第一篇：我國農村流通體系建設_現狀_問題與政策建議

探討與爭鳴

我國農村流通體系建設：

現狀、問題與政策建議

農村市場是我國最大、最具潛力的市場。搞活農

村流通，繁榮農村市場，對于促進農民增收、引導農

村消費，保持農業和農村經濟穩定發展具有重要意

義，是推進社會主義新農村建設的重要內容。程國強 通業態開始從城市走向農村。一是農產品交易由過 去的傳統集市貿易擴展到專業批發、“訂單”購銷、拍２００７ 年第 １０ 期

一、我國農村市場流通現狀

經過近３０ 年的改革開放和發展，我國農村基本

實現了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌，正在從自然經濟向現代經濟過渡，市場機制逐

步成為農村資源配置的決定性因素，形成多層次、多

類型、多渠道、多主體的農村流通體系新格局，農村

市場體系建設取得重要進展。

第一，農村市場規模不斷擴大。改革開放以來，我國農村消費結構實現了跨越式發展，農村市場消

費水平不斷提高。２００５ 年我國縣及縣以下社會消費

品 零 售 總 額 達 到 ２．２ 萬 億 元，比 改 革 開 放 初 期 的１９７８ 年增長 ２１ 倍，比 “九 五 ”末 的 ２０００ 年 增 長 １．５

倍（接近同期全國社會消費品零售總額增長 １．８ 倍的水平）。農村市場的擴大，對促進國民經濟持續快速

增長發揮了積極作用，是今后擴大內需、促進新一輪

經濟增長最具潛力的市場。

第二，交易方式和流通業態逐步提升。目前我國

農村既有傳統的集貿市場，也有各種綜合市場、專業

市場、批發市場和期貨市場 ； 連鎖經營、物流配送、電

子商務等現代流通方式，小型超市、便利店等新型流

賣和期貨交易等現代方式，農產品綜合市場、專業市

場、電子商務等發展迅速。如到 ２００５ 年底，我國有億 元以上的農產品綜合市場 ５３９ 個，成交額 ２４１２ 億 元，比 ２０００ 年增長 ６．１％。二是農資連鎖配送發展勢 頭較好，分銷、直銷、超市、總代理、總經銷等多種經 營模式蓬勃發展。目前我國開展農資連鎖經營的企 業近千家，連鎖門店 ３ 萬多個，為農民創造了方便、安全和實惠的農資購買環境。三是農村日用消費品

流通以小百貨、食雜店、夫妻店等傳統方式為主，連 鎖經營、超市、便利店等新型業態開始走向農村市

場。商務部 ２００５ 年啟動的“萬村千鄉市場工程”，逐 步以連鎖經營、統一配送等經營方式改造農村“夫妻

店”、“代銷店”，建設標準化“農家店”。２００６ 年全國有 ２２８７ 個企業在 １８１７ 個縣進行試點，全國累計建設農 家店 １６ 萬個，帶動地方和企業投資約 １１７ 億元，吸 納富余勞動力 ６５ 萬人，擴大農村消費近６００ 億元，使 １．４ 億農民受益。供銷合作社系統運用現代流通方 式改造農村傳統經營網絡，自建、合建連鎖、配送網 點近１０ 萬個，５０％的消費品零售已納入連鎖經營和 配送體系。

第三，農村市場主體呈多元化格局。農民經紀

人、農產品運銷大戶和農村流通合作組織，是目前農 產品流通的核心主體。據統計，目前我國從事農產品 購銷經營活動的農村合作經濟組織已超過 ２ 萬多

個，從事農產品流通、科技、信息等服務活動的農村 經紀人達 ６００ 萬個。農資經營已形成由供銷社農資 公司、農資生產企業、農業“三站”、個體工商戶等多

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探討與爭鳴

種市場主體、多種流通渠道共同參與的格局。超市等新型業態發展滯后。目前發達國家農產品超

市銷售比例在 ７０％以上，其中美國、德國達到 ９５％，二、當前我國農村市場流通存在的突出問題

但從整體上看，目前我國農村流通體系不健全，流通方式落后，農村現代流通體系基礎薄弱，在根本 上不適應擴大農村消費、發展現代農業和建設社會 主義新農村的需要。

第一，城鄉市場規模差距呈持續擴大趨勢。１９７８ 年我國城市社會消費品零售額 ５０５ 億元，占社會消 費品零售總額的 ３２．４％，而縣及縣以下為 １０５３ 億元，占 ７７．６％，是國民經濟增長的主要支撐力量。隨著我 國經濟的快速發展，城市市場規模迅速擴展。到 １９９５ 年，城市社會消費品零售額首次超過縣及縣以下，城 鄉市場規模相差 １．２ 倍。到 ２００５ 年，城鄉市場規模差 距擴大到 ２ 倍。占全國 ２／３ 的農村人口，社會消費品 零售額占全國社會消費品零售總額僅 １／３。從長期趨 勢看，隨著我國工業化、城市化的發展，城鄉市場規 模差距呈繼續擴大趨勢。農村市場規模過小、農村消 費不足，將越來越成為我國新一輪經濟可持續增長 的深層次矛盾和根本性問題。

第二，農村市場流通的地區差距逐步拉大。總體 而言，我國市場流通體系發展不平衡、布局不合理，差距逐步拉大。一方面，表現為農村市場流通東大西 小、東強西弱的發展態勢。具體表現在，以連鎖經營、物流配送、電子商務為代表的新型業態和交易方式

在東部地區發展迅速，中西部地區比較緩慢 ； 中、西 部地區的農村流通體系發展程度明顯低于東部地

區。如 ２００５ 年，億元以上農產品綜合市場成交額，東 部地區占全國的 ７８．９％，中部和西部地區分別只占 １２．４％和 ８．７％。另一方面，大中城市等農產品集中消 費地區，批發市場設施條件較好，農產品配送、零售 網絡比較健全 ； 而農產品產地市場基礎設施條件、經 濟效益比較差，特別是中部糧棉油、蔬果主產區以及 西部特色農業地區的產地批發市場，交通、通訊和市 場交易條件差，發展明顯滯后。

第三，流通方式和經營業態仍然較為落后。一是 傳統流通方式居于主導地位，現代流通業態和經營 方式發展不足。目前我國農村市場實行連鎖經營的交易額占農村總交易額的比重不足 １０％，夫妻店、食 雜店仍然是農村生活消費品流通的主要形式，農村

第二篇：市農村流通體系建設現狀調查報告

為在流通領域貫徹黨在農村的“三農”政策，擴大農村內需，方便農牧民消費和農產品銷售，從今年5月下旬開始，我們深入到扎魯特旗、開魯縣、科爾沁區，就**市農村流通體系建設現狀進行調查研究，下面就**市農村流通體系建設現狀、問題及對策建議提出報告如下：

一、**市農村流通體系建設基本情況**市目前有8個旗縣市區和**經濟開發區，2005年總人口310.92萬，其中農牧民223.9萬，鄉鎮蘇木165個，嘎查村2757個,農產品批發市場8個，農貿市場17個,集貿市場105個。2004年農牧民人均純收入2889元，比2001年的2067元增加了822元。自1999年哲里木盟撤盟設立地級**市以來，隨著“三化”（工業化、城鎮化、產業化）進程的加快，農牧民收入的逐年增加，**市農村流通體系市場建設逐步完善，農村牧區流通網絡已基本形成，農牧民的消費環境和觀念有了很大改善，過去農牧民“買難、賣難”的問題，隨著市場和經濟的發展已得到基本解決。[找文章到大☆秘☆書☆網-/www.tmdps.cn-一站在手，寫作無憂！]

（一）經濟發展，農民增收，擴大了農村的消費和需求。農村商業新型業態發展較快，小超市、便利店等新型業態在我市鄉鎮地域內較為普及,每一個鄉鎮、蘇木、村、嘎查都建起了各種所有制形式的商店、售貨點,其中多數以私營為主,經營業態多種多樣,非緊密型的農牧區流通網絡基本形成。農牧民的日用品基本上從本村都可以買到,農資產品在鄉鎮政府所在地也可以買到。

（二）農牧民的消費結構和消費觀念發生了明顯變化。經過農村消費結構調查,我們發現農村的日常消費過去主要集中在吃、用兩大方面,隨著農村消費觀念的轉變、消費心理的成熟和消費需求層次的提高,農牧民消費也從過去的吃喝穿戴的滿足,轉變到對擴大再生產和教育、文化的需求,用于改善居住條件、購置家具設備和文化教育衛生方面的消費都有所增加,從過去的生活必需品的消費,到現在的開始追求生活質量和品位提升。(三)農牧區流通市場的不斷發展。農牧民生產的農畜產品可以便捷地通過各種交易形式出售,如主產地的各種農民合作經濟組織和農民流通經濟人的訂單農業、合同收購,以及農牧民通過集貿市場自己交易、小商販上門收購等多種形式都有效的解決了農村賣難的問題。**市農牧區現有的流通市場形成主要方式,一是自發形成的集貿市場,它是由農牧民自發組織、以鄉鎮、蘇木為集中地,例如開魯麥新鎮的農貿市場,庫倫扣河子集貿市場等,都是以鎮政府所在地為集中地,輻射周圍。據不完全統計農牧區集貿市場達到 105 個,基本覆蓋了各個鄉鎮、蘇木。二是地方政府有意培養的有特色的農畜產品市場,如科爾沁區余糧堡牲畜交易市場市場,開魯的蔬菜批發市場,經過當地政府和商務部門的培育和擴建,社會效益和經濟效益日益顯著。目前**市農牧區集貿市場有以下特點,一是交易方式多種多樣,有批發,有零售,有易貨等,在支付方式上也基本上以對手交易為主,即一手交錢,一手交貨。二是交易時間以定期為主,農牧民自發性的集貿市場交易日期是定期的,即固定在單雙號開市,或每隔3天、5天進行交易。三是交易量季節性強,瓜果、蔬菜的大批量交易集中在夏季,牛、羊等牲畜交易集中在秋季(其中育肥牛常年交易),交易集中期的交易量占市場全年交易量的70%以上。過去農牧民買難、賣難的問題,隨著農村流通領域消費網點的建設和發展已經得到了初步解決。(四)加快農村流通體系建設所采取的主要措施。一是政府高度重視,各部門積極配合大力支持,形成合力。隨著中央連續就農村問題發出“中央一號”文件 ,“三農”問題已越來越受到各級黨委、政府重視和全社會的關注,我市把解決“三農 ”、“三 牧”問題作為全市經濟工作的重中之重。如:開魯縣委政府提出了工業富縣、商貿活縣的經濟發展戰略。市商務局、發改委、財政局、農牧業局、工商局、國稅局、地稅局、供銷社等部門密切配合積極貫徹落實自治區有關部門印發的《關子進一步做好農村商品流通工作的實施意見》等有關政策法規。二是充分發揮龍頭企業的帶動輻射作用。近年來,**市農牧業產業化龍頭企業、知名品牌不斷涌現,各鄉鎮、旗縣立足本地優勢,把建設農業特色產業和龍頭企業作為農業產業結構調整的重點來抓,通過扶持農業產業龍頭企業帶動農民增收致富,增強農民抵御市場風險、自然風險和開拓市場的能力,達到扶持一個企業、致富一方群眾的目標。科爾沁牛業公司、蒙牛乳業公司的發展帶動了育肥牛業和奶牛業的發展，金鑼集團公司的建立和發展帶動了養豬業的發展。農業龍頭企業的發展壯大不僅有效解決了大宗農產品銷售難的問題,而且進一步增強了對農村經濟發展的帶動能力,加快了農村經濟結構調整的步伐。三是發揮具有資源優勢的農畜產品市場的帶動作用。我市圍繞優勢農畜產品集中產區,建設產地批發市場,發揮市場信息相對靈敏的優勢,把市場信息、適用技術、管理經驗等及時傳遞給農牧民,組織開展農畜產品購銷,發揮輻射帶動作用。例如開魯縣紅干椒市場,就是依托當地優勢農業紅干椒的種植優勢,針對農戶缺乏市場信息,資金、技術、銷售渠道受到多方限制的現實,建立起以開魯道德紅干椒市場為中心,向周邊輻射,年吞吐量達到近1億公斤的紅干椒交易市場,由此帶動了**、赤峰和遼寧、吉林等周邊地區的紅干椒到開魯縣交易,提高了其知名度,推動了開魯縣紅干椒產業化經營和區域特色經濟的長足發展。四是積極引導農村流通經紀人和農村合作經濟組織及協會的發展。農村經紀人和農村合作經濟組織是市場經濟的產物,隨著結構調整的深化和農業產業化進程的加快,迅速興起,方興未艾,它適應了農村、農業和農民的發展需求,利用經紀人和農村合作經濟組織的信息靈通、服務優良,信譽好等優勢,在生產廠商和農村之間筑起溝通的橋梁,我們把培育和發展農村經紀人和農民專業合作經濟組織作為提高農民組織化程度和農產品市

場競爭力的重要措施來抓,通過整合生產、流通、服務等各方面的力量,積極引導、扶持發展農村專業合作經濟組織。據不完全統計,目前全市共有農牧民經濟人8000多人,主要經營瓜果、蔬菜、雜糧、藥材、牲畜、皮毛、水產品、農機配件、農資產品等,涉及農、林、牧、副、漁等各行業。多年來,農民由于信息閉塞,對于市場的需求不太了解,農產品產量高,收益反而小的現象時常發生,農村流通經紀人很大程度上解決了農民增產不增收的被動局面。一是經紀人可以及時提供農產品供求信息。二是農產品訂單,合同銷售,解決了銷路問題。三是產供銷一條龍服務,農民減少了運費開支,降低了生產成本,確保農民增收。在農村市場流通中,經紀人在很大程度上解決了農村商品流通中的買難、賣難和農民增收滯緩問題。如開魯縣的農民紅干椒協會、蔬菜協會和科左中旗的葵花仁協會等在連接產銷、活化流通、推進農村產業化和促進農牧民增收方面都發揮了橋梁和紐帶作用。

二、**市農村流通體系建設存在的主要問題我市農牧區流通網絡雖然已初步形成,但與經濟和市場發展,農牧民需求相差甚遠。主要表現在:

1、農村流通網絡基礎設施建設嚴重滯后。流通領域是我國率先改革開放的領域,在經濟發展的進程中,城市商業網點的改造升級已經跟上了現代流通業的發展需求,甚至存在投資過剩的問題。但是農村市場一直處于自然發展狀態,幾乎沒有基礎設施的投入。原因在于:一是經濟體制改革以后,國家對農村流通領域停止了投入;二是投資者追求高回報,對投資農村市場沒興趣。由于基礎設施投入不足,農村流通市場的環境改善緩慢、交易手段落后、信息不靈,影響了農村流通網絡的深入發展。基礎設施的落后,使農畜產品不能調節季節性銷售,加上加工能力不足,影響了產業化的形成和農畜產品的升值,農牧民增收緩慢。如開魯縣紅干椒交易市場，由于缺少財政投入和支持，社會資本由于投資匯報率低也不敢進行大規模投資，至使市場的軟硬件建設一直處于停滯狀態，其作用的發揮受到了嚴重的影響。

2、缺少支持農牧區流通網絡發展的融資渠道。據我們的調查,在農牧區市場的發展中,都存在著資金的困擾。主要原因:一是原有的商業銀行網絡在收縮，現在工商、建設、中國銀行在農村沒有網點，農業銀行也逐步從農村收縮撤出;是信用社布點少,資金不足,放貸辦理時間長,不能適應農村流通業的發展需求。由于資金市場的缺位,民間的“錢莊”黑市盛行,大部分流通經紀人在急需資金時不得不借“高利貸”，抬款以應急用。借“高利貸”的流通經紀人又壓低收購價,打壓農民利益,以保證他們自身的利潤空間,這也是造成農牧民增產不增收的一個重要原因,農牧區流通經紀人和農牧民經濟合作組織對資金問題反映最強烈,也是制約他們發展的首要問題。

3、農牧區流通經紀人、經濟合作組織還有待加強引導和規范。當前農牧民流通經紀人隊伍和各種經濟合作組織雖然已得到了快速發展,但與市場發展的需求相比仍然有很大差距。一是政府信息引導不夠,農畜產品資源與市場需求信息不對稱,部分農畜產品仍不能順暢賣掉,形成積壓和價格損失;二是部分偏遠地區的農畜產品習慣于經紀人上門收購,由于經紀人不足或經紀人資金不足,使農畜產品錯過最佳銷貨期，加上農畜產品不好儲存,造成了損失;三是流通經紀人、經濟合作組織的規模小,抗風險能力差。由于目前經紀人大都是各自經營,經濟合作組織的規模也很小,尚不能承擔農畜產品市場與大企業的鏈接作用,應對市場變化的抗風險能力差,對市場發展壯大的推動不足。四是部分經紀人和經濟合作組織不能夠守法經營，還不同存在著向農村傾銷過期食品、劣質價高商品等坑農害農行為。

4、農產品批發、零售集貿市場軟硬件檔次低、管理水平差。**市農產品批發、零售集貿市場大部分起點低，投入不足，管理水平也大部分停留在賣攤位、出租攤位和收費的水平上，市場的建設和管理還基本處于自發的階段上。如：**市白音太來果菜批發市場，占地8萬平方米，年交易額達1.8億元，輻射**、赤峰、興安盟等廣大地區。但由于軟硬件環境層次低，特別是管理水平差，已經嚴重制約了市場的發展和作用的發揮。

三、加快農村流通體系建設的對策和建議農村流通體系建設是個系統工程,必須站在“執政為民,加快發展”的高度，以為“三農”服務的視角，采取綜合配套的政策措施，才能夠達到促進農牧民增收，擴大農村內需，提高農牧民消費的目標。

（一）、健全農畜產品交易市場體系，暢通銷售渠道，使農產品能夠賣的出、賣的好,促進農牧民增收。要抓住國家對農產品市場實施促進市場上規模、促進市場上檔次的機遇，大力發展有資源特色的農畜產品交易市場。促進現有農畜產品交易市場提高質量和水平，提升農畜產品市場檔次,擴大交易量,促進農產品生產的規模化和專業化,打造品牌農畜產品市場。發展有資源特色的農畜產品交易市場,其宗旨就是以資源為依托,以特色創品牌，提高知名度,擴大輻射力,發揮以點帶面的作用,即一個市場帶動一片農牧區經濟發展,脫貧致富。**市有資源特色的農畜產品交易市場,都是依托當地豐富的農畜產品資源,其生產條件較好,產品質量較優,產量大,生產地域相對集中,有良好市場發展前景,經重點培育,能進一步提高市場知名度和輻射力,可以獲得良好的經濟效益。特色農畜產品交易市場主要有：

1、瓜果蔬菜交易市場：如：白音太來果蔬批發市場；開魯蔬菜批發市場；開魯道德紅干椒批發市場。

2、糧食交易市場：如：**玉米批發市場，科爾沁區大林糧油批發市場。

3、牲畜交易市場：如：余糧堡牲畜交易市場，舍伯吐牲畜交易市場。

4、其他各類綜合農貿市場：如：三角公園農貿市場，金通農貿市場等。針對我市農產品批發、零售集貿市場軟硬件檔次低、管理水平差的實際,農村市場體系建設的重點是促進現有農畜產品市場上檔次,上規模,提高質量和管理水平上。首先要加強大型重點市場建設，發揮龍頭帶動作用，建設具有一定影響力和輻射力，對農牧業經濟有拉動力的大型現代化的農畜產品市場。其次,要加強農畜產品市場的服務管理,健全農產品質量檢測體系,把好市場準入關,提升市場檔次;最后,要鼓勵農畜產品市場統一品牌,統一包裝,實施原

產地名牌戰略,大力培育具有市場前景的名牌農畜產品,提高農畜產品的深加工能力,延長產業鏈,加大附加值,提高科技含量和規模效應,增強農畜產品的競爭力。(二)、創建農村現代消費網絡，促進工業品下鄉，構筑便民消費平臺。要抓住商務部在全國農村實施”萬村千鄉”市場工程的戰略機遇,用3—5年的時間,對現有農村商業資源進行整合,逐步形成以大型商場、超市、物流企業為龍頭，以物流配送、連鎖經營為紐帶，鎮村兩級農家店為基本單位的新型農村現代流通網絡。首先要選擇信譽好，有一定經濟實力的農村百貨店，采取鼓勵措施，對其改造擴建，使其成為符合連鎖要求的農家店。其次，對信譽好，實力強的大型商場、超市、物流企業，實施政策引導，鼓勵其開拓農村市場，與農家店加盟，采用物流配送、連鎖經營的方式，創新工業品、農業生產資料下鄉的新網絡、新模式。三是以縣城和中心城鎮為重點,鼓勵多條經營渠道、多種經濟成份、多種經營形式活躍農村市場,積極培育和發展不同形式的連鎖經營、物流配送、電子商務等現代流通方式,大力發展小型超市、倉儲式商店、專賣店等新型流通業態,提高農產品、食品安全性和流通效率,形成生產、消費的良性循環。

（三）、改革和完善農村信貸體制，創造良好的融資環境。隨著商業銀行市場化改革的加快，由于農村、農業、農民大都處于弱勢的產業和地域，各大商業銀行紛紛從農村牧區撤出，農村經濟發展遇到了融資難的新挑戰。因此，必須要以改革的思維建立完善農村信貸體系，為活躍農村經濟創造良好的融資環境。一是要改革農業發展銀行的信貸政策。現行的農業發展銀行的信貸政策是糧食市場封閉不放開的條件下的政策安排，隨著糧食市場的放開和市場化，其信貸政策也要做相應的改革調整。變現在的只向國有糧食企業貸款為同時向國有糧食企業、民營糧食企業、農村經紀人、農村經濟合作組織貸款。二是深化農村信用社體制改革，壯大經濟實力，轉換運行機制，通過改革使之成為方便農牧民貸款的功能健全，網絡完善的農村現代金融機構。三是優化農村融資環境，打擊地下錢莊和抬款等高利貸行為，保護農牧民的合法權益。

（四）、積極發展農牧區流通經紀人隊伍和各種經濟合作組織。要采取政策措施對經紀人隊伍和各種經濟合作組織予以支持和引導:一是要享受過去國有糧食企業享受的信貸政策，給他們創造公平的信貸環境；二是對從事為農牧民提供生產生活服務的一些領域給予一定的稅費減免優惠，特別是在發展初期和起步階段,讓他們像農牧民免除農業稅一樣實實在在的得利,使他們在3-5年時間里有一個快速的發展。三是引導經紀人和各種農牧民經濟合作組織,發展自己組織內部的收購儲備金,吸收組織內的個人股。收購儲備金主要用于農畜產品的收購儲備,調節余缺。四是對在活躍農村市場中成長起來的優秀經紀人和經濟合作組織給予資金政策等支持，對少數不講信譽、坑農害農的不法經紀人和經濟合作組織予以取締和打擊。

第三篇：農村社區衛生組織體系建設的現狀分析及政策建議

近年來，人民群眾“看病難，看病貴”的問題越來越得到黨和政府的高度重視。政府對農村衛生工作的投入在加大，對“新型合作醫療”的補貼在增加。這些舉措充分說明中國領導人已經把農民的健康和醫療問題放在了一個十分顯著的位置上，是“執政為民”理念的一個重要體現。為從源頭上打破“小病不治拖成大病，治大病又需要消耗更多資源” 這樣一個惡性循環，為了積極應對傳染病控制和慢性病增加的雙重挑戰，有效解決農村廣大人民群眾的基本醫療保健問題，我們建議政府把下一階段農村衛生工作的重點轉到加強農村社區衛生組織體系建設上來。

對現狀的分析

目前農村衛生的發展難題，是在有限資源緊約束的條件下，如何對高端（住院醫療）與低端（基本衛生服務）兼顧發展還是優先發展做出抉擇，這個抉擇因價值觀、評價指標、評價方式不同而眾口不一。我們發現，農村“看病難、看病貴”的主因，不僅僅由于投入不足，“重治輕防”、“重住院治療輕基礎醫療”，還有衛生服務體系的機制和體制障礙，也導致了覆蓋低、服務差、收費高、受益少，和負面因素的控制難度加大。

目前的突出問題，一是新型合作醫療對農村衛生發展的推動方向過于單一，以大病為主，只給大病患者以補貼，致使政府補償大部分流向地段和地段以上醫院，基層衛生更加邊緣化了。醫院的補償人次占總人次的 48.3%，補償金額占到總額的 71.83%。而在不同級別的醫院，醫療費用相差很大。例如云南大理，闌尾切除術的總費用鄉衛生院 996 元，市醫院 2365 元，市鄉倍差 2.4 倍；孕婦正常生產總費用鄉醫院 339 元，地段醫院 668元，市醫院 1531元，市地段倍差 2.3倍，市鄉倍差 4.5 倍。二是政府補貼農民的資金有相當部分被鄉鎮和地段級衛生機構以牟利手段吞掉。據北京大學醫學部 2005年對河北等地的調查，農民從新型合作醫療中得到的報銷額僅占大病花費的8%。三是沒能找到推動農民直接參與監管的方式，致使新型合作醫療運作幾年，仍舊只有政府的積極性,制度的管理成本過高。政府的管理成本盡管按規定在新型合作醫療制度補貼之外另出，不過據中部和西部 6地段調查，低的地段份人均 2.37元，高的地段份甚至達到人均 4.83 元這些問題啟示我們：第一，農村衛生難題很多，錯綜復雜，政策決策的優先安排要針對實際情況進行調整；第二，體制轉軌時期的農村衛生發展必須同時配套改革，尤其是衛生機構改革和政府治理改革；第三，農村衛生發展與改革只是農村問題的一個子系統，而把它放置到十一?五規劃提出的新農村建設這個歷史任務當中，就成為政府與農民聯手投入新農村建設的一種機會。農村社區衛生組織體系建設應該成為新農村建設的一個重要的組成部分。

政策建議

一、把下一階段農村衛生工作重點轉到加強農村社區衛生組織體系建設上來。

所謂“社區衛生服務”就是針對一個社區人群的常見病和多發病所提供的一攬子基本預防保健與醫療服務。如果我們把衛生服務的整個過程比作一條連續不斷的河流，社區衛生服務的重點是做“上游”的無病早防(控制危害健康的危險因素)以及有病早治(防止小病拖成大病)的工作。社區衛生服務的成本低，效果好。預防勝于治療是傳統的智慧。加強農村社區衛生組織體系建設不僅對于建立真正有效的公共衛生體系具有打基礎的作用，也是及時預防和控制常發、多發和慢性病(治療成本高)的有力措施。衛生部兩次全國衛生服務調查結果顯示：農村兒童計劃免疫建卡率從 1993 年的 87%下降到 2003 年的 56%，這與農村“三級預防保健網”的網底破裂有關。與此同時，農村前兩位的慢性病(循環系統和消化系統疾病)的患病率在10年間增加了近兩倍(從1993年的1.6%和2% 分別上升到2003年的 3.1%和 2.5%)。由于許多慢性病都與不良飲食習慣和行為方式有關,通過加強衛生宣教(社區衛生服務的一項重要內容)可以有效控制慢性病的發生與發展，而僅僅通過“保大病”的“新型合作醫療”難以解決日益增長的醫療費用。原創文章，盡在文秘知音www.tmdps.cn網。

加強農村社區衛生服務是一項重要的“便民工程”和“惠民工程”，全國衛生服務調查發現：61%的農村病人是在村一級醫療機構就醫，而 2003年全國農村尚有 23%的行政村沒有村衛生室。有村衛生室的地方，絕大多數村醫成了靠賣藥維持生計的個體醫生，包括預防保健在內的真正意義上的社區衛生服務并沒能開展起來。即使是建立了“新型合作醫療”制度的地區，雖然一部分患“大病”的群眾得到一定的費用補償，絕大多數群眾就近就醫的環境也沒有得到改善，邊遠山區缺醫少藥的問題仍然十分嚴重。針對這個問題，個別地方政府和農民組織例如湖北省恩施土家族自治州政府和陜西省洛川地段“舊地段鎮農民醫療合作社”從實際出發，大力抓了“重點村衛生室”或統領周邊幾個村的“社區衛生服務站”的建設，深受群眾歡迎。

二、引導建立農民健康合作組織，推動社區衛生服務和機制創新。

與城市改制不同，農村社區衛生服務屬于體制和制度創新，其關鍵是解決推動體制、制度創新的動力、能力和壓力機制的問題。陜西洛川地段舊地段鎮以組織農民醫療合作社為突破口進行社區衛生服務試點，取得了明顯效果。在當地政府支持下，舊地段鎮農民醫療合作社（鎮農醫合）于 2004 年 月建立，全鎮農民成為社員，各村選農醫合代表，形成村代表到鎮代表會的代議制的農民自治組織。鎮農醫合通過集體籌款、集體簽約、集體購買、集體監督的方式，要求鄉鎮衛生院向下布點建立衛生站，提供規定內容的社區衛生服務，推動需方（鎮農醫合）對供方（鎮衛生院）既補償又制衡，在互動中走向動態平衡。農醫合鎮（小）統籌試圖與當地新型合作醫療的地段（大）統籌相配合，探索一個大小統籌結合、地段鄉衛生服務結合的農村衛生服務新模式。試點的效果是：

1、以集體籌資買社區服務的方式補償衛生人員的服務成本，規定藥價降低到進價的 7%以下，且收支兩條線，服務人員的收入一律工資化，與賣藥牟利徹底脫鉤，解決了動力機制的問題。

2、農醫合與鎮衛生院簽署規定明確的社區衛生服務協議（統一進藥、統一定價、免費醫療、預防保健、健康檔案、慢病追蹤、康復隨訪、健康教育、24小時值班等 7 項社區衛生服務），且各村農醫合代表（34人），每月以信息傳遞卡和服務反饋卡對農戶進行滿意度調查，形成切實可行的監督制度，建立了一支活躍在農村基層的農民衛生監督員隊伍，解決了壓力機制的問題。

3、以成本效益為原則、籌集社會資金模擬政府為社區衛生組織體系進行規劃、融資、排產、監督，試圖探索能力（硬件、軟件）機制建設的路徑。

實踐經驗證明：第一，以農醫合組織啟動社區衛生服務小統籌的方式能夠得到大多數農民的真心擁護。課題組對試點鎮和對照組（非試點鎮）的抽樣調查表明，試點鎮對各項服務的滿意度參差，但都比對照組高。對藥費合理、看病方便、慢病服務、預防服務、急診及上門服務的農民滿意度，試點鎮與對照組的數據分別是 74.8%(36.9%)、74.2%(59.4%)、43.9%(34.6%)、54.5%(42.4%)、60%(35.3%)，而當試點鎮的農民被問及對社區醫療服務站是否感到物有所值時，回答很值得和還算值的占到 84.6%，是各類醫療服務機構中評價最高的。

還有，試點鎮的 89%，對照鎮的 82.8%的農民都贊成成立農民醫療合作社，由農民代表直接反映對衛生服務的意見，試點鎮的86.1%，對照鎮的67.2%的農民還贊同以民選和公開競爭的方式選農民代表。第二，只要精心規劃、認真施行，特別是在借助農村尚存的社區信任關系基礎上形成農民合作組織對社區衛生機構既補償又制衡的機制，完全可能控制社區衛生組織體系的建設成本，獲得較高的成本效益。試點經驗證明，農村社區衛生組織體系的硬件建設并不是一個“無底洞”。

首先，一次性硬件投入的水平可以承受。當地依服務半徑 1.5 公里，服務 1000-3000 人的布局原則，舊地段鎮衛生院建立了覆蓋全鄉 13665 人的 6個社區衛生服務站，首次投資僅 1.32 萬元,平均每站 2200元，每個農民不足 1 元。經過兩年運轉，又添置設施 1.1 萬元，完全可以支撐服務站的基本運轉。其次，社區衛生服務的日常運轉經費也是可以接受的。舊地段鎮6個社區服務站共有13名衛生人員，第一年全年支出工資81294元，月均工資521 元，運行費加管理費用 21650元，總額為 102944 元，分到每個農民的費用只有 7.53 元。

三、以鄉鎮衛生院機構改革為中心進行農村衛生服務體系改革

近年來對鄉鎮衛生院建設的社會認識統一到非但不能取消還必須強化上，方向是正確的。自去年以來中央政府投資支持鄉鎮衛生院房屋和設備改造也是對的。只是，發展政策若得不到改革政策的配套支持，不解決鄉鎮衛生院的補償機制、監管機制和管理體制的問題，仍舊各行其是下去，一些地區鄉鎮衛生院以國家投資為經營本錢，不搞社區衛生服務只熱衷于賺錢養人，甚至自行提價損害農民利益的現象將難以避免。農村衛生發展需要一個長期、穩定、有限競爭的半市場的公共服務環境，而要達到這一宏觀目標，微觀機制的配套改革，尤其是形成鄉鎮衛生院公辦民營的托管與農民監管相結合的運營機制是問題的核心。以往改革的缺陷集中于一點，是沒能將外部環境的改善與內部機制的改革同步。尤其是內部改革難度過大（在人事問題和基本藥品定價問題上最突出），缺乏來自外部對機構改革的必要政策支持和政策保護。

具體建議本著動力、能力、壓力機制“三力建設”一起抓，充分調動各方積極性的原則，我們對于如何加強農村社區衛生組織體系建設提出以下初步建議：

(一)以改革的精神規劃農村社區衛生組織體系，重建農村衛生服務三級網的網底。

社區衛生服務站建設是農村衛生公共設施的網底工程，要以覆蓋農村全部人口為目標，而不應擇優投入幾個“重點村衛生室”以示政績。社區衛生服務站是鄉鎮衛生院的下屬機構，網底的硬件建設投入要結合鄉鎮衛生院的配套改革通盤規劃。要以鄉鎮衛生院機構改革、體制改革基本到位作為政府投入的前提，凡是達不到標準的可暫緩投入。投入資金可來自中央政府撥專款及地方政府配套資金。凡投入硬件的衛生院和下屬的社區服務站，均須進行外界評估。要特別說明的是，三級網的網底原為村衛生室。但據實地考察，村衛生室大都名存實亡，原有的村醫或成行醫個體戶或將賣藥視為家庭副業經營。國家投入到村衛生室的資金演變為對個體農民的饋贈（其中不少是村干或者其親戚），大都使得富戶更富，未能產生所期望的公共效益。國家真正需要的是以成本效益為原則，逐個篩選，將合格且又愿意入網的村醫和家庭戶作為社區衛生服務站網絡建設的資源，一旦入網，就要依照統一規范進行公共管理。

（二）落實社區衛生服務運營經費來源，整合農村衛生發展政策。

根據試點經驗，人均 10-15 元左右基本上可以保證一個 1.3 萬人口鄉鎮的 “社區衛生服務站”的全年運行經費需要。這筆錢既可考慮從中央和地方新增加的“新型合作醫療”的投入資金中出，又可考慮從農民投保新型合作醫療個人賬戶的資金中出，還可以考慮配比法。即無論大病小病，住院保障還是社區服務，都采取農民和政府按一定比例合作出資的方式，不過，不再保留個人賬戶（目前農民存在個人賬戶的錢大都成為死錢，主要起心理安慰作用，不能投入運轉）。如農民目前每人每年為新型合作醫療出資15 元，政府補貼 30 元。可以將 45元中的 15元用于社區衛生服務，30 元用于大病和住院保險。由此，以大病為主的新型合作醫療政策就可以自然地擴展為包含社區衛生服務在內的系統整合的農村衛生發展政策。原創文章，盡在文秘知音www.tmdps.cn網。

(三)以發展社區衛生服務為目標推進鄉鎮衛生院改革，培育補償與制衡并舉的機制。

鄉鎮衛生院改革的目的不是為了自身贏利，而是發展社區衛生服務。在做好社區衛生服務的網底建設規劃后，以中央政府為首的各級政府負責進行軟硬件的能力投資，社區政府（地段、鎮）負責支持農民組織進行監督，鄉鎮衛生院負責內部改革。在宏觀環境得到改善的條件下，鄉鎮衛生院完全可以根據發展的需要調配人力。在職人員凡不服從分配下基層者一概以自動下崗論處；同時可不拘一格地招聘合格的社區衛生人員，實行社區服務站競聘上崗制。上崗者一律采取基本工資加獎金(根據工作表現)的政策，新舊人員使用、培養一律，社會保障制度也要逐步走向一律。在補償制度落實的同時加強制度制衡：社區衛生服務項目免費或收取材料費，基本藥品的銷售實行低差價或零差價。

（四）制訂農村社區衛生服務規范，提高農村社區衛生服務水平。

政府應當組織力量(包括專家和有豐富農村基層衛生工作經驗的鄉村醫生)研究農村社區衛生服務規范，制訂不同級別的農村社區衛生服務人員的上崗資格以及考核標準，編寫農村社區衛生服務培訓教材，支持與組織各種形式的培訓活動。

（五）培育農民健康合作組織。

以社會組織登記政策和政府發動各類基金會給予大力支持的方式，在有條件的地方，培育和推進農民醫療合作社或健康合作社，以探索有組織的農民群眾參與衛生監督的制度化或者半制度化模式。

(六)支持綜合性試點。

以上各條均可先試點，后推廣。建議中央政府責成有關機構牽頭，允許和鼓勵相關研究機構與試點地段掛鉤，進行社區衛生服務、鄉鎮衛生院改革與新型合作醫療相互配套的農村衛生服務體系整體改革試點，給予這類試點一定的政策空間。

第四篇：我國農業信息化建設現狀調查與政策建議

我國農業信息化建設現狀調查與政策建議

在各級政府的高度重視和全國農業部門的共同努力下，我國農業信息化已經取得了明顯的階段性成效，但也存在一些問題，面臨不少的發展瓶頸和矛盾。農業信息化面臨的問題

農業信息化調研課題組調查發現農業信息化存在的主要問題是：政府部門多頭并進，出現了條塊分割、各行其道的局面；農村通信服務的成本高、收益差；農業信息技術成果實際應用不廣泛；部分基層農業信息服務組織運行不佳；農業信息共享、發布機制不健全，農業信息資源利用有待改善。

農業信息化的發展瓶頸和矛盾：當前農村經濟社會環境決定了農業信息化建設的復雜性、艱巨性；農業信息化的管理體系有待理順；試點政策短期性與農業信息化建設長期性的矛盾；農業信息需求與供給對接困難，難以進入良性循環。總體來說，我國農業信息化建設呈現出來的特征是“硬件”（信息基礎建設、服務體系架構）已經得到改善，但是“軟件”（農業信息交流和知識共享）亟待取得突破。考慮到我國現階段土地家庭承包責任制的實行和鞏固，小規模的家庭生產將長期存在，因此，在未來較長一段時間內，基于農戶的信息服務仍是我國農業信息化建設的重要任務。

農戶信息（技術）應用研究 從全國16個省市（自治區）417份農戶有效問卷調查結果來看，樣本農戶信息終端擁有情況已得到明顯改善，但信息來源仍然較為封閉，信息（技術）和信息服務體系介入農業生產經營的作用并不明顯。在需求方面，樣本農戶的信息需求多為與生產、銷售相關的信息，不同地域樣本農戶的信息及服務需求有一定差異。在消費方面，農戶有一定的信息支付意愿，但支付能力和承受風險能力均有限。交叉分析結果顯示：在農戶稟賦方面，戶主的年齡、學歷、經歷，家庭年人均純收入會影響農戶的信息支付意愿。同時，風險偏好、信息缺失、示范效應、有用性認知、信息渠道也是影響農戶信息支付意愿的因素。

農戶采納信息行為實證研究結果表明：農戶對信息（技術）的有用性、易用性認知會影響其獲取信息的態度，進而影響其獲取信息的行為，并影響其實際應用結果。因此，農業信息服務的關鍵是要向農戶提供有用性高、易用性好的信息。基層農村信息服務站建設研究 從全國16個省市（自治區）基層農業信息服務站問卷調查結果看，樣本信息服務站硬件設施、工作人員配備良好，但運行效果一般；在業務方面，樣本信息服務站大多僅從事信息服務相關業務，由于自身“造血”功能缺失，資金不足成為樣本服務站的核心困難，導致服務站在建設、運營過程中對政府的依賴性很強；在信息中介服務方面，呈現有效信息需求和有效信息供給同時不足。

農業信息化建設推進建議

應遵循因時而異、因地制宜、長期推動、低成本、注重實效等原則，推動農業信息化建設，具體的舉措包括：

做好頂層設計，理順管理體制 農業信息化建設是一項系統工程，為有效解決各自為戰、疊床架屋的局面，需要從中央層面做好頂層設計，對農業信息化建設進行整體部署。首先是理順管理體制，成立農業信息化領導小組，明確農業信息化建設各階段的主管機構。通過強勢的領導體系，打破部門界限，摒除部門利益，形成聯動工作機制，制定日常工作制度，保證建設經費、信息資源、人員的整合和共享。其次是要制定好農業信息化宏觀發展規劃，科學地界定農業信息化建設的邊界，確定農業信息化各發展階段的目標、重點任務和實施方案。同時，頂層設計還應解決中央與地方政府在農業信息化建設中的功能定位，明確各自分工。

探索供給機制，完善財政支持體系 當前農業信息化建設主要依靠政府推動，為改變這種局面，有必要通過安排不同物品的供給制度，引導建立多元化供給機制。在財政支持方面，可以通過中央和地方的專項建設資金支持以及稅收政策、信貸政策、價格監管等手段的運用，逐步形成中央和地方、政府和企業以及第三部門共同支撐的機制。考慮到各地區經濟發展和信息化水平差異，需要創新財政支持體系，在不同的地區嘗試運用不同的手段，避免“一刀切”的扶持政策。

整合各方資源，打造知名信息平臺 網絡時代具有“眼球效應”和“贏家通吃”的特征，多方、各級分別建立平臺只會導致資源分散，不利于服務質量提升，而少量的信息平臺反而有利于發揮“眼球效應”，降低用戶搜尋成本。建設農業公共信息平臺不在多，貴在精，應通過合理機制將各部門有限的財力有效整合，合力辦大事。同時，應大力向用戶宣傳信息平臺，以形成集聚效應。

分析用戶需求，加快農業信息開發 解決農業信息的交流和知識共享問題不能寄望于政府單方面的“給”，而應靠農民的“拉”，把農民的需求視為農業信息化的“第一公里”，從農業信息資源中開發出對農民有用、易用的信息產品，處理好信息（服務）“接地氣”的問題，才能有效解決這一困境。由政府直接開發并供給滿足農戶需求的信息的效率并不一定是最優的，實踐中，可以嘗試其他的供給機制，如引入第三方進行“合同外包、特許經營”等方式，扶持農業信息產業的發展。導入社會服務，搞活信息服務體系 為促進農村信息服務站的可持續經營，一方面可與電信等部門合作，共建信息服務窗口，同時有步驟地引導信息服務站自主開展一些經營性業務；另一方面，為保障信息服務站的公共服務功能，政府可以對服務站采用購買服務的方式進行補貼，并輔以一些社會管理職能，用活服務站，提高農民拜訪服務站的積極性。

扶持關鍵技術，強化成果推廣應用 為有效推進信息（技術）在農業生產經營過程中的應用，應當引導和鼓勵國內相關機構積極研發和推廣適應農業生產經營的信息應用系統和各類信息產品，扶持農業信息技術應用關鍵技術的開發。一方面面向

特定用戶，大力推進現代信息技術示范及應用，通過制度安排推動農業生產經營信息化；另一方面也要面向普通農戶，加強農業信息資源的開發利用，注重農業信息資源的知識化沉淀，提升信息的價值，并強化查詢智能化設計，改善信息平臺的易用性，為農戶的生產經營活動提供用得上、用得起、用得好的有效信息。

作者單位：農業部信息中心 劉涵

（來源：農民日報）

http:///2006nwkx/html/201212/%7BC69ADD03-9BD5-4F13-9116-0194426E45E7%7D.shtml

第五篇：我國自然保護區建設現狀與問題

中國自然保護區建設現狀與存在的問題及其對策

一、自然保護區發展概況

我國的自然保護區建設始于1956年，至今已有50 a的歷史，特別是進人20世紀90年代，自然保護區的數量迅速增加，類型逐漸豐富。與此同時，我國生態環境法律體系建設邁出重大步伐，先后頒布了《森林法》、《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《自然保護區條例》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等法律法規，發布實施了《中國生物保護行動計劃》、《中國濕地保護行動計劃》、《全國自然保護區發展規劃綱要(1996年—2010年)》，組織編制了《全國野生動植物保護及自然保護區建設工程總體規劃》。同時，國家先后批準加入了包括聯合國《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(華盛頓公約)、《關于保護世界文化與自然遺產公約》和《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(拉姆薩公約)在內的20項以上有關環境與資源保護的國際公約和條約，為野生動植物保護及自然保護區建設提供了重要的法律保障。我國生物多樣性就地保護已取得很大成就，但與國際先進水平相比還有一定距離。隨著《生物多樣性公約》的生效和實施，對生物多樣性的就地保護將提出越來越高的要求，中國是該《公約》的締約國之一。但是，隨著人口的不斷增加和地方經濟的發展，資源和開發利用活動日益加劇，保護與發展的矛盾日益尖銳和突出，自然保護區的生存和發展面臨著嚴峻的考驗。

二、自然保護區管理現狀分析及其存在的問題

1、我國自然保護區管理現狀

1.1我國自然保護區建設初具規模

今年來，我國自然保護區事業得到迅速的發展，在數量上已具有相當的規模。根據國家環保局2010年環境年報初步統計，截至目前，我國自然保護區達到2531個，其面積約占國土面積的15.2%。其中國家級自然保護區已達到323個，并有26個自然保護區被聯合國教科文組織列入“國際生物圈自然保護網”，30個自然保護區被列入《國際重要濕地名錄》。

雖然我國自然保護區建設已初具規模，但不管是數量上，質量上，還是在面積上，都與發達國家仍有一定的差距。特別是用人均自然保護區的面積計算，水平是很低的。所以，在保護區的建設上面，仍然要繼續努力。

1.2我國自然保護區類型豐富

雖然我國早期的自然保護區大多是以森林和野生動物類型為主。但是近年來，發展了一批草原生態系統、沙漠生態系統、濕地生態系統、高山生態系統、海洋生態系統、地質地貌等類型的保護區，讓我國90%的陸地生態系統，45%的天然濕地，85%以上的珍稀野生動植物物種，特別是65%的珍稀瀕危野生動植物的野外種群，都依靠自然保護區得到有效保護。并且目前我國自然環境最純凈、自然遺產最珍貴、自然景觀最優美、生物多樣性最豐富、生態功能最重要的區域，都存在于自然保護區中，保護區類型完善。

1.3我國自然保護區分布遍于全國

我國已建立的自然保護區按其保護價值和重要程度分為國家級和地方級，地方級又分為省（市、自治區）級、地（市）級和縣級。國家級自然保護區需要國務院批準，地方級自然保護區由同級人民政府批準。目前我國30個省（市、自治區）都程度不同、數量不等的建立了自然保護區。有些省份保護區數已超過50個，如海南，云南，廣西等省（區）：在面積上，好幾個省份的都超過了1萬平方公里，如廣西、云南、新疆等省（區），其中新疆自治區的保護區面積更是超過了10萬平方公里。現在無論是在沿海和熱帶、亞熱帶的森林植被區域，還是在高原、荒漠和草原區域都建立起了若干自然保護區。全國自然保護區網已初步形成。

2、存在的問題

2．1行政立法不完善

雖然國家有關自然保護區的立法為自然保護區的依法管理提供了法律依據。但是，由于自然保護區基礎薄弱、經費不足、體制不順等原因，使得自然保護區在發展過程中其立法與現實發展的需要存在較大差距。如1994年10月9日頒布，12月1日起施行的《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條明確規定“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵??等活動”，也就是說在自然保護區內凡涉及到采伐樹木的建設項目，如開路、架電、通訊等基礎設施建設都無法開展，從而制約了自然保護區自身的建設和發展。2．2行政管理體制不適應

《自然保護區條例》第二十一條規定“國家級自然保護區，由其所在地的省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區行政主管部門或者國務院有關自然保護區行政主管部門管理。??”。現實的情況并非如此，較為普遍的管理體制是業務由省(區)級地方政府行政主管部門管理，行政由市級地方政府行政主管部門管理，實行業務與行政分離的管理體制。這種管理體制存在著職責不清、權利不明的弊病。按照目前的管理體制，自然保護區劃定后，擔子幾乎全落到了地方政府頭上。

2．3資金投入嚴重不足

2．3．1基本建設投資

根據《自然保護區條例》第四條“??將自然保護區的發展規劃納入國民經濟和社會發展計劃”、第二十三條“管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助。”規定了自然保護區發展的計劃與經費問題，但是沒有明確由哪一級政府解決。2．3．2事業管理經費

國家級自然保護區的基本建設投資，一般是通過分期編制可行性研究報告，報經省和國家批準后撥款并實施。而維持自然保護區正常運轉的管理費用，如工資和福利待遇、設備和基礎設施的維護與運轉、差旅、交流、宣傳等各種經費支出，則主要靠地方政府投入，其結果往往是朝不保夕，捉襟見肘。

2．4自身管理體系不健全

2．4．1 管理干部調動頻繁現行的行政管理體系

都有“屆滿選舉”，自然保護區主要領導按現行的行政管理體制都隨“屆滿選舉”而換崗，使得保護區業務管理工作的連續性得不到有力保證，很不利于自然保護區的發展。

2．4．2松散型的管理體系

多數自然保護區無計劃，年終無總結，就連財務報表也是套用國有林場的，上級對下級無指令，下級對上級也不用匯報，干好干差一個樣，全憑良心干活。保護區各自為政，相互之間互不了解，更不用談取長補短。這種“松散型”的管理很不利于自然保護區的質量升級。

2．5業務素質普遍偏低

由于自然保護區經濟來源不穩、地域偏僻、工作和生活條件艱苦、社會地位不高，從事自然保護區工作的領導面臨的工作難度大而缺乏信心，科技人員因科研經費緊缺而無法開展工作，基層工作人員因工作條件差、待遇低而缺乏工作積極性。有能力的人大多設法離開保護區，管理機構不夠健全，管理人員不足，業務素質不高，管護手段和基礎設施普遍薄弱。據報道，44．2％的保護區無專門的管理機構，34．6％的保護區無專門的管理人員，管理人員中科技人員僅占22．3％，管理隊伍整體素質普遍較低。這種狀況使得自然保護區的發展滯后。

三.我國自然保護區保護現狀中存在的問題及其分析 1.我國生物多樣性損失

我國在1987年公布的《中國珍稀瀕危保護植物名錄》第一期中，公布的瀕危種類有121種，受威脅的158種，稀有的110種，共計389種，其中一類保護植物8種、二類的157種、三類的22種。另據中國紅皮書的估計顯示，超過1/10即500多種脊椎動物物種和15%~20%即400~500種高等植物已經受到威脅。而我國對境內的物種及其數量尚無確切的統計數字，尤其對瀕危物種的調查尚不全面。出現的問題是有些國家未列入瀕危物種名錄的物種面臨生存威脅，有的甚至瀕臨滅絕，而另一些則由于人為的保護、繁育、利用而使種群數量有所增減，因而有必要調整其保護級別或劃出、劃入保護之列，尤其值得一提的是藥用動植物，如黃草，急待保護。

此外，近年來野生生物貿易已經對中國的生物多樣性產生了較大影響。由于糧食、中醫藥、服裝等對野生生物的需求日益增加，野生動植物的非法交易也急劇增長，對幾種瀕危動植物物種以及一些沒有列入國家保護名單之內的動植物物種數量已經構成威脅。如：藏羚羊。生物多樣性的喪失，既有自然發生的，也有因自然發生的，但就目前而言，人類活動（特別是近兩個世紀以來）無疑是生物多樣性的損失的最主要原因。此外制度特別是法律制度的不

[4]健全，則是引起損失的另一主要原因。2.生物多樣性損失的分析 2.1 自然原因

一是物種本身的生物學特性。其一是物種的形成與滅絕是一種自然過程，化石記錄表明，多數物種的限定壽命平均為100~1000萬年。其二是物種對環境的適應能力或變異性、適應性比較差，在環境發生較大變化時難以適應，因此而面臨滅絕的危險。如大熊貓，其瀕危的原因除氣候變化和人類活動以外，與其本身食性狹窄、生殖能力低等身體特征有關。二是環境突變（天災），如地震、水災、火災、暴風雪、干旱等自然災害。2.2 人為原因

由于人類對生物多樣性對人類的重要性認識不夠，同時又過多的重視經濟發展，而對生物多樣性保護意識淡薄，從而導致生境破壞時有發生；對生物資源開發過度，有些甚至是掠奪式的開發；環境污染嚴重；對外來物種入侵問題重視不夠以及制度的不健全，這些都是導致生物多樣性減少的主要原因。2.2.1 生境的喪失、片斷化、退化

棲息地破壞和片段化已成為我國一些獸類數量減少、分布區縮小和瀕臨滅絕的主要原因。伐木和占地是中國生境被破壞的兩大主要原因。天然林的大幅度減少直接威脅到從苔蘚、地衣到高等物種的生存。此外伐木也是導致森林火災的一個主要原因，中國在過去25年內因森林火災共損失了860萬公頃的森林。以農業和建設為目的的占用森林、濕地和草原則是生境破壞的另一個原因。生境的片斷化是指一個面積大而連續的生境被分割成兩個或更多小塊殘片并逐漸縮小的過程。多種人類活動都可能導致生境的片斷化。如鐵路、公路、水溝、電話網絡、農田以及其他可能限制--生物自由活動的分隔物，和自然保護區內修筑公路等人為設施。特別是由于這些人為設施的建立，使得動物的活動受到限制，從而影響其覓食、遷徙和繁殖，而且植物的花粉和種子的散布也會受到影響。因而引起動植物種群數量下降并引起局部滅絕。同時由于生境的片斷化，陽光、溫度、濕度及風的變化，也會導致一些物種瀕危、甚至滅絕。另外生境的片斷化有助于外來物種的入侵，進而威脅到原由物種的生存。生境退化則是生境部分的失去原有功能，如由于經濟發展、過度放牧等原因，使得草場退化嚴重，引起草原生物生理機能衰退，從而對其生存構成威脅。草原的退化。

2.2.2 掠奪式的過度開發

許多生物資源對人類具有直接的經濟價值。隨著人口的增加和全球商業化體系的建立和發展，人類對之的需求隨之迅速上升，其結果導致對這些資源的過度開發并使生物多樣性下降。而當商業市場對某種野生生物資源有較大需求，通常會導致對該種生物的過度開發。典型的實例是人類對海洋鯨類的獵捕活動與鯨類數量的消長之間的關系。我國許多藥用植物，如人參、天麻、砂仁、七葉一枝花、黃草、羅漢果等，野生的植株都已經很有限了，如果仍

[5]不加限制必然導致滅絕。其中偷獵、濫挖走私野生動物行為對生物的多樣性威脅最嚴重。2.2.3 環境污染 2.2.3.1 水體污染

水體污染能夠對水生生物（特別是魚類）生命周期的任何發展階段，產生亞致死或致死作用，影響他們的捕食、尋食和繁殖。其中亞致死的水體污染對水體生物多樣性的影響更為突出、普遍、久遠。在這種環境中的生物繁殖能力下降、生長緩慢或者死于環境脅迫有關的疾病。而水體富營養化能使水體生物多樣性顯著下降，昆明滇池即是一例。2.2.3.2 土壤污染

土壤污染通常會使當地植被退化，甚至變成不毛之地，同時土壤動物也會變的稀少甚至絕跡，其生物多樣性比未受污染區顯著下降。如礦區、尾礦堆積地

一、礦區廢棄地以及垃圾填埋廢棄地都少有樹木生長。2.2.3.3 空氣污染

人類排放到大氣中的各種有毒有害物質均能對生物體產生不同程度的損失，并對生態系統構成危害。經各種途徑進入空氣的二氧化硫、氨、臭氧等能直接殺死生物。來自冶煉廠廢氣中的有毒金屬能直接毒害植物。而由于臭氧空洞、酸雨以及二氧化碳等溫室氣體的所引發的溫室效應等造成的生物多樣性損害、減少越來越受到國際社會關注和重視，特別是溫室效應引起的全球變暖和酸雨對生物多樣性的影響。2.2.4 外來物種入侵

外來物種入侵對生物多樣性造成了很大威脅。其入侵方式有三種：一是由于農林牧漁業生產，城市公園和綠化、景觀美化、觀賞等目的的有意引進或改進，如在滇池泛濫的水葫蘆、轉基因生物；二是隨貿易運輸旅游等活動傳入的物種，即無意引進，如因船舶壓倉水、土等帶來得新物種；三是靠自身傳播能力或借助自然力而傳入，即自然入侵，如在西南地區危害深廣的紫莖澤蘭、飛機草。在全球瀕危物種植物名錄中，大約有35% ~46%是部分或完全有外來物種入侵引起的。2002年來自南美洲亞馬遜河的食人魚又名食人鯧在我國掀起軒然大波。其一旦流入某一水域達到一定規模時，可能會大量屠殺其他魚類，給生態平衡和生物多樣性帶來危機，造成不可估量的損失。2.3 制度原因

雖然我國在保護生物多樣性方面取得一定成績，但由于制度特別是法律制度的不健全，使生物多樣性遭受了不必要的損失。主要表現在：雖然國家已把環境保護的成效納入政績考核之中，但有些地方政府并未把此真正納入工作計劃；對生物多樣性有影響的重要部門（如農業、林業、漁業、科研機構等）對此重視夠，缺少相關具體實施細則、行動及專業人員。自然保護區是保護物種及其生境的有效方法，我國已建立數目眾多的保護區，但相對與國土總面積而言是不夠的，而且部分保護區管理混亂、土地權屬不清等也需要完善。在法律制度方面，雖已實施《自然保護區條例》多年，但畢竟在法律效力上位階較低，調整面窄，處罰力度不夠，故需要進行新的立法以保護自然保護區、物種及其生境。

四.面對自然保護區存在問題的實施對策

1.保護對策

1.1 建立、完善自然保護區和制定《自然保護區立法》

自然保護區是具有保護自然環境和自然資源的雙重性質，并且是一定的空間范圍的區域。在我國指對有代表性的自然生態系統、珍惜瀕危野生動植物物種的天然集中分布區和具有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在地的陸地水域和海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。

所以無論是按國際通行做法還是從我國國情出發，都有必要抓緊制定一部《自然保護區法》，對由于自然保護區的保護、建設、管理、開發和利用而產生和存在的社會關系進行調整。

1.2 防止外來物種和建立外來物種管理法規體系

外來物種入侵不僅對當地生物構成威脅，同時對經濟和人體健康帶來不可估量的損失，因此一些國家對此進行了立法。如美國先后頒布或制修訂了《野生動物保護法》、《外來物種預防和執行法》、《國家入侵生物法》等；新西蘭《生物安全法》等。我國雖有一些法律法規涉及外來物種管理，如根據《野生動物保護法》（1988）農業 和林業局分別建立了水生和陸生野生動物引進審批制度；《野生植物保護條例》（1996）、《動物防疫法》和《植物檢疫條例》。但是目前尚無針對外來物種入侵的專門法規。《中國生物多樣性保護行動計劃》涉及到 外來入侵物種物種，但未制定專門針對外來物種入侵的行動計劃，所以中國急待制定相關法律法規以確保生態安全和保護本國生物多樣性。1.3 在保護中持續利用生物資源

雖然全世界已建立眾多自然保護區、國家公園等多形式保護方法方式，但相對于地球生物圈而言，其保護的生物多樣性是有限的。因此人們認識到，有效和長期可信的保護生物多樣性的方法是持續利用生物資源。指對生物資源的利用應以使生物多樣性在所有層次上得以保護、再生和發展。對保護而言，沒有合理利用也就沒有保護。利用自然保護和發展旅游業就是一例。不但有經濟效益，實際上也是宣傳群眾、教育群眾，從而獲得廣大人民群眾的廣泛支持。這本身就是社會效益的體現，也是自然保護的價值體現。另外建議對生物多樣性有影響的重要部門（如農業、林業、漁業、科研機構）制定生物多樣性保護規劃，并將其納入他們的生產計劃中，鼓勵生物的資源利用方式的多樣化。1.4 加強環保教育

從整體和局部看，國民素質的高低直接關系到生態環境及生物多樣性的好壞，大量資料表明，凡是受環保教育程度越低的國家和地區，通常生態環境破壞頻率越高、程度越深、問題也越多。而對生物多樣性的可持續發展這一社會問題來說，除發展外，更多的應加強民眾教育，廣泛、通俗、持之以恒地開展與環境相關的文化教育、法律宣傳，培育本地化的親生態人口。特別值得重視和提倡的是利用當地文化、習俗、傳統、信仰、宗教和習慣中的環保意識和思想，如民族地區的龍山、鳳水，進行宣傳教育。另建議在中小學中專門開設環境課程或在自然、化學、生物、地理及中進行環保教育，尤其值得重視的是課外活動。

2.管理對策

2．1完善法律條款

建立自然保護區的直接目標是把對人類具有特殊意義的自然資源完整地保護起來，避免人類的直接利用，這就限制了人類的一些眼前利益。當前，我國經濟發展尚處于經濟結構的調整時期，自然保護區法律法規與現實沖突非常明顯，特別是在社區的經濟發展需要與嚴格的法律保護之間，如《自然保護區條例》第二十六條“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵??等活動”，嚴重制約了社區的經濟發展，是否可以在實驗區，乃至緩沖區內的人工林經營方面適當放寬；《自然保護區條例》第二十三條“管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。規定了自然保護區的投入問題，但沒有明確國家級自然保護區屬哪一級政府安排。2．2加大資金投入 國家應明確規定增加對保護區方面的投資，特別是增加在保護區管理機構的人員工資、運行費用、科研等方面的投資，并確保保護區有足夠的財力按照現行土地和移民安置法規的要求落實對受影響社區居民的補償。《自然保護區條例》第四條、第二十三條規定了自然保護區發展的計劃與經費問題，但是沒有明確由哪一級政府解決。根據我國自然保護區分級管理體制，國家級自然保護區建設和管理經費由中央財政支付，地方級自然保護區的經費由相應的地方財政支付。現在，保護區雖然可以獲得生態公益林補償基金，但是來自國家、地方政府的資金非常有限，不可能滿足保護區對經費的各種需要。因此需要考慮多種手段償付保護區內的環境服務。在一些情況下，可以用水權交易、碳交易來增加保護區的財政資源。私有企業對中國的保護事業所做的貢獻雖然逐步上升，但是仍然有限。另外，國家應制定野生動物致人傷亡及毀壞農作物和其他設施的補償政策，并明確補償資金的來源，以使保護區內及周邊社區因野生動物而受到損害的群眾得到相應的補償。2．3嚴格執行規劃

《總體規劃》是每個自然保護區落實有關自然保護區法律法規的具體方案。方案的制定必須按照有關的法律法規進行，并且要結合保護區和社區的實際。貫徹“全面規劃、積極保護、科學管理、永續利用”的自然保護方針，根據自然保護區功能分區的理論與原則，必須合理劃分核心區、緩沖區和實驗區3個功能區，把保護、科研、監測、教育和旅游等結合起來，統一規劃與布局，正確處理保護與開發、旅游與教育、保護區與社區發展等關系，致力于保護區和社區經濟的同步發展。國家及相應的政府行政管理部門要對保護區的總體規劃進行認真審核，并嚴格監督執行。總體規劃是自然保護區始建初期的基本建設方案，屬于近、中期建設規劃，從保護區的建設目標和發展的角度考慮，保護區應該經過多方面論證，制訂出體現自身特點的、切實可行的中長期發展規劃，使保護區的事業朝著預定的方向發展。

2．4提高整體素質

自然保護區多數是由過去的國有林場轉變而來，管理和業務素質普遍較低，自然保護區的工作除管理之外，以資源保護、科學研究、環境教育等業務工作為主，這就需要有一支高素質的職工隊伍。如何提高保護區職工的整體素質，是自然保護區發展中急需解決的問題。

一是應使保護區的所有職工都接受在職培訓，使他們獲得有效完成任務以及取得事業上的進步所必需的能力。二是鼓勵通過正式或非正式的途徑使不同的保護區之間可以交流學習，同時鼓勵科研等項目的相互合作。三是建立競爭機制，使工作出色的職工得到獎勵，使有能力的職工得到晉升。

2．5發展社區經濟

自然保護區社區經濟的發展程度直接關系到自然保護區的建設和管理。自然保護區與社區是一榮俱榮、一損俱損的“孿生兄弟”，保護區只有根據社區居民生存發展的需要，通過促進和參與利益共享，發展自然保護區產業，提高社區居民的生活水平。只要社區的經濟發展了，居民直接利用自然資源的程度降低了，自然保護區也就達到了保護自然的目的，同時也緩和了社區矛盾，使周邊群眾和社區從自然保護區的潛在破壞者變成共同管理者，把孤立的生態系統變成了開放的經濟社會生態系統，從而達到長期有效可持續發展的目的。這需要政府在基礎設施建設中制定特殊政策，予以大力扶持，為自然保護區的經濟和社會發展奠定堅實的基礎。在提倡保護環境時應避免絕對化，可在不破壞資源的情況下合理有效地利用，做到經濟利益和生態效益的兼顧。