第一篇：我國NGO發(fā)展的法律困境分析

我國NGO發(fā)展的法律困境分析

□ 山西省委黨校 陳艷珍

NGO（非政府組織）一般是指那些非政府的、非營利的、志愿的、致力于公益事業(yè)的民間社會組織，亦被稱之為在政府——國家體系（治理的第一部門）和企業(yè)——市場體系（營利的第二部門）之外的“第三部門”或“非營利組織”(NPO)的社會組織體系。近十多年來，隨著中國改革開放的不斷深入、市場經(jīng)濟的漸趨成熟和社會轉(zhuǎn)型的全面展開，社會各階層公民的結(jié)社熱情以各種方式、在各個層面和領(lǐng)域越來越充分地表達出來，中國的NGO已經(jīng)逐步走出發(fā)展的起步階段，開始步入更加多層面、多體系、多樣化、多影響的新的發(fā)展階段，無論在數(shù)量上、體系上、活動上和影響上，都達到了前所未有的高度。但是，現(xiàn)代國際上通行意義的NGO由于在我國發(fā)展歷史不長，社會資源不足，社會公益文化氛圍不濃，政策環(huán)境尚有欠缺，相關(guān)法制建設(shè)滯后，現(xiàn)行法規(guī)和管理體制在總體上不利于NGO，導(dǎo)致NGO的發(fā)展出現(xiàn)了一些法律困境。

一、“歸口登記、雙重負責、分級管理”的社團管理體制不適合中國NGO發(fā)展

我國現(xiàn)行的社會團體管理體制是“歸口登記、雙重負責、分級管理”。歸口登記，指的是社會團體統(tǒng)一由國務(wù)院民政部門和地方縣級以上各級民政部門負責登記，頒發(fā)《社會團體法人登記書》，其他任何部門無權(quán)登記社會團體。雙重管理，指的是每一個社會團體都要接受兩個機關(guān)：登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。登記主管機關(guān)的職能是負責社會團體的成立、變更、注銷登記或者備案；對社會團體實施年檢；對社會團體違反《條例》的問題進行監(jiān)督檢查，并給予行政處分。業(yè)務(wù)主管機關(guān)的職責是負責社會團體上述行為前的審查；監(jiān)督、指導(dǎo)社會團體的遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依據(jù)其章程開展活動；負責社會團體年度檢查的初審；協(xié)助登記管理機關(guān)和其他有關(guān)部門查處社會團體的違法行為等事宜。分級管理，指的是全國性社會團體由民政部登記，地方性社會團體由縣級以上各級地方政府民政部門登記，由相應(yīng)的部門做業(yè)務(wù)主管單位。

雙重管理體制在實際操作中往往被簡化成為一種政治把關(guān)和共擔責任的分權(quán)機制。無論登記管理機關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位,首要的目標都是如何減低政治風

險和規(guī)避責任, NGO的發(fā)展則被置于次要的目標上。由于相關(guān)法規(guī)只是劃定了業(yè)務(wù)主管單位的范圍卻并未明確規(guī)定其義務(wù),所以對NGO來說,找到愿意承擔責任的業(yè)務(wù)主管單位就成為能否獲準登記的首要條件。而業(yè)務(wù)主管單位批準NGO合法登記的條件,不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān),更重要的則是要看NGO能否被置于其有效的控制范圍內(nèi),要看NGO的發(fā)展會不會帶來過大的政治風險和責任,以及NGO的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件,業(yè)務(wù)主管單位對NGO的行政干預(yù)就在所難免。

二、NGO成立的法律和政策門檻過高，致使其發(fā)展受到制約

西方國家對NGO的管理一般實行注冊制或登記制管理，只要NGO符合政府規(guī)定的關(guān)于組織資產(chǎn)、會員數(shù)量、發(fā)展規(guī)模等一系列標準，就可以到相應(yīng)的政府部門注冊，經(jīng)審查即獲得合法地位，此后NGO的一系列活動由本組織自行負責，出現(xiàn)問題則視情況提交司法部門解決。西方的注冊制或登記制將NGO的生存權(quán)交給了社會，很大程度上體現(xiàn)出了社會自主性；而我國的審批登記制本質(zhì)上仍然是計劃經(jīng)濟體制下的管制式，政府牢牢掌握著NGO的生存包辦權(quán)，其嚴厲的準入制度很大程度上制約了NGO成立及發(fā)展，公民成立社會團體的權(quán)利受到限制，公民根據(jù)自身的目標與愿望成立社會團體的難度較大。

首先，對NGO的成立規(guī)定了比較苛刻的條件。如《社團登記管理條例》規(guī)定，成立社團在會員方面，必須要有50人以上的個人會員或者30人以上的單位會員，個人會員、單位會員組成的會員總數(shù)不得少于50個；在物質(zhì)條件方面，要有合法的經(jīng)費來源，全國性社團有10萬元以上的活動資金，地方性的社團要有3萬元以上的活動資金。關(guān)于會員數(shù)量和物質(zhì)條件方面的上述標準，顯然，對于一些特殊領(lǐng)域的NGO來說，完全達到上述標準可能有些困難。

其次，在審批和年檢方面也顯得過于嚴格。一般而言，一旦法律對社會組織和公民的行為做出了某種規(guī)定后，政府作為法律的執(zhí)行者應(yīng)當受到該法律法規(guī)的約束，不能任意擴大或縮小。但是政府在對社會團體管理實踐活動中，往往考慮政治的需要，審批上體現(xiàn)從嚴的精神，有疑問的不批，明顯有問題的堅決予以制止，對一些特殊的社會團體如下崗女工再就業(yè)協(xié)會、外地人口就業(yè)協(xié)會、股民協(xié)會等不予登記。這樣，社會團體的登記機關(guān)就擁有了較大的自由裁量權(quán)。在社會團體審批中可能會存在過多偏重于管理機關(guān)對該組織成立主觀意圖的認識，使審

批活動有較強的隨意性。由于獲得合法身份的門檻太高,越來越多的NGO轉(zhuǎn)而采取工商注冊的形式，或者在其他黨政部門的支持下取得各種變相的合法形式，或者甘冒不登記注冊的風險。這就是為什么中國NGO越來越多地出現(xiàn)在合法體系之外的原因。大量涌現(xiàn)的NGO紛紛繞開現(xiàn)行法規(guī)的結(jié)果，使得現(xiàn)行法規(guī)的有效性大打折扣，不僅對于各種形式的NGO起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴并激勵了公民不守法的群體行為,這在法治社會是一種危害性的現(xiàn)象。同時,在法律給定的合法性得不到保障的情況下，各種形式的社會合法性便大行其道,部門掛靠、媒體報道、領(lǐng)導(dǎo)出席、名人掛帥等，都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。

三、《社會團體登記管理條例》所確立的限制分支和非競爭性原則，阻礙了NGO的充分發(fā)展

從《社會團體登記管理條例》所確立的限制分支和非競爭性原則看，中國對NGO的管理策略上總體上呈現(xiàn)限制競爭、抑制發(fā)展的基本導(dǎo)向。其目的是為了便于政府的控制與管理，防止由于競爭導(dǎo)致各個NGO為了生存和發(fā)展主動采取各種措施，進而偏離政府所希望的方向。從政府的角度考慮有一定道理。然而，從NGO的長期發(fā)展來看，這種人為造成NGO的壟斷局面，具有極大的消極影響。《社會團體登記管理條例》第13條規(guī)定，在同一區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準。第19條規(guī)定，社會團體的分支機構(gòu)不具備法人資格，而且社團不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)。代表機構(gòu)的設(shè)立和分支機構(gòu)的設(shè)立一般也應(yīng)當限制在其登記地或會址所在地。不僅如此，有關(guān)機關(guān)還主動將其認為業(yè)務(wù)上有重復(fù)或沒有必要存在的社團要實行撤銷和合并。這些法律和政策的規(guī)定，從管理的角度看有正面作用，因為限制民間組織的競爭，一方面可以消解由此所引起的各種社會不安定因素，有利于保持社會的穩(wěn)定；另一方面，民間組織的數(shù)量過大，也會給政府的控制增加難度，同時競爭會導(dǎo)致民間組織之間為了生存和獲取資源采取各種措施，容易偏離政府為民間組織所設(shè)定的方向。但從管理的消極角度看，解決一個問題最有效的辦法就是從源頭上連問題本身都給消滅掉，但是這種做法對于社團開展活動和發(fā)展則是不利的。限制組織的擴張直接影響了社團開展活動，社團活動范圍和能力的擴大與社團組織的擴大密切相關(guān)。

“限制分支原則和非競爭性原則”的確立，意味著在NGO成立上存在著明顯的“先發(fā)優(yōu)勢”，誰先在法律上取得合法地位，就理所當然地成為本領(lǐng)域的合法代言人，進而使自身的利益和價值取向得到體現(xiàn)。并要求后加入的會員遵守這些規(guī)章制度，從而在無形中與市場自由競爭的原則相左。NGO自身確實存在諸多問題，但產(chǎn)生這些問題的根本原因就是缺乏強有力的競爭。由于缺乏競爭，不少NGO疏于改進管理，得過且過，影響力自然降低，造成社會公信度差等。應(yīng)該承認，缺乏競爭是NGO進入這種不良循環(huán)狀態(tài)的源頭。NGO向社會提供的是非壟斷性公共物品，這意味著它不應(yīng)該居于壟斷地位。然而，限制競爭必然導(dǎo)致壟斷發(fā)生，而壟斷對NGO的生存發(fā)展帶來的消極影響將是巨大的，這必將會不利于NGO的充分發(fā)展。

四、現(xiàn)行有關(guān)NGO的稅收優(yōu)惠法律制度不健全，成為制約NGO發(fā)展的又一瓶頸

NGO的成長，在很大程度上要依賴于政府稅收政策上的優(yōu)惠。按照國際慣例，NGO具有非營利性、志愿性和公益性，所以稅收上一般體現(xiàn)“減免”政策，強調(diào)對NGO的積極方面進行鼓勵和促進，以此更好地發(fā)揮其提供公共物品、保障社會公益的“替代效應(yīng)”。

但至今為止，我國民政部門與稅務(wù)部門由于對NGO在認識上存在分歧，因此未能在稅收政策上形成統(tǒng)一的規(guī)定，沒有出臺一部系統(tǒng)的NGO稅法，也沒有一套適用于NGO的獨特制度，甚而對于NGO的納稅主體地位的界定都含糊不清。

具體來講主要存在三個方面的問題:

第一，稅收立法的層次性不高。目前，我國對于NGO的稅收問題并不重視，并未確立一套適用于NGO的獨特制度，對非營利組織的稅收優(yōu)惠主要是依據(jù)財政部與國家稅務(wù)總局的幾個文件，對于捐贈方的優(yōu)惠主要見于1999年頒布的《公益事業(yè)捐贈法》。總體來說，立法的層次性不高，也不夠系統(tǒng)、具體、明確。

第二，NGO的稅收主體地位不突出。在現(xiàn)行的有關(guān)稅收法律、法規(guī)中，并沒有象許多國家一樣，突出NGO的特有地位，仍然是將NGO按照營利性組織來定性進行征稅，這種納稅主體的地位是不妥當?shù)?。在財產(chǎn)稅、商品稅中，也缺乏對NGO的專門規(guī)定，尤其缺乏對民間成立的NGO的優(yōu)惠措施。同時，對于一些借非營利之名行營利之實的行為，沒有在稅法上給予準確的鑒別。

第三，對捐贈人的法律制度性鼓勵不足。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對捐贈行為的稅收優(yōu)惠政策主要是一些原則性規(guī)定，有待具體落實和細化。同時對捐贈人的稅收優(yōu)惠標準還不夠統(tǒng)一、規(guī)范，就我國稅法的規(guī)定而言，并非所有捐贈支出都可以從應(yīng)稅所得額中扣除，而往往是限定捐贈的性質(zhì)和數(shù)額的。例如，捐贈必須是公益、救濟性的，并且，在內(nèi)資企業(yè)所得稅中還要求必須是間接捐贈，才能限額扣除。比如企業(yè)所得稅對捐贈有免稅的規(guī)定，實際上不管捐多少，只能免應(yīng)納稅款的3%。如果企業(yè)收入100萬元，捐款了50萬元，也只能免3萬元的稅。對于個人捐款的減稅鼓勵，《公益事業(yè)捐贈法》中規(guī)定比較含糊，在實際操作中就算拿著個人捐助的證明，稅務(wù)部門也不會承認。捐贈減免稅的許多優(yōu)惠政策仍然有待明晰，如現(xiàn)在物資捐贈的比重很大，幾乎占到總捐助額的1/3，對此能否減免稅收，以什么標準進行折價，政策上尚沒有明確規(guī)定；不通過中介組織進行的直接捐贈也大多得不到稅收優(yōu)惠。

由此可見，我國對于NGO的稅收法規(guī)相當模糊和分散，可操作性差，這樣使得一些具有政府背景的NGO能夠開展“游說”活動尋求稅收優(yōu)惠。相對于政府來說，NGO處于弱勢地位。

從以上分析我們不難看出，當前我國關(guān)于NGO發(fā)展的“歸口登記、雙重負責、分級管理”的管理體制、審批核準的登記成立制度、限制分支和非競爭性原則的確立以及相關(guān)的現(xiàn)行稅收優(yōu)惠法律制度，已經(jīng)不能適應(yīng)當前我國NGO事業(yè)的進一步發(fā)展。在市場經(jīng)濟體制漸趨完善的今天，我國NGO發(fā)展所面臨的法律困境，要求我們必須盡快在充分借鑒國外成功發(fā)展NGO經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合中國國情的、有中國特色的NGO法律制度框架，促進NGO的發(fā)展，發(fā)揮其和諧社會“穩(wěn)定器”作用。

〔責任編輯 王 文〕

第二篇：英國NGO的發(fā)展及對我國的啟示

英國NGO的發(fā)展及對我國的啟示

清華大學NGO研究所所長 王名

英國的慈善組織

在英國，官方和大眾媒體較少使用“非營利組織”或“非政府組織”的術(shù)語，而更多的使用傳統(tǒng)用語“慈善組織”（Charity Organization），近年來比較通用的是“志愿和社區(qū)組織”(Voluntary and Community Organization)一詞。后者和前者的主要區(qū)別在于：非營利組織或非政府組織除了包括民間公益性組織以外，還包括各種形式的互益性組織，而慈善組織則主要強調(diào)公益性的一面。英國的專家把“慈善組織”定義成為：為了廣泛的公共利益而設(shè)立，非營利、非政府、從事各種慈善性公益活動的組織?？紤]到“慈善組織”一詞在中國一般具有較為狹義的用法，本文多使用“民間公益組織”一詞，泛指英國的慈善組織。

英國的民間公益組織有著悠久的歷史。早在12-13世紀，英國就出現(xiàn)了約500多家民間志愿性的公益慈善組織。1601年，英國頒布了世界上第一個有關(guān)民間公益組織的法規(guī)——《慈善法》，該項法規(guī)不僅劃定了公益慈善組織的范疇，強調(diào)了這類組織所具有的公益性、慈善性和民間性等原則，而且提出了政府鼓勵和支持民間慈善事業(yè)的法定框架，給出了進行各種形式社會募捐以籌措公益資源的法律依據(jù)。這項法規(guī)對于英國民間公益事業(yè)的發(fā)展起到重要的作用。18世紀以后，伴隨英國工業(yè)化的進程，出現(xiàn)了越來越多的公益慈善性的非營利組織：一批成功的工廠主或企業(yè)家出于博愛目的紛紛成立慈善組織；市民們基于社區(qū)互助與自我服務(wù)的目的也紛紛設(shè)立自己的慈善組織；越來越多的人們關(guān)心和參與社會公共事務(wù)，許多知識分子、政治家、工會活動家、社會活動家等也紛紛成立影響公共政策的各種公益性的游說組織。慈善組織數(shù)量越來越多，就業(yè)規(guī)模越來越大，對整社會生活的各個方面的影響也越來越大，公益慈善部門逐漸成為英國社會中與政府公共部門、私人企業(yè)部門相平行、相獨立和相輔相成的民間公益部門。

最近半個世紀，英國的政府公共部門、私人企業(yè)部門和民間公益部門都發(fā)生了很大的變化。二戰(zhàn)以后工黨政府上臺，通過推行“國有化”，將原來由許多慈善組織提供的社會公益服務(wù)接管成為政府公共服務(wù)。布萊爾政府推行的所謂“現(xiàn)代化”，強調(diào)的一方面是要建立一個強大的、積極活動的民間公益部門，另一方面是政府和民間公益部門積極的合作。

英國民間公益組織的主要活動領(lǐng)域包括：扶貧救濟，教育援助，宗教慈善，衛(wèi)生健康，社會及社區(qū)福利，歷史文化藝術(shù)遺產(chǎn)的保護，環(huán)境保護和生態(tài)改善，動物保護及福利，業(yè)余體育運動，促進人權(quán)與和解，針對無家可歸者提供住處，科學研究及普及。

在英格蘭和威爾士地區(qū)，截至2002年底，有近20萬家民間公益組織，其中在英國慈善委員會登記注冊的慈善組織共18.6萬家，它們的總資產(chǎn)額約達700億英鎊；專職人員的總就業(yè)規(guī)模達50萬人，占全英就業(yè)人口總量的約百分之三。

在英國，年收入在1000英鎊以上的慈善組織須向英國慈善委員會進行登記注冊并接受慈善委員會的監(jiān)督管理。英國注冊慈善組織的一般條件是：

第一，要注冊的慈善組織，須和其它慈善組織在工作內(nèi)容上不重復(fù)；

第二，慈善組織須有自己的管理章程，明確組織的目標及其管理方法。章程 可以是理事會的文件、組織憲章或相應(yīng)的法規(guī)；

第三，依照英國《托管人管理法》組成托管理事會。理事會成員應(yīng)包括來自政府公共部門、所在社區(qū)、私人企業(yè)部門的代表。理事會成員可直接受雇于慈善組織，但不能有其他商業(yè)目的。慈善組織必須按捐款人及受益人的最佳利益導(dǎo)向進行運作與管理。

英國慈善組織的另一個重要特點是擁有廣泛和大量的志愿者資源。慈善組織的有酬員工只占其經(jīng)常就業(yè)的約三分之一，絕大多數(shù)是各種形式的志愿者。在英國，平均每一個16歲以上的成年人每個月都會從事某種形式的志愿服務(wù)。

在英國，民間公益組織的登記注冊和監(jiān)督管理有著一套嚴格的法律制度框架和相對獨立、職能完備、體系健全的行政管理體系。除了頒布于400多年前的著名的《慈善法》以外，19世紀制定了關(guān)于慈善組織理事會定位及其管理原則的法規(guī)——《托管人管理法》（2000年修訂）。內(nèi)政部、文化部和獨立與政府之外、直接受議會領(lǐng)導(dǎo)的英國慈善委員會，分別作為慈善組織與政府間的協(xié)調(diào)機構(gòu)、資助機構(gòu)、登機注冊及監(jiān)督部門發(fā)揮重要的作用。布萊爾政府上臺后，為了加強政府與民間組織之間的合作，于1998年簽署了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》。

英國政府與民間公益組織的關(guān)系

英國政府高度重視與民間公益組織的合作并視之為重要的合作伙伴。為推動民間公益事業(yè)的發(fā)展，英國政府不僅每年投入巨大的財政資源，而且建立了一整套完備的行政支持體系和獨立于政府體系之外的一個龐大的登記-監(jiān)督體系，努力建立健全各項法規(guī)政策并通過在各級政府與民間公益組織之間簽署的具有指導(dǎo)意義的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，積極推動英國政府各部門及各級政府與民間組織之間的合作。

1998年11月，經(jīng)英國女王批準，英國首相托尼-布萊爾、內(nèi)政大臣杰克-斯特勞和全英慈善組織與政府合作委員會主席肯內(nèi)斯-斯通，共同簽署了一項具有劃時代意義的協(xié)議——《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》（COMPACT）。隨后，由地方政府協(xié)會主席和全英慈善組織與政府合作委員會主席共同簽署了一個地方版的COMPACT——《地方各級政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》。

為了具體指導(dǎo)政府各部門及地方各級政府與民間公益組織之間的合作關(guān)系，COMPACT突出強調(diào)如下原則：

第一，政府對民間公益組織的資金支持原則；

第二，政府在支持民間公益組織的同時確保其獨立性的原則；

第三，政府與民間公益組織在制定公共政策、提供公共服務(wù)上的協(xié)商、協(xié)作原則；

第四，民間公益組織在使用包括政府資金在內(nèi)的公益資源上的公開性、透明性原則；

第五，政府保障各種不同類型的民間公益組織有公平機會獲得政府資助的原則。

在英國，內(nèi)政部（Home Office）是政府各部門中規(guī)模最大、職能范圍最廣、綜合協(xié)調(diào)能力最強的政府部門，共擁有大約一萬5千名公務(wù)員，占英國政府公務(wù)員總數(shù)的一半左右。英國內(nèi)政部負責政府對民間公益組織的指導(dǎo)、推進、支持、協(xié)調(diào)和相關(guān)法規(guī)及政策的制訂與修改。

英國政府每年提供給民間公益組織的財政資源共約33億英鎊。其中大約一半來自英國政府的博彩受益。英國的博彩事業(yè)由英國文化部下設(shè)的全國博彩運作委員會經(jīng)營，每年博彩收益的28%通過文化部下設(shè)的兩個政府基金——新機會基金和社區(qū)基金——分配和全國的各級各類民間公益組織。分配方式主要是通過分設(shè)在全國各地的基金分支機構(gòu)，以公開招標的形式進行競爭性基金分配。十年來由博彩事業(yè)提供給民間公益組織的資金總規(guī)模達140億英鎊。

在英國，民間公益組織的登記注冊和監(jiān)督管理機關(guān)是英國慈善委員會（Charity Commission），這是一個有著150年歷史的官方機構(gòu)，依據(jù)英國慈善法設(shè)立。根據(jù)1993年修訂的英國《慈善法》，慈善委員會全額由英國財政撥款，屬公務(wù)員體制，其主席由英女王任命，相當政府閣僚，但其運作管理獨立于政府機構(gòu)和議會治外，是一個依法設(shè)立、依法行使職能的獨立機構(gòu)。其主要職能如下：

第一，登記注冊：負責英格蘭和威爾士地區(qū)各級各類民間公益組織的登記注冊。其中包括新注冊組織和已注冊組織的更新。

第二，咨詢監(jiān)督：負責向這些民間組織提供如何在法定框架下進行運作的咨詢并進行監(jiān)督管理；

第三，制定法規(guī)：擁有解釋和改善相關(guān)法規(guī)的權(quán)限，可頒布法規(guī)文件，就已有的法律條文進行必要的解釋和修正，和英國高等法院具有同等權(quán)限。

第四，調(diào)查執(zhí)法：依法對民間組織存在的問題進行必要的調(diào)查并加以查處。

對英國民間公益事業(yè)興盛原因的思考

英國是老牌資本主義國家，也是現(xiàn)代福利國家之一。英國的民間公益組織不僅歷史悠久，而且滲透在社會生活的各個方面，發(fā)揮著政府和企業(yè)所發(fā)揮不了的巨大作用。大量以民間慈善為宗旨、以公益服務(wù)為主業(yè)、以志愿參與為特征的民間公益組織的存在及其作用的發(fā)揮，形成了英國社會政府公共部門與民間公益部門共同推進公共福利的繁榮景象。

民間公益事業(yè)之所以在英國能夠發(fā)達興盛，其原因大致如下：一是民間組織本身以推進社會福利、公益服務(wù)為其宗旨與使命；二是政府認識到自身的局限并將推動民間公益事業(yè)發(fā)展和公民社會的建設(shè)作為各級政府的目標與職能；三是在政府和慈善組織之間形成了良好的合作伙伴關(guān)系并制定了相關(guān)原則；四是政府從財政上大力支持民間公益事業(yè)的發(fā)展并設(shè)法保證財源；五是依法規(guī)定公開性和透明度為約束公共事業(yè)的基本準則；六是全社會都來參與公益慈善事業(yè)，將社會的慈善視為大家的慈善。

雖然英國的公益慈善法是世界上最古老的慈善法，但是這個法律也存在一些問題。因此年前英首相提出重新制定公益慈善法，并成立了專門機構(gòu)推動該項工作。這表明，即使在英國這樣的慈善先進國家，民間公益事業(yè)也需要不斷改進，立法體系也需要不斷革新。

英國模式對我國的借鑒意義

處于轉(zhuǎn)型期的中國社會亟待建立和發(fā)展我們自己的社會公益事業(yè)。英國民間公益組織的發(fā)展及其與政府關(guān)系的模式對于我國具有一定的借鑒意義：

1.民間組織可以從政策上劃分為民間公益組織和非營利企業(yè)兩種類型。這樣 劃分的意義在于：據(jù)此采取不同的稅收優(yōu)惠政策、政府支持政策及不同的監(jiān)督管理辦法。

2.政府與民間公益組織之間應(yīng)通過協(xié)議的方式明確合作伙伴關(guān)系。民間公益組織因其活動領(lǐng)域極為廣泛且規(guī)模參差不齊，在活動上與各級政府及政府各部門都會發(fā)生關(guān)系，由于同處于公共領(lǐng)域，彼此之間發(fā)生不協(xié)調(diào)、摩擦甚至矛盾在所難免，COMPACT作為英國各級政府和政府各部門在處理與民間公益組織之間關(guān)系上的行為準則和綱領(lǐng)性文件發(fā)揮了重要作用。

3.政府應(yīng)當將大力資助民間公益活動作為一項義務(wù)制度化。英國政府通過每年面向民間公益組織的33億英鎊的公益支出，實際獲得這些組織向社會提供三倍于政府支出的公益服務(wù)，表明動員民間公益具有極大的社會效益。建議一方面借鑒英國的經(jīng)驗將社會福利彩票收入作為政府公益支出的財源，另一方面動用一定的財政資金，通過制度化的政府采購，以公開競爭的形式向民間公益組織提供支持。

4.應(yīng)當建立獨立于政府行政體系的國家監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督管理民間公益組織是一項重大的社會責任，可以參照英國慈善委員會的模式，在全國人大下面設(shè)立公益慈善委員會，專門負責對各類公益組織的監(jiān)督管理，這樣既可以有效協(xié)調(diào)與相關(guān)政府部門之間的關(guān)系，監(jiān)督政府有關(guān)部門依法行政，同時又能有效監(jiān)督和保護公益財產(chǎn)及其運作，真正向社會負責任。

5.盡快制定中國的民間公益組織法，通過公益慈善立法促進社會公益事業(yè)的發(fā)展。英國的《慈善法》有四百多年的歷史，并且還在進一步修改完善。我國尚無系統(tǒng)的公益組織法，僅有的《公益事業(yè)捐贈法》還難于執(zhí)行，社團等相關(guān)法規(guī)也亟待修改完善?？梢詤⒄沼摹洞壬品ā泛推渌嚓P(guān)法規(guī)，盡快制定我國的民間公益組織法，通過立法推動對公益財產(chǎn)的保護并促進社會公益事業(yè)的發(fā)展。

當然，我國和英國的政治經(jīng)濟制度、社會文化背景都很不相同，直接照搬英國的模式對于我國民間組織的發(fā)展并不有利，需要在深入研究中國國情的基礎(chǔ)上借鑒他國有益的經(jīng)驗教訓(xùn)，洋為中用，努力探索一條在法治基礎(chǔ)上推動中國社會公益事業(yè)蓬勃發(fā)展的新路來。

第三篇：2016年我國糖業(yè)發(fā)展困境及應(yīng)對策略分析

2016年我國糖業(yè)發(fā)展困境及應(yīng)對策略分析

近年來，我國糖業(yè)始終面臨糖價復(fù)蘇乏力、糖企經(jīng)營困難、糖農(nóng)利益受損、甘蔗種植面積持續(xù)萎縮等問題，對我國食糖產(chǎn)業(yè)安全和國民經(jīng)濟健康發(fā)展帶來嚴重的沖擊。

糖業(yè)是廣西、云南等地的支柱產(chǎn)業(yè)。當前，我國糖業(yè)持續(xù)第4年出現(xiàn)嚴重虧損，行業(yè)形勢十分嚴峻。2015年，我國糖業(yè)在全球糖業(yè)整體低迷的背景下，盡管走出了一輪獨立行情，產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢有所好轉(zhuǎn)，但制約我國糖業(yè)發(fā)展的深層次問題依然存在，糖業(yè)核心競爭力不強的現(xiàn)狀尚未改變。今年若再不采取措施，十三五期間，糖業(yè)仍將出現(xiàn)巨額虧損，影響食品產(chǎn)業(yè)安全。主要存在幾個方面問題：

進口量維持高位，嚴重沖擊國內(nèi)糖業(yè)

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《2016-2021年中國制糖業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)顯示，2011-2015年，我國食糖進口量分別為291.9萬噸、347.7萬噸、454.6萬噸、348.6萬噸和485萬噸，遠超關(guān)稅食糖進口配額194.5萬噸。同時，食糖走私屢禁不止，對國內(nèi)食糖市場秩序造成沖擊，對我國糖業(yè)安全帶來危害。

糖業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，制糖成本居高不下

我國食糖主產(chǎn)區(qū)廣西、云南等地的自然資源稟賦條件不理想，甘蔗生產(chǎn)仍未擺脫靠天吃飯的局面。一是規(guī)?；蜋C械化程度低，廣西、云南兩地的機播率僅為27.1%和7.6%，機收率僅為4.3%和0.3%，糖料種收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)基本靠人工，勞動效率不高。二是甘蔗品種研發(fā)滯后，種植品種單一，畝產(chǎn)水平較低，與全球糖業(yè)領(lǐng)先的巴西等國家相比，在產(chǎn)業(yè)鏈源頭上處于劣勢。三是制糖企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，加上近兩年甘蔗減產(chǎn)嚴重，制糖成本大幅上升。據(jù)業(yè)內(nèi)反映，2015/16榨季，廣西食糖企業(yè)生產(chǎn)成本約在每噸56005800元，而當前食糖市場銷售價格約為每噸5400元，產(chǎn)銷價格倒掛，企業(yè)虧損已成定局。

糖業(yè)政策有待完善，對糖業(yè)保護效果有限

現(xiàn)行食糖臨時收儲政策在糖價持續(xù)走低時，導(dǎo)致國家食糖儲備庫存高，蓄水池作用減弱，財政壓力增加。關(guān)稅方面，我國食糖進口配額內(nèi)關(guān)稅稅率為15%(配額外稅率為50%)，遠低于WTO成員的平均食糖進口關(guān)稅97%，其中發(fā)達國家為122%，發(fā)展中國家為55%，欠發(fā)達國家為167%。目前我國糖業(yè)面臨的內(nèi)外環(huán)境和生產(chǎn)成本等與入世時相比，均已發(fā)生很大變化，關(guān)稅配額保護民族產(chǎn)業(yè)的功能尚未完全發(fā)揮。

在糖價持續(xù)低迷、生產(chǎn)成本上升、食糖進口過量及走私現(xiàn)象嚴重等多重因素疊加影響下，國內(nèi)制糖企業(yè)連續(xù)數(shù)年虧損。據(jù)中國糖業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2013/14榨季全行業(yè)虧損97.6億元，糖企虧損面超過90%。2014/15榨季全行業(yè)虧損預(yù)計約20億元，制糖企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難的局面尚未從根本上得到扭轉(zhuǎn)，行業(yè)發(fā)展信心普遍受到影響。

甘蔗種植面積持續(xù)下滑，產(chǎn)業(yè)保障能力下降

隨著各項生產(chǎn)要素的價格上升，甘蔗種植成本大幅增加，而甘蔗收購價反而下降，糖農(nóng)利益嚴重受損，種植積極性下降。以廣西為例，甘蔗種植面積從

2012/13榨季的1600萬畝下降到2015/16榨季的1200萬畝以下。全國食糖產(chǎn)量從2012/13榨季1300萬噸下降到2015/16榨季

900萬噸左右，食糖自給率下降到60%左右，食糖產(chǎn)業(yè)安全受到嚴重影響。

在我國糖業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，為加快解決制約我國糖業(yè)發(fā)展的深層次問題，促進我國糖業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，一是盡快啟動糖業(yè)立法

2002年出臺的《糖料管理暫行辦法》已經(jīng)不適應(yīng)糖業(yè)發(fā)展新環(huán)境和新階段的要求。建議國家高度重視、頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，把糖業(yè)立法納入糖業(yè)十三五發(fā)展規(guī)劃中，盡快啟動我國糖業(yè)立法的調(diào)研，學習借鑒國外糖法經(jīng)驗，從法律上明確糖業(yè)管理基本模式和統(tǒng)一管理機構(gòu)、農(nóng)工利益關(guān)系、常規(guī)和臨時性舉措以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)管理政策，為我國糖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

二是優(yōu)化食糖管理體制

世界各國基本都是由政府一個機構(gòu)統(tǒng)一管理食糖。建議盡快將目前分散在發(fā)改委、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等部委中的管理食糖的職權(quán)和責任集中起來，由國務(wù)院的一個職能部門統(tǒng)一管理，負責食糖供求平衡、糖料種植、加工生產(chǎn)、國內(nèi)流通、進口出口、庫存(儲備)等宏觀調(diào)控和行業(yè)發(fā)展的有關(guān)工作，解決目前

政出多門 的問題，進一步提升管理效率。

三是嚴格管控食糖進口

建議國家相關(guān)部門繼續(xù)加強原糖進口管控，進一步改革和完善現(xiàn)有關(guān)稅配額管理辦法，嚴控自動進口許可證的發(fā)放，并在進口配額上向主動承擔社會責任、具有規(guī)模優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢的大型企業(yè)集團傾斜。要加快研究并實施成品糖進口的管控辦法，明確實施細則，嚴禁成品糖進口，從總量上體現(xiàn)食糖進口管控效果。

四是大力打擊食糖走私

建議海關(guān)總署牽頭，會同相關(guān)部委，盡快研究出臺打擊食糖走私的專項指導(dǎo)意見，健全打擊食糖走私的聯(lián)動機制，加強聯(lián)合執(zhí)法，完善一線堵、二線查、三線市場管的打私機制，形成邊境一線查緝與市場清查整治相結(jié)合的反走私工作鏈條。

五是夯實糖業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

建議發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部牽頭，會同蔗區(qū)政府和糖業(yè)龍頭企業(yè)，按照《糖料蔗主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃(2015-2020年)》要求，明確目標，落實責任，加快推進;加大對雙高基地建設(shè)、蔗地整治、機械化投入等項目的財政補貼力度，逐步形成糖企+農(nóng)民利益共贏機制，提高甘蔗生產(chǎn)效率和質(zhì)量;加強引導(dǎo)，支持糖企模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級，不斷推動糖業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

六是盡快實施糖料目標價格管理 建議在云南、廣西試點開展糖料目標價格管理補貼制度。制糖工業(yè)集中度高，易管理，全國20家大型制糖企業(yè)產(chǎn)量占全國80%以上，且企業(yè)糖料收購、食糖生產(chǎn)有稅務(wù)和物價部門監(jiān)管，糖料數(shù)量、食糖價格容易掌握，糖農(nóng)與糖企聯(lián)系緊密，易操作。既有利于對糖農(nóng)形成穩(wěn)定的價格預(yù)期，保護種植積極性，又能減少對糖價的行政干預(yù)，有利于縮小內(nèi)外價差，減緩進口糖對國內(nèi)市場的沖擊。

七是綜合施策支持糖業(yè)發(fā)展

建議國家相關(guān)部委完善細化國家食糖儲備制度，明確儲備的功能定位，合理確定儲備糖投放時間和價位;盡快設(shè)立糖業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對甘蔗主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、良種培育、收割機研發(fā)等提供專項資金支持;完善政策性農(nóng)業(yè)保險，在自然災(zāi)害發(fā)生時能夠降低糖農(nóng)損失，穩(wěn)定糖農(nóng)收益;建立食糖供求預(yù)警機制，動態(tài)監(jiān)控市場，引導(dǎo)糖農(nóng)和制糖企業(yè)規(guī)避風險;探索建立進口糖專賣制度，委托行業(yè)協(xié)會研究制定相關(guān)實施細則，對配額外原糖實施

即時買賣，所得價差部分專項用于國內(nèi)糖業(yè)補貼。

本文作者：余水工（）

本文來源前瞻網(wǎng)，轉(zhuǎn)載請注明來源！

第四篇：中國NGO發(fā)展

廣州番禺職業(yè)技術(shù)學院大學生寒假社會調(diào)查報告

NGO的地區(qū)討論和發(fā)展

調(diào)查目標：通過走訪蘭州地區(qū)現(xiàn)存NGO組織以及社會福利組織，了解當?shù)豊GO發(fā)展歷史，總結(jié)經(jīng)驗，深度剖析該地區(qū)NGO發(fā)展問題。

調(diào)查時間：2011年2月22—25號

調(diào)查對象：蘭州地區(qū)NGO組織（蘭州慧靈智障人士服務(wù)中心），包括民政部門等。

正文：2011年2月22—25號，本人利用春節(jié)訪友空隙走訪了蘭州地區(qū)知名NGO組織—蘭州慧靈智障人士服務(wù)中心以及周邊相關(guān)民政部門，了解和總結(jié)了該地區(qū)NGO組織發(fā)展狀況。蘭州慧靈智障人士服務(wù)中心是一家民辦非營利性公益助殘機構(gòu)，專門服務(wù)14-40歲左右的智障人士，于2008年12月在蘭州市民間組織管理局登記注冊，業(yè)務(wù)主管單位為蘭州市殘疾人聯(lián)合會，目前可提供的服務(wù)有：日間活動與訓(xùn)練；藝術(shù)調(diào)理；職業(yè)技能培訓(xùn)；夜間住宿；家長培訓(xùn)與支持；助養(yǎng)助學；助殘社工培訓(xùn)等?；垤`于1990年創(chuàng)辦于廣州，至今為止在中國十個省市都開辦有慧靈。

中心負責人--助理社工師，中國社會工作協(xié)會會員何乃柱主任熱情地接待了我，并詳細介紹了中心情況。中心于08年成立以來，致力于智障人士的救助服務(wù)，通過技能培訓(xùn)，提高智障人士自理能力，很大程度上改變了智障人士被動的生活方式，減輕了親屬的負擔，同時，通過開展各類愛心捐贈活動，使得這部分人生活水平有了大幅度提高，結(jié)合愛心宣傳，藝術(shù)調(diào)理等活動，讓普通民眾走近智障人士，一定程度上消除或減少了對此類群體的歧視，保護了他們的自尊，提高了生活信心。何主任介紹說，中心服務(wù)對象從08,09年的不足十人發(fā)展到現(xiàn)在的三十多人，服務(wù)領(lǐng)域和地區(qū)也從開始時的七里河區(qū)擴展到周邊區(qū)縣，同時服務(wù)內(nèi)容也在逐漸地完善，雖然現(xiàn)在的主要服務(wù)突破口局限在社區(qū)，但是取得的進展還是比較理想。今年中心工作趨向于機構(gòu)的宣傳和志愿者隊伍的建設(shè)，以及NGO知識的推廣。何老師坦言，蘭州及整個北部地區(qū)的NGO組織缺乏人才，缺乏經(jīng)驗，缺

廣州番禺職業(yè)技術(shù)學院大學生寒假社會調(diào)查報告

乏資金，最重要的是缺乏政府支持，使得他們在發(fā)展中遇到了很大的障礙。民間組織在北部地區(qū)數(shù)量上本來就偏少，開展的活動質(zhì)量又都不高，發(fā)展資源缺乏持續(xù)性和再生性，使很多NGO發(fā)展停滯不前。好在蘭州慧靈的經(jīng)營模式基本復(fù)制廣州慧靈，在技術(shù)支持上有一定的保障。但是總體情況還是不容樂觀?，F(xiàn)存就存在很多的問題，例如：民眾積極性和參與度不高；政府部門的監(jiān)管力度不到位；NGO地位的不明確性；資金短缺和人才流失等。

在隨后對蘭州地區(qū)民政管理部門的走訪中，很多政府官員對于NGO組織這樣一個新生事物還是感到很陌生，缺乏NGO知識，很容易將NGO組織與民政部門混為一談，而且他們也紕漏，政府和民政機構(gòu)對于NGO組織的雙向性有一定的畏懼感和逃避心理。認為政府職能的完善就能夠解決當?shù)孛裆?，?jīng)濟等問題，NGO組織基本是多余的，發(fā)揮不了實質(zhì)性作用。

分析看來，蘭州地區(qū)NGO組織發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀，發(fā)展之路漫長艱辛。那么造成這種現(xiàn)象的根源到底是什么呢？這就有必要從NGO的根源說起。中國的NGO歷史較短，經(jīng)歷了草根NGO，GONGO，到真正意義上的NGO。發(fā)展時間短，但是發(fā)展速度卻出乎意料。從而堆積了很多問題。這是NGO發(fā)展的簡圖：

本人從實際出發(fā)，結(jié)合所見所聞，有以下淺見：

一、社會基礎(chǔ)薄弱

正文：邊緣地區(qū)因為地理條件，經(jīng)濟水平限制，還有NGO發(fā)展歷史短暫等原因，NGO組織的各類運行模式得不到很好的推廣，所以現(xiàn)階段運行模式單一，側(cè)重于社會捐贈。需要注意的是，邊緣地區(qū)特殊性使群眾缺少良好的社會任務(wù)教育，民眾對現(xiàn)存NGO活動的認可和接納程度相對很低，整體社會意識薄弱，社會救助，福利意識和社會捐贈風氣尚未完全形成，成了限制NGO組織發(fā)展的一大阻礙。老百姓習慣于要么找政府，要么花錢去找那些商業(yè)性的服務(wù)。當然，造成這一現(xiàn)象的最大原因還是要從政府說起，中國的社會管理習慣于行政管理，包括行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村村委會、城市社區(qū)居委會，它們本應(yīng)是民眾的自治機構(gòu)，實行的是民眾自我組織、自我管理、自我教育這樣一個機構(gòu)，但卻上大量地承擔了政府職能，甚至變成了第二政府。讓民眾自我管理，人們從觀念和行為上都還不適應(yīng)，讓一批機構(gòu)、一批人來參與這種社會管理，它們就更不適應(yīng)了。所以現(xiàn)在的最大問題是信任。這些機構(gòu)和人有了，但是社會不習慣，政府不習慣，民眾不習慣，現(xiàn)在就是要克服這三個不習慣，調(diào)節(jié)三者之間的信任感，所有的問題就迎刃而解了。

二、法律地位模糊，人才素質(zhì)缺乏

當然，理性地說，NGO在北部地區(qū)發(fā)展緩慢有主觀的原因也有客觀的原因。從客觀方面來講，中國整體NGO的發(fā)展歷史本來就比較短。從94年成立的第一家NGO組織---“自然之友”開始算的話，其實才17年。然后這17年當中真正蓬勃發(fā)展也就是2003、04年以后的事。這幾年雖然發(fā)展的確實很快，但是里面也有一些問題，例如資源不患寡而患不均、患不效。所以，中國政府對于NGO的全面推廣和建設(shè)正在處于試驗期。對于東部沿海，西部以及南部來說是轉(zhuǎn)型期，對于北部來說則是探索期。此外，法律地位的模糊，附帶的公共空間發(fā)言渠道的不確定，透明的、公開的、附帶問責性的社會資源收集和回饋的機制的形成等問題，造成了因為NGO組織的緩慢發(fā)展。說小一點就是很難籌到錢，更要命的是執(zhí)行班子專業(yè)能力不足，戰(zhàn)略意識淺薄，使企業(yè)家捐助的錢，未必真正能夠用在刀刃上，效益不彰。

主觀方面，有些NGO從業(yè)人員很容易浮躁、自滿。由于我們接受社會的監(jiān)督還不夠，而且社會大眾媒體多少對NGO還是抱有同情、認可的態(tài)度，甚至有時過度同情。從行業(yè)的從業(yè)者來講，普遍存在一種心態(tài)，很容易自滿于自己已經(jīng)做到的這些事，覺得由于條件很困難，能生存下來已經(jīng)很不容易了。媒體給予NGO很多的機會和肯定，這些光環(huán)，有時候反而弄巧反拙，讓一些青年工作者在眩目耀眼的贊美中，迷失自我。

事實上，我們很少衡量自己做的那些工作，到底對于提高民生有多少的社會影響力，有多少實際上的效果？千萬不能自滿自傲，一定要戒驕戒躁，團結(jié)緊張，不斷提高對自

己的要求，提高對行業(yè)的要求才能扎實自身精神文明建設(shè)，提高自身素質(zhì)。

三：制度限制大

首先，NGO也是民間組織，是解決可持續(xù)發(fā)展的第三級部門，也就是位置于政府，市場后的部門，統(tǒng)稱為民間組織。我國對民間組織實行的是雙重審批體制，不僅要登記注冊取得合法身份，還要找到業(yè)務(wù)主管單位，許多沒有特殊政府關(guān)系的NGO很難找到“婆家”。此外，法律還對這些組織設(shè)定了較高的人數(shù)和資金門檻，而且一個地區(qū)還不允許注冊兩個以上同一性質(zhì)的組織。與北京、上海、廣州、深圳等地在培育NGO方面靈活的政策創(chuàng)新相比，甘肅省在民間組織的注冊和管理上不夠靈活，還停留在復(fù)制的舊體制管理之下，所以數(shù)量就比較少。前不久，民政部的李立國部長，在民政系統(tǒng)工作會議上有個講話，說現(xiàn)在有許多事情民政部門做不了也做不好，但是又堵著不讓其他機構(gòu)進來。所謂的其他機構(gòu)其實就是NGO等第三部門。這個觀點一提出，似乎對是對NGO組織發(fā)展的推廣，但現(xiàn)在看來，后續(xù)動作并不明顯，特別是各個省沒有貫徹這個精神，只在一定程度上解決了注冊問題。所以目前注冊問題上還是很尷尬，很多組織還是以工商企業(yè)的形式在注冊。這就阻礙了這類組織的孕育條件，降低了發(fā)展的積極性。

在這種嚴峻的發(fā)展形勢下，有一個現(xiàn)狀不得不引起重視。在甘肅，協(xié)會、學會、基金會之類的社團本來就少，而純粹西方式的NGO就更加匱乏了。這里提到的協(xié)會類社團與“西式”NGO的區(qū)別在于，前者即所謂政府型的NGO 組織(GONGO)，這一類組織被認為政府性太強，難以形成獨立和自治。而在甘肅省發(fā)展的民間組織則多是這種GONGO，在意識形態(tài)和工作模式上都深受政府機關(guān)影響。而后者是民間自發(fā)形成、自下而上的、以公益為導(dǎo)向的。

其次，NGO組織地區(qū)間的交流合作也受到限制。在這點上，何老師指出：“我們(NGO之間)只能說我們在一些場合見面了，但在日?；顒又行纬珊狭?，形成共振的機制現(xiàn)在還不健全。就這一方面，我們也跟一些機構(gòu)談過，大家都希望建立省域之間的聯(lián)合，但是現(xiàn)在機構(gòu)的登記辦法規(guī)定了我們的活動范圍，跨地區(qū)的、跨省的聯(lián)系是政策不允許的。所以有時候我們之間的聯(lián)系只能是友誼上的聯(lián)系，工作上的聯(lián)系就不太好開展。現(xiàn)階段我們的合作形式局限在派我們的工作人員過去做些經(jīng)驗交流，而不能開展機構(gòu)間的實質(zhì)性合作?！?/p>

四：囊中羞澀，人力匱乏

當組織具體運作起來時，多數(shù)NGO很快會發(fā)現(xiàn)制度限制只是一道可以逾越的坎，更現(xiàn)實的困難是資金問題。與東部和南部地區(qū)國際NGO和境外資助機構(gòu)云集、強大的地區(qū)經(jīng)濟實力相比，北部NGO經(jīng)常面臨資金困境。上面說到資金的來源中，有一部分是民眾捐助，再就是向會員募集，還有就是靠與相關(guān)機構(gòu)合作，獲得項目經(jīng)費，接受的民間捐助很少。對比西藏等西部地區(qū)，甘肅等北部地區(qū)缺乏政府關(guān)注和國際關(guān)注，政府資助很少，國際外援又得不到及時的申請和溝通，得不到發(fā)展的資金保障。例如何老師說：“我跟社會上的一些企業(yè)團體接觸過，不是說他們不愿捐贈，而是捐贈的后續(xù)問題很多，首先，現(xiàn)在我們很難給他們提供相關(guān)的票據(jù)；其次，就是即使提供了相關(guān)的票據(jù)，他們在稅務(wù)部門減免稅費的過程也非常復(fù)雜。而一些企業(yè)家的個人捐贈多是定向捐贈，定向捐贈的方向比較狹窄，與我們的工作方向不太吻合。”而何老師也認為中部地區(qū)的 NGO只能通過一些其他的方法靈活獲得資金，總體情況很不系統(tǒng)。

當然，導(dǎo)致北部地區(qū)NGO發(fā)展經(jīng)濟困境的原因并不僅是政府等直接投入，還與該地區(qū)NGO人才的缺乏有很大關(guān)系。假如我們對NGO做一個理想的假設(shè)的話，NGO的成員應(yīng)該是理想主義者，資金等客觀性因素并不能制約這些志愿者們主觀上的公益心和積極性，只要有更多這樣的人參與到這其中來，志愿者本身的志愿參與就可以節(jié)省很多成本。NGO作為一種外來理念，最早接觸的多是大學生和高校教師群體，這些知識精英的參與推動了中國NGO的發(fā)展。但北部地區(qū)呢？現(xiàn)實是這樣的，北部地區(qū)的這些組織正在人力無以為繼的局面，何老師指出，當前的很多建設(shè)環(huán)節(jié)與活動，都是在停滯期。這與目前的教育管理體制有很大的關(guān)系。對比歐美和中國東部沿海城市等 NGO發(fā)達的地區(qū)，一些大學不僅開設(shè)了NGO的管理和法律課程，許多青年學生大學畢業(yè)后，也愿意到NGO做幾年非功利的工作，以回報和服務(wù)社會。由于內(nèi)部教育管理脫節(jié)，外部與國際組織接觸少，使大多數(shù)大學生不認識NGO，更逞能參與到NGO的行動中去。而即使有部分人因?qū)ΜF(xiàn)實中不合理現(xiàn)象的憂慮而熱心公益活動，也由于缺乏先例，缺乏相關(guān)的知識和技術(shù)，在開展活動的時候缺乏專業(yè)指導(dǎo)，對自身如何定位以及戰(zhàn)略方向也都缺乏足夠的知識參考。北部地區(qū)大學生，以學校環(huán)境來講，更注重自身能力建設(shè)，更加缺乏NGO認識，造成了人才缺失，阻礙了NGO發(fā)展。

那么，怎樣才能使NGO組織健康有效地發(fā)展呢？我認為除了爭取政府部門的大力支持外，NGO自身限制也應(yīng)該得到重視。不盲目擴大規(guī)模，以及在地方設(shè)立分支機構(gòu)。避

免有爭議與敏感的問題，專注于社會發(fā)展的具體領(lǐng)域。低調(diào)做事，不要過于張揚，獲得過多的關(guān)注。政績留給政府。不直接與政府對抗，對政府施加壓力，激怒對方。

同時，NGO發(fā)展的現(xiàn)狀也給當代大學生提出了嚴重的考驗，當代大學生的我們又該怎樣支持NGO組織的建設(shè)和發(fā)展呢？

首先，要樹立正確的人生觀和價值觀，要積極培養(yǎng)甘于奉獻，勇于犧牲精神，扎實推進自身整體素質(zhì)的推進和社會責任感的提升。

其次，大學生應(yīng)該培養(yǎng)反哺意識，參與到NGO組織的非功利性工作，以回報社會，服務(wù)群眾。

最后，作為社會工作專業(yè)的學生，應(yīng)該學好專業(yè)知識，積累經(jīng)驗，蓄積能量，尋找突破口，投入到NGO組織透明度建設(shè)中。

旅游管理系09社會工作一班：包存成2011年4月12日

第五篇：我國NGO現(xiàn)狀以及其不利因素分析

我國NGO現(xiàn)狀以及其不利因素分析

【摘要】非營利性、非政府性、公益性或互益性是非政府組織區(qū)別于政府和私營部門的鮮明特性。我國非政府組織的發(fā)展較晚，存在民間性不足、自治程度不高等問題，現(xiàn)狀不容樂觀。在經(jīng)濟上、政策上、文化上，有許多深層次的因素綜合作用，阻礙了我國非政府組織的蓬勃發(fā)展，也阻礙了我國社會的整體進步。本文從我國NGO的現(xiàn)狀和不利因素進行了分析。

【關(guān)鍵字】非政府組織 草根NGO 官辦NGO 自治性 雙重管理體制 1現(xiàn)狀 1.1數(shù)量少

我國的非政府組織數(shù)量變化統(tǒng)計圖如下所示。截止到2010年，我國的非政府組織約為45萬個，2008 年全國基金會擁有的總資產(chǎn)為225.9 億元，2009 年增加到235.4 億元。而美國的非政府組織約有200 萬家，基金會10 萬多家，基金會的經(jīng)費總數(shù)超過5000 億美元，工作人員超過900 萬人。

1.2已合法注冊登記的NGO行政色彩濃厚

我國許多非政府組織被按照“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”、“行政機關(guān)委托的組織”來對待。大多數(shù)實力較為雄厚的非政府組織最初都由政府創(chuàng)立，盡管它們最后從組織上脫離了創(chuàng)辦者，但兩者之間依然有著極為密切的聯(lián)系。例如，“希望工程”依賴共青團系統(tǒng)的全國性組織網(wǎng)絡(luò)來開展工作，中華慈善總會借民政部來建立信譽，各地的消費者協(xié)會則借政府工商部門來獲得公眾的認可，離開這些行政資源，它們將很難開展工作。

此外，行政機關(guān)實際上依舊保有對一些非政府組織的控制權(quán)，如中國紅十字會和各級商會都設(shè)立黨組織，其負責人由中國共產(chǎn)黨各級組織任命，人員級別與待遇比照政府公務(wù)員，并可在組織、政府和黨的機關(guān)之間流動。同時，有官員作為非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)，其活動較容易開展。清華大學的一項調(diào)查表明，中國非政府組織中有46.6%是由業(yè)務(wù)主管部門提供辦公場所，只有4.6%的非政府組織沒有

全國注冊建筑師、建造師考試 備考資料 歷年真題 考試心得 模擬試題

政府兼職人員?？梢哉f，我國非政府組織沒有脫離縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，其獨立性和自治性無法真正得以實現(xiàn)。

更甚者，這些行政色彩濃厚的非政府組織中，有些成為第二政府，或者成為安置政府退休官員的場所，沒有真正獨立自主地按照社團的宗旨從事活動。很多組織是一次性組織，出于某種目的而設(shè)立，完成了一次任務(wù)之后，基本處于休眠狀態(tài)，不再發(fā)揮作用，甚至是逐漸取消（沒有任何活動，不參加年檢），沒能發(fā)揮公益組織的作用。從某種程度上講，這些NGO是利用其行政特權(quán)，打著公益的幌子在謀私利、養(yǎng)閑人，其公益性、自治性、民間性毫無體現(xiàn)。

這些行政色彩明顯的非政府組織往往又被稱為“官辦NGO”，而NGO即為英語non-government organization，所以“官辦NOG”又可叫做“政府辦非政府組織”，這顯然違背了NGO最基本的定義，也是中國非政府組織現(xiàn)狀的尷尬之處。1.3草根NGO在夾縫中生存

1.3.1被政策壁壘拒絕在“合法”的大門外

中國的非政府組織在登記管理制度上實行的是歸口登記、分級管理的雙重管理體制。而業(yè)務(wù)主管單位害怕承擔責任或風險，往往不樂意同意草根NGO的注冊申請，所以，如果草根NGO內(nèi)部沒有與政府有關(guān)聯(lián)的人，注冊登記是非常難的。繁瑣復(fù)雜的非政府組織登記注冊使眾多的非政府組織選擇轉(zhuǎn)而在工商部門登記注冊，以企業(yè)的名義進行活動。它們中的一些甚至因為找不到業(yè)務(wù)主管單位, 所以干脆選擇不登記或者不注冊。據(jù)民政部統(tǒng)計, 截至2001年底,全國各類社會團體12.9 萬個, 重新登記確認的民辦非企業(yè)單位8.2 萬家。民政部于2002-2003 年上半年在深圳、安徽部分地區(qū)進行調(diào)查發(fā)現(xiàn), 經(jīng)過正式登記的民間組織數(shù)量只占民間組織實際數(shù)量的8%~ 13%。這表明，數(shù)量龐大的非政府組織是游離在依法管理之外的, 也就是說, 明明是從事著公益性活動的非政府組織卻因為管理體制的障礙而淪為非法的民間組織。這不僅使其法律的權(quán)利和地位得不到保障, 更影響了其功能的正常發(fā)揮。1.3.2資金來源無法保障

從國外的情況來看，非政府組織的經(jīng)費來源主要是企業(yè)、財團、社會募捐以及會員費。但從清華的研究結(jié)果來看，中國非政府組織50%以上的收入來自政府財政補貼和撥款，21.18%的收入來自會費收入，營業(yè)性收入平均占6%，企業(yè)提供的贊助和項目經(jīng)費占5.63%，其他的收入比例低于5%。這一資金來源結(jié)構(gòu)很不合理，政府補貼所占的比例過高，而來自企業(yè)和民間募捐的的資金支持比例較低。而對于草根NGO，尤其是如上文所述的所謂的“非法NGO”，根本沒有什么機會獲得政府的撥款，大部分都靠國外的資金來支持工作。除了有政府背景或者半官方的那些大型NGO，政府根本就不可能批準民間力量成立公募NGO，因為不能在中國籌款，沒有賴以生存的基金土壤，他們只能依靠申請國外的資金存活。資金來源的渠道太少，而且很不穩(wěn)定，資金一直是國內(nèi)NGO的硬傷。

2011年5月底，全球基金宣布凍結(jié)對華撥款，不但很多草根NGO受到影響，很多在中國開展艾滋病防治和健康項目的國際NGO也不得不中斷了在中國的項目。1.3.3NGO行業(yè)人才缺乏

中國NGO行業(yè)的人才培養(yǎng)和儲備機制還沒有建立起來，專業(yè)的社會工作和NGO從業(yè)人員比較缺乏，目前從事這個行業(yè)的人員大多是各機構(gòu)自產(chǎn)自銷，通過機構(gòu)內(nèi)培訓(xùn)培養(yǎng)起來的。

另外，由于草根NGO力量薄弱，很難招到高端的人才，高端人才都流向了商業(yè)領(lǐng)域，而行業(yè)內(nèi)的高端人才大多選擇了待遇相對人性化一點的國際NGO。大部分NGO招到的人只能通過內(nèi)部培訓(xùn)，比較難得到高水平的專業(yè)培訓(xùn)支持，所以人才瓶頸比較難解決。

一般情況下，草根NGO的工作人員的待遇是非常低的，完全靠一種奉獻精神在支持。資金困難造成了人才困境，而人才困境又會影響到機構(gòu)管理和項目執(zhí)行水平，也就會影響到機構(gòu)申請新項目的能力，長期下去必然會形成一個惡性循環(huán)。1.4總結(jié)

國內(nèi)NGO的現(xiàn)狀非常糟糕?？傮w來看，數(shù)量少，規(guī)模??；分別來看，官辦NGO有資金有人才，但NGO具有的最基本的特征——自主性、自治性、非政府性非常缺失，嚴格意義上不能算作真正的“非政府組織”；而民間NGO（即草根NGO）雖然有奉獻精神、熱衷公益、具有自治性、民間性、非營利性，但是得不到政策支持，沒有錢也沒有人才，只靠組織內(nèi)部的核心人物或創(chuàng)始人的強大意志和激情支撐著，處境非常困難。

2阻礙我國NGO發(fā)展的因素分析：

從上文我們知道，在國內(nèi)，非政府組織，尤其是草根非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀十分落后，舉步維艱。與國外發(fā)達國家相比，我國的非政府組織在社會管理職責中所扮演的角色非常小。這種情況的形成必定有其內(nèi)部原因。本文將從經(jīng)濟角度、體制和政策角度、文化意識角度對阻礙我國NGO發(fā)展的因素進行較為詳細的分析。2.1經(jīng)濟原因

我國目前的人均收入尚不及聯(lián)合國公布的發(fā)展中國家的平均水平，且我國市場經(jīng)濟還不完善，民營企業(yè)家的實力不夠強大，民營企業(yè)的生存狀況也不穩(wěn)定。所以目前，企業(yè)家最關(guān)心的是“怎樣增加自己的財富，怎樣讓企業(yè)能夠更好地發(fā)展”，所以沒有太多的精力去顧及慈善事業(yè)。即中國還沒有形成穩(wěn)定的有大額捐贈能力的階層。

根據(jù)精英轉(zhuǎn)化理論，精英可以按其所擁有的資源大體可以分為四種類型：政治精英、經(jīng)濟精英、文化精英、社會精英。這里講的“社會精英”主要指的是在非政府組織中起重要作用的人物。企業(yè)家、私營企業(yè)主捐資非政府組織其實就是一種精英類型的轉(zhuǎn)換，即從經(jīng)濟精英轉(zhuǎn)化為社會精英。而根據(jù)馬斯諾的需求理論，人都是先滿足安全和生存的需求，才會追求更高層次的精神追求，對于一個企業(yè)也是這樣的道理——企業(yè)首先有了穩(wěn)定的經(jīng)營狀況、社會地位后，才會對慈善等社會事業(yè)注入熱情，通過回饋社會來滿足更高層次的需求。當前中國企業(yè)對捐資非政府組織不太熱心，一個重要的原因就是他們經(jīng)濟精英的地位還沒有穩(wěn)定，他們還沒有更多的精力向社會精英轉(zhuǎn)化。2.2體制和政策原因 2.2.1登記管理制度的高門檻

我國實行“歸口登記、分級管理”的雙重管理體制。1998 年9 月25 日國務(wù)院第八次常務(wù)會議通過的《社會團體登記條例》做出明確規(guī)定, 申請成立社會團體, 應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意, 由發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請籌備。該條例第6 條規(guī)定: 國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關(guān)。在管轄上,該條例第7條和第8 條分別規(guī)定全國性的社會團體, 由國務(wù)院的登記管理機關(guān)負責登記管理;地方性的社會團體,由所在地人民政府的登記管理機關(guān)負責登記管理;跨行政區(qū)域的社會團體, 由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機關(guān)負責登記管理。登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與其管轄的社會團體的住所不在一地的,可以委托社會團體住所地的登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位負責委托范圍內(nèi)的監(jiān)督管理工作。

從條例中可以看出, 非政府組織的成立首先要找到自己的登記管理機關(guān), 而登記管理機關(guān)又對非政府組織的成立條件作了嚴格苛刻的限制。現(xiàn)行民間組織法規(guī)以登記與否作為主要的區(qū)分民間組織“合法”與“非法”的標準, 這就致使一部分非政府組織, 尤其是大量的草根非政府組織, 因為未登記或無法登記而未能取得一個合法的身份而淪為非法組織。這顯然暴露出我國非政府組織在登記管理上的混亂與不合理。

即使注冊為“合法”NGO，這種嚴格的分級管理制度也會使其喪失自治性、民間性，限制了其自由發(fā)展，使NGO不能再扮演“政府”和“民眾”之間的橋梁的角色，而是變成了政府的下屬機構(gòu)。

對比國外，我們會發(fā)現(xiàn)很多可以借鑒的地方。

在美國, 成立NGO無需政府批準，即可公開募資，享受稅收優(yōu)惠待遇。在英國，NGO一般是自由結(jié)社的結(jié)果?？梢赃x擇非法人組織法律形式，也可以選擇法人組織法律形式，有自己的章程即可, 無須注冊。

在加拿大, 所有的非政府組織都可選擇注冊登記與否。如果組織不愿意其組織名稱被其他組織使用?；蚴窍胱屍渚栀浫讼硎軠p稅的優(yōu)待, 可向省政府注冊為社團(或協(xié)會, society), 同時向聯(lián)邦政府登記為慈善組織。即使選擇登記，步驟也十分簡單。在澳大利亞, 非法人結(jié)社不需要向任何部門登記。慈善信托也不必向州政府登記。2.2.2對于資金規(guī)模，政策上不但不支持，反而明文限制

我國在條例中規(guī)定，關(guān)于成立資金：全國性的社會團體有1萬元以上活動資金, 地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3 萬元以上活動資金;另外在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體, 則沒有必要成立。

從該條款可明顯看出，政府對于NGO是持限制、打壓的態(tài)度的。對于草根NGO，得到政府的資金支持本就十分困難，政府還明文規(guī)定不允許超過資金上限。這對于一腔熱血做公益的人來說，是不公平的，對于NGO的發(fā)展，也更加上了一道枷鎖，使本就籌資困難的非政府組織在資金上更加窘迫。2.2.3法律法規(guī)的不健全

目前，我國沒有專門的、全面的關(guān)于非政府組織的法律，只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等層次不高的法規(guī)，而且已有的法規(guī)規(guī)章規(guī)定原則性較強，操作性較差。游離于國家法律之外的非政府組織，其法律地位、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理以及權(quán)益救濟機制等都不明確，既不利于相關(guān)政府部門進行管理，也不利于非政府組織自身的健康發(fā)展，亟須從行政組織法的角度對非政府組織進行全面的法律規(guī)制。2.2.4“大政府、小社會”的格局 與英美等國不同，我國的社會轉(zhuǎn)型尚未完成，仍屬于“大政府、小社會”的格局。政府包攬了社會中的大多數(shù)公共事務(wù)。

中國非政府組織經(jīng)費的主要來源還是政府補貼，在現(xiàn)行格局中，非政府組織也是政府的一個附屬機構(gòu)，在很大程度上染上了行政色彩。同時傳統(tǒng)體制使得人們的公益精神在很大程度上受到了削弱，當人們都處于政府的統(tǒng)治之下時，他們就只關(guān)注于追求私利和個人利益。此外，因為政府包攬一切社會事務(wù)已經(jīng)形成了傳統(tǒng)，使得公民形成依賴政府的心理。人們習慣于生活在單位組織中，習慣于由政府包攬一切社會事務(wù)，這就使社團無用武之地，一些傳統(tǒng)社團也失去非政府組織的特征成為政府的一個下屬機關(guān)單位。2.2.5現(xiàn)行稅法的不足

稅收減免政策在促進非政府組織發(fā)展方面起著非常重要的作用。稅收減免可以分為兩個部分：一種是對捐贈者的稅收減免，還有一種就是對公益活動的減免。其中，對于捐贈者的稅收減免尤為重要。而我國在這方面做的還有很多不足之處，在一定程度上打擊了捐贈者的捐贈熱情。

對于企業(yè)所得稅，《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》規(guī)定：“納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)的部分，準予扣除”。對于個人所得稅，《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》第二十四條規(guī)定：“稅法第六條第二款所說的個人將其所得對教育事業(yè)和其他公益事業(yè)的捐贈，是指個人將其所得通過中國境內(nèi)的社會團體、國家機關(guān)向教育和其他社會公益事業(yè)以及遭受自然災(zāi)害地區(qū)，貧困地區(qū)的捐贈。捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得