第一篇：農村土地流轉問題及其思路與對策(9月27日夏建芳)

農村土地流轉問題及其思路與對策

作者：夏建芳

[摘要]依照統籌城鄉發展和解決“三農”問題所要求，如何改變當前農村生產力要素配置落后的現狀，以及如何使農村綜合生產力明顯提高為標準，認為當前農村土地流轉中存在的主要問題是：農民土地權益難以得到應有的維護，農用地嚴格保護措施難以得到有效落實，農村社會經濟可持續發展受到影響。其原因主要是利益集團博弈農村土地，村干部掌權和農民弱勢，以及一些基層管理監督不盡如人意。解決的思路與對策是：以征代流，實行農用地國有化有償使用方式；以地養老，兜底解決農民的養老統籌保障；保護農用地，開發未利用地，嚴格建設用地；放開農村農用地市場，鼓勵城市生產要素流向農村；規范管理，支持農村農用地流活流暢。

[關鍵詞] 農村土地流轉農用地國有化農民權益保障農村土地市場

在年初召開的全國“兩會”上，有關如何推進農村用地制度改革和完善農村土地流轉機制的呼聲再起，而且代表們所反映農村土地議題大多涉及農村土地的流轉問題。因此，筆者結合如何推進農村用地制度改革和如何改變我國農村生產力要素配置落后的現狀，以及如何既要保護好農村土地資源又要使農村土地資源在今后整個國民經濟發展中發揮其積極作用的目的，就當前全國各地開展和推進的農村土地流轉活動梳理了一些問題，分析其原因，提出其破解的思路與對策。

一、農村土地流轉中的問題

（一）農民土地權益問題

“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的焦點是農民土地權益保障問題。有專家說，解決“三農”問題的第一位是要解決農民問題，只有把農民問題解決好，農業和農村問題才能順利解決。但是在全國各地開展和推進的農村土地流轉中，大家不難發現有許多農民的土地權益卻難以得到真正的落實和維護。

1、農民的土地權利未能實現。在農村土地流轉活動中，農民除了一些短期的出租、借用、委托、代耕、寄種等土地流轉活動可由自已行使外，其它重要的土地處分權基本是無權可使。第一，農民自己的宅基地（房屋）、自留地（山）、承包田（地）難以自由流轉（轉讓），也難以設定抵押，農民對于現在的土地權利只是有名無實。第二，在統一招商引資的農村土地流轉活動中，農民只能聽從村（組）干部們的意圖和決定，盡管行使了村民代表會議表決也只是形式而已，因為表決權基本都被村干部所操控，村民的真實意愿（土地權利）多數是難以得到真正體現。第三，屬于村集體共有的農村土地流轉，廣大農民更加沒有參與和決定的權利，基本上是村干部們說了算。

2、農民的土地流轉收益被占有。村干部（村委會）為招商引資，將農民的承包田（地）收回（反租），再將反租承包地統一進入招商引資項目進行流轉（倒包）。一是其流轉費（倒包收益）會因招商引資等原因被有意或無意壓得過低，農民的土地收益直接受到影響。二是每年的土地流轉收益也往往面臨通貨膨脹影響而遭到不同程度的貶值，農民的土地收益又會間接受到影響。三是流轉土地的逐年增值收益基本與農民無緣，都被投資方獲取。

3、農民的社會保障得不到有效落實。農村土地被長期（二十年、三十年、四十年都有）流轉而失去土地的農民，其流地收益遠低于國家征地的補償安置水平，一方面不夠解決農民的社會統籌養老保險；另一方面，也未能解決失地農民的再就業。因此，一些地方的流地農民直接面臨失地又失業，養老又無保障的困窘。

（二）農用地保護問題

當前國家實施一系列嚴格的耕地保護、農用地管理制度，就是要保護好農村土地資源，要求科學、合理、有效地利用好土地，實現土地資源的可持續發展。但是，在各地推進的農村土地流轉中，耕地和其它農用地保護問題較突出，形勢嚴峻。

1、耕種面積隨著流轉土地而減少。耕地流轉后，一些受讓者將耕地改種花木樹苗或者種植旱生、半旱生的經濟作物，甚至有些耕地被硬化為養殖場改作其它用途，“非糧化”現象較普遍，隨處可見。耕地數量隨著農用地流轉而逐漸減少，已影響我國糧食生產穩定發展的治國安邦大事。

2、農用地被改變用途和撂荒。農用地被長期流轉后，受讓人（長期承包人）在流轉后的農用地上建農家樂、生態園、游樂景點會所，甚至建賓館、別墅、廠房等各色非農建筑物用于非農用途（經營），同時對于其它沒有利用起來的農用地則完全閑置和撂荒，甚至將原有的農業基礎設施也廢棄，將原有的多年生長農作物（農、林、果）也完全荒蕪。

3、農用地違法出讓、轉讓、出租用于非農業建設。一是鄉（鎮）、村（組）企業及一些地方政府占用農用地建造新的綜合辦公樓，將原辦公場所或新建大樓長期出租（變相轉賣）；二是一些鄉、鎮、村基層以新農村（公益事業或基礎性）建設名義單獨或者是聯建形式在農用地上建廠房、建小產權房、建墓地等各式建筑物用于出租或轉賣。

（三）農村社會經濟可持續發展問題

協調城鄉統籌就是要改變農村生產力要素配置落后的狀態，提高農村綜合生產力提高，同時要把挖掘農村農業自身潛力與城市工業反哺農業結合起來，把擴大農村就業與引導農村富余勞動力有序轉移結合起來。但是，在當前一些農村土地流轉中，有一些問題尚未被一些地方政府重視。

1、城市支持農村、工業反哺農業的聯動機制單調。一是利用國家財政、稅收、金融等方面單方扶持“三農”的政策措施多，而利用經濟和市場促進城鄉各種資源要素的合理流動和優化配置的經濟體制和工作機制少；二是追逐利益化的大企業、大資金流入農村的多，而真正能全面帶動和改變“三農”問題的廣大城市富余人員、社會閑散資金、科技人員、大中專文化的知識青年流入農村的少。還有，缺乏農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的生產要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流與有序轉換，缺乏城鄉良性互動的可持續發展。

2、農村生產要素負效率問題。在目前的農村土地流轉活動中，一方面農戶放棄農業離開農村，帶著部分流地收入進入城市務工或投資創業購房，造成大量農村勞動力、資金、技術、人才倒流城市。另一方面流地后的部分農村勞動力，因缺乏從事農業或第二、三產業的生產技能、就業環境和務工積極性，依賴流地收入和國家補貼閑居農村，產生大量農村社會問題。

3、農業經營企業化的長效機制薄弱。一是投資農業的企業和個人的合法權益尚未得到真正的重視和法律上的根本保護，主要是農村土地的集體所有制性質直接制約和影響投資者長期、穩定投資農業的積極性。二是農業龍頭企業對于發揮市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶的龍頭作用不明顯，未能帶動農戶、與農民建立起合理的利益聯結機制，未能給農村農民帶來長期實惠，不利于現代農業的可持續發展。

二、主要原因

出現農村土地流轉問題的原因有多方面，既有農村集體土地所有權制度本身存在的缺陷原因，又有國家對于農村土地與農村產業實行多部門、多行業管理的原因，還有多年來實行的城鄉“二元”體制、政策所積聚形成的農村社會、經濟、文化、科教、法制等環境與城市差距較大的原因。但是筆者認為主要還是以下三個方面的人為因素所致。

1、利益集團博弈農村土地利益。由于城市土地價格的高昂和城市建設用地供給的嚴格控制，一些利益集團，包括一些地方政府和鄉鎮村干部，他們在利益的驅使下，借解決“三農”問題、建設新農村以及投資農業之名義，大規模、積極地流轉農村土地，廉價取地，便捷取地，以地謀財，長期或短期地博取農村土地利益。

2、村干部掌權和農民弱勢。在農村長期以來形成的恃強凌弱的族性、宗派勢力和村干部土地所有者代表機制下，村干部代表村級集體經濟組織行使農村土地所有者的權力。他們大包大攬農村土地的流轉活動，農民基本處于弱勢之態。對于土地流轉中出現的不公正、不公平、不公開的違法、違規現象，一些村干部有恃無恐，而農民卻無能為力只能聽憑村干部掌控和處置。

3、基層管理監督不盡如人意。近幾年來，從中央到地方政府非常重視土地的嚴格管理，并實施“黨委領導、政府負責、部門協作、上下聯動、公眾參與”的空前絕后的國土資源管理新機制，但是在一起地方的農村土地流轉活動中的不盡如人意現象還是存在。一是在一些農村土地流轉中還處于無政府狀態，就是缺乏對于農村土地流轉前的審查、監督和管理，在整個農村土地招商引資活動中，既沒有統一的上級部門的嚴格審查把關，又沒有作為土地所有者代表的程序性監督。二是對于流轉后的農村土地利用情況也缺乏一個有效的終端監督的管理機制，使得擅自改變土地用途的違法現象未能得到及時有效的制止和查處，以至土地違法之風滋生漫延。三是一些鄉、鎮、村級基層管理重形式輕實效，重利益輕責任，在整個土地流轉活動中，既缺乏公開、公平、公正的陽光監督制度，又缺乏一個行之有效的自我約束機制，再是加上一些基層的貪腐問題也夾雜其中。

三、思路與對策

在首先遵循我國現行土地法律制度的大政方針框架之內，既考慮統籌城鄉發展需要，又要解決“三農”難題，并避免在推進和加速農村土地流轉活動中可能給“三農”造成新的、難以挽回的損失，筆者特提出以下一些思路與對策以供參考。

（一）以征代流，實行農村土地國有化有償使用方式

1、需要長期流轉農村土地的，應轉變土地性質為國有。農民或者村委會要求將農村土地長期流轉的，或者地方政府認為應當通過集約利用、長期流轉才能

有效開發利用和提高農業經濟效益的農用地、建設用地（包括宅基地）和未利用地（以下統稱農村土地），應依照國家征收制度轉變土地性質，先將農村集體土地征收為國有后再進行流轉。通過這種形式，旨在遵循國家土地法律制度下逐步地實現農村土地國有化管理。

2、推行農村土地有償使用制度，鼓勵社會投資農業農村。凡是需要長期取得農村土地的工商企業、農村集體經濟組織、城鎮居民或是農村居民等（以下統稱農業投資者），通過有償使用方式，一次性交付土地征收費（使用金），取得較長（可以永久）年限的農村土地的國有土地使用權，依照合同（契約）約定開發利用農村土地。主要是解決農業投資者長期投資農業的法律保障及后顧之憂，鼓勵農業投資者長期投資農業的積極性。

3、統一農村土地的有償使用費標準。第一，農村土地征地費可以參照各省、市最近確定的各類土地征地（征收）補償、安置費標準。第二，對于農用地、未利用地的有償使用費可以實施國家一次性補貼或逐年補貼方式。第三，對于種植糧食等國家每年確定需要扶持和補貼的農作物土地，在有償使用的招投標合同中明確補貼數額、補貼方式以及有償使用費標準。主要目的是要針對不同的農村土地用途執行不同的有償使用標準，為真正長期投資農業者設定公平、公正的門檻。

（二）以地養老，兜底解決農民的養老統籌保障

1、以土地收益換取養老統籌保障，解決流（失）地農民的養老統籌保障。第一，對于農民個人的承包田（地）、自留地（山）、宅基地（房屋）的流轉（征收補償費）收益，應一次性先繳納個人的社會統籌養老費或者繳存個人養老保險專用賬戶。第二，屬于村或組農民集體共有土地的流轉收益，也應將補償到每個農戶份上的收益繳存個人養老保險的專用賬戶。第三，對于已經流轉且流轉年限較長的流地農民，也應積極要求農戶將流轉收益繳存個人就業、養老保險的專用賬戶，將以前的流轉收益與今后可能發生的流轉收益或者是國家今后可能推行的全民（城市農村）待遇合并專用。主要為了能兜底（徹底）解決農民的社會統籌養老保障問題，實現城鄉居民一致的統籌養老保障制度。

2、實行政府補貼制度。對于完全失地（流地）的農民，其流轉土地的有償使用費不足繳納其社會統籌養老保障保險費時，由地方政府統一調劑和補貼。

3、實行流轉費統一標準制度。對于所有農村土地的流轉費，包括不改變土地性質的農村土地流轉，其流轉費都應依照各省、市最新確定的各類土地的征地（收）補償、安置費標準計算，并應考慮物價通脹和土地增值因素，其土地收益應先繳納個人的社會養老保險費，要確保農民的社會養老統籌保障。

（三）保護農用地，開發未利用地，嚴格建設用地

1、保護農用地。第一，依照土地法確定的農用地在大面積流轉時，必須通過合同約定嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用，杜絕農用地的“非糧化、非農化”現象。第二，由政府或者企業出資進行土地整理或復墾的農用地（地塊不分大小），應先轉變土地性質為國有后，再向有管理能力、有農業經驗、有經濟實力的農業投資者流轉。第三，對于已經流轉并改變用途或撂荒的農用地，必須依照土地法明確規定的耕地保護制度采取行之有效的措施予以保護。

2、開發未利用土地。對于農戶或村集體經濟組織無力開發的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未利用土地，由國家征收為國有后，向愿意開發并有經濟實力的農業投資者推出。未利用地開發應著重以農、林、草開發為主要對象，以保護和改

善農村生態環境和水資源供給平衡為主要目標。

3、嚴格控制農村建設用地流轉。第一，應當將要流轉的農村建設用地統一納入到城鎮國有土地有償使用范疇。經過國家統一征收、統一規劃、統一整治后推出流轉。第二，要控制農村建設用地向高耗能、高污染的工商企業流轉，避免農村環境和農村土地被污染和破壞。鼓勵農村建設用地向涉及農業服務業的二、三產業的企業流轉。

4、農民宅基地流轉。第一，允許對于永遠放棄務農和集體經濟組織成員資格的農民宅基地（房屋）向他人（包括城市居民）流轉，但應將其宅基地的土地先征收為國有性質，地上物等價格由雙方約定。第二，對于農戶不愿放棄集體經濟組織成員資格的，則宅基地仍保持集體土地性質不變，有關流轉的權利義務由農戶與承租戶協商一致后流轉。

（四）放開農村土地市場，鼓勵城市生產要素流向農村

1、放開農村土地市場。吸引和鼓勵城（市）鎮富余人員和社會閑散、沉積資本到農村購買農村土地(國有)從事農業開發、農業生產經營和在農村長期定居生活。

2、農村土地可以流通。通過有償使用方式取得的農村土地，尤其是農用地，只要嚴格依照合同約定使用，不改變用途，經過一定（短期）年限開發利用后可以轉讓、出租和抵押，實現城鄉國有土地一體化管理。

3、建立城鄉土地整理儲備機制。將城市土地收購整理儲備機制引向農村，與農村土地的收購、整理、儲備合二為一。建立相互補充、相互依賴、相互促進的、統一的城鄉各類土地的供地用地機制。

4、擴大農村流轉土地類型和范圍。將上述農村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關企業復墾整治后的農村土地逐步征收為國有，并進行統一規劃和整治后進入土地一級市場流轉。

5、發展農村第二、三產業。通過農村土地征收后的國有化方式吸引城市工商者到農村購買農村土地，建立農業生產、農產品初加工、農產品流通、農村社區服務和農村金融等農村社會化的服務型企業。

6、網上公布流轉農村土地信息。通過統一的省、市、縣級農網或公共交易網詳細公布擬流轉土地的所有信息，一是讓投資者根據需要選擇投資的農村土地；二是政府可以擇優選資招商，確定合適的農村建設者和農業投資者。

（五）規范管理，支持農村土地流活流暢

1、征求農民意見，完備法律程序。對于征收或流轉農村土地的，必須履行公告征詢程序，征求流地農民意見，并按法定程序通過村民代表大會全體表決同意。

2、規范合同內容，明確權利義務。除了臨時出租、借用、委托、代耕、寄種等一些短期的流轉外，其它的農村土地流轉必須采用統一格式合同文本，簽訂書面合同，明確雙方當事人有關流地和用地的權利和義務。

3、明晰土地權屬，消除流轉矛盾。對于各類農村土地的所有權和使用權性質，以及土地的界址、范圍和使用情況必須明晰。應通過流轉前的申報、登記、調查、登記等相關工作，避免流轉過程及流轉后產生不必要的矛盾和留下后遺癥。

第二篇：我國農村土地制度問題及其對策措施(5月26日夏建芳)

我國農村土地制度問題及其對策措施

作 者 ：夏 建 芳

[摘要] 農村土地集體所有權制度的基礎性缺陷，農村土地的自我經營管理機制缺失和農村土地使用權制度畸形，是當前和今后一個時期農村土地所面臨的突出問題的根本原因和障礙所在。因此需要：逐步取消“農村集體”所有土地，實現物權意義上的土地權益，鼓勵城市生產要素流向農村，改革農村土地經營管理體制，建立農村土地收購整理儲備機制。

[關鍵詞] 先征后用 以征代流 以城帶鄉 “兩委”改“兩制” 城市反哺農村

“土地問題是中國的一個大問題。特別是農村土地問題，關乎全局，又關乎幾億農民的生計，舉足輕重。” 中國只有真正解決農村的土地問題，才能解放農村生產力，發展農村經濟，提高農民的生活水平，才能保障百姓安居樂業，實現國家的繁榮昌盛。筆者認為，解決中國農村土地問題的關鍵是要進行農村土地制度的改革創新。本文就是針對目前農村土地所面臨的突出問題，對當今農村土地制度所存在的所有權制度、使用權制度和經營管理制度三個方面的問題，借鑒我國城鎮國有土地使用權制度改革所取得的成功經驗，提出一些看法和意見。

①

一、當前我國農村土地制度問題

去年，國土資源部領導在向國務院常務會議匯報工作時，對當前和今后一個時期土地管理所面臨的突出問題中指出了“耕地保護難度越來越大、建設用地供需矛盾更加突出、土地利益調整引發的社會矛盾和問題凸顯、土地違法違規呈易發多發態勢和用地粗放浪費現象依然存在”等五個方面的問題。② 因為這五個方面的問題都涉及或與農村土地有關。所以筆者結合自己多年從事土地管理工作的實踐和對農村土地問題關注，認為這些土地管理所面臨的突出問題與我國農村土地所有權制度的基礎性缺陷、農村土地的自我經營管理機制缺失和農村土地使用權制度畸形有著一定的關聯影響。

（一）農村土地所有權制度基礎性缺陷問題。

憲法和多個法律都規定了“農村土地屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理······”。在這個土地所有權的法律制度 ① 鄒玉川：《制度創新之路》，中國政法大學出版社1997年版，第3頁。② 徐紹史：《關于進一步加強和改進土地管理工作情況的匯報材料》2011年7月20日。下，“農村集體”或“農民集體”土地所有權主體根本模糊不清。它在實際中是一個看不見、摸不著的，抽象的、不確定的，沒有法律人格意義的群體。同時，它也不是法人或自然人。因此，作為農村土地的所有者—農民，根本無法實現單個農民或者一個集體在實踐層面和物權意義上的主體權利能力。在這個土地所有權制度下，個體農民處于非常弱勢無助的地位，其土地的權利義務關系無法得到正確保護。因此，農民有地無權、有地無利現象普遍，農民的土地權益會被土地利益集團們任意侵吞和剝奪。

（二）農村土地的自我經營管理機制缺失問題。

管理農村土地目的應該是追求土地利用的經濟、社會和環境綜合效益最大化。我國多部法律都明確規定了農村集體經濟組織或者村民委員會對農村土地進行經營和管理的權利。依照《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。由于我國農村長期以來已經形成了恃強凌弱的農村族派勢力，農村集體經濟組織或者村民委員會的“二委”干部，實際上大都是村族派勢力代表，或者也是在族派勢力影響下行使職權。然而，目前我國的農村村級基層管理組織所存在的問題是觸目驚心的。據最近有關部分統計，全國共立案查處農村基層黨員干部違紀違法案件5.85萬件，給予黨政紀處分或組織處理5.79萬人；共受理涉農信訪件19.33萬件，辦結17.33萬件。

況且，近年來通過查處的農村紀檢監察案件發現，農村基層干部的違紀違法人員身份較固定，主要集中在村支部書記、村主任、村財務管理人員這三類村干部身上。作為最直接經營管理的基層組織處于這種現狀之下，農村集體土地的自我經營管理機制如何實現其應有職責。

③

（三）農村土地使用權制度畸形問題。

《土地法》規定的農村土地使用權制度：一是農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；二是農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。另外，《物權法》對于農村中的農用地、建設用地和宅基地這三類土地的 ③ 《黨建》雜志，人民網記者姜潔，2012年1月29日。使用權也作了不同規定：用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度；對于非農建設用地未作出規定；對農民宅基地適用土地管理法等法律和國家有關規定。二部法律對農村土地的使用權規定，卻不能實現《物權法》所規定的相應土地用益物權，即：用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。因此，在這種土地使用權制度下，主要是限制了任何單位和個人可以通過有效途徑取得、占有和使用農村土地的可能，以及占有和使用土地的單位或個人（農民）不能享有應有的土地權益。從而出現了土地使用制度的畸形怪相：想種地的人沒有地可種，不想種地的人卻擁有許多土地；一面是土地資源可貴緊缺，另一面是土地閑置撂荒普遍。

二、解決農村土地制度問題對策措施

專家提出 “土地法律制度的根本目的，是對土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調整對象，是土地的歸屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系。”④ 因此，要想解決當前中國農村土地方面的有關土地歸屬、土地利用、耕地保護、農地流轉等方面的問題，必須對農村土地制度進行改革。

特別說明 對于農村土地制度改革問題，有關學者、專家都曾提出了多種意見，要求實行農村土地國有化、私有化、多種所有權并存，或強調以土地利用為中心的土地權利制度的意見。各抒己見，各有見地。但是，“在土地問題上，中央政府非常重視保持原有法律政策的穩定以及保護農民的土地權益”。因此，作者也非常謹慎地對待這個農村土地所有權制度改革的議題。在本文所提出的“要求取消農村集體土地所有權制度” 的思路及其相關對策措施中，一是把握在遵循現行的農村土地法律政策的大政方針框架之內，強調通過“先征后用”的途徑方式逐步地取消農村集體所有土地的思路；二是非常注重以顧及和保護農民土地權益為宗旨；三是也非常注重對土地資源的保護和有效利用。另外，對于本文所提出一些對策措施不再作具體論證。

⑤

（一）“先征后用”，逐步取消“農村集體”所有土地。

1、實行農村土地“先征后用”制度。就是將農村中需要長期流轉的農用地、建設用地(包括宅基地)和未利用地都納入征收范圍，實施先由國家征收（征用）④ 王衛國：《中國土地權利研究》中國政法大學出版社1997年版，第3頁。⑤ 陳錫文，《新華網》，2012年02月02日 后，經過一定的土地整治和權屬完善程序，實行有償使用方式向需要長期使用這些農村土地的單位和個人推出。

2、逐步取消“農村集體”所有的土地。在遵循現行國家土地制度的大政方針框架之內，通過“先征后用” 的方式，國家將“農村集體”或“農民集體”所有的土地逐步征收為國家所有，以此方式逐步地減少“農村集體”所有的土地，最終實現我國城鄉土地統一的國有化管理體制。

3、“先征后用”的幾種農村土地類型：

（1）凡是愿意長期流轉的農村土地，都實行“先征后用”制度（注：主要是為了保障長期流地農民的利益），先由國家征收，實行有償使用方式，由需要開發利用的單位或個人一次性交付征收農民土地的補償安置費后，依照合同約定取得該農用地進行農業生產。

（2）對不宜采取農村家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用土地，先由國家征收，并進行整治后，實行有償租賃使用方式，依照合同約定由需要開發利用的單位或個人租賃或承包。

（3）、屬于“農民集體”所有的廢棄地、災毀地，也實行“先征后用”的方式。先由國家征收，并進行整治后，以有償出讓或租賃承包方式由需要開發利用的單位或個人長期租賃或承包。

（4）需要流轉的農村建設用地，由國家征收后，納入城市土地的管理機制進行管理。屬于違法用地的，由國家征收后，根據土地利用規劃用途進行整治、復墾后，實行有償出讓或租賃承包方式；屬于“農村集體”經濟組織使用的且暫不流轉的，繼續保持原土地所有性質不變。

（5）需要流轉的農民房屋宅基地，屬于想永久離開農村并放棄務農和集體經濟組織成員身份的農戶，其房屋宅基地先征收為國有，房屋及其宅基地轉讓事務由農戶與受讓人協商一致后轉讓；對于不放棄務農和集體經濟組織成員身份的農戶，房屋宅基地繼續保持原土地所有性質不變，其它事務由農戶與承租戶協商一致辦理。

（二）“以征代流”，實現物權意義上的土地權益。

1、實行“以征代流”制度。農民將自己不愿意耕種的承包土地通過被國家征收程序，一次性得到足夠的征地安置補償費，代替原來的土地承包流轉租金，以換取和兜底解決流地（失地）農民的社會養老保障。

2、實現農村土地物權意義上的使用權權益。通過“先征后用”，以有償使用方式取得的農村土地及地上物的單位或個體經營者，只要嚴格依照土地合同約定方式使用，經過一定（短期）年限的開發利用后，其土地使用權可以轉讓，出租和抵押。

3、農民要求以地養老，轉讓自己的承包地或者自留地（山）或宅基地（房屋）時，有關土地收益應先繳納個人的養老保險和醫療保險。對于完全失地農民的土地收益尚不足繳納其養老保險和醫療保險部分，由政府統籌補貼解決。

（三）“以城帶鄉”，鼓勵城市生產要素流向農村。

1、建立城鄉生產要素流通機制。設立農村土地一級市場，吸引和鼓勵城（市）鎮富余人員和社會閑散、沉積資本到農村投資，從事農業勞動、農業開發、農業生產經營和在農村定居生活。

2、建立農村投資者權益保障機制。凡到農村長期投資農業開發的單位和個人，應當統一由政府與其簽訂土地使用權合同，其土地權益應受到有效的法律保障。

3、鼓勵發展農村第二、三產業。通過“先征后用”方式吸引城市工商者到農村購買農村土地使用權，建立農業生產、農產品初加工、農產品流通、農村社區服務和農村金融等農村社會化的服務型企業。

4、到農村長期進行農業生產和農業開發經營的投資者和勞動者，應當享受當地村民的政治待遇和其它政府對于農業補貼的相關政策。

（四）“兩委”改“兩制”，改革農村土地經營管理體制。

1、改革農村土地的現行經營管理體制。逐步取消農村土地經營管理的村集體經濟組織或者村民委員會的“兩委”干部一言制，改為農村土地的“股份制”和用地“合同制”的自我經營模式。

2、創建農村土地的自我經營管理機制。對于通過各種形式取得農村土地的單位或個體（承包經營者），均實行農用地合同制管理使用。依照土地使用合同約定的條件和要求，保護土地，自主經營和開發利用農村土地。

3、提高土地資源的有效利用和保護。穩定現存的本集體經濟組織內部成員的土地承包關系和流轉關系不變。由政府指導和扶助農民轉變農業經營方式，一 是鼓勵農民將承包土地向先進科技和先進生產手段的企業流轉；二是發展農戶自己聯合與合作經營；三是將承包土地換取養老保險，由國家征收后，選擇先進的企業或個人進行農業生產和農業開發。

4、實施合理的政府農業補貼制度。對于政府實施的農業、糧食、自然災害救濟、農業結構調整、農業環境保護等“三農”補貼，應當與農村土地的合理利用和保護相結合，通過用地合同制度具體落實到每個土地使用者單位或個體。

（五）“城市反哺農村”，建立農村土地收購整理儲備服務機制。

1、將城市的土地收購、整理、儲備機制引向農村，與農村土地合二為一。實現城鄉土地的相互補充、相互依賴、相互促進的統一的城鄉土地的用地供地機制。

2、鼓勵城市資本投資農村土地的收購整理儲備機制，將農村土地資源轉變為農村土地資產，解決農村融資的瓶頸問題。

3、儲備機構應將農村集體（農民）自愿長期流轉的農村土地全部納入收購整治儲備范圍，承擔和完成對農村土地的征收和補償，規劃和立項，權屬確認和登記發證工作，并通過農村土地一級市場向城鄉社會推出。

4、對于擬收購的每一塊農村土地，應當對其的土地權屬、位置、面積、現狀、占有等情況調查清楚，明晰產權，并通過征詢村民代表意見的流程后進行收購，并進行權屬登記發證。

作者單位： 杭州市國土資源局

2012年5月28日

第三篇：我國農村土地流轉和規模經營的思路與對策

濟寧市農村干部學校

村 官 畢 業 論 文

論文題目：我國農村土地流轉和規模經營的思路與對策學生姓名：年 級：所在縣區：指導教師：

靳名星 農村干部學校09級3班 曲 阜 市 牛洪華 職稱 高級講師

2011年5月10日

我國農村土地流轉和規模經營的思路與對策

學 生：靳名星 專 業：經濟管理 指導老師：牛洪華

摘要：我國農村土地流轉是市場機制作用與政策推動的結果，目前正呈現出流轉形式多樣化、經營主體多元化的特點。從國內各地的實踐看，土地流轉通過市場機制推動了農村土地資源的有效配置，規模化經營加快了農業和農村現代化。同時，現行的農村土地流轉及規模化經營實踐還闡釋了它在保護國家糧食安全、穩定現行土地制度、持續增加農民收入，促進農村勞動力合理布局和推動農業現代化生產等方面的重要意義。關鍵詞：農村土地流轉；市場機制；規模經營；糧食安全；農民增收

前 言

農村土地流轉是指在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下將土地經營權從承包權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，即農村承包土地經營權的流轉。對于我國的農村土地流轉問題，從家庭聯產承包責任制開始實施起，中央就一直高度重視。1984年中央1號文件首次提出允許農戶經集體同意可以轉包承包地給種田能手，2002年頒布的《農村土地承包法》把土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，鼓勵轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等土地流轉形式，支持農業的適度規模經營，《決定》為農村土地流轉提供了政策指向。可以看出，中央針對農村土地流轉的精神與政策是明確的、連續的，而且是隨著農村經濟發展逐步完善的。

1、我國農村土地流轉的現狀 自家庭聯產承包責任制開始實施起，我國農村的土地流轉就已出現。近年來，農村土地流轉在市場機制與政府推動下發展很快，雖然土地流轉的規模不易統計，從山東濟寧地區以及全國其他地區的形勢來看，我這農村土地流轉現狀可歸結為以下幾種情況：

1.1是流轉形式多樣化。

從目前看，我國農村土地流轉的主要形式是轉包和租賃。從發展趨勢看，土地入股，股份合作社等形式發展較快。“土地入股”由于既保障了農民的土地承包經營權，又使農民通過租金、薪金、股金等多種形式增加了收入，因而越來越被農民所接受。

1.2是經營主體多元化。

農村土地經營主體正發生著由農戶單主體向城鄉單位、企業、業主等多種成分的轉變，越來越多的農業科技人員和擁有資金，管理優勢的現代企業參與到農村土地經營之中。由土地流轉而帶動的產業轉移、資金轉移、技術轉移在相當大的程度上整合著城鄉資源，促進著城鄉一體化和現代農業的發展。

1.3是流轉動機現代化。

免征農稅前，集體和農戶進行土地流轉的主要動機是為了完成稅費征收上繳任務，避免土地撂荒。現在流轉的主要動機演變為如何增加收入擴大種植規模。特別是隨著國家對農業投入力度的加大，新增流轉面積主要流向專為大戶和產業化龍頭企業，流轉形式以租賃為主，租金形式以收取現金或糧食折價為主。流轉的土地以經營高效農業項目為主，推動了農業結構調整。

從全國的土地流轉現況看，至少說明兩點：一是隨著農村經濟社會發展的多元化，土地對于農戶的生產功能、經濟功能、保障功能出現了分化，土地流轉已經由潛在需求 變成了現實需求。當然，這種需求具有地區差異。二是在土地流轉的需求下，建立土地流轉市場，規范土地流轉行為，維護農村土地制度，已顯得非常必要。

農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層體制，是符合我國農業生產特點的農村基本經營制度。但是，農業經營規模小、組織化程度低、是符合我國農業生產特點的農村基本經營制度。但是，農業經營規模小、組織化程度低、比較效益差的問題已成為制約我國現代化農業發展、增加農民收入的重要瓶頸。基于這一認識，“十二五”規劃綱要提出要堅持和完善農村基本經營制度。加快發展現代農業，就要加快轉變農業發展方式，創新農業經營形式，發展土地適度規模經營。

2、我國農村土地規模經營的條件

目前，我國農村推進土地適度規模經營的條件已基本具備。一是農村經濟中非農產業比重增加，非農產業收入在農民人均純收入中的比重超過七成。二是大量農村勞動力轉移到二、三產業和城鎮就業。三是農業生產的綜合機械化水平提高，2010年，全國農作物耕種收綜合機械化水平達到52%，農業生產進入機械作業為主的新時代。四是農村合作醫療，養老保險等社會保障體系初步建立，新型農村合作醫療制度全面覆蓋農村地區，參保人數達8.35億，參保率達95%，新型農村社會養老保險試點穩步推進，覆蓋農業人口約1.8億。

近年來，土地適度規模經營有了一定程度的發展。2009年，我國耕地流轉面積達到1.5億畝，占家庭承包耕地面積的12.4%。但是，由于農村土地流轉機制尚不健全，土地適度規模經營發展遲緩。因此，需要創新土地流轉機制，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場。

3、我國農村土地流轉的市場作用機制

通過對現有資料的總結和實地的考察，我們發現，市場機制正在從以下幾個方面發揮著對土地流轉的調控作用：

3.1土地流轉通過土地流轉服務中心發現價格，推動了土地資源的有效配置。

合理的土地流轉價格會促進土地資源的有效配置，目前國內成規模的土地流轉都是在一個公開、公平、高效、競爭的土地交易市場體系上進行的農村土地流轉的相關信息均在相應的土地流轉服務中心統一公開，受土地流轉服務中心監督，確保了土地流轉價格的真實性，土地流轉的供求集中于土地流轉服務中心，市場流動性強。土地流轉價格反映了真實的市場供求。

3.2土地流轉以有形市場為平臺，降低了流轉中的交易成本

實踐中國內農村土地流轉成規模的縣市大都投資建立了土地交易大廳，交易大廳建立的土地交易信息系統用于收集和存儲土地流轉信息，包括土地面積、期限、價格、土地位置、農戶信息等，交易大廳將這些信息進行匯總，并在當地統一發布，依托土地交易大廳，當地土地流轉信息能夠及時、準確、全面的傳遞出去。土地交易大廳供有標準的、統一的土地流轉合同文本，只要土地流轉申請者符合土地流轉要求，均可獲得免費的土地交易合同，這也降低了土地因簽訂合同而產生的成本。可以看出，通過土地交易大廳這個“有形市場”，不但降低了土地流轉中的交易成本，也提高了土地流轉的效率。

3.3土地流轉以制度規范為約束，減少和控制了流轉雙方的矛盾糾紛。

為提供土地流轉的可循依據和政策保障，許多地方政府專門出臺了“推進農村土地 承包經營權流轉的實施意見”或具有類似精神的文件。這些地方文件的出臺有利于規范農戶的土地流轉行為，確保農村土地流轉市場的健康有序。“地方文件”一方面要求要設立與農村土地流轉相關的法律與政策咨詢機構，使農戶充分認識到土地流轉的合法性與政策支持，詳細了解土地流轉的法律程序，杜絕農戶間的“私下流轉”和“不規范流轉”現象。另一方面，“地方文件”對土地流轉程序做了嚴格而詳盡的規定，要求土地供求雙方需向土地流轉服務中心提出申請并進行登記，流轉雙方在土地流轉市場經平等協商達成一致意見后須簽訂土地流轉合同，并由經管部門進行見鑒證。不僅如此，有些地方還成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會，并建立了相應的仲裁庭或土地承包糾紛調解小組，這些機構共同形成了完整的土地流轉糾紛調節處理機制，經過制度規范的土地流轉，對于減少和控制流轉雙方的矛盾和糾紛有很大作用，切實保護了流轉雙方的切身利益。

4、我國農村土地流轉與規模經營的實際效果

從家庭聯產承包責任制開始出現農村的土地流轉現象到今天，土地流轉已走過三十多年的歷程，在實踐中，土地流轉已經顯現出其存在的合理性，也回答了人們對他的質疑和疑問。

4.1土地流轉能否保護國家糧食安全

農村土地流轉的根本目的在于通過改變目前傳統農業的生產方式，獲得土地適度規模經營，促進現代化農業的發展，實現增加農民收入和維護國家糧食安全這兩大目標。要維護國家和糧食安全。就必須確保在土地流轉的過程中耕地的數量和質量不下降，農業土地的用途和性質不變更，從而確保糧食的生產能力不被削弱，據人民日報報道，2010 年小麥、玉米、水稻全面增產，我國糧食總產量達到10928億斤，比上年增加312億斤，增長2.9%，實現半個世紀以來首次連續七年增產，糧食產量連續四年穩定在1萬億斤以上；糧食播種面積達到16.48億畝，比上年擴大1329萬畝，實現半個世紀以來首次連續七年增加：畝產達到331.5公斤，比上年提高6.9公斤，再創歷史新高。實踐證明，土地流轉絕對能夠保證國家的糧食安全。

4.2土地流轉能否持續增加農民收入

在土地流轉和規模經營的實際推行中，我們可以總結出農民收入增加途徑主要體現在以下幾個方面：是土地流轉可以使農地使用權向種田能手、規模經營者、集約經營者集中，彌補分散經營的陷，實現土地的規模經營，相對于土地的分散經營，土地規模經營，土地規范經營有利于高新技術和大中型農業機械的推廣和運用，有助于降低農產品的單位成本，從而提高農業經濟效益，土地規模經營還可以避免家庭聯產承包責任制下農業生產固定資產的重復投資。二是土地流轉重新配置了土地資源，催生了農業龍頭企業、專業合作社、種養大戶等農業經營主體的產生，并進一步吸引他們投資經營農業。現代農業生產經營主體的出現提高了農業的產業化水平，增加了農業經營效益，并推動了周邊農戶農業經營性性收入的提高，一些流出土地的農戶被“返聘”到龍頭企業，專業合作社等務工，增加了勞務性收入。三是土地流轉可以通過轉移農村剩余勞動力，增加農民在二、三產生的收入。

4.3土地流轉能否穩定現行農村土地制度

我國現行的土地制度是“農村土地由村所有，也可由鄉村和級所有”，即農村土地歸集體所有，但土地所有權不能由集體轉讓與買賣。由于農村土地所有權的框定，農村 土地經營權的流轉就顯得十分重要。黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件對新時期的農村土地政策作了規定：加強土地承包經營權流轉管理和服務。建立健全土地承包經營權流轉市場；按照依法、自愿、有償原則。允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。發展多種形式的適度規模經營：有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體，從全國實踐看，現行的農村土地流轉遵循了黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件精神，沒有改變土地集體所有性質，沒有改變土地用途，沒有損害農民土地承包權益，如租金、股份分紅等。土地流轉賦予了農民更加充分而有保障的土地承包經營權，從發展的角度穩定了現行農村土地制度，遵循了中央切實維護農民權益的要求。

4.4土地流轉能否促進農村勞動力的合理布局

在原有的土地制度下，農民的土地無法流轉，加之戶籍制度的嚴格限制，農村剩余勞動力得不到有效轉移，這勢必導致農村勞動力的確合理分布。然而，土地流轉則促進了農村勞動力的合理布局。一方面土地流轉通過促進農業產業化的生產，進而使得農村勞動力除了從事農業的生產經營活動外，還從事農業農產品加工、營銷、配送、服務等農業產業化鏈條行業，使農村勞動力的內部分布趨于合理；另一方面，土地流轉還可以使農村剩余勞動力轉移到二、三產業中，促進農村勞動力的農業產業外部斬合理布局。此外，農村勞動力轉移還加速了我國的城鎮化水平，這些都有力的闡釋了土地流轉對促進農村勞動力合理布局的積極作用。

4.5土地流轉能否推動農業現代化

發展農業現代化需要規模化、集約化經營，大力提高設施農業水平均轉變傳統的農 業增長方式。土地的合理流轉和適度集中經營正是發展現代農業的客觀要求。由于我國農村實行的家庭聯產承包責任制以滿足和解決溫飽問題為目標，客觀上成為了發展現代農業的束縛，這也是我國農業必須邁出或要改革的一步，這一步既是思想的變革，又是體制的變革，實踐中，通過土地流轉，各地農業生產正在逐步改變。一家一戶分散經營的狀況。現代農業的生產模式正在加速顯現。在土地流轉的推動下，各地正逐步形成優勢農產品產業帶，特色農產品得到了強化，通過引入農業龍頭企業、培植農業主導產業，建設農業產業園區，充分利用農村剩余勞動力等途徑，各地的農村土地資源變成了財富，客觀上壯大了農村集體經濟。

推進農村土地使用權流轉是穩定和完善家庭承包責任制，實現農業適度規模經營，提高農業競爭力的客觀要求；是加快農業和農村經濟結構調整，實現農業增效、農民增收各農村穩定的必然選擇；是提高農業勞動生產率和實現農業現代化的必由之路。實踐上全國各地正因地制宜順應農戶對土地流轉時需求，積極穩妥地推進農村土地使用權健康、有序流轉。土地流轉優化了土地資源配置，提高了土地利用率、產出率和農業勞動生產率促進了農業結構的調整，增強了農業競爭力，推動了農業現代化生產，但也應當指出，土地流轉的模式、規模、速度、效果在全國各地差別較大，不同地區應根據自身的經濟環境與特點，因地制宜地探索具有地方特色的土地流轉制度。

參考文獻

[1]田靜婷，我國農村土地流轉問題研究述評，經濟縱橫2010.3 [2]方志權，農村土地承包經營權流轉市場運行機制研究，科學發展觀。2010.4

第四篇：建立農村土地流轉機制的思路與對策

【摘要】土地家庭聯產承包責任制是一項沒有完成的制度改革，沒有解決農村土地所有權問題。加速農村土地流轉工作若處理得好的話，可以加速城鎮化，集中土地發展規模種養植，提高居住環境、收入、教育、醫療、環保等水平。本文分析了我國當前土地流轉的現狀，以及存在的問題，并提出了自己的思路和建議。

【關鍵詞】土地流轉；現狀；問題；思路和建議

上世紀七十年代末開始農村實行土地家庭聯產承包責任制是一項沒有完成的制度改革，沒有解決農村土地所有權問題。農村土地無論是流轉的方式、流轉的范圍、還是流轉中的價值體現和價格發現，都處于一種初級的水平，對土地的合理利用，對提高農村居民的生活水平，貢獻較小。加之農業基礎薄弱，農村的發展嚴重滯后，城鄉貧富差距不但沒有緩解，還有拉大的趨勢。世界銀行研究指出，人均gdp小于500美元時，農民以分散的自給自足經營土地為主，當人均gdp大于1000美元時，農民土地的商業運作和市場價值才能開發體現出來。根據國家統計局統計，至2008年底，我國人均gdp以上3000美元，因此加速農村土地流轉工作已有了客觀的經濟基礎，若處理得好的話，可以加速城鎮化，集中土地發展規模種養植，提高居住環境、收入、教育、醫療、環保等水平。

一、現階段農村土地流轉狀況

（一）農村耕地流轉的特點

1.流轉進程趨于加快。為了進一步加快流轉進程，一些地區作了不少新探索。

2.流轉主體趨于多元。一些社會工商企業、農業產業化龍頭企業、農民合作經濟組織等也參與了農村土地流轉，并逐漸成為農村土地流轉的參與主體。

3.流轉形式趨于多樣。隨著流轉主體的日趨多元化，流轉的形式也出現多樣化趨勢。由過去以轉讓和互換為主的流轉，逐步轉變為多種形式并存的狀態。

4.區域差異趨于擴大。由于不同區域的農業資源條件和經濟社會水平各不相同，不同區域農村土地流轉的規模和形式也各不相同，呈現明顯的區域分布不平衡態勢。

（二）農村建設用地流轉的現狀

現在，我國大部分地區關于農村建設用地流轉所采取的措施主要是依靠國土資源部2008年出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》文件來執行，《辦法》中的土地增減掛鉤是指：依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。

目前，各試點地區正在積極探索增減掛鉤的長效機制。主要辦法是農村目前實行“雙置換”，要求農民用承包地換城鎮戶口和社保，宅基地換樓房。

二、土地流轉中存在問題分析

（一）農村土地集體所有權歸屬不清是影響當前農村土地流轉的制度障礙

《憲法》第10條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，《土地管理法》第8條和《農業法》第3條重申了這一點。但對“集體所有”的解釋，各種法規的界定不一，導致農村集體所有土地產權歸屬不清。這種情況下，村支兩委和社干部在農村土地流轉中管理“越位”現象時有發生，使農村土地流轉難以真正按效率優先的原則優化組合。有的部門為了增加鄉、村集體經濟收入和干部福利，抑或作為地方政府的“形象工程”，隨意改變土地承包經營關系，讓工商企業和經營大戶進入農業，以強制性手段和較長的租賃期限，承租大量耕地進行規模開發，忽視了農民的主體地位，侵害了農民的利益。

（二）農村土地流轉監管落后

現在我國直接面對農民的鄉鎮一級政府基本沒有行之有效的土地流轉管理制度，沒有真正指導、服務土地流轉的中介組織，相關管理部門和人員因為身兼多職無法履行這方面的管理職能，使農村土地承包經營權的流轉處于一種無序、失控狀態。

（三）土地流轉不規范，引發的土地糾紛持續不斷

一是流轉主體混亂。農村土地流轉通常牽涉業主、農戶和鄉鎮村社基層組織三方，業主通常是找到村社，村社將業主的流轉意愿轉告農戶，然后由農戶委托村社與業主簽訂流轉合同，農戶實質上并未與業主直接發生關系，村社在合同中究竟是居間地位還是行政指導地位不明晰。二是流轉行為自由隨意，不規范。主要表現為自行流轉的多，報批準、報備案的少；口頭協議多，書面協議；協議內容約定不規范、不明確的多，規范明確的少。三是土地流轉后隨意改變用途。一些租賃業主不按合同約定使用土地，隨意改變土地用途，甚至嚴重違背基本農田保護“五不準”的規定，借地堆物、違章建房等投訴時常發生，更有甚者，還占用耕地堆放建材、磚瓦、垃圾等，給日后土地復耕、地上附著物的處理工作制造了諸多不便，很多農戶對此不滿，引發糾紛。

（四）土地流轉過程中強制現象時有發生

土地流轉的實行應該是建立在農民自覺、自愿的基礎上。但是在現實的實施過程中，這項政策往往是在外力的推動下強制實行，很多農地被強制流轉。從一些地方的新民居工程看，政府將置換出來的建設用地，全部歸政府支配，宅基地的原主人并未分享到土地升值后的收益。這種強制驅動的土地流轉是建立在損害農民利益的基礎上的，有人甚至稱其為“新征地運動”，而在沒有完善的社會保障和健全的就業制度的保證下，這種強制流轉將會產生一群沒有土地、沒有工作、沒有保障的“三無人員”。集中住進樓房后，農民生活就會陷入商品化的世界，比如煤氣、暖氣、水、治安等收費以及因無法喂養家畜等而必須購買食物，這會大幅提高農民日常生活成本并得以固化，顯然與農民不穩定的收入存在沖突，增大了生存壓力。此外，大部分農民仍在務農，高層樓房導致農產品、農具無處安置并且與農地距離遙遠，增加了農民務農成本與麻煩；在收入不穩定的巨大生活壓力下，可能會造成諸多社會問題，從一些調查中可以發現，現在農村引發沖突的問題主要就是土地流轉問題，約占總體數量的60%以上。

三、農村土地流轉思路與政策建議

（一）土地流轉的思路

經過深入調查和慎重思考，課題組認為長期來看進行農村土地流轉的思路應該是：建設用地增減掛鉤和產業集聚區、農村專業化合作社建設為主的經營模式同步發展，必然會促使新農村建設走向可持續發展，二者為辯證統一的關系。

1.穩步推進農村城鎮化改造。城鎮化作用：（1）使農民集中居住，便于組織化；（2）可以改善居住環境，做到居住環境優美；（3）可以置換出相當數量的建設用地，便于發展二三產業，滿足農民的就業要求；（4）可以使復墾的土地連方成片，便于農業產業化經營；（5）可以從土地出讓中獲取增值收益，為農業的產業化經營和其他產業的發展提供資金支持。

但是，發展城鎮化并不僅僅是讓農民上樓，更重要的是要讓農民享受到發展的成果，換言之，政府不僅要“授之以魚”，也要“授之以漁”。而發展農村專業化合作社恰恰可以滿足這一要求。這也就是中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見中強調扶持農民專業合作社和龍頭企業發展的原因所在。

2.發展各類農民專業化合作社。發展農村合作經濟組織是普遍通行于世界各國尤其是發達國家的做法。

農民專業化合作社具有以下作用：（1）可以大范圍地解決農民的就業問題，其他形式的土地流轉都要很多缺陷。如轉包、轉讓、出租等，并不能解決在家務農人員的就業問題，也不能保證農民的持續增收。一些企業利用村莊整治與新農村建設的商機，與村集體聯合開發農村土地，農民得到了一定的土地增值收益，但農村的發展、農民的命運全靠企業經營，因而注定要經受更多、更大的風險考驗。（2）農民專業合作社的建立，可以提高農民的組織化程度和民主管理水平，是全面建設社會主義新農村小康社會的推動力量。（3）農民專業合作社的建立提高了農民科技文化素質，是社會主義新農村精神文明建設的原動力，是構建社會主義新農村的重要基礎。（4）可以持續提高農田水利建設和小城鎮的公共設施建設，讓農民享受到更多的福利。（5）可以提高農業生產的科技含量和應對市場的話語權。（6）可以保障食品的安全和質量。

（二）政策建議

1.引導農民建立規范的合作經濟組織，促使農業向規模化、產業化和科技化方向發展。政府應進一步加強在金融、政策、法律和環境等方面的支持力度。使合作社能夠逐步健康的運營起來。完善農村社會化服務體系。加快農業技術的攻關和成熟技術的推廣，從生產到銷售的環節，幫助轉入合作社的農民經營帶來的困難，為農村土地市場發育提供良好的外在環境。

2.積極引導，循序漸進。應該認識到，新農村建設是一個長期而又復雜的系統工程，不可能一撮而就。政府既要克服利用土地所有權屬強制農民進行農村土地承包經營權流轉，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規流轉放任自流，缺乏服務規范機制的“缺位”行為。要堅決從農村土地承包經營權流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好農村土地承包經營權流轉的宏觀調控。一是制定土地利用總體規劃，控制好農村土地承包經營權流轉總量、結構和動態平衡，引導農地流向優質高效農業項目。二是建立流轉服務機構，為農地流轉提供信息、中介、登記、公證等服務。三是監督農地流轉的程序、流轉合同是否規范合法。四是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變農地用途或違背農民意愿強制流轉的坑農行為。加強基本農田建設，確保耕地占補平衡。五是制定優惠政策，積極扶持吸引專業化合作社和農業產業化龍頭企業對流轉農地進行農業產業規模化經營開發。

3.堅持依法、自愿、有償的原則。應當堅持以下幾點：一是依法流轉、規范有序。土地流轉必須不折不扣地執行有關法律法規和中央政策。村組的決議和村規民約，只能在法律法規和中央政策許可的范圍內制訂，與其相抵觸的，應予以糾正。二是自愿選擇、互利有償。在土地流轉的過程中，決不允許用行政手段強行流轉，也不得指定流轉對象、數量、期限、租金等。集中成片流轉的，須征得涉及農戶的一致同意，或通過農戶認可的換地等辦法解決。由鄉村集體經濟組織引導的土地流轉應當公開透明，不準搞“暗箱”操作。三是注重條件、因地制宜。土地流轉需要一定客觀條件，不能刮風，不能下指標，不能不顧經濟發展水平采取搞運動的方式強制推行。四是市場導向、優化配置。要充分利用市場競爭機制，注重效益優先，強化市場配置資源的宏觀引導作用。鼓勵土地經營從低效益向高效益轉變，逐步發展適度規模經營。五是思想教育、更新觀念。農民長期生活在農村，祖祖輩輩都依靠土地為生，因而從事非農產業的思路不開闊，怕擔風險。為此必須保持足夠的耐心，循循善誘。典型示范最有說服力，讓農民看的見，摸得著，可信度強。

4.推行集中流轉，促進土地資源的優化配置。農地流轉的重要目標就是擴大經營規模，實現適度規模經營，提高土地產出率和經營效益，實現土地資源優化配置。因此，任何方式的農地流轉都必須立足于土地資源優化配置。逐步改變以往一些地方無序零星流轉、分散開發的狀況。通過積極引導和協調，實行農地的集中流轉和連片開發。5.建立土地整理后農村土地流轉市場，規范土地流轉外部環境。

（1）科學測算土地整理后農村土地地流轉價格。要加強土地價格的評估工作，在充分考慮地價構成因素的基礎上，對農用地進行分等定級、科學評估，確定土地的基準價格。以基準價格作為農用地流轉價格的參照依據來確定具體地塊的標定地價。（2）優化土地市場發育的外在條件大力發展非農產業，加快農業剩余勞動力轉移，使一部分人真正放棄土地，而不是拋荒、低效益耕種，從而促進土地流轉。當前要切實加快鄉鎮企業的制度創新和經營方式的轉變，提高企業的整體素質，積極主動地以國內外市場需求為導向加快產品結構的調整。同時，要加快產業集聚區和新型小城鎮的發展，促進農業剩余勞動力的更大規模轉移。

6.發展土地整理后農村土地流轉的中介組織。要積極探索建立與行政脫鉤的、市場化的社會中介組織。農村土地承包經營權流轉中介服務組織要通過搞好農村土地承包經營權流轉供求與價格信息發布、收集和發布農村土地承包經營權流轉市場價格，按照市場供求關系合理確定農村土地承包經營權流轉價格標準。建立農村土地承包經營權流轉儲備庫、進行項目推介、規范農村土地承包經營權流轉程序、指導辦理流轉手續、協調各方關系，做好流轉后的跟蹤服務等，促進土地的有序流轉。在充分保護與代表農戶利益的前提下，實現農村土地承包經營權流轉市場供求雙方的有機銜接，從而為農村土地承包經營權流轉目標的實現提供所需要的各種服務。

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第五篇：淺談農村土地流轉的問題與對策

淺談農村土地流轉的問題與對策

關鍵詞：土地流轉 制約因素 制度 農民權益

論文摘要：對國內較新的關于土地流轉的研究進行綜述。主要側重于土地流轉制約因素方面的研究成果，以期能為進一步全面開展土地流轉制約因素方面的研究提供方向。

新成立以來，我國的土地制度一直在不斷地和完善。從最初土地改革廢除封建土地所有制，建立農民土地私有制，把土地按農村人口平均分配，到農業合作化和人民公社化，逐漸整合土地和生產資源，再到包產到戶，家庭聯產承包經營，實際上是一個不斷探索、不斷適應社會生產力發展的過程。隨著市場的發展，家庭聯產承包經營也逐漸呈現一些弊端，一種更新的生產關系也應運而生。農村土地流轉，全稱為農村土地承包經營權流轉，是指農民將其土地承包經營權按照“依法、自愿、有償”的原則轉給其他個人或組織用于農業經營的行為。也就是說，在土地承包權不變的基礎上，農戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經營。

當今中國社會正在加速轉型，以解放農民、解放土地為核心的農村經濟改革繼續深化，包括讓數以億計的農民變為城鎮人口、將農民所有的土地經營權變成可自由流通的產業等。此時，土地使用權流轉問題，主要是農村集體所有土地的承包經營權流轉問題，從理論到實踐都成為迫在眉睫亟待解決的問題”。只有全面分析并研究農村土地流轉的制約因素，才能從根源上找到推進土地流轉順利進行的方法與策略，關于土地流轉制約因素方面的研究是非常廣泛的。1 農村土地流轉的普遍制約因素

1．1法律和各種制度與機制的不健全

現階段阻礙農村土地流轉的因素，國內的很多研究者有一些共識，首先是法律和各種制度的不健全，導致有些行為不能得到法律的約束和保護。文新(2009)在“我國農村土地流轉存在的問題及對策”中提出農村土地流轉在立法層面政策不完善。從法律規定來看，《中華人民共和國憲法》(2004年修正案)第十條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。從該規定看，農村土地所有權的主體是集體所有。這里的“集體”一般是指“農村集體經濟組織”。

結合《土地管理法》第十條的規定，“集體”一共有3種：村農民集體、鄉(鎮)農村集體、村內兩個以上農業集體經濟組織。可以說，這種集體主體的虛擬和多樣性，導致農村土地所有權主體模糊不清，導致損害農民土地承包經營權的事件時有發生。王仲修(2009)同樣認為法律范疇不健全，尤其是土地承包經營權流轉合同普遍存在不合法、不規范的現象，以及土地流轉中的違法、違規問題都是當今農村土地流轉中存在的重要問題，阻礙著農村土地流轉的順利進行。同時，還提出除了土地流轉本身法律保障不足以外，社會保障制度的滯后也是阻礙因素之一。我國農村社會保障體系建設滯后，農民對土地流轉存在后顧之憂。現階段在我國農村，土地還發揮著農村社會保障的重要作用。李毅、趙興羅(2009)從經濟學的角度研究土地流轉困難，同樣提出制度不健全阻礙土地流轉。社會保障制度包括失業保險、養老保險、醫療保險、最低生活保障等，而在農村社會保障不盡完善的情況下，土地充當著社會保障的角色，發揮著社會保障的效用，當農

民兼業從事非農生產時，盡管失去非農就業機會，農民仍可返鄉從事農業生產以獲得農業收入，這時，農村的土地成為他們最后的也是最基本的保障。劉曉霞、周軍(2009)也認為在土地流轉過程中由于缺乏規范和有序的管理，出現了損害農民利益等各種問題。目前，規范的土地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題，相應的法律法規也沒有具體的規定，致使不少農戶私下進行自發性的流轉，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，一旦出現糾紛很難進行調節。

1．2農民權益得不到保障

農民權益得不到保障，農民進行土地流轉的積極性不高。農民的權益涉及是多方面的，諸如經濟權益和再就業權益，這些權益得不到保障，不僅阻礙土地流轉，也危害社會穩定。肖富義(2009)認為土地流轉存在一定的盲目性，一些地方借土地流轉損害農民權益。涉及農民“失地”、農民“身份”和農民“失業”問題，以及農民流轉土地后，其就業、生計、醫療、和養老保險等一系列問題如何保障，尤其是當前受危機影響，大量農民工返鄉，使得這些問題更加突出，處置不當，不僅影響已開展或正在進行的土地流轉，甚至可能危及社會安定。陳亞東、劉新榮(2009)認為農民利益得不到有效保障是現階段農村土地流轉存在的主要問題之一。主要表現在一是少數地方把土地流轉作為增加村組集體收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預農民的土地流轉，損害農民的利益。二是農民應得的流轉收益存在較大風險。徐鳳真(2007)認為農民從土地流轉中得到的利益不夠補償因流轉而損失的費用，所以農民不愿意流轉造成流轉困難。一般來講，高風險總是伴隨著高收益，但我國農業生產的比較效益和勞動生產率卻顯著低于其他產業。土地流轉所引起的收入流增加很小，甚至不能補償交易和執行交易的費用。土地價值太低，農民靠種地不可能發家致富，所以無人愿意種地。但除了種地，農民其他選擇很少，很多農民“不愿種地，又不得不種地”的無奈，也間接限制了農地的流轉頻率和規模。另外，有些學者對于制約因素研究比較細化，宋山梅等(2009)提出農民對于協議規范化以及協議內容不了解，導致利益受損。農戶進行農地流轉時，一般都沒有書面合同，大多為口頭協議。協議內容的不完整是導致土地經營權流轉后產生糾紛的根源，將會給土地經營權的穩定有序流轉帶來嚴重的隱患，而農戶對協議內容的不了解會加劇糾紛的產生。汪恭禮、汪立祥(2009)則認為由于土地流轉還沒有形成完善的市場體系，缺乏一個連接流轉雙方的中介機構，致使土地供求雙方的信息受阻，延緩了土地流轉進程。

出現流轉糾紛時，也缺乏有效的仲裁機構進行調解、仲裁。劉韶華(2009)與汪恭禮、汪立祥(2009)同樣提到了流轉中介的問題，劉韶華(2009)認為土地流轉信息不暢通，服務機構缺乏。在土地流轉市場體系不完備的前提下，信息供求機制、反饋機制等未建立，土地交易信息閉塞，土地流轉服務機構不健全，加上社會團體、個人、中介機構很少參與土地流轉，土地流轉信息不暢通，造成了“要轉的轉不出，要包的包不到”的矛盾局面。陳亞東、劉新榮(2009)針對土地流轉資金缺乏提出自己的觀點。他們認為大面積承包土地從事農業開發需要大量的資金投入用于道路、水利等基礎設施建設和租金支付。目前，從事農業開發的業主真正有實力的并不多，加之現行政策限制用流轉的農地、臨時建筑及在耕地上新建的廠房作為抵押物向銀行融資，致使無法到銀行貸款，項目開發受到極大限制。另外，也有研究人員把諸如流轉市場渠道不暢、耕地流轉難度較大等作為土地流轉亟待解決的制約因素。農村土地流轉的地域制約因素差異研究

國內許多學者針對地方不同農業基礎和農業水平下的土地流轉，提出了許多具有借鑒意義的制約因素。

張富杰(2009)和趙建成(2009)在分別研究貴州省和河北省縣級土地流轉中都提到了農民流轉意識淡薄的問題。張富杰(2009)在實際土地流轉過程中，農戶對土地依法流轉的意識淡薄，隨意性和不穩定性較大，對土地流轉的有關法規缺乏必要的了解。趙建成(2009)提出由于地域限制，農民思想保守，社會保障滯后，信息閉塞，欠發達，絕大多數農民仍主要依靠土地作為生活來源，因此一定程度上限制了土地流轉。

有些學者認為流轉后收益偏低也是造成土地流轉困難的原因，孫運鋒(2009)在研究河南農村土地流轉個案中指出目前無論是村集體組織還是自發的土地流轉，農戶流土地后，盡管收入水平有所提高，但農戶總收入中來自流轉土地租金所占的比例偏低。周意珍(2009)研究汀西省上饒市土地流轉個案巾同樣提到了流轉價格偏低，流轉不對農民產生較大的吸引力。研究指出廉價性租用，缺乏合理的定價機制，與其他省水平相比價格偏低，且明低于正常的土地年化收益，有些地方還出現較高比例的無償流轉。流轉價格偏低然無法對農民產生吸引力。也有許多學者認為土地流轉后，勞動力轉移安置問題困難。李紅艷、孔令華(2007)在研究吉林省農村土地流轉問題巾就提出勞動力轉移條件滯后，制約了土地流轉。主要表現在：勞動力素質低，就業空間小；農民工再就業環境不理想；外出從業組織化程度較低。黃玲(2007)在研究三峽庫區農村土地流轉巾也同樣提出了無地農民的再就業問題。由于庫區規模小，吸納勞動力有限，加上青壯勞動力大多已經進入二、三產業，能流轉出土地的農戶多是“386199部隊”(婦女、兒童和老人)，再就業難度非常大。討論

造成農村土地流轉困難的制約因素是多種多樣的，既存在普遍的共性制約閃素，也存在特殊的制約因素，只有結合各個地區實際情況全面分析土地流轉的阻礙素，才能更好地推動土地順利流轉。所以，土地流轉應該循序漸進，不能盲目冒進。在尚未給農民提供安全保障、尤其是在當前金融危機的環境下，加快土地的流轉，使土地集巾成一定規模的農場，雖然可以在一定程度上帶來勞動生產率的提高，但由此節約小來的人口卻找不到生產性的出路，由此帶來的后果是高風險性的。

近年來，隨著農村產業結構的調整和農村勞動力向二、三產業的轉移，山西省農村土地流轉規模呈逐年擴大趨勢，而流轉模式主要有下列幾種：轉包，出租，互換，委托流轉，人股。截至目前，全省土地流轉面積約10hm2，占承包耕地面積的3％，參與流轉的農戶達38萬戶，占承包農戶數的7％，有力促進了山西省規模經營和農業化。在以后的實踐巾，如何讓農村土地實行有序流轉，是穩定完善農村土地承包關系的重要環節，是土地規模經營實現農業產業化的有效手段。只有正確引導農戶開展土地承包經營權的流轉，才能進一步搞活農村經濟，才能加快農村各項事業發展，農民也才能從中嘗到越來越多的甜頭，獲得越來越多的收益。