第一篇：山西農村土地承包經營權流轉問題及對策分析

山西農村土地承包經營權流轉問題及對策分析

摘要：山西省農村土地承包經營權流轉基本情況及存在的問題；規范山西省土地承包經營權流轉的對策建議。

關鍵詞：農村地流轉；情況問題；對策建議

一、山西省農村土地承包經營權流轉基本情況及存在的問題

（一）山西家庭承包土地流轉的基本情況。

山西省內轄11個地級市，119個縣、市、區，1196個鄉鎮，28135個行政村，總人口3427.4萬人。其中農業縣（市、區）115個，農業人口2334.5萬人。農村勞動力1081.9萬個。總面積15.63萬平方公里，現有耕地6068萬畝，基本農田5065萬畝，人均耕地面積1.77畝。2010年全省家庭承包經營的耕地面積4621.3萬畝，家庭承包經營的農戶數為575.1萬戶，家庭承包合同份數為562.1萬份，家庭承包耕地流轉總面積385.1萬畝，流轉出承包耕地的農戶數為47.7萬戶。簽訂耕地流轉合同份數為25.5萬份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積122.3萬畝。分析山西農村土地承包經營權流轉現狀具有以下特點。

1.流轉的進程加快。山西省農村土地流轉面積逐年增加，土地流轉的進程加快。2006年土地流轉面積762288畝，占家庭承包經營耕地面積的1.71%，2010年土地流轉面積3850595畝占家庭承包經營耕地面積的8.33%。比2006年增加了6.62個百分點。（數據來源：根據山西省農業廳經管局提供的資料整理，2011）

2.流轉主體多元化，流轉去向以流入農戶為主。近年來，隨著農業結構調整和高效農業的發展，一些原來的農業專業大戶擴大了經營規模，新的專業大戶不斷涌現，同時專業合作社和科技人員等成為租賃農戶承包土地、投資經營農業、發展規模經營的一股新生力量。一些社會工商企業、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社紛紛參與到農村土地流轉中，并逐漸成為農村土地流轉的主體。2010年山西省流轉入農戶面積占土地流轉總面積的74.9%，流轉入合作社面積占土地流轉總面積的11.8%。流轉入企業面積和流轉入其他主體面積分別占土地流轉總面積的5.9%和7.5%。山西省土地流轉去向以流入農戶為主。（數據來源：山西省農業廳經管局，2011）

3.流轉的形式以轉包、互換、出租為主。農村土地流轉有轉包、轉讓、互換、出租、股份合作、委托流轉六種形式。轉包、互換、出租是山西省農村土地流轉的主要形式，2008年到2010年這三種形式流轉的面積占到土地流轉總面積的75%以上。（數據來源：根據山西省農業廳經管局提供的資料計算，2011）

4.流轉的類型多樣。農村土地承包經營權流轉分為三種類型。（1）農戶自主流轉。主要指因老死婚嫁、外出從事他業、無力耕種的農戶出讓轉讓權，是最為普遍的一種土地流轉形式，農戶自主流轉的按原來生產慣性種植麥、棉、玉米等糧食。（2）產業推動的流轉。是指資本追求效益發展蔬菜、水果、苗木產業，采用較高的流轉價格以租賃等方式獲得土地使用權。流轉入合作社和企業屬于產業推動的流轉。（3）政府引導的流轉。主要指政府為了發展現代農業，建立農業科技示范區、科普基地，推廣農業科學技術而引導的土地流轉。5.土地流轉區域差異明顯。一是土地流轉發生率差異明顯。選擇地處山區丘陵區的大寧縣、永和縣和地處平川區的新絳縣、太谷縣的土地流轉情況進行比較分析。從整理的資料可以看出，新絳縣和太谷縣土地流轉的面積占家庭承包經營耕地的面積分別是27%和25.9%。大寧縣和永和縣土地流轉的面積占家庭承包經營耕地的面積分別是2.9%和3.2%，說明平川區土地流轉的發生率高于山區丘陵區。原因是平川區土地的農業生產條件優越，土地適應性廣，農業生產力水平比較高，便于規模化、專業化生產，也利于種植高效益的蔬菜、苗木、果樹等作物，合作社、企業等經濟組織樂于投資，土地流轉可能性大；山區丘陵區自然條件差，土地細碎化程度高，坡耕地比重達大，不易規模化、專業化生產，主要種植玉米、馬鈴薯、小雜糧等作物，產量低而不穩，經濟效益不高，合作社、企業等經濟組織不樂于投資，土地流轉的可能性小。

（二）山西省農村土地承包經營權流轉存在的問題

1、流轉意愿方面（1）農民地權意識和小農思想嚴重。由于農民長期受農村傳統思想的影響，大部分農民對承包地仍有強烈的依賴和眷戀，認為擁有和經營承包地就等于擁有了一切，不愿意放棄承包土地的經營權，把土地看成了“保命田”、“退路田”。以農業生產為主要經濟來源的農戶，隨著各項惠農政策的落實，種地收益明顯提高，不愿輕易將土地流轉出去，擔心流轉土地后會失去生活的依靠；兼職從事二、三產業的農戶，都想留幾畝土地來補償家庭收入，對土地流轉的意愿不強；已經脫離農業或長期在外經商務工的農戶，把土地作為今后生活的“退路”，寧可拋荒或者由親屬無償耕種，也不肯把土地流轉給別人。隨著土地資源的緊缺，農戶對土地有增值預期和保障心理，怕政策多變，對農村土地的所有權、承包權、經營權、收益權概念混淆不清，擔心土地流轉后失去承包經營權或怕征用土地時得不到補償費。（2）農民參與土地流轉收益低。2009年，大同天鎮縣利農農副產品儲運有限公司，通過南河堡鄉政府和上吾其村委會與農民做協調，流轉租用了1500畝土地，涉及了360多戶村民，并簽訂了租用合同，租期為10年，每年每畝400元的租金。但有8戶村民不愿意把土地流轉，其主要原因是流轉出的比較收益低。村民王進成在規劃流轉的那塊地里有12畝承包田不愿意流轉，他算了一筆賬，承包地種玉米每畝產量平均在750公斤左右，如今玉米市場價是每斤0.9元，一畝地毛收入1350元，減去400元的種子、化肥、地膜等成本后，還剩下950元的純收入，再加上國家和省對種糧的補貼款每畝80元（糧食直補5元/畝，農資綜合補貼35元/畝，良種補貼10元/畝，地膜補貼30元/畝），玉米秸稈每畝50元，這樣12畝地全年的純收入在1.3萬元左右，他認為比流轉出劃算。因此，土地流轉收益低是農民不愿意流轉的原因之一。

2、流轉行為方面。一是流轉合同不規范。根據調研發現，現在農戶間土地流轉多是口頭協議、“君子協定”，不遵守土地流轉規定的程序，不履行必要的手續。未通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務。即使簽訂了書面流轉合同，也是內容不完整。山西省簽訂流轉合同的耕地流轉面積是1223366畝，僅占山西省農村土地流轉總面積3850595畝的31.8%有一些農村基層干部直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系。“反租倒包”現象很嚴重，鄉村組織代替農戶流轉承包地。甚至一些農村基層干部打著土地流轉的幌子，強行租賃農戶土地搞非農建設。這些做法侵犯了農民在土地流轉中應享有的主體權和自主權。大多數地方未建立健全土地流轉和規模經營的檔案，一些土地流轉后需變更的承包合同及經營權證書未及時變更。我國《土地承包法》中規定耕地的承包期為30年。土地流轉自發的多，不規范的多，村民之間的土地流轉沒有約定期限，期限不確定，流轉雙方根據需要隨時處置流轉的土地。2010年山西省受理的土地流轉糾紛案件816件，其中農戶之間的糾紛數674件，占總受理案件的82.6%，這些由于流轉不規范而引發的糾紛都將成為影響農村社會穩定的隱患。二是仲裁機構不健全。據資料顯示，山西省土地流轉仲裁機構不健全，設立縣級仲裁委員會的有72個，占全省119個縣的60%，仲裁委員會專職人員只有181個，平均每個仲裁委員會只有2個專職人員。目前一些地方少數糾紛能夠通過仲裁解決，大量糾紛是農經部門通過信訪渠道協調當事人進行協商、調解解決，一些因農村土地承包和流轉過程中的違法行為引發的糾紛甚至群體性事件由于得不到合法及時解決，給農村經濟發展和社會穩定帶來消極影響。從事調解仲裁的日常工作人員職責不清。仲裁委員會中調解仲裁的日常工作人員除承擔農村土地承包管理及糾紛調解仲裁的工作外，還承擔農民負擔的監督管理、農村財務管理與審計、農民專業合作社指導、農村經濟收入統計等工作。農村土地流轉的糾紛仲裁的經費得不到保障。

二、規范山西土地承包經營權流轉的對策建議

（一）尊重農村土地流轉規律。我們要尊重農村土地流轉的經濟規律。農村土地流轉屬于經濟的范疇，其流轉的程度和規模都要與國家的經濟尤其是農業經濟的發展水平相適應，與農業生產力的發展水平相協調，任何阻礙和超越生產力發展水平的農村土地流轉最終都會失敗。所以，在農村土地流轉問題上應本著從實際出發，因地制宜，分類指導，穩步推進。農村土地流轉形式有多種，各個地方要結合實際情況，選擇最有利于自己的方式進行改革。而且有些地方農村土地流轉的條件尚不成熟，因此要政府多加強誘導，創造有利條件，向農村土地流轉的方向發展。農村土地流轉也要符合循序漸進的規律，不能操之過急，否則很容易給社會帶來不穩定的因素，嚴重地影響農村的經濟發展。在市場經濟條件下，農民是有限理性的生產者，政府是有限理性的宏觀管理者。農民的有限理性需要政府的有限理性進行校正、誘導，而政府的有限理性則決定了政府制定的制度、政策必須適應生產力的發展，并且要不斷地修改、完善。

（二）把握土地流轉的原則。堅持農村基本經營制度是土地承包經營權流轉的重要前提和制度保障。堅持農村基本經營制度就是堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。完善農村土地法律法規和相關政策，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變。只有堅持農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，農民才有可能充分行使好土地承包經營權流轉權利，從根本上消除流轉的后顧之憂。目前要穩步開展土地承包經營權登記試點工作，探索建立土地承包經營權登記制度，按照承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”要求，依法落實好農民對承包土地的占有、使用和收益等權利，為土地承包經營權流轉奠定堅實的基礎。農戶承包地使用權流轉要在堅持長期穩定家庭承包經營制度的前提下，按照依法、自愿、有償的原則規范進行。依法、自愿、有償的原則，是指導農村土地流轉的基本準則，是規范土地流轉行為的重要依據，也是衡量土地流轉是否合理的根本標準。此外，還要堅持“鼓勵、支持、引導”的原則，規范土地流轉行為，切實保障農民根本利益；要因地制宜，根據當地農村發展水平、非農業發展程度，農村勞動力轉移和社會保障狀況分類進行，切忌千篇一律。

（三）切實保障農民的切身利益。回顧我國農地制度的變遷，每一次農村土地制度的變遷都離不開農民自己的主動參與，因此在構建農村土地股份制制度時，要遵循生產力要求，充分發揮農民在農村土地流轉中的自主權，給予農民較大的選擇空間。土地流轉存在小農思想嚴重，農民地權意識嚴重的問題。這要從政府以及農民兩方面來解決。一方面干部思想有誤區，認為土地流轉工作是農民自己的事情，政府、村集體沒有必要干預；另一方面流轉雙方各有擔心，農戶怕喪失了土地經營權，沒有了生活保障，承包方怕政策不穩定。為了保障土地流轉雙方利益和合法權益，要加強農村《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的宣傳教育工作，提高農民群眾的法律知識和守法、維權意識。對農民閑置、拋荒土地失去約束力，沒有組織機構進行監管的，農村組織機構應對閑置、拋荒土地的農戶實行停發各種惠農補貼資金，并對閑置、拋荒的土地按照國家有關規定征收土地閑置費，迫使農民外出務工時將土地正常流轉。《農村土地承包法》規定，對于外出農民回鄉務農的，只要在土地二輪延包中獲得了承包權，就必須將承包地還給原承包農戶繼續耕作。鄉村組織已經將外出農民的承包地發包給別的農戶耕作的，如果是短期合同，應當將承包收益支付給擁有土地承包權的農戶，合同到期后，將土地還給原承包農戶耕作。如果是長期合同，可以修訂合同，將承包地及時還給原承包農戶；或者在協商一致的基礎上，通過給予或提高原承包農戶補償的方式解決。通過加強法律法規的宣傳教育工作消除農民對土地流轉認識上的誤區，切實保障農民的利益，解除后顧之憂。

（四）規范土地流轉行為。土地流轉的雙方當事人應簽訂土地流轉合同，報農業承包合同管理部門和發包方備案。流轉合同要明確流轉形式、流轉的土地(包括坐落、面積、質量、用途等)、期限、費用標準及支付方式、當事雙方權利義務、違約責任等。農戶可以書面委托發包方流轉其承包地。委托要出具書面授權委托書，載明代理事項、代理權限、期間等，并有委托人的簽名或蓋章。發包方接受農戶委托后，要依法代理，不得超越農戶授權。搞好農村土地確權、登記、頒證工作，完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。

（五）健全土地流轉服務市場

1.構建基層土地承包經營權流轉交易平臺。以鄉鎮農村經營管理機構為依托建立土地流轉服務中心，形成下聯村，上聯縣的土地承包經營權流轉交易網絡；搭建土地流轉信息平臺，配置信息設備，利用先進的電子化工具建立起土地流轉數據庫，及時登記匯集并定期公開可流轉的土地數量、區位、價格等信息資料，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場供需雙方的聯系，提高土地流轉交易的成功率。在雙方協商一致的前提下，幫助辦理流轉手續，切實維護土地所有者，承包者，經營者三方的合法權益。

2.搭建土地承包經營權流轉服務平臺。培養土地流轉服務組織，開展價格評估，資質審查，形成以公共服務為主體，市場化、專業化服務組織為補充的土地承包經營權流轉中介服務體系。

3.搭建政策法律服務平臺。嚴格執行《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，強化調解、加強仲裁，設立農村土地承包仲裁委員會，建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營權流轉糾紛調處體系，加強專職仲裁員隊伍建設。開展農村土地承包經營權流轉情況監測，要系統掌握流轉的面積、形式、流向、價格等變化，為完善政策、指導工作、核算農產品成本等提供可靠依據。重點是監測土地承包經營權（主要是耕地）流轉規模、形式、對象、期限、價格以及土地承包經營糾紛調處情況。

（六）完善土地流轉保障機制，加大規模經營扶持力度。

1.建立流出農戶社會保障制度。承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，依法保留其土地承包經營權并允許依法進行土地流轉；自愿將家庭承包土地入股進行合作經營或以土地承包經營權作價出資加入農民專業合作社的，入股土地不得用于償還債務；推行流出土地農戶與社保掛鉤政策，對于承包土地流出的農戶優先納入各類就業計劃，優先將流出土地的農民納入農村養老保險范疇，從根本上解除農民流轉出土地后的后顧之憂。

2.加大財政扶持力度。調整公共財政的投入方向，支持縣、鄉、鎮建立土地流轉服務組織，設立土地流轉交易大廳，開展流轉服務；支持縣、鄉兩級農經部門建立土地承包經營糾紛仲裁庭和調解庭，對土地流轉糾紛進行調解仲裁，保障土地流轉順利進行；對符合土地承包政策法規，流轉合同手續完備，形成集中連片規模經營面積100畝以上，并簽訂3年以上流轉合同的轉出土地農戶，根據土地類型每畝給予一定數額的補助。

3.加大對通過土地流轉形成的種糧專業大戶、農民專業合作社和農業龍頭企業等規模經營主體的項目扶持力度。要優先安排規模經營主體承擔農田水利設施建設、中低產田改造、優勢農產品基地、農業綜合開發、土地整理、測土配方施肥等基建類和財政專項補助項目，以充分發揮規模經營主體發展現代農業的組織資源優勢，更好的發揮項目的經濟、社會效益。

4.強化金融和保險支持。鼓勵和支持金融機構創新對土地流轉規模經營主體的金融產品和金融服務，大力發展小額信貸和微型金融服務。鼓勵農民專業合作社發展信用合作和創辦農村資金互助社。加快開展以土地流轉規模經營主體為服務對象的政策性農業保險，積極探索建立土地流轉規模經營主體農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制。參考文獻：

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第二篇：大田縣農村土地承包經營權流轉問題及對策分析

大田縣農村土地承包經營權流轉問題及對策分析

陳源發

福建省大田縣農業局大田縣農村土地承包經營權流轉概況

大田縣共有18個鄉鎮，265個村，2415個村民小組，農業人口32.96萬人，農戶數8.4萬戶，農村耕地總面積1.37萬hm2。近年來，大田縣認真貫徹落實《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《福建省實施〈農村土地承包法〉若干問題的規定》，根據農村經濟發展要求，積極穩妥推進農村土地經營權流轉。全縣土地承包經營權流轉農戶4576戶，流轉面積909.07hm，占耕地總面積的6.64%，其中轉包57.07hm2，轉讓29.67hm2，出租790.8hm2，互換15.67hm2。流轉去向上，流轉入其他農戶780.13hm2，流轉入合作社33.67hm2，流轉入企業44.6hm2。農村土地經營權流轉的推進，對推動農業產業結構調整，發展農業產業化經營，促進農業增效、農民增收起了重要的作用。

1.1 促進農業特色產業發展

通過流轉，土地逐步向產業化龍頭企業、種養大戶和經營能手集中，茶葉、蔬菜、烤煙、木薯、花卉等優勢特色產業逐步做大做強，推動傳統農業向現代農業轉變。

1.2 提高農業綜合效益

2土地的連片集中，為開展農田基本建設、發展設施農業創造了較好的條件。增加投入，農業基礎設施建設有效推進，提高了農業機械化水平，提升了農業綜合效益。

1.3 促進統籌城鄉發展

土地流轉推進蔬菜、烤煙、花卉和規模養殖等優勢特色產業發展，帶動農業結構優化升級，促進增效增收；土地流轉出的農民進城務工經商，施展一技之長，推動城鄉一體化的發展。大田農村勞動力進城務工經商達5.51萬人，占總勞動力的30.83%，全縣農民人均純收入達8209元，與城鎮居民收入水平進一步拉進。存在問題

2.1 用途管制政策影響流轉

土地兩輪承包時不同地塊在農戶間平均分割的方式，使得每一片拋荒地都涉及多個農戶，意見難以統一，給土地連片流轉帶來困難。基本農田用途管制，現有耕地不能用于種植經濟林、開挖魚塘等改變用途的項目，可開發利用范圍窄、效益低，需求主體的積極性不高。

2.2 農民觀念陳舊影響流轉

有的農民認為“土地荒了總比沒了好”、“土地荒了也比轉了好”，存在著項目業主規模需求和農民戀土情結的矛盾，集中連片供地困難。土地流轉難導致農業項目落地難。如農業專場招商會簽訂的農業項目有不少難以落地生產。此外，在與項目業主協商時，少數農戶要價過高，使業主的投資意愿因為用地難而落空。

2.3 流轉規模小、期限短、價格低

農民擔心土地流轉后土地使用不合理，使土壤的有機質下降，往往走一步看一步，不愿做長遠打算，土地流轉期限偏短，1～2年流轉的農戶多。而規模經營業主以經營資本、技術密集的高優農業為主，農田水利、大棚和加工儲運等基礎設施投入大，只有長期穩定經營才能獲取回報。由于這種流轉規模小、期限短，經營項目優勢特色不明顯，流轉價格一般比較低，每年每667m2為25～250kg干谷。

2.4 土地流轉手續不規范

除少數規模流轉有簽訂書面合同外，采取口頭協商形式的流轉占80%，一旦出現糾紛，農戶的權益難以得到保障。

2.5 對流轉后產業化發展扶持不夠

對土地流轉發展起來的種養專業大戶政策、技術、信息、資金等方面的扶持不夠，新型農民的數量、能力和產業規模與其在現代農業建設中的主體地位不相稱。對策措施

3.1 廣泛宣傳，認真落實土地承包法

農村集體承包土地流轉涉及面廣，工作量大，情況復雜，利益關聯多，因此，各級組織領導要高度重視，廣泛宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規。加強宣傳，讓農民了解土地承包法的主要意義、主要內容以及法律關系等內容，維護農民土地承包經營的權利，保障農民合法權益。

3.2 以點帶面，示范帶動

采取“先行試點、培育亮點，以點帶面、整體推進”的方式，注重發揮典型的示范帶動作用，選擇外出人員多、耕地面積大的試點鄉鎮，大膽探索、先行先試，尋求解決土地拋荒問題與促進農業規模經營的有效結合點，走“一戶帶多戶、多戶帶全村、一村帶多村”的路子。

3.3 把握政策，積極指導土地流轉

進一步明確耕地轉讓、互換、轉包、出租、入股等流轉形式和流轉程序。土地承包經營權流轉應堅持遵循平等協商、自愿有償的原則，不改變承包土地所有權性質和農用地用途，流轉期限不得超過承包期剩余期限。做好農村土地承包糾紛調處工作，切實糾正農村土地承包中的違法行為，妥善化解矛盾，認真接待和受理農村土地糾紛的來信來訪。

3.4 加強管理，規范土地流轉

土地流轉雙方當事人要簽訂土地經營權流轉合同，并報主管單位備案。村委會不得強迫承包人進行土地承包經營權流轉，應鼓勵土地經營權流轉，并做好相應的服務，對已形成的穩定的流轉關系要健全完善，補訂合同，盡快備案。健立健全農村土地承包合同管理各項規章制度，加強對農村土地承包合同和土地流轉合同資料分類整理、裝訂成冊、統一歸檔。

3.5 積極扶持，推進農業產業化發展

通過制定扶持措施，建立激勵機制，明確有關農資供應、信貸支持、子女就學、醫療保障、養老保險、戶籍辦理、種煙補助等方面政策措施，使政策效力不斷顯現。采取各種有效措施有針對性地推進農民培訓、轉移、就業工作。縣鄉各有關部門要從各自職能出發，建立部門與規模經

營業主的定點、定期聯系制度，及時幫助解決流轉農民生產、生活中遇到的困難。

第三篇：農村土地承包經營權流轉材料（范文模版）

農村土地承包經營權流轉材料

通化縣_________鄉（鎮）_______村________組

中共通化縣紀委黨風室制

土地流轉合同

承包方：（甲方）

住址：

受讓方：（乙方）

住址：

根據農村土地承包法律法規和政策的有關規定，訂立本合同，雙方共同信守。

第一條 甲方以______(轉包、轉讓、互換、租賃、入股)

形式將坐落_____________________,等級______等，面積______公頃的承包地（其中水田____畝；旱田_____畝）（），流轉費用（人民幣大寫）：元整；付款期限前；流轉期限______年（____年____月___日至____年_____月____日），流轉費用每年（人民幣大寫）______________元整，包括_____,______,______.付款時間為每年___月___日前。

第二條 流轉期內，乙方享有生產經營自主權；產品處置

收益權和________________的權利，并接受發包方依法管理和監督。

第三條 流轉期內，乙方承擔維持土地的農業用途，不得

用于非農建設；依法合理利用土地，不得給土地

造成永久性損害和_______、__________等義務。

第四條 流轉期滿，乙方應保證流轉的土地達到流轉時土

地等級和質量。

第五條 合同在執行中發生糾紛，由村民委員會或鄉鎮經

濟管理機構負責調解，調解不成的，由縣級農村

土地承包糾紛仲裁委員會依法裁決。

第六條 本合同自簽字之日起生效，合同一式四份，甲、乙雙方、發包方、鑒證機關各執一份。

第七條

承包方（甲方）：（簽字）代表人：（簽字）受讓方（乙方）：（簽字）代表人：（簽字）年月日

鑒證機關：（公章）承辦人：（簽字）年月日 合同未盡事宜由甲乙雙方協商解決。

第四篇：汝陽縣農村土地承包經營權流轉現狀、問題及對策

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汝陽縣農村土地承包經營權流轉現狀、問題及對策

作者：陳軍戰

來源：《新農村》2011年第05期

一、現狀

汝陽縣位于河南省西部山區，‘素有七山二嶺一分川’之稱，全縣農業人口37萬人，農用耕地37.8萬畝。隨著市場經濟的不斷深入，農村土地承包經營權流轉也隨之活躍起來。據統計，我縣2008年土地流轉為2萬畝，占耕地面積 5.2%；2009年土地流轉為2.5萬畝，占耕地面積 6.6%；2010年土地流轉為3.2萬畝，占耕地面積 8.4%。從我縣土地流轉整體情況看，有以下幾個特點。

1、土地流轉以農戶之間的轉包、出租、轉讓、互換為主；

2、土地流轉后以種植煙葉、紅薯、蔬菜為主；

3、平原和丘陵地區土地流轉多，山區流轉少；

4、土地流轉逐年增加。

二、土地流轉存在的問題

1.人們對土地流轉的認識有待提高

農民有很強的戀地情結，認為土地是農民生存的最后一道生活階線，沒有土地就沒有了生活保障，外出打工收入不是長久之計，還有的認為，土地流轉后，失去了國家對土地的各項惠農補貼政策，減少了家庭收入，一旦政策變了怕得不到土地，不愿意土地流轉。

2.農村土地流轉不規范

農村土地流轉主要在農戶與農戶，農戶與合作社、農戶與企業之間進行，普遍存在私下流轉多，集體組織流轉少，轉包、出租多、轉讓、入股少。口頭協議多，文字協議少，土地流轉后，不能及時到鄉政府和村委會備案，致使雙方權利和義務不明確，留下許多土地糾紛和矛盾的隱患。

3.農村勞動力外出務工技能水平低，收入不穩定

從我縣情況看，農戶以男勞力在外打工為主，婦女守候在家，由于缺乏專業技能，就業以體力勞動為主，工作不穩定，也沒有固定的社會保障，農忙季節回家收糧，農閑時去外打工，他們寧肯在土地上實行粗放經營，也不愿意把土地流轉出去。

4.土地流轉極不平衡

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能夠灌溉和農業機械化耕作的土地容易流轉，反之，則土地流轉難，富裕地區土地容易流轉，貧窮地區土地流轉難。全家外出務工多的地方，土地流轉多，一個人在外務工的家庭，土地流轉少。

三、對策與建議

1.加強政策、法規宣傳，營造良好的土地流轉氛圍

為解決農民對土地流轉認識上的偏差，提高政策水平，使土地承包經營權流轉成為自覺行為，我們要利用廣播、電視、報紙等新聞媒體宣傳《農村土地承包法》，《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》及相關的政策、法規，讓廣大農民群眾明白土地流轉的意義，流轉的方式、原則和程序。讓群眾解除土地流轉的后顧疑慮，自愿、自覺參與土地流轉中，推進農村土地流轉進程。

2.充分發輝政府職能部門作用，使土地流轉規范化

農業承包合同管理是農經部門的重要職責，政府要加強完善農村承包合同管理機構建設，加大經營投入，給予管理部門相關的執法手段和管理權限，開展業務指導和組織土地流轉，確保土地流轉程序合法、合同規范、手續齊全。各村要建立土地流轉辦公室，明確專人負責土地流轉工作，配合縣、鄉（鎮）農經部門及時登記和發布農村土地流轉信息，并組織有實力的龍頭企業、團體組織和種植能手大規模種植，確保農民在依法、自愿、有序的前提下進行農村土地流轉，防止土地流轉過程中發生矛盾糾紛。

3.加大農村勞動力技能培訓，拓寬就業門路

我縣農村土地流轉速度慢，重要原因就是農村剩余勞動力過多，缺乏專業生產技能。因此，要充分利用陽光工程和政府的各項優惠離土政策，加大對農村勞動力的技能培訓，拓寬就業門路，促使農村勞動力大規模向二、三產業轉移，讓農民有穩定的工作收入和社會福利保障，才能實現農民與土地分離，才能加快農村土地整體流轉。

第五篇：農村土地承包經營權流轉中的主要問題和對策

農村土地承包經營權流轉中的現狀及其主要問題

摘要：中共十七屆三中全會提出要把握農村改革這個重點，走中國特色農業現代化道路，其重要的舉措是完善土地承包經營權職能，加強土地承包經營權流轉的管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。但是，在土地承包經營權流轉過程中，存在許多不容忽視的問題。本文首先闡述了土地承包經營權流轉的意義，其次對土地承包經營權流轉中存在的問題進行了論述；最后針對這些問題提出了對策建議，為進一步完善我國土地承包經營權流轉制度提供借鑒。

關鍵詞：土地承包經營權流轉；意義；問題；對策

一、農村土地承包經營權流轉的意義

農村土地承包經營權的流轉是農村經濟發展的必然趨勢，是發展現代農業的客觀要求，是提高農業規模效益、促進農業增效農民增收的現實途徑，也是適應城鎮化和農村勞動力加快轉移，引導各類市場主體投資高效生態農業、推進新農村建設和構建和諧社會的必然選擇，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

(一)有利于提高農業生產效率，實現農業產業化

我國農村目前實行的人人有份式的土地占有方式，雖然有利于社會公平的實現，但同時也阻礙了現代化農業生產方式的推廣，使耕種只能停留在小規模經營的水平上，帶有“小農經濟”的色彩，古老的耕作方式導致無法實現農業生產的現代化和產業化。對此，只有保證農村土地承包經營權的自由流轉，擴大現有農業經濟的規模，規模擴大了，才能充分利用農村勞動力和現代化的農業技術和機械，使農業生產不再僅僅滿足于自給自足式的生存之需要，更多地與社會經濟大市場相聯系，農村經濟才能真正走上社會化、產業化之路，形成規模經濟，產生規模效益。

(二)有利于實現土地資源的優化配置

我國人口眾多，耕地資源不寬裕，人地矛盾相對緊張，這是基本國情。因而，合理地配置耕地資源，努力地提高農村土地的利用效益，顯得尤為重要。按照經濟學原理，資源應向最能充分利用它的主體流動，以實現資源的優化配置。土地作為農業發展不可或缺的生產要素，不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產，具有商品屬性。農村土地承包經營權的合理流轉，是市場經濟的內在屬性和本質要求，因為只有流動起來才能實現最優配置，只有進入市場才能產生交換價值。產權若不能流通轉讓，則土地的配置效率就難以提高，而一切稀有資源優化配置的最主要途徑就是流通轉讓。

(三)有利于加快城鎮化步伐

降低農業人口比例，加快城鎮化進程，是我國市場經濟發展的一個重要方面。如果土地承包經營權的流轉中存在過多的障礙，必然使農民被束縛于土地之上，即使出現了其他合適的非農業職業，也會因為擔心土地承包經營權的處置而難以選擇，這樣就會阻礙城鎮化的進程。因此，正確選擇城鎮化道路，關鍵在于正確統籌人地關系，充分發揮人力資源和土地資源的最大效益。在我國，正確選擇城鎮化道路的根本依據在于我國的基本國情，人多地少。農村土地承包經營權流轉為“城鎮一體化”戰略的實現提供了契機。農村土地承包經營權流轉，可以促進農村勞動力向非農產業轉移，降低農業人口比例，為實現“城鎮一體化”戰略奠定了基礎。

二、農村土地承包經營權流轉中存在的問題

(一)農村社會保障體系不完善，農民土地流轉意識不強

土地為農民提供了農民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，能提供給勞動者最低生活保障，為失去勞動力的老年人提供養老保險，更重要的是土地起到失業保險的作用。基于當前的社會現實，農村社會保障缺失、非農就業既不高也不穩、市民化進程較慢，導致農戶轉出土地的可能性不大。農地流轉還存在一些風險，決定了農民不肯輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待，認為有了土地，生活就有退路，即使從其他行業賺不到錢了還可以回來種田，可以依靠土地養老。雖然當前政策允許有償流轉，但土地流轉價格比較低，流轉得不到較高的收入。所以，許多農民寧愿守著，也不急于流轉。

(二)農地流轉程序不規范，容易產生土地糾紛

由于農民文化程度偏低、法律意識不強，他們簽訂土地承包合同往往不規范、權利義務約定不明確。農地流轉大多不是通過市場進行交易，大多在熟人、親戚、朋友之間進行，土地流轉多以口頭協議的形式進行，口頭協議往往不規范，也不完整，穩定性差，導致流轉的期限不明確，交易雙方權利義務不清晰，不便于管理，而且容易日后產生不必要的糾紛和矛盾。另外，口頭協議的隨意性，造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，難以達 到高效增產的目的。

(三)農業社會化服務體系不健全，影響了集體土地流轉

現階段農業社會化服務體系不健全，村級集體經濟組織主體地位不明確，經濟實力薄弱，一部分鄉村集體有名無實，長期處于癱瘓狀態。農民專業合作組織發展勢頭很好，但還沒有形成氣候。農業教育和科研單位、農業企業覆蓋面狹窄。國家專業技術服務部門作為主導力量功能弱化，使得農戶的各種服務需求難以得到滿足。目前多數地區的農業服務主要集中在統一提供糧種和統一灌溉等有限的幾個項目上，滿足不了農民在再生產過程中對社會服務的各種需要。在農業基礎設施落后、農產品價格不穩定的情況下，多余勞動力外出打工以增加收入，而打工帶有一定風險，使他們不愿放棄土地，制約著集體土地的流轉。

(四)中介服務體系不完善，土地流轉信息不暢通

目前，集體土地流轉的價格評估機制和體系不完善，集體土地咨詢業不成熟，公證、仲裁等中介機構不健全，在一定程度上影響了集體土地的流轉。我國城市土地流轉的中介組織已經有了較大地發展，但服務于農村集體土地流轉的中介組織相當匱乏，流轉機制不完善，缺少一個自下而上、網絡狀、多功能的中介服務體系，造成買賣雙方信息不暢，土地供求雙方的信息流動受阻，需要轉出土地和需要轉入土地之間缺乏信息聯系，缺乏中介服務，只是在狹小范圍內進行交易，阻礙了土地流轉在更大范圍內進行，這在一定程度上也提高了土地流轉的交易費用。現有法律鼓勵在同區范圍內進行農地流轉，這對于農地資源的配置也很不利，降低了經營權流轉在更大范圍內優化配置的可能性。

(五)地方政府與民爭利，農民流轉權利易受侵害

部分地方政府以經營城市為名，濫用征地權，把擠占征用的農地獲得的收益作為取得財政收入的手段，利益的驅動為政府“權力轉讓土地”提供了溫床。一些地區為片面地追求農業規模發展，隨便改變土地承包關系，用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民的生產和生活。還有些地方為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉或規模經營之名，隨意變更土地的農業用途，強迫農民長時間、低價格、大規模出讓土地經營權，在流轉過程中與民爭利，甚至隨意調整承包土地，變相剝奪農戶的土地權益。

三、農村土地承包經營權流轉對策研究

(一)建立農村社會保障體系

目前,我國廣大農民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障,沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力,農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。因而,必須建立多層次的農村保障體系,包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助,以及發展和完善農村合作醫療制度等,逐步弱化土地的福利和社會保險功能,建議研究“用土地流轉出讓金作為農村居民社會保障金”制度,為農民解除放棄土地承包的后顧之憂,使“完全不依賴土地為生計”的農民真正離開土地,促進農村土地流轉和農村城鎮化建設。

(二)強化土地流轉的規范化管理

土地流轉工作直接關系到農戶的切身利益,不僅政策性強,而且時間跨度也較長,管理部門應主動做好土地流轉的指導、協調、管理、服務和監督工作。流轉必須按規范的操作程序進行,土地流轉關系確立后,流轉雙方要簽訂流轉合同,明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。要全面建立農村土地流轉登記制度,使流轉管理工作正常化、規范化。

(三)培育各種類型的土地流轉服務中介組織

建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢,而完善中介服務組織是農地市場化的關鍵。中介服務組織在農地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。鄉鎮政府和村級組織應當建立土地流轉中介組織,圍繞土地流轉的管理及中介,認真做好土地流轉的調查研究,掌握農村土地流轉動態,收集發布土地供求信息；規范土地流轉程序,指導辦理土地流轉手續,協調處理流轉各方關系；對已經形成穩定流轉關系的要督促流轉雙方訂立流轉合同；建立并管理好土地流轉檔案；及時調處土地流轉糾紛,依法保障流轉雙方的合法權益。

(四)加強政府引導和服務，為農村土地流轉明確方向

在今后相當長的一個時期，農村土地流轉將成為農村改革的重點。因此，科學定位政府角色，加強政府引導和服務，充分發揮政府宏觀調控能力顯得尤為重要。

1.必須堅持黨的土地承包經營權流轉政策。黨的十七屆三中全會《決定》中明確指出：土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地 承包權益，這是土地承包經營權流轉的底線。

2.引導土地承包經營權的流轉方向。土地流轉的方向應盡量與土地利用總體規劃相一致，具體來說，一產土地使用權的流轉，在經濟條件較好的地方應向農業園區和規模化、集約化的方向發展，而在經濟條件較差的地方，應鼓勵向農業大戶、示范田、種田能手流轉；二產用地向工業園區流轉，既擴大工業園區規模，又可提高土地產出率；三產流轉在嚴格土地使用條件的基礎上，走市場化道路，采用招標、拍賣等形式，進入市場公開流轉。

3.加強對流轉土地農業用途的監管，確保農地農用。流轉的農用地不得改變農業用途，屬于基本農田的，流轉后不得改變基本農田性質，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固 定設施等破壞耕作層的活動。加強對流轉面積大、流轉期限長且有工商企業參與流轉的監督，有效防止改變土地農業用途。正確引導和扶持規模經營主體發展糧食生產，促使流轉土地向種糧方向發展。

4.堅決糾正和查處流轉中的違法違規行為。要加強與紀檢、監察、糾風、司法、信訪、國土等部門的溝通協作，完善農村土地突出問題專項治理工作機制，重點糾正和查處違背農 民意愿強迫流轉等嚴重侵害農民土地承包權益和非法改變流轉土地農業用途等問題。

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