第一篇：財政國庫科對政府非稅收入監(jiān)管的調(diào)研分析

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分。政府的非稅收入是近幾年才出現(xiàn)的新概念，在此之前，均叫預算外資金。非稅收入概念的出現(xiàn)，標志著我國在建立公共財政體系、強化財政職能、規(guī)范非稅收入管理上，取得了在認識和管理上的突破。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府職能不斷增加以及財權的逐步分割，非稅收入快速增長，已在政府收入中占據(jù)了相當高的比重。加強政府非稅收入的管理和監(jiān)督，是各級財政部門行使管理職能的重要方面。近年來，我區(qū)進行了對非稅收入監(jiān)管實踐和探索，但仍然存在一些不適應新形勢要求的薄弱環(huán)節(jié)。對此，筆者就有關管理和監(jiān)督的問題談談粗淺的看法。

一、政府非稅收入管理的現(xiàn)狀及其成因分析

為加強政府非稅收入的管理，財政部在2004年下發(fā)了《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》，對非稅收入的范圍和管理問題作了明確的規(guī)定，并在近年間，政府采取了一系列措施，起到了積極的作用。一是加強收費管理，大力整治和改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。按照依法行政、依法收費的要求，對各執(zhí)收執(zhí)罰單位的行政事業(yè)性收費、政府性基金項目，進行了全面清理。二是進一步深化“收支兩條線”改革。對部門和單位區(qū)分不同情況，分別采取將行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入等納入預算管理或預算外財政專戶管理，積極開展收支脫鉤管理，不斷完善收罰繳分離制度，進一步規(guī)范財政分配關系。三是加大財政支出改革力度，加快公共財政體制建設步伐。將非稅收入管理與公共財政支出改革相結(jié)合，在加強非稅收入管理的同時，穩(wěn)步實施財政體制改革，大力推進財政支出改革，積極開展部門預算管理改革、財政國庫管理制度改革等。但是，由于非稅收入管理是隨著我國市場經(jīng)濟體制改革逐步深入和公共財政框架逐步構建，在預算外資金管理基礎上形成、演變和發(fā)展起來的，且受人們認識水平、實踐經(jīng)驗和管理手段等因素制約，目前政府非稅收入管理和監(jiān)督中還存在諸多問題，為此，本文將在下面對其現(xiàn)狀和成因進行分析。

（一）對非稅收入的管理與監(jiān)督關系認識不足。一些部門、單位甚至領導層往往對政府非稅收入的管理與監(jiān)督?jīng)]有足夠的認識，把預算外資金視為單位自有資金，認為非稅收入不是正規(guī)的財政收入，政府不必調(diào)控，財政無須管理。對監(jiān)督的行為、目的和意義不是很了解，把管理與監(jiān)督的必然聯(lián)系割裂開來。在財政部門層面上則重分配輕監(jiān)督、重收入輕支出，忽視了對整個非稅收入資金流程的監(jiān)督。

（二）收費行為不規(guī)范，收支管理約束“軟”。同時，由于部門預算編制還處于試點階段，使得政府非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性。財政無法對政府非稅收入的征收過程進行有效監(jiān)督，給隨意減免、巧立項目、坐收坐支；在使用上，“誰收誰支”模式?jīng)]有根本改變，綜合預算、部門預算沒有徹底落實，即使納入預算，也不是真正完整的收支，從而導致各部門盲目追求“多收多用、多罰多返”。加之支出安排沒有真正落實到項目，使預算約束和監(jiān)管受到制約。另外，承擔政府非稅收入監(jiān)督任務的部門較多，如審計監(jiān)督、財政檢查、紀檢監(jiān)察等。由于這些部門之間缺乏明確分工，日常監(jiān)督與專項檢查缺乏制度化的界定與配合，造成了監(jiān)督上“缺位”與“越位”現(xiàn)象十分普遍。

（三）非稅收入的法制建設滯后，導致增長運行欠規(guī)范。手段上的脆弱、管理上的滯后，是非稅收入欠規(guī)范運行的直接原因。一方面目前的非稅收入從立項、定標、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)尚沒有一套權威的統(tǒng)一規(guī)范的法律、法規(guī)。各級政府之間、政府與部門之間的分配無法律準繩，隨意性較大；對收費項目的設置和標準的確定沒有過硬的衡量水準，難以認定其是否合理、是否合法；資金的監(jiān)督“無章可循、無法可依”，遇有行政干預往往無可奈何；對違規(guī)收支非稅收入的處罰，缺乏依據(jù)和力度，只能對事不能責人，往往是遵守規(guī)章進入專戶管理的受到了調(diào)控但沒有受到獎勵。這樣一來，政府非稅收入的安全與完整就受到威脅，甚至流失嚴重。另一方面，非稅收入管理尚缺少一套有力的監(jiān)督機制。由于非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位，目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，雖然也有審計和財政部門的監(jiān)督，但審計監(jiān)督往往鞭長莫及，財政監(jiān)督則力不從心，單位之間是相互諱莫如深，管理主體又尚未明確。當前承擔非稅收入管理的有財政、物價部門，還有眾多執(zhí)收、執(zhí)罰的行政事業(yè)單位及其主管部門。即使在財政系統(tǒng)內(nèi)部，也有綜合規(guī)劃、預算、國庫等若干職能處室參與非稅收入管理，形成了“多頭”管理。監(jiān)督機制的不健全、不完善，以致非稅收入不規(guī)范運行有機可乘。此外，非稅收入管理尚缺少一套科學的管理辦法。多年來重預算內(nèi)管理輕預算外管理的慣性思維，加上非稅

第二篇：(培訓材料)第一專題 政府非稅收入理論簡述

政府非稅收入管理培訓材料

第一專題

政府非稅收入理論簡述

按照現(xiàn)代財政理論和世界銀行的分類方法，政府收入就是政府的財政收入，包括稅收收入、非稅收入、債務收入和社保基金收入四個部分。政府收入是保障政府權力機構正常運轉(zhuǎn)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎。在我國，由于還沒有建立起覆蓋全民的社會保障體系，社會保障基金與個人賬戶相掛鉤，政府對社保基金不擁有完全的所有權，目前社保基金還不能納入財政收入的范疇。我國的財政收入主要來源于稅收收入、非稅收入和債務收入。從資金來源渠道方面講，債務收入不屬于稅收收入，也應當劃入非稅收入的范疇，只是它不屬于財政經(jīng)常性收入，單獨把它列為一項，是為了保持統(tǒng)計分析口徑的方便性和一致性。

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。從這個概念表述可以看出，政府非稅收入有多個來源渠道，并且這些來源渠道差異很大。不同的來源渠道，其理論依據(jù)也不同，非稅收入的理論呈現(xiàn)多元化現(xiàn)象。這種多元的來源渠道和理論依據(jù)，將非稅收入化分為不同的種類。根據(jù)《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜?2004?53號，以下稱“53號文件”）的分類方法，非稅收入分為行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源和國有資產(chǎn)有償使用收入、其他非稅收入等6大類。其中，國有資本經(jīng)營收入、國有資源和國有資產(chǎn)有償使用收入的理論依據(jù)比較簡單，就是現(xiàn)代經(jīng)濟學中的產(chǎn)權及其收益理論。廣義上講，產(chǎn)權包括所有權、配置權和處置權，很多書刊在上述三權之外，還將收益權明確為產(chǎn)權的內(nèi)容。實際上，收益權是附著在三權上的權益，是所有權、配置權和處置權衍生出來的權益，不是獨立存在的權益。從狹義上講，產(chǎn)權就是所有權。不論從廣義上還是狹義上來講，既然是國有資本、國有資源和國有資產(chǎn)，其產(chǎn)權就屬于國家，由此帶來的所有權、配置權、處置權也屬于國家，與這三權緊密聯(lián)系的收益權當然屬于國家。國有資本、國有資源和國有資產(chǎn)的有償使用方式有多種，既有在產(chǎn)權不變的情況下，所有權發(fā)生轉(zhuǎn)移；也有在產(chǎn)權、所有權都不變的情況下，讓渡配置（使用）權；還有整個產(chǎn)權都發(fā)生轉(zhuǎn)移的情形。這三種不同的權益轉(zhuǎn)移行為，就是有償使用行為。用通俗的語言可以表述為出售、出租、租賃、擔保等等。在市場經(jīng)濟制度下，不論哪一種有償使用方式，都是應當通過市場進行交易，其交易收入都屬于國家的收入，也就是政府的非稅收入。我們探究政府取得國有資本經(jīng)營收入、國有資源和國有資產(chǎn)有償使用收入的理論依據(jù)，就是產(chǎn)權及其收益理論，這一理論是微觀經(jīng)濟學中的基本理論，我們在這里不再贅述。

下面重點探討一下政府取得行政事業(yè)性收費和罰沒收入的理論依據(jù)。我們探討非稅收入的理論依據(jù)，實際上是在說明政府取得非稅收入的合理性。政府的財政收支是行政行為的重要內(nèi)容，在財政領域貫徹落實依法行政，就是要依法理財，首先是依法取得財政收入。法律首先體現(xiàn)的是合理性，然后才是公正性。我們探討非稅收入的合理性，也是在尋找政府取得非稅收入合法性的落腳點。

在任何一個國家，不論其經(jīng)濟和政治制度如何，人們都在享用兩種消費品。一是私人消費品，如我們消費的食物、衣服、車輛、房屋等等，涉及衣食住行各個方面。這類消費品都具有競爭性和排他性兩個重要特點。所謂競爭性，就是某人消費一種消費品，會減少別人對這種消費品的享用。以我們消費的食物為例，在一定時期內(nèi)生產(chǎn)者供給的食物是有限的，如果某一個人消費了其中的一部分，就會有其他人不能消費。所謂排他性，就是某人在享用一種消費品時，不允許其他人同時享用。比如一件衣服只能由一個人來穿，絕對不可能兩個及兩個以上的人同時在穿同一件衣服，也就是一件衣服不能由兩個以上的人同時消費。這種競爭性和排他性，決定了私人消費品的價格是由供給和需求的關系來決定的，也就是由市場來決定，市場機制排斥那些不愿支付現(xiàn)行價格而消費產(chǎn)品的人，從而使消費品分配給那些出價最高的人。人們消費的另一種物品是公共消費品，也叫公共物品。這種消費品的最大特點是非競爭性和非排他性，他們在同一時刻同時為多個人提供利益；同時，如果排除某個人消費或者利用公共物品，也是不可能的，或者要付出很高的代價。公共物品最典型的例子就是國防、公共治安、無線廣播電視、基礎教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等。在這種情況下，公共物品的供給者，是無法向消費者索要公共物品的供給成本的，因為消費者在任何情況下都能免費消費公共物品，在經(jīng)濟學經(jīng)典理論中，免費享用公共物品的的消費者稱為“免費搭車者”。由于公共物品的價格不能被消費者自愿接受，如果沒有強制措施，任何一個理性的人都會成為“免費搭車者”，為了持續(xù)不斷地提供公共物品，國家必須強制讓每一個消費者接受公共物品的價格，這種價格就是稅收。所以，稅收帶有普遍性和強制性，稅收政策適用于每一個公民和法人，不是只對某一部分人適用。從提供公共物品的角度解釋稅收的概念，是亞當〃斯密在《國富論》中的表述。我們在大學稅收課本上學到的稅收概念，一般是“為了保障正常履行管理職能需要，國家面向特定對象強制取得的收入”，這種概念是一種通俗表述，并沒有說明稅收的本質(zhì)。

稅收收入與行政事業(yè)性收費、罰沒收入在理論上有很大的關聯(lián)性，只有明白了國家取得稅收收入的理論依據(jù)，才能進一步探究行政事業(yè)性收費和罰沒收入的理論依據(jù)。上面說到，為了持續(xù)不斷的提供公共物品，必須向所有消費者征稅，這是因為所有消費者都可以消費公共物品。公共物品是一個相對的概念，一種消費品在特定區(qū)域內(nèi)是公共物品，如果把范圍擴大，可能就不是所有人都可以消費，或者不是所有人都必須消費，原來的公共物品這時就變成了準公共物品，如地方病的防治與免費治療等。對于準公共物品，如果面向所有人征稅，那些不需要消費這種準公共物品的人，就會成為“交錢拉車者”，顯然不公平。公共物品主要由政府提供，政府層級不同，公共物品與準公共物品是可以相互轉(zhuǎn)化的。

公共物品的“價格”，或者說公共物品的成本補償方式，與一個國家的稅收立法權是緊密相關的。美國的聯(lián)邦議會和州議會都有稅收立法權，美國聯(lián)邦政府面向全國提供的公共服務，可以通過稅收的方式來獲得成本補償；州（省）政府面向全州居民提供的公共服務，也可以通過稅收的方式獲得成本補償。所以美國的州與州之間稅種、稅率都可以不同。我國與美國的情形不同，我國的稅收立法權屬于全國人民代表大會，地方各級人大沒有稅收立法權，所以，我國中央政府面向全國人民提供的公共物品，可以通過稅收的方式取得成本補償，省級政府面向全省人民提供的公共物品就不能通過稅收的方式取得成本補償。就全國來說，省級以下人民政府提供的公共物品都是準公共物品，中央政府面向特殊人群提供的公共物品也是準公共物品。在公共財政體制下，政府提供準公共物品，都不能以稅收的方式獲得成本補償，只能按照排他性原則，由準公共物品的受益者付費，通過受益者付費獲得成本補償。大家一定要注意，這里講受益者付的是費，而不是稅，這就是費的一個由來，也是政府收費的一個重要由來。美國的縣以下政府提供的公共物品，以及州和聯(lián)邦政府提供的準公共物品，也是通過收費的方式來獲得成本補償。收費在其他國家也同樣存在。

收費還有另外的原因，或者說還有另外的由來。在社會發(fā)展過程中，有一個與公共物品和準公共物品聯(lián)系非常密切的特殊經(jīng)濟現(xiàn)象，就是外部性。所謂外部性，是指某個理性的人（公民和法人）的經(jīng)濟行為對另一個（些）理性的人產(chǎn)生了影響，受到影響者沒有因受到損害而得到補償，或者沒有因得到利益而付費的現(xiàn)象。外部性又分為外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟。外部經(jīng)濟是指某個理性的人（公民和法人）對另一個（些）理性的人產(chǎn)生了有益的影響，也稱為正外部性，如個人開展衛(wèi)生防疫活動，個人拿錢修路、架橋、辦教育等等。外部不經(jīng)濟是指某個理性的人（公民和法人）對另一個（些）理性人產(chǎn)生了不利的影響，如企業(yè)排污行為，各種違反法律法規(guī)的行為等等。如果一個企業(yè)開展生產(chǎn)活動，購買原材料所產(chǎn)生的成本是企業(yè)的私人成本；排污造成外部承擔的費用，叫做外部成本或社會成本。排污企業(yè)需要對造成的外部成本進行補償，這就是我們平常所說的外部成本補償理論，我們征收的排污費、污水處理費、礦產(chǎn)資源補償費等等，就屬于成本補償收費，這類收費都是管理類收費。違法違規(guī)行為也是外部不經(jīng)濟形象，因為我們的社會生活和經(jīng)濟生活秩序是由法律法規(guī)和道德所規(guī)范的，如果一個理性的經(jīng)濟人違法違規(guī)，就會擾亂他人的生活秩序，對違法違規(guī)的人進行處罰所得的罰沒收入，也是外部成本補償收入。

政府性基金有兩種來源渠道。一是財政內(nèi)部在支出時切塊安排，二是面向社會征收。前一種情況有水利工程建設基金、預算調(diào)節(jié)基金等，這類基金不存在理論依據(jù)問題，是政府根據(jù)需要對財政資金作出的一種支出安排。后一種情況如地方教育附加、重大水利工程建設基金等等，是政府提供公共服務或準公共服務的一種成本補償，嚴格來講，這種類型的政府性基金就是稅收，只是我國目前工業(yè)化、城市化步伐太快，社會需要政府提供的公共服務和準公共服務太多，而我國的稅收立法權又高度集中，調(diào)整稅率、稅基的靈活性不夠，只能根據(jù)支出需要，以政府性基金的形式，參照稅收征管方式，為政府籌集用于提供公共服務和準公共服務的資金。從發(fā)展角度來看，政府性基金應當逐步被稅收所取代。

從以上分析可以看出，非稅收入的理論依據(jù)其實并不深奧，也不復雜，主要是我們要結(jié)合具體的實踐工作，真正去思考。世界各國的國情不同，非稅收入的具體表現(xiàn)形式和來源渠道也不同，征繳方式不具有任何可比性，但在支出方面，都納入財政預算管理。由于在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段人們的需求不同，非稅收入的具體項目也總是不斷變化。在這種變化中，如何及時轉(zhuǎn)變我們的認識，牢牢把握非稅收入的本質(zhì)，根據(jù)非稅收入的特點，制定出切實可行的政策，從而實現(xiàn)規(guī)范、科學管理，是我們今后要積極探索的一個重要問題。

第三篇：對糧食流通監(jiān)管的調(diào)研分析

“國以民為本，民以食為天”，糧食是關系國計民生的第一生活必需品，糧食問題已經(jīng)成為當前社會關注的熱點、焦點問題。我市2002年成為全省首批6個進行購銷市場化改革的試點市州之一，全面放開了糧油購銷市場，鼓勵多種所有制的經(jīng)濟實體進入糧油市場。在我市糧食市場放開、市場主體多元化的新形勢下，如何對其監(jiān)管，做到流通有序、保證質(zhì)量、安全消

費是當前糧食行政管理部門面臨的一項全新工作。《糧食流通管理條例》（（國務院第407號令，以下簡稱《條例》）和《**省〈糧食流通管理條例〉實施辦法》（省政府第206號令，以下簡稱《實施辦法》）的頒布實施，賦予了各級糧食行政管理部門對糧食流通進行監(jiān)管的職責，同時為對糧食商品進行依法規(guī)范管理提供了法律依據(jù)。

一、加強糧食流通監(jiān)管的必要性

近年來，我市糧食流通體制改革取得了新的重要進展，實現(xiàn)了糧食流通全面市場化這一體制性突破和創(chuàng)新，糧食流通工作的內(nèi)容和方式也隨之發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。尤其是《條例》和《實施辦法》的先后頒布實施，明確了各級糧食行政管理部門對糧食流通進行監(jiān)管的職責和權利。各級糧食行政管理部門應該也必須義不容辭地承擔起監(jiān)管重任，以保障我市糧食流通領域規(guī)范有序、健康發(fā)展。

（一）加強糧食流通監(jiān)管工作，是糧食購銷市場改革的迫切需要。在計劃經(jīng)濟時期，糧食作為重要戰(zhàn)略物資，一直有國家統(tǒng)購統(tǒng)銷，不允許其他經(jīng)濟組織染指，那時的糧食流通流域，是清一色的國字號。改革開放后直致上世紀九十年代，才出現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模非常小的個體糧油經(jīng)營戶，但在經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營環(huán)境方面仍遠不及國有糧食企業(yè)。2002年，我市成為當時全省6個糧油購銷市場化改革的市州之一（其他地區(qū)2004年放開）。按照“有利于糧食生產(chǎn)、有利于種糧農(nóng)民增收、有利于糧食市場穩(wěn)定、有利于國家糧食安全”的要求，積極穩(wěn)妥地放開糧食市場和價格，充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場在配置資源中的基礎性作用。放開后，各種所有制經(jīng)濟主體快速地不斷涌入糧食流通市場，市場主體多元化格局已經(jīng)形成。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，截止2007年6月底，在各縣區(qū)工商行政管理局登記注冊的各類糧食經(jīng)營戶（含糧油購銷、加工、轉(zhuǎn)化）已達574戶，其中，國有和國有控股糧食企業(yè)19戶，占3.3%，非國有糧食企業(yè)及工商個體戶555戶，占96.7%。數(shù)量如此龐大的經(jīng)營主體，僅僅依靠行業(yè)自律是做不到有序規(guī)范的，在法律授權的范圍內(nèi)，糧食行政管理部門依法監(jiān)管是保證其健康發(fā)展的一個重要保障。

（二）加強糧食流通監(jiān)管工作，是糧食供求形勢新變化后保障我市糧食安全的客觀要求。我市目前已成為糧食純銷區(qū)，如何保障全市糧食安全始終是擺在各級黨委政府和糧食部門面前的艱巨任務。近年來，我市糧食生產(chǎn)消費呈現(xiàn)出以下幾個特點。一是糧食生產(chǎn)能力有限且呈下降趨勢。2001年，我市糧食三大品種（稻谷、小麥、玉米）播種面積143.4萬畝，產(chǎn)量55.6萬噸；2006年，三大品種播面為112.7萬畝，產(chǎn)量44.3萬噸，分別下降21.4%、20.3%。從總量上看，2006年，我市糧食總產(chǎn)量為55萬噸，按我市目前的人口計算，人平占有量為710斤，已經(jīng)低于全國平均的人平占有730斤和我省的人平占有784斤水平。更為關鍵的是，從我市的現(xiàn)實情況看，農(nóng)民種糧沒有比較優(yōu)勢，而市場經(jīng)濟的特點是以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)社會產(chǎn)業(yè)的合理分工，農(nóng)民根據(jù)比較效益不斷調(diào)整自己的生產(chǎn)結(jié)構是天經(jīng)地義的。隨著我市茶葉、長毛兔、乳品、桑蠶、林竹、水果、中草藥等種養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化，糧食的播種面積還會進一步減少。此外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展都需要占用大量的土地，而土地是不可再生的資源，這些無疑都是影響我市糧食產(chǎn)量的基本要素。二是糧食消費量剛性增長。由于人增地減和釀造、飼料等工業(yè)轉(zhuǎn)化用糧的快速增長，我市糧食消費量毫無疑問也會隨之增長。根據(jù)調(diào)查測算，2006年我市僅口糧、飼料、種子用糧等糧食消費量就已達64萬多噸。這還不包括近年來增長較快的釀造等工業(yè)用糧，供求矛盾十分突出。三是糧食庫存下降，安全系數(shù)降低。截止2007年6月底，市政府可以調(diào)控的有效庫存僅有28900噸，其中市儲備24000噸，國有糧食商品庫存4900噸，為多年來最低水平。我市非國有糧食企業(yè)由于經(jīng)營規(guī)模較小，其倉容量、資金量等客觀條件決定了只能是勤進快銷，不可能儲存太多糧食。目前納入糧食行政管理部門統(tǒng)計范圍的非國有糧食企業(yè)的庫存量僅有1600余噸。而且從名山、漢源等地糧食部門抽樣調(diào)查情況看，現(xiàn)在我市農(nóng)戶儲糧情況也很不樂觀。名山去年抽樣調(diào)查了永興、萬古、百丈、紅星、馬嶺、茅河、聯(lián)江等7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）24個社的360戶農(nóng)戶，需要購買口糧的家庭126 戶，占調(diào)查總戶數(shù)的35%；100%的農(nóng)戶都要購買飼料用糧。漢源今年上半年抽樣調(diào)查了大田、富春、九襄、清溪、雙溪、富莊共6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）12個社的40戶農(nóng)戶，有9戶占22.5%的家庭基本沒

第四篇：財政國庫管理制度改革對政府財務行政改革的推動作用

財政國庫管理制度改革對政府財務行政改革的推動作用

2006-12-1 10:13:04

我國財政國庫管理制度改革的目標是建立以國庫單一賬戶體為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財政資金收 付管理制度、健全的預算外資金收入收繳制度、相應的國庫收付執(zhí)行機構已基本形成。政府財務行政作為政府行政的一項重要內(nèi)容，其改革的目標必定要有利于實現(xiàn) 我國深化行政管理體制改革的目標，即有利于在我國盡快形成一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當前我國的改革已進入整體協(xié)調(diào)推進 的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進而整合地發(fā)揮作用，而財政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項制度保證，其本身就是政府的一項財務行政活 動。因此，財政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發(fā)揮重大的推動作用。

一、以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務行為

（一）我國現(xiàn)階段政府財務行為仍不規(guī)范

1.政府的“經(jīng)濟人”特性導致了政府財務行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟理論，作為財政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應視為理性的“經(jīng)濟 人”。“經(jīng)濟人”的行為特性，使得各級政府部門總有謀求局部或集團利益最大化的傾向，從而導致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時，一些政 府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團的利益，他們利用手中的收費權，以政府名義或政府批準名義，亂收費、亂罰款、亂攤派來謀取本集團和個人利益。另一 方面，安排支出時，一些部門、單位為爭取更多的財政預算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財政資金，特別是一些部門、單位挪用經(jīng)常性資金、各種專項資金去 搞“形象工程”、“政績工程”，最后以經(jīng)常性資金、專項資金不足為由要求增加財政預算，以預算套預算來滿足本集團利益。

2.不健全的 財政資金收付管理制度助長了政府財務行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒有及時足額上繳同級財政專戶而是進入單位私設的“小金庫”，被看成部 門、單位的自有資金，從而助長了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動。在支出方面，由于原來重復、分散設置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財政資金撥付到預算單位的賬戶上 后，其具體使用便是預算單位自己掌握，至于經(jīng)常性資金是否用于保證機構正常運轉(zhuǎn)，專項資金是否專款專用，在支出過程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府 財務行為大開方便之門。二）以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務行為

1.規(guī)范的國庫管理制 度要求對財政資金實行集中管理和核算，有效地抑制了不規(guī)范的政府財務行為。規(guī)范的國庫管理制度要求取消其他所有部門、單位的自立賬戶，設立一套單獨的國庫 單一賬戶體系，將所有的政府財政性資金全部納入該賬戶體系集中管理和核算，鏟除了部門利益的藏身之地，排除了由部門分散管理、自收自支的可能性，這無疑會 有效地抑制各級政府部門不規(guī)范的創(chuàng)收行為。

2.規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范了支出撥付程序，從而規(guī)范了政府財務行為。規(guī)范的國庫管理制度 要求所有的支出通過國庫單一賬戶體系按類別直接撥付或授權撥付到收款人（即商品和勞務供應者）或用款單位賬戶，從而避免了資金在預算單位的滯留、沉淀，不 給各部門、單位截留、擠占和挪用的機會。由于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費基本直接支付到提供商品和勞務的供應商手中，有效地保證了預算的硬約束，切斷了 超預算的資金來源渠道，實質(zhì)上規(guī)范了政府財務行為。

（三）深化財政國庫管理制度改革，進一步規(guī)范政府行為

1.逐步取消改革初期的一些過渡性措施。應該看到，要淡化政府部門的利益觀念，消除局部利益、個人利益驅(qū)動帶來的政府行為不規(guī)范，我國的財政國庫管理制 度改革還應進一步深化。要逐步取消改革初期在財政直接支付和財政授權支付的范圍劃分、銀行賬戶設置等方面采取的一些過渡性措施，擴大財政直接支付的范圍，將財政授權支付的預算級次進一步下延，以真正規(guī)范政府財務行為。

2.深化部門預算改革和政府采購制度改革。要規(guī)范政府行為，僅有財政 國庫管理制度改革還不夠，因為它不足以保證政府支出的合法性和安全性，無法排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供應商相互勾結(jié)共同侵吞財政資金的可能性。所以 還要深化部門預算改革和政府采購制度改革，國庫要嚴格按部門預算制定的用款計劃撥付資金，而完善政府采購制度則可以切斷支出部門與供應商之間的聯(lián)系渠道，減少他們共同謀利的機會。

二、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

（一）我國現(xiàn)階段政府財務運轉(zhuǎn)仍不協(xié)調(diào)

（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

1.規(guī)范的財政國庫管理制度的國庫單一賬戶體系有利于推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。財政國庫管理制度改革要求改變原來的分賬戶管理制度，設立一套單獨的國庫單一 賬戶體系，所有的財政性資金都要求進入其中集中管理和核算，它的一個顯著特征便是“收入一個口徑，支出一個漏斗”。這顯然有利于統(tǒng)一財權，消除政府各部門 的局部利益干擾，正確協(xié)調(diào)好部門間利益關系，推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

2.財政國庫管理制度改革規(guī)范了預算執(zhí)行，有利于保證預算資 金的分配使用相協(xié)調(diào)。一是在資金管理方式上，由原來將資金層層下?lián)芙o預算單位改為現(xiàn)在財政部門只給預算單位下達預算指標；二是在資金支付方式上，由原 來預算單位分散支付改為由財政國庫中心根據(jù)審核后的預算單位用款計劃直接撥付到商品和勞務供應者賬戶。實現(xiàn)了以預算指標控制預算單位用款計劃，以用款計劃 控制資金撥付，真正做到了預算是什么，就執(zhí)行什么，保證了預算與執(zhí)行的一致，有利于預算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。

（三）明確相關單位在國庫資金運作中的職權，進一步推進政府行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

我們知道，推進政府行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)將是一項長期、系統(tǒng)的工程，這就需要我國的財政國庫管理制度改革不斷地進行調(diào)整。現(xiàn)階段應該注意的問題就是要明確相關單 位在國庫資金運作過程中的權責。現(xiàn)代國庫管理制度在西方市場經(jīng)濟國家實行已有上百年的歷史，其中一個很明顯的特征便是制度完善、權責清晰。如法國對其中支 出決策人、公共會計、財政監(jiān)察專員等在有關國庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中的權力和責任都有明確的規(guī)定，以保證責任的執(zhí)行和權力的實施。為了使我國政府 行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，明確財政部門、預算單位、人民銀行等相關單位在國庫資金運作中職權。

三、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政公正透明

（一）我國現(xiàn)階段政府財務行政仍不公正透明

1.預算編制過粗，導致政府財務行政不透明，資金分配不公正。我國目前的預算管理中存在的一個比較嚴重的問題便是預算編制的粗放，沒有細化到具體部門和 項目，不透明，造成了在編制預算時，政府各部門“亂請款、亂要價”，虛報預算的現(xiàn)象很嚴重。在編制預算時盡量報高點，然后讓財政部門砍削。從而導致了政府 財務行政不透明，資金分配不公。2.預算執(zhí)行不規(guī)范，導致政府財務收支活動不透明。由于原來重復和分散設置賬戶，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，在途時間長，導致了資金 活動透明度不高，不利于財政監(jiān)督。一方面，收入不及時，退庫不規(guī)范，存在跑冒滴漏現(xiàn)象；另一方面，支出不透明，違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就為 “暗箱操作”、“權力行政”等提供了便利條件，造成了政府財務行政不透明、不公正。

（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政公正透明

1.規(guī)范的國庫管理制度要求細化預算編制，有利于政府財務行政的公正透明。規(guī)范的國庫管理制度是以細化預算編制為基礎的，它要求預算科目和預算編制都要 規(guī)范化和細化，以利于每個預算單位編制詳細的分月用款申請計劃，國庫部門再根據(jù)批復的部門預算和分月用款計劃撥付資金，使國庫支付的基本程序透明，資金分 配公正。

2.預算執(zhí)行中采取預算單位只掌握預算指標而不直接辦理資金支付的方式提高了預算執(zhí)行的透明度。由于資金已不再從預算單位實 存賬戶支取，而是從財政給預算單位在銀行開設的賬戶體系中直接或授權撥付，因此，無論是預算單位，還是財政部門和人民銀行對每一筆資金的去向都很清楚。這 對于推動我國政府財務行政的公正透明無疑是有積極意義的。

（三）深化財政國庫管理制度改革，進一步推動政府財務行政公正透明

1.進一步深化預算編制改革。預算單位現(xiàn)行的預算編制水平不高，不夠準確和明細，不能滿足國庫支付的基本要求。所以要在把預算編制細化到每一個基層單位具體項目的基礎上，準確地編制預算單位的用款計劃，使國庫支付的基本程序公正透明。

2.加快財政管理信息系統(tǒng)的建設。財政國庫管理制度改革要求提高財政資金運轉(zhuǎn)透明度，加強財政監(jiān)督。為此，需要建立一套先進、可靠的財政管理信息系統(tǒng)。而我國目前的財政管理信息系統(tǒng)技術水平還不高，財政、稅務、銀行之間計算機聯(lián)網(wǎng)程度比較低，顯然不適應形勢的需要，也不利于建立一個公正透明的行政管理體 制。

四、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府行政廉潔高效

（一）我國現(xiàn)階段政府財務行政離廉潔高效的目標還有距離

（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政廉潔高效 1.規(guī)范的國庫管理制度有利于充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能，抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。首先，改革后取消了部門、單位自有賬戶，要求所有財政資金都進入國庫單一賬戶體 系，特別是將預算外資金納入國庫專戶進行管理，填補了預算外資金管理方面的漏洞，增強了財政監(jiān)督的完整性。其次，國庫管理制度改革克服了過去財政不能事前 監(jiān)督的弊端，實現(xiàn)了資金運動全過程、全方位的監(jiān)督。以前，財政、審計部門只能依據(jù)各部門、單位提供的財務報告進行事后審查。實行規(guī)范的國庫管理制度后，財 政部門能清楚地掌握每一筆收入的來源、時間、數(shù)目及每一筆支出的用途，實現(xiàn)了對財政資金來源、流向、流量的全面控制，使財政監(jiān)督貫穿于部門財務收支活動的 全過程。

2.規(guī)范的財政國庫管理制度有利于對政府各部門進行正確的績效評價，促進政府財務行政運轉(zhuǎn)高效。首先，改革后要求細化預算編 制，其所反映的信息、更加真實；其次，國庫集中支付的一大特點便是資金流轉(zhuǎn)鏈條短，其所反映的信息更加及時；最后，它要求所有的財政性資金都進入國庫單一 賬戶體系集中管理和核算，其所反映的信息更加完整。由此可見，規(guī)范的財政國庫核算體系所提供的信息能真實、及時、完整地反映出一定時期內(nèi)政府活動的范圍、規(guī)模和方向，有利于社會公眾和立法部門對各級政府部門進行準確公正的績效評價，促進政府財務行政運轉(zhuǎn)高效。

（三）進一步建立、健全國庫的監(jiān)督制約機制，推進政府財務行政的廉潔高效

我國目前的國庫監(jiān)督機制主要由財政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會的監(jiān)督構成。其中存在的主要問題是權責利不明確，權力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化，這顯 然不利于推動我國政府行政的廉潔高效，因此，應建立、健全國庫的監(jiān)督制約機制。一是加強法律法規(guī)方面的監(jiān)督制約。可以考慮修改《預算法》，在《預算法》中 應對現(xiàn)代財政國庫管理制度的監(jiān)督制約機制做出明細具體的規(guī)定，明確各種監(jiān)督主體的權責利。二是財政部門要加強對國庫支付執(zhí)行機構的日常監(jiān)督，加強對預算單 位使用資金的監(jiān)督，對資金撥付的各個環(huán)節(jié)進行實時監(jiān)控。三是充分發(fā)揮人民代表大會和審計部門對國庫集中支付制度的外部監(jiān)督，財政國庫部門應定期向人民代表 大會匯報國庫資金運行情況，審計部門應每年定期組織人員對國庫資金進行專項審計。

第五篇：財政國庫管理制度改革對政府財務行政改革的推動作用

我國財政國庫管理制度改革的目標是建立以國庫單一賬戶體為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財政資金收付管理制度、健全的預算外資金收入收繳制度、相應的國庫收付執(zhí)行機構已基本形成。政府財務行政作為政府行政的一項重要內(nèi)容，其改革的目標必定要有利于實現(xiàn)我國深化行政管理體制改革的目標，即有利于在我國盡快形成一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當前我國的改革已進入整體協(xié)調(diào)推進的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進而整合地發(fā)揮作用，而財政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項制度保證，其本身就是政府的一項財務行政活動。因此，財政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發(fā)揮重大的推動作用。

一、以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務行為

（一）我國現(xiàn)階段政府財務行為仍不規(guī)范

政府的“經(jīng)濟人”特性導致了政府財務行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟理論，作為財政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應視為理性的“經(jīng)濟人”。“經(jīng)濟人”的行為特性，使得各級政府部門總有謀求局部或集團利益最大化的傾向，從而導致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時，一些政府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團的利益，他們利用手中的收費權，以政府名義或政府批準名義，亂收費、亂罰款、亂攤派來謀取本集團和個人利益。另一方面，安排支出時，一些部門、單位為。

夠，因為它不足以保證政府支出的合法性和安全性，無法排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供應商相互勾結(jié)共同侵吞財政資金的可能性。所以還要深化部門預算改革和政府采購制度改革，國庫要嚴格按部門預算制定的用款計劃撥付資金，而完善政府采購制度則可以切斷支出部門與供應商之間的聯(lián)系渠道，減少他們共同謀利的機會。

二、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

（一）我國現(xiàn)階段政府財務運轉(zhuǎn)仍不協(xié)調(diào)

行政事業(yè)單位分賬戶管理制度造成了政府財務行政運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行政府各部門、單位實行的是重復和分散設置賬戶的分賬戶管理制度，這種制度在一定程度上意味政府各部門、單位具有相對獨立的利益。如果他們不恰當?shù)嘏蛎浉髯缘睦孀非螅痛嬖跒闋幦〖瘓F利益而各自為政的可能性，從而很容易導致諸如政出多門、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、部門利益相沖突等一系列政府財務運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)的問題的出現(xiàn)。

預算的編制和執(zhí)行脫節(jié)造成了預算資金的分配使用不協(xié)調(diào)。在預算執(zhí)行過程中，我國過去是將資金直接撥入預算單位銀行賬戶，至于預算單位是否按規(guī)定的預算執(zhí)行，執(zhí)行進度如何，只能在事后檢查監(jiān)督中才得以知曉，形成預算、執(zhí)行兩張皮，預算約束軟化，預算執(zhí)行中隨意調(diào)整預算的現(xiàn)象比較普遍，從而造成了預算資金的分配使用不協(xié)調(diào)。

（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

規(guī)范的財政國庫管理制度的國庫單一賬戶體系有利于推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。財政國庫管理制度改革要求改變原來的分賬戶管理制度，設立一套單獨的國庫單一賬戶體系，所有的財政性資金都要求進入其中集中管理和核算，它的一個顯著特征便是“收入一個口徑，支出一個漏斗”。這顯然有利于統(tǒng)一財權，消除政府各部門的局部利益干擾，正確協(xié)調(diào)好部門間利益關系，推動政府財務行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

財政國庫管理制度改革規(guī)范了預算執(zhí)行，有利于保證預算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。一是在資金管理方式上，由原來將資金層層下?lián)芙o預算單位改為現(xiàn)在財政部門只給預算單位下達預算指標；二是在資金支付方式上，由原來預算單位分散支付改為由財政國庫中心根據(jù)審核后的預算單位用款計劃直接撥付到商品和勞務供應者賬戶。實現(xiàn)了以預算指標控制預算單位用款計劃，以用款計劃控制資金撥付，真正做到了預算是什么，就執(zhí)行什么，保證了預算與執(zhí)行的一致，有利于預算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。

（三）明確相關單位在國庫資金運作中的職權，進一步推進政府行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

我們知道，推進政府行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)將是一項長期、系統(tǒng)的工程，這就需要我國的財政國庫管理制度改革不斷地進行調(diào)整。現(xiàn)階段應該注意的問題就是要明確相關單位在國庫資金運作過程中的權責。現(xiàn)代國庫管理制度在西方市場經(jīng)濟國家實行已有上百年的歷史，其中一個很明顯的特征便是制度完善、權責清晰。如法國對其中支出決策人、公共會計、財政監(jiān)察專員等在有關國庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中的權力和責任都有明確的規(guī)定，以保證責任的執(zhí)行和權力的實施。為了使我國政府行政運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，明確財政部門、預算單位、人民銀行等相關單位在國庫資金運作中職權。

三、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政公正透明

（一）我國現(xiàn)階段政府財務行政仍不公正透明

預算編制過粗，導致政府財務行政不透明，資金分配不公正。我國目前的預算管理中存在的一個比較嚴重的問題便是預算編制的粗放，沒有細化到具體部門和項目，不透明，造成了在編制預算時，政府各部門“亂請款、亂要價”，虛報預算的現(xiàn)象很嚴重。在編制預算時盡量報高點，然后讓財政部門砍削。從而導致了政府財務行政不透明，資金分配不公。

預算執(zhí)行不規(guī)范，導致政府財務收支活動不透明。由于原來重復和分散設置賬戶，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，在途時間長，導致了資金活動透明度不高，不利于財政監(jiān)督。一方面，收入不及時，退庫不規(guī)范，存在跑冒滴漏現(xiàn)象；另一方面，支出不透明，違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就為“暗箱操作”、“權力行政”等提供了便利條件，造成了政府財務行政不透明、不公正。

（二）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務行政公正透明

規(guī)范的國庫管理制度要求細化預算編制，有利于政府財務行政的公正透明。規(guī)范的國庫管理制度是以細化預算編制為基礎的，它要求預算科目和預算編制都要規(guī)范化和細化，以利于每個預算單位編制詳細的分月用款申請計劃，國庫部門再根據(jù)批復的部門預算和分月用款計劃撥付資金，使國庫支付的基本程序透明，資金分配公正。

預算執(zhí)行中采取預算單位只掌握預算指標而不直接辦理資金支付的方式提高了預算執(zhí)行的透明度。由于資金已不再從預算單位實存賬戶支取，而是從財政給預算單位在銀行開設的賬戶體系中直接或授權撥付，因此，無論是預算單位，還是財政部門和人民銀行對每一筆資金的去向都很清楚。這對于推動我國政府財務行政的公正透明無疑是有積極意義的。