第一篇：當前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決辦法

當前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決辦法

郝云鐸

隨著我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當前的農(nóng)村土地使用制度急需創(chuàng)新。黨的十七屆三中全會指出：加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》則再次強調(diào)了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場問題：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn),也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。按照完善管理、加強服務(wù)的要求,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。”應(yīng)該說，積極穩(wěn)妥有序地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是落實黨的十七屆三中全會精神，推進新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展的一項重要內(nèi)容，對于加快我國設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變具有深遠意義。但由于受各種條件制約，目前的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在著一定障礙，這就在很大程度上制約了我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式的健康發(fā)展。

一、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

隨著我國土地使用制度改革的深入，土地使用權(quán)也正在按商品經(jīng)濟的規(guī)律進行著流轉(zhuǎn)，而之所以能夠進行流轉(zhuǎn)，主要是由于“土地作為一種特殊商品，既受一般商品供求規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供求方式。”

隨著我國城市化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)，這樣其原有的生產(chǎn)資料如土地就主要轉(zhuǎn)移給未流動到城鎮(zhèn)工作的勞動力，但由于該生產(chǎn)資料的承包權(quán)沒有改變，所以其便把承包的經(jīng)營權(quán)予以轉(zhuǎn)讓，從中賺取一定的租金，這就產(chǎn)生了土地的流轉(zhuǎn)。但由于這方面的相關(guān)制度和政策還不完善，以至在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多值得研究的問題。

（一）部分地區(qū)對通過流轉(zhuǎn)集中的土地缺少科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃

眾所周知，土地利用的目標是為了取得經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益，多年的事實證明，隨著社會的發(fā)展，零散的土地經(jīng)營已很難創(chuàng)造出與社會需要相吻合的效益，只有通過土地的集約化使用，才能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展準備一定條件。土地流轉(zhuǎn)的目的應(yīng)是化分散為集中，以加快本地的設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。但有些地區(qū)采取了隨意性流轉(zhuǎn)模式，沒有達到通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集約經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的目的，進而造成土地資源的浪費，難以最大限度地發(fā)揮土地效用。

（二）一些方面的工作還缺乏有效的法律保障

2005年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。但隨著形勢的發(fā)展，該辦法對一些新問題不夠適用。由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中一些問題難以解決。如集體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，個別農(nóng)民出于非正當原因（要高價等）拒不流轉(zhuǎn)，而對于這種現(xiàn)象缺乏有效的制約手段，致使多數(shù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟的發(fā)展受到影響。

（三）多數(shù)地區(qū)缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場

市場既是商品交易的場所，也是商品交換中發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系的總和。在社會主義公有制條件下，我國的土地市場呈現(xiàn)出了權(quán)利主導(dǎo)性、不完全性和地域性特點，這些特點的存在一定程度上影響了流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范性。而規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場可以使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開透明、公正有序，有利于保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)健康運行。當前，由于缺少這種平臺，難以使土地效益最大化，也出現(xiàn)了許多不符合群眾利益的行政行為。

（四）缺少嚴格的流轉(zhuǎn)程序

流轉(zhuǎn)程序的不完善使土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多問題，如以農(nóng)戶私下操作為主，出讓方和受讓方經(jīng)常由此產(chǎn)生糾紛；羅圈式流轉(zhuǎn)使得有關(guān)政府部門在處理土地問題時難度增大；不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)損害了國

家、集體和個人等多方利益；影響了土地質(zhì)量的保護和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)；為農(nóng)村一些黑惡勢力的產(chǎn)生提供了土壤等等。

（五）存在著一定的侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象

一些地區(qū)采取了“反租倒包”形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會向農(nóng)戶支付一定租金，把農(nóng)戶已經(jīng)承包的土地收歸集體，再由集體轉(zhuǎn)租給外來的公司、大戶，或者“倒包”給本鄉(xiāng)、本村的其他農(nóng)戶，收取租金。鄉(xiāng)政府、村委會轉(zhuǎn)包或倒包所收取的租金遠高于支付給農(nóng)戶的租金，獲得了比農(nóng)戶多得多的差額地租。而農(nóng)民只知道集體支付給自己的租金數(shù)額，不知道集體轉(zhuǎn)包、倒包收取租金幾何，更不知道他的“買家”究竟是誰。這種狀況容易使農(nóng)民與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、干群之間出現(xiàn)矛盾，引發(fā)社會問題。

（六）缺乏相應(yīng)的風(fēng)險保護機制

隨著市場經(jīng)濟的全面發(fā)展，市場化的風(fēng)險也越來越高，但農(nóng)民作為土地的出讓方，其在出讓土地承包權(quán)的同時也承擔(dān)受讓方的風(fēng)險，一旦受讓方經(jīng)營失敗，農(nóng)民難以得到合理補償。由于缺乏風(fēng)險保護機制，有關(guān)部門也難以保障農(nóng)民的利益。

這些問題的存在，制約了土地的最大效能發(fā)揮，不利于土地的可持續(xù)開發(fā)利用。因為資源對經(jīng)濟發(fā)展的作用是顯而易見的，所以古典經(jīng)濟學(xué)家如斯密、李嘉圖以及馬克思常常以礦山和土地作為討論的資源形態(tài)，而現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)對土地的利用提出了許多新要求，因此最大化解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題是推動農(nóng)業(yè)市場化進程的一大重要環(huán)節(jié)。

二、土地流轉(zhuǎn)問題的解決辦法

土地流轉(zhuǎn)是新時期社會發(fā)展提出的要求，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要一環(huán)。也就是說，要通過土地流轉(zhuǎn)逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的整體市場化，而“整體市場化是中國特有的農(nóng)業(yè)市場化的一部分”，只有這樣，我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展才能實現(xiàn)與世界接軌。但由于歷史原因，土地流轉(zhuǎn)又具有一定的復(fù)雜性，而目前的主要任務(wù)是在保證農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過各種措施讓土地資源流動起來。

（一）堅持正確引導(dǎo)，政策管理

在促進土地流轉(zhuǎn)中要加強引導(dǎo)、注重管理，以提高土地利用率、投入產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)率為主要目標，牢牢把握政策原則。特別是在必須穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包責(zé)任制的前提下來實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的適當分離，同時要堅持“集中、連片、規(guī)模”的原則，通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集中連片，規(guī)模開發(fā)和集約經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)。

（二）創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)模式

通過正確引導(dǎo)、政策扶持，形成農(nóng)戶之間互換地塊建棚、村集體租地后統(tǒng)一建設(shè)、村集體統(tǒng)一建棚后分到各戶和企業(yè)租賃土地進行高效設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等流轉(zhuǎn)方式。在土地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)以不違背農(nóng)民意愿為前提，不損害農(nóng)民利益，探索多種形式促進土地流轉(zhuǎn)。大體說來可采取以下模式：（1）租賃：農(nóng)民以租賃方式，將承包地經(jīng)營權(quán)租給業(yè)主經(jīng)營，業(yè)主每年以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问窖a償農(nóng)戶；（2）代耕：一些不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但又沒有精力耕種土地的農(nóng)戶，可由村集體經(jīng)濟組織或由其組建的土地代耕合作組織在保留原承包關(guān)系不變的前提下，與土地承包農(nóng)戶達成協(xié)議，或以一定的條件將撂荒耕地從農(nóng)民手中集中起來，組織代耕或再發(fā)包給其他人耕種；（3）股份合作：在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由農(nóng)民自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社實施規(guī)模經(jīng)營或引進業(yè)主經(jīng)營；

（4）轉(zhuǎn)包：農(nóng)民因外出打工或經(jīng)商，將土地自發(fā)地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民耕種，原承包關(guān)系保持不變，這種形式十分普遍；（5）互換：農(nóng)戶為了耕作方便，通過相互協(xié)商，進行土地互換。

（三）建立較為統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

如天津市薊縣就建立了由縣級土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心、26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流動服務(wù)站組成的縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。縣土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)總站；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與農(nóng)經(jīng)站實行“一套人馬、兩塊牌子”，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員、收益評估員、合同簽證員等；村級土地流動服務(wù)站，以村報賬員為信息聯(lián)絡(luò)員。通過建立服務(wù)中心，實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)上下信息聯(lián)通、工作聯(lián)管、服務(wù)聯(lián)動,為全縣土地流轉(zhuǎn)搭建起規(guī)范的市場化服務(wù)平臺。在程序上，則嚴格規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)委托申請、審核登記、收益評估、平等協(xié)商、簽訂合同的全過程。一是明確在流轉(zhuǎn)雙方提出申請后,土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心要對項目的等級、坐落、面積、經(jīng)營能力、經(jīng)營項目等進行嚴格審核并及時發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心嚴格依據(jù)實際，對流轉(zhuǎn)土地的收益情況進行評估,為流轉(zhuǎn)費的確定提供可靠依據(jù),保證雙方利益不受損害。三是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋,保證雙方在平等、自愿、互利的基礎(chǔ)上進行協(xié)商。四是做到“四個統(tǒng)一”，即全縣要使用統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同文本；土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一搞好流轉(zhuǎn)合同簽訂與見證；統(tǒng)一抓好流轉(zhuǎn)合同糾紛的調(diào)解；統(tǒng)一做好流轉(zhuǎn)合同的歸檔管理。

（四）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，擴大農(nóng)業(yè)的原有內(nèi)涵

把原來分散經(jīng)營的土地通過實施土地經(jīng)營權(quán)依法、自愿地有償轉(zhuǎn)讓，將有利于解放勞動生產(chǎn)力和加大勞務(wù)輸出。而通過集約化土地規(guī)模經(jīng)營，在同一土地面積上投入較多的生產(chǎn)資料和勞動力，進行精耕細作，不但提高了單位面積產(chǎn)量，還提高了畝產(chǎn)總量。此外，土地規(guī)模經(jīng)營的擴大又使得種植的經(jīng)濟化得以實施，而種植的經(jīng)濟化又使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)永遠走出了自給自足的怪圈，市場需要什么就種植什么，什么能賺錢就種植什么，從而培養(yǎng)了一大批從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)民，所以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種由量變到質(zhì)變的飛躍。

三、小結(jié)

土地流轉(zhuǎn)作為一種存在，是社會進步的標志，因為在土地不能流轉(zhuǎn)之前，土地的價值僅體現(xiàn)于土地產(chǎn)出，而通過流轉(zhuǎn)，土地的“承包經(jīng)營使用權(quán)在市場條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價值的資本”，從單純的資源轉(zhuǎn)化為資本，這就是一大進步。

從經(jīng)濟學(xué)角度來講，土地流轉(zhuǎn)對穩(wěn)定地區(qū)經(jīng)濟有著非常重要的作用。因為農(nóng)民作為社會分工階層中的最大主體，他們占有了全部的耕地使用資源，但當他們中的近一半人口進入城鎮(zhèn)后，土地的耕種對他們來說就成為一個問題，而留在農(nóng)村希望耕種的人口卻沒有足夠的土地，這無疑對地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展極為不利。現(xiàn)在通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民各取所需，自然使得該群體能夠順暢地完成分工，進而為社會的和諧增添諸多元素。

2012-8-27

第二篇：當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題亟待解決

當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題亟待解決

土地流轉(zhuǎn)制度在加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保護農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近來，在基層的深入調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于制度、管理、操作等各種因素的影響，在土地流轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題，不容忽視、亟待解決。

一、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

一是認識不統(tǒng)一

一方面，農(nóng)民具有很強的戀地情結(jié)。由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而又心存疑慮，害怕徹底失去土地，因此選擇協(xié)商代耕、臨時性轉(zhuǎn)包等簡單流轉(zhuǎn)方式，仍把土地作為在非農(nóng)行業(yè)混不下去的退路。另一方面，一些干部對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認識不足，不支持、不引導(dǎo)，順其自然。認識問題成為制約農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問題。

二是機制不健全

雖然土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉(zhuǎn)無論有形還是無形的市場都未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。轉(zhuǎn)包費、租賃費缺乏科學(xué)依據(jù)，沒有與之相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構(gòu)。

三是流轉(zhuǎn)不規(guī)范

在調(diào)查中了解到，事實上農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)時90％以上只有口頭協(xié)議，沒有形成具有法律效力的書面合同。即使簽了合同，也比較簡單、不規(guī)范，流轉(zhuǎn)雙方在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上沒有明確規(guī)定，也無違約責(zé)任，更沒考慮到今后市場變化因素，特別是對保持地力沒有足夠重視，給合同糾紛留下了許多隱患。

四是政策不完善

一是有關(guān)土地方面的法律法規(guī)因制定年限不同，權(quán)益保障的側(cè)重點不同，致使《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)之間存有互相矛盾的條款。二是大法出臺后，法律解釋、地方實施細則、基層實施辦法相對滯后，比如《農(nóng)村土地承包法》是國家針對全國普遍問題出臺的，不可能涵蓋所有問題，需要“本土化”，細化成具體、可操作的實施辦法，可是截至現(xiàn)在，我省的實施細則還沒有出臺，造成基層法院對土地承包糾紛難于處理。三是有些政策落實還不到位，各級政府為大戶提供的服務(wù)比較少。隨著規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，大戶要求服務(wù)的呼聲很高，要求服務(wù)的內(nèi)容很多，從服務(wù)項目分，有種植的，有養(yǎng)殖的；從經(jīng)營過程分，有產(chǎn)前的、產(chǎn)中的、產(chǎn)后的；從服務(wù)內(nèi)容看，有要求資金支持的，有要求技術(shù)指導(dǎo)的，有要求銷售服務(wù)的，但由于多種原因，政府和有關(guān)部門還不能滿足大戶的服務(wù)要求。這些在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

二、對土地流轉(zhuǎn)的對策建議：

一是提高認識，切實加強引導(dǎo)。

土地流轉(zhuǎn)，已在事實上成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，切實加強引導(dǎo)，統(tǒng)一認識，是農(nóng)村土地使用權(quán)合理健康流轉(zhuǎn)的必要前提。因此，各級黨和政府要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)村小康社會進程上來，擺上農(nóng)村工作的重要日程。一方面加強培訓(xùn)，使干部認識到土地流轉(zhuǎn)工作的重大意義，掌握土地流轉(zhuǎn)的政策理論。另一方面加宣傳引導(dǎo)，進一步明確“土地承包三十年不變”、“三十年之后也沒必要變”的政策導(dǎo)向，使農(nóng)戶統(tǒng)一思想、打消顧慮，促進土地合理流動。

二是制定法律，創(chuàng)造政策環(huán)境。

在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對性、有層次地修訂、制定出土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的法律法規(guī)、政策措施以及實施細則，對依托農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作組織、符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)扶持政策進行的土地流轉(zhuǎn)，國家給予政策、資金支持，從體制和國家政策導(dǎo)向上促進土地的合理、健康、有序流轉(zhuǎn)。

三是突破限制，擴大流轉(zhuǎn)范圍。

在平等協(xié)商、自愿有序，保護農(nóng)民的承包權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)地用途的前提下，通過完善農(nóng)民利益保護相關(guān)配套措施，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵任何組織、單位和個人到農(nóng)村獲得土地使用權(quán)，逐步擴大土地流轉(zhuǎn)面。

四是建立市場、培育中介組織

針對我縣目前土地流轉(zhuǎn)的實際，迫切需要建立流轉(zhuǎn)機制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動，這樣既有利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，又有利于推動土地流轉(zhuǎn)進入市場。一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉(zhuǎn)機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進規(guī)模經(jīng)營。二是要建立土地流轉(zhuǎn)市場中介組織，強化中介服務(wù)功能。要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)濟管理中心為依托，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，建立流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)。同時，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢等項目服務(wù)。三是開展分等定級和價格評估工作。合理確定各類農(nóng)地的質(zhì)量、等級，客觀、公正地評估其市場價格，為公平交易提供參考，為政府加強對農(nóng)地市場的價格管理提供科學(xué)依據(jù)；為經(jīng)營者

第三篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題探析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題探析

作者：包衛(wèi)兵 包文兵 徐培華

摘要：規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序，強化土地流轉(zhuǎn)管理，通過宣傳《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》和相關(guān)法規(guī)政策，進一步增強干部依法辦事，農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)意識，從源頭上減少和預(yù)防因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的社會矛盾。關(guān)鍵詞：規(guī)范土地流轉(zhuǎn)法制宣傳預(yù)防矛盾

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”近年來，隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，規(guī)模不斷擴大，由此引發(fā)的社會矛盾也不斷增多。因此，引導(dǎo)、完善、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加強土地流轉(zhuǎn)管理，增強各級干部和農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)集體土地承包經(jīng)營權(quán)的意識，為順利推進農(nóng)村改革發(fā)展創(chuàng)造有利條件是當前擺在我們面前的重大課題。

據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村出現(xiàn)的因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的矛盾，主要有以下8個方面：

1)傳統(tǒng)思想觀念的束縛。農(nóng)民戀土情結(jié)較為嚴重，把土地作為命根子來看待，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。特別是國家取消了農(nóng)業(yè)稅實行種糧補貼后，一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，又開始收回原有的承包地自己耕種。

2)流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位。部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策有誤解，有的認為土地流轉(zhuǎn)就是對承包地的重新調(diào)整，也有的怕轉(zhuǎn)出后政策一變失去承包權(quán)，就會沒有“依靠”不安全。隨著種植技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)機械化程度的提高，一家一戶的承包已不適應(yīng)大機器耕作，土地向種田大戶集中，向連片化種植已勢在必行，但是少數(shù)農(nóng)民仍沒有解放思想，不肯將土地流轉(zhuǎn)出來，鎮(zhèn)、村按照政策和法律規(guī)定又不能強制流轉(zhuǎn)，造成了高效蔬菜種植的不連片，形成了插花田。

3)土地股份合作還不被農(nóng)民接受。土地股份合作是土地流轉(zhuǎn)的一種新的形式，它解決了農(nóng)民最擔(dān)心的土地經(jīng)營權(quán)的問題，但是由于農(nóng)村高效農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢剛剛顯現(xiàn)，農(nóng)民仍沒有從土地中解脫出來。

4)土地流轉(zhuǎn)機制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)撤并后，雖然掛了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的牌子，配備了人員，但由于兼職較多，土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著想轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不出，想流流不進現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)沒有形成完善的市場體系，也沒有固定的模式，缺乏一個由上而下的網(wǎng)絡(luò)中介服務(wù)機構(gòu)，致使土地供求雙方的信息受阻，信息渠道不暢通。

5)農(nóng)村社會保障跟不上。由于農(nóng)村的養(yǎng)老、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，尤其是年齡偏大不能外出打工的農(nóng)民，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，農(nóng)民對經(jīng)濟未來難預(yù)測，流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。

6)土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的引導(dǎo)。2003年3月l日《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》正式實施，該法僅對土地流轉(zhuǎn)最基本內(nèi)容作出了框架式規(guī)定，沒有進一步細化，也不包括各地的具體情況，基層在實際工作中很難操作，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還處在探索階段，政策相互銜接的缺失增加了土地流轉(zhuǎn)的糾紛和風(fēng)險。同時，土地流轉(zhuǎn)還沒有成為政府各級主管部門經(jīng)常性指導(dǎo)的工作，工作程序不明確，滿足不了當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形勢的需要。

7)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏契約約束。農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)大多數(shù)為口頭協(xié)議，缺少書面合同，這樣一方面容易造成糾紛，另一方面土地使用權(quán)當事人普遍存在短期行為，因流轉(zhuǎn)雙方大多屬短期約定，接包方不愿對土地作較多整理投入，只求短期效益，私下流轉(zhuǎn)大多不申請，不登記，不報告，也不到相關(guān)部門備案，集體經(jīng)濟組織也不加干預(yù)，流轉(zhuǎn)無序；農(nóng)戶委托集

體經(jīng)濟組織（統(tǒng)一發(fā)包的）缺少農(nóng)戶委托書，手續(xù)不規(guī)范；在統(tǒng)一發(fā)包中，由于對預(yù)期增值認識不清或者漠視，造成農(nóng)民集體利益的損害，容易出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。

8)土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了使用性質(zhì)的變化。一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府和村委會及農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包給他人以后，不再過問做什么。《中華人民共和國土地管理法》第二章第十四、十五條規(guī)定：農(nóng)民集體所有土地，可以由本集體經(jīng)濟組織成員也可以由本集體經(jīng)濟組織以外單位或個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十三條第二款規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。目前有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在土地流轉(zhuǎn)政策方面不顧法律的規(guī)定和約束，有的流轉(zhuǎn)成為營業(yè)用地、企業(yè)用地等，有的用地直接破壞種植層，承包到期無法恢復(fù)耕種，導(dǎo)致發(fā)包人收不回土地，造成土地荒蕪等情況而引發(fā)的社會矛盾。

在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，明確農(nóng)戶對集體土地的承包權(quán)利基礎(chǔ)上，引入市場機制，加強土地管理等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳及土地承包、流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的宣傳，增強干部和農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意識，依法辦事，從源頭上減少和預(yù)防因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的各種矛盾。為促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，避免矛盾，筆者提出以下思考和建議：加強“六五”普法宣傳，由于目前鄉(xiāng)村農(nóng)民的法制意識仍然比較淡薄，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)仍處于摸索之中，強化普法宣傳和引導(dǎo)服務(wù)顯得尤為重要，圍繞保障和改善民生，深入開展普法教育。

1.1 大力進行宣傳引導(dǎo)。通過宣傳普及《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部積極履行職能，加強排查，及時調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾激化，幫助黨委和政府及農(nóng)民排擾解難，避免集體上訪和越級上訪，避免糾紛的擴大。

1.2 發(fā)揮政府的服務(wù)職能。各級政府依法監(jiān)督，切實保護耕地，依法進行農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律服務(wù)，我國己明確“十分珍借和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，我們在保護耕地總量不減少的情況下，依法進行土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，要堅定不移地貫徹合理利用每一寸土地，切實保護耕地的基本國策，嚴禁濫占耕地，浪費土地資源，不得在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚，植樹造林。各級農(nóng)業(yè)行政主管部門要做好土地流轉(zhuǎn)的登記管理，政策法律咨詢等工作，并逐步健立健全流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，健全土地流轉(zhuǎn)檔案。

1.3 培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織，培育土地流轉(zhuǎn)專門機構(gòu)，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律政策幫助，收集土地流轉(zhuǎn)信息，為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺，既可以通過透明的市場化運作，同時為土地流轉(zhuǎn)提供各種信息服務(wù)，又可以通過建立長效的土地流轉(zhuǎn)機制，將農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不斷推向市場。

1.4 對歷史遺留問題的清理應(yīng)確定溯及年限。黨的十一屆三中全會以來，土地承包涉及千家萬戶，此后三十多年里，土地的所有權(quán)、使用權(quán)變更錯綜復(fù)雜，但對土地的變更登記、跟蹤管理從法律角度看，尚不夠嚴謹、完善。我們建議，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))應(yīng)摸清基本情況，對這些年來土地所有權(quán)權(quán)屬發(fā)生變化的，應(yīng)適當考慮補償方式和尺度。當前，應(yīng)把解決好歷史遺留問題，作為保證農(nóng)村穩(wěn)定的一項措施落實好。對歷史遺留問題的清理應(yīng)本著尊重歷史、尊重事實和分類處理的原則來操作。從各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的實際情況來看分兩個階段進行補償較為妥當，第一階段從1981年農(nóng)業(yè)大包干開始到1984年第一次土地承包為止；第二階段從1984年到1999年土地調(diào)整為止，對這兩階段的補償辦法可各有側(cè)重，原則確立后，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))可根據(jù)實際情況逐步解決。

1.5 強化政府的引導(dǎo)和服務(wù)。促進農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，要認真貫徹《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，進一步抓好土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的落實，把重心落腳點放在保護農(nóng)民利益，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收上。

首先，加強對穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政一把手要親自抓、負總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓。加大對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策法規(guī)的宣傳教育力度。充分利用各種媒體、農(nóng)村宣傳欄和黑板報等多種形式，向農(nóng)民宣傳黨的農(nóng)村政策，宣傳市場經(jīng)濟新形勢，進一步提高農(nóng)民對政策法規(guī)的了解。

其次，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面不能一陣風(fēng)，不能下指標，更不能用收走農(nóng)民承包地等辦法強制推行。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，在承包期內(nèi)，農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)的形式，任何組織和個人既不能強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不能阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營制度，應(yīng)予以制止。同時加強農(nóng)村土地承包合同的管理，堅決維護承包合同的嚴肅性，一方面禁止解除未到期的承包合同，另一方面，教育農(nóng)民嚴格履行承包合同約定的權(quán)利和義務(wù)。建立一套完整規(guī)范的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，做到職責(zé)明確，手續(xù)完備，合同規(guī)范

2.1 堅持平等自愿、協(xié)商、有償。自愿：就是個人利益自愿服從集體利益，服從經(jīng)濟建設(shè)中心，服從地方社會各項事業(yè)發(fā)展的需要，不受強迫和干涉。協(xié)商：就是對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式、期限、經(jīng)濟補償標準同農(nóng)戶協(xié)商，雙方滿意后簽約。有償：就是根據(jù)上級政策，結(jié)合各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實際，堅持合情、合理、合法原則，切實保護農(nóng)戶的切身利益，對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予經(jīng)濟補償，解決農(nóng)民的后顧之憂。任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。堅持“自愿、協(xié)商、有償”的原則，在流轉(zhuǎn)雙方平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。同時，農(nóng)戶之間簽訂的流轉(zhuǎn)合同，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會備案，以便在招商引資使用土地時力求把投資者的意愿和農(nóng)民的意愿結(jié)合起來，并嚴格按誰流轉(zhuǎn)誰得益的原則兌現(xiàn)補償政策。

2.2 不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地農(nóng)用途。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象是承包方依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，不是土地的所有權(quán)，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害土地所有者的權(quán)益，同樣也不能擅自改變土地的原用途，更不能將土地用于非農(nóng)建設(shè)。

2.3 流轉(zhuǎn)的期限應(yīng)當限定在承包期以內(nèi)。流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的流轉(zhuǎn)期限不能超過承包合同尚未履行的剩于時間，即應(yīng)當扣除承包合同己經(jīng)履行的時間。例如，30年承包合同履行19年后進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的期限不得超過11年，即原承包合同未履行的時間。

2.4 受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要應(yīng)當在農(nóng)戶之間進行，工商企業(yè)開發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后和“四荒”資源開發(fā)，（四荒：荒山、荒溝、荒丘、荒灘）應(yīng)采取公司加農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)的方式，帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。但中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶的承包地。外商在我國租賃農(nóng)戶承包地，必須是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位，具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，其他企業(yè)、單位不準租賃經(jīng)營農(nóng)戶的承包地。

2.5 同等條件下本集體經(jīng)濟組織享有優(yōu)先權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有兩個以上受讓人，只要在流轉(zhuǎn)費、流轉(zhuǎn)期限和內(nèi)容等方面的條件相同，原集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當享有優(yōu)先獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，以保護集體經(jīng)濟組織成員享有的土地權(quán)利，也有利于避免產(chǎn)生糾紛。3 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的途徑

3.1 加強對土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳。讓基層干部群眾認識到，土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)，增加要素收入的有效手段，充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民充分認識到，要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕”的目標，就必須建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體制，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)土地由分戶細碎經(jīng)營向規(guī)模集約型轉(zhuǎn)變。讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。同時，要提高基層干部“以地生財”的意識，引導(dǎo)農(nóng)民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。認真貫徹落實省財政廳、農(nóng)林廳關(guān)于《江蘇省財政扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施意見》，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入。

3.2 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制。土地流轉(zhuǎn)工作是對現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)新階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)辦公室首先要搞清楚本鄉(xiāng)鎮(zhèn)高效農(nóng)業(yè)的具體范圍，在這個范圍內(nèi)確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序。其次是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、鑒定制度，防止流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范引發(fā)流轉(zhuǎn)矛盾，例如有的鄉(xiāng)村流轉(zhuǎn)合同期限為50年，超過了二輪承包期限，屬于無效合同。再次是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點是對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉(zhuǎn)。

3.3 壯大和發(fā)展村級集體經(jīng)濟，為實現(xiàn)承包地的“依法、自愿、有償”流轉(zhuǎn)和調(diào)整提供有力的調(diào)控能力。讓農(nóng)民首先通過土地股份合作社保證其承包地收益不受損害，并從中得到更多的啟發(fā)，真正體會到土地適度集中經(jīng)營所產(chǎn)生的看得見，抓得著的好處。建立以獎代補制度，在高效農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，鼓勵存在插花田的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給大戶，并對流出戶給予一定的獎勵。對土地依賴較重的農(nóng)戶要做過細的工作，在承包者愿意的情況下盡量給予同等條件的土地置換。

3.4 加快推進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移。堅持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一要做大做強工業(yè)企業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，采取優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)更多地吸納當?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè)。二要大力實施小城鎮(zhèn)建設(shè)。發(fā)展餐飲娛樂、商業(yè)經(jīng)營、物流配送等，讓中心集鎮(zhèn)附近的農(nóng)民率先從土地上脫離出來。三要切實加強農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)。整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源，采取多種培訓(xùn)方式，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。四要繼續(xù)加大勞務(wù)輸出力度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動力市場，健全勞務(wù)協(xié)作機制和信息網(wǎng)絡(luò)，建立長期穩(wěn)定的勞務(wù)輸出基地，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，引導(dǎo)更多農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實現(xiàn)勞務(wù)移民。

3.5 逐步完善農(nóng)村社會保障機制，盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，避免再次返鄉(xiāng)爭地。探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險制度，特別要加快解決60歲以上和已經(jīng)喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉(zhuǎn)土地，使農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營集中，從而為快速實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)掃除障礙。

土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是一個較為復(fù)雜的問題，建議在國土資源管理部門，設(shè)立縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)的管理機構(gòu)，并賦予必要的管理職權(quán)，對與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律加強宣傳，并對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管，提高工作透明度，防止“暗箱操作”，同時，具體明確縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村三級流轉(zhuǎn)的監(jiān)管職能，各司其職，使土地流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化，更為合理，從而推動農(nóng)村土地使用制度改革向規(guī)范、健康、有序的方向發(fā)展。對在土地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的不規(guī)范做法，特別是“改變土地權(quán)屬、隱瞞土地性質(zhì)”的錯誤做法應(yīng)堅決予以制止，為深化農(nóng)村土地管理制度改革，闖出城鄉(xiāng)共同和諧發(fā)展，共同繁榮新路再立新功。要重點加強勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、房屋征收與補償、土地承包流轉(zhuǎn)、環(huán)境保護等方面法律法規(guī)的宣傳教育，引導(dǎo)廣大城鄉(xiāng)居民依法表達利益訴求，自覺履行法律義務(wù)，努力提高普法教育的針對性和實際效果，為實現(xiàn)“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展目標、奪取全面建設(shè)小康社會新勝利營造良好的法治環(huán)境。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國土地管理法》

[2] 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》

[3] 《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》

[4] 《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報》

第四篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策（范文模版）

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中

存在的問題及對策

永隆司法所楊四平

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱“《土地承包法》”）的頒布實施，從法律層面賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。法律還規(guī)定，以家庭承包的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方，有權(quán)依法自主決定將經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。既保證了土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定性，又給予了農(nóng)民行使承包經(jīng)營權(quán)的靈活性。通過幾年的實踐，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。

一、存在問題的主要表現(xiàn)

1、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一是私下流轉(zhuǎn)，不申請、不備案。《土地承包法》）第三十七條明確規(guī)定：“??采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案。”而在許多農(nóng)民看來，“田分給我了就是我的，我愿給誰就給誰，別人管不著”。在這種觀點的趨使下，大多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都是在農(nóng)民私下進行，根本不向發(fā)包方備案或申請，作

為農(nóng)村土地的所有者（少數(shù)國家所有土地依法由農(nóng)民集體使用）的發(fā)包方，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的審批權(quán)（對于轉(zhuǎn)讓）、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)（對于轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式）蕩然無存。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)處在缺乏監(jiān)督的無序狀態(tài)，發(fā)包方底數(shù)不清、情況不明。二是不按規(guī)定簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。《土地承包法》第三十七條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該簽訂書面合同（代耕不超過一年的除外）。許多農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，或者是圖簡單，或者出于“相互信任”礙于面子，要么就是以口頭約定代替書面合同，要么就是書面合同的內(nèi)容過于簡單，法定的項目敘述不明，日后一旦出現(xiàn)分歧，無法明辨是非。目前，在農(nóng)村土地承包糾紛中，因流轉(zhuǎn)沒有書面合同和合同敘述不明而產(chǎn)生的糾紛占一半以上。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法。

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，有部分農(nóng)民濫用權(quán)利，存在內(nèi)容不合法的現(xiàn)象。一是把土地承包經(jīng)營權(quán)擅自轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。由于大多數(shù)流轉(zhuǎn)行為都是在農(nóng)戶之間私下進行，在本集體經(jīng)濟組織其他成員不知情的情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)直接轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶，似乎理所應(yīng)當。而這種行為，違反了《土地承包法》第三十三條 “土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循以下原則： ??

（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定，剝奪了本集體經(jīng)濟組織其他成員的優(yōu)先權(quán)。二是把土地承包經(jīng)營權(quán)非法轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。根據(jù)《土地承包法》的前述規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意”意即非經(jīng)同意不得轉(zhuǎn)讓。同時，把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶，就相當于發(fā)包方與本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶重新建立了承包關(guān)系，而《土地承包法》第四十八條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。” 顯然，不經(jīng)法定程序，把土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶，侵犯了本集體經(jīng)濟組織其他成員的利益。三是變相抵押或出賣土地承包經(jīng)營權(quán)。有少數(shù)農(nóng)戶在民間借貸中，因無法償還清到期債務(wù)，而將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)抵給別人以還債。還極少數(shù)農(nóng)戶，貪圖一時的享受，把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)一次性作價出賣給別人。這兩種情況都會造成承包人永久（在承包期內(nèi)）喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，至使今后的生活得不到保障，增加了社會的不穩(wěn)定因素。四是將自己的承包地流轉(zhuǎn)給別人改變其農(nóng)業(yè)用途。比如收取高額的“補償費”，將自己的承包地流轉(zhuǎn)給別人建房等。這一行為存在兩個方面的不公平：一方面，高額的“補償費”由承包方獨享，對本集體經(jīng)濟組織的其他成員不公平；另一方面，對于農(nóng)村建房者，拿出高額的費用取得農(nóng)村宅基地也不公平。

二、出現(xiàn)問題的主要原因

以上問題的出現(xiàn)其主要有以下幾個方面。一是宣傳不夠農(nóng)民對法律和政策的理解存在偏差。近幾年來，農(nóng)村土地二輪延包、農(nóng)村稅費改革、國家免征農(nóng)業(yè)稅以及對種田農(nóng)民給予各種補貼等一系列惠農(nóng)政策的出臺，讓農(nóng)民得到了實惠，大大地增強了農(nóng)民的種田積極性。由于對這些政策和相關(guān)法律的宣傳不夠，使得農(nóng)民在認識上產(chǎn)生了偏差，從主觀上對農(nóng)村土地的權(quán)利“擴大化”，使之遠遠超出了法律規(guī)定的“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”的有限范圍，甚至有極少數(shù)農(nóng)民存在土地私有化的思想。二是少數(shù)農(nóng)民法律意識淡薄，在履行權(quán)利的時候，不愿意接受法律的限制。有的是受到親戚朋友之間感情的影響，把土地承包經(jīng)營權(quán)直接流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外的親戚朋友。有的是受利益驅(qū)動，把土地承包經(jīng)營權(quán)讓給別人改變其農(nóng)業(yè)用途。三是配套制度建設(shè)不夠，缺乏應(yīng)有監(jiān)管措施。《土地承法法》頒布之后，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為進行了具體的規(guī)范，但對不按規(guī)定對不按規(guī)定進行流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與處理，還沒有明確具體的規(guī)定。

三、解決問題的主要對策

為了妥善解決以上的問題，筆者認為應(yīng)該從以下幾個方

面著手

1、進行法制宣傳，提高農(nóng)民認識

《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包、流轉(zhuǎn)等問題做了詳盡地規(guī)定，具有很強的操作性。我們要利用廣播、電視、報紙、墻報、專題講座以及采取以案說法的方式公開調(diào)解土地承包糾紛等多種形式大力進行宣傳。讓廣大農(nóng)民重點掌握承包方的權(quán)利和義務(wù)，讓他們懂得黨和國家惠農(nóng)政策與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，知道農(nóng)民對農(nóng)村土地權(quán)利的“有限性”。讓廣大農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營中，在得到政策優(yōu)惠、依法享受權(quán)利的同時自覺履行法定義務(wù)

2、加強指導(dǎo)服務(wù)，規(guī)范運作程序

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門服務(wù)農(nóng)民的職能下移，在各村建立服務(wù)點，為群眾進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)服務(wù)，一是提供政策咨詢，向群眾解答法律和政策上的難題；二是辦理變更登記或者幫助農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，在辦理登記和簽訂合同的過程中提出合理的意見和建議，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，及時予以糾正。促使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行。

3、健全監(jiān)督機制，防止問題發(fā)生

法律的正確實施，離開不了有效的監(jiān)督。健全對流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督機制，是一項防止問題發(fā)生，使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范有序的有效措施。一是群眾監(jiān)督。與治安中心戶、灣長理事等群眾治安防控體制相結(jié)合，建立一套完整的群眾監(jiān)督體系，讓廣大群眾自覺參與對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督。二是村委會監(jiān)督。充分發(fā)揮村委會干部情況熟、懂政策的優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)苗頭及時處理或者向上級匯報。三是檢查監(jiān)督。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門要經(jīng)常組織力量對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)情況進行檢查與抽查，并及時解決發(fā)現(xiàn)的問題。四是公示公開，凡是需要進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，一律在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部實行公示公開，讓本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員普遍知曉，以保護其應(yīng)有的權(quán)利。

除了以上三個方面的對策外，各級立法機關(guān)要加強配套立法，進一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，特別是對不按規(guī)定進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為的處理，要有相應(yīng)的規(guī)定，做到于法有據(jù)。

第五篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)材料（范文模版）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)材料

通化縣_________鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）_______村________組

中共通化縣紀委黨風(fēng)室制

土地流轉(zhuǎn)合同

承包方：（甲方）

住址：

受讓方：（乙方）

住址：

根據(jù)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的有關(guān)規(guī)定，訂立本合同，雙方共同信守。

第一條 甲方以______(轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股)

形式將坐落_____________________,等級______等，面積______公頃的承包地（其中水田____畝；旱田_____畝）（），流轉(zhuǎn)費用（人民幣大寫）：元整；付款期限前；流轉(zhuǎn)期限______年（____年____月___日至____年_____月____日），流轉(zhuǎn)費用每年（人民幣大寫）______________元整，包括_____,______,______.付款時間為每年___月___日前。

第二條 流轉(zhuǎn)期內(nèi)，乙方享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；產(chǎn)品處置

收益權(quán)和________________的權(quán)利，并接受發(fā)包方依法管理和監(jiān)督。

第三條 流轉(zhuǎn)期內(nèi)，乙方承擔(dān)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得

用于非農(nóng)建設(shè)；依法合理利用土地，不得給土地

造成永久性損害和_______、__________等義務(wù)。

第四條 流轉(zhuǎn)期滿，乙方應(yīng)保證流轉(zhuǎn)的土地達到流轉(zhuǎn)時土

地等級和質(zhì)量。

第五條 合同在執(zhí)行中發(fā)生糾紛，由村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)

濟管理機構(gòu)負責(zé)調(diào)解，調(diào)解不成的，由縣級農(nóng)村

土地承包糾紛仲裁委員會依法裁決。

第六條 本合同自簽字之日起生效，合同一式四份，甲、乙雙方、發(fā)包方、鑒證機關(guān)各執(zhí)一份。

第七條

承包方（甲方）：（簽字）代表人：（簽字）受讓方（乙方）：（簽字）代表人：（簽字）年月日

鑒證機關(guān)：（公章）承辦人：（簽字）年月日 合同未盡事宜由甲乙雙方協(xié)商解決。