第一篇：農村社會救助工作的試點探索

農村社會救助工作的試點探索

農村社會救助工作旨在建立社會保障、特困戶救助、醫療救助、五保供養、社會福利等救助制度之間的協調聯動關系。

一、農村最低生活保障工作和農村特困戶生活救助

㈠福建省推進農村最低生活保障制度的探索實踐

實踐經驗：

⑴ 求真務實，著眼人民切實困難

⑵ 承諾保證，取信于人民

① 建立穩定的保障基金籌措機制

② 合理確定保障標準和保障對象標準

③ 建立嚴格的申請審核審批制度

④ 抓住政策實施契機，解決五保供養問題

⑶嚴格實施，解決實際問題

① 加強低保工作的政策宣傳

② 建立農村低保有效工作機制

③ 實施陽光工程，堅持公開公平公正原則

④ 建立農村低保檔案管理制度

㈡寧夏回族自治區推進農村特困戶生活救助的探索實踐

具體措施：

⑴嚴格規范救助程序

⑵客觀確定救助標準

⑶建立資金籌措機制

⑷強化監督檢查

⑸積極探索，構建框架

⑹發揮各項職能作用，加強綜合管理

⑺分類指導，穩步推進

二、農村五保供養工作

⑴規范五保管理，實現應保盡保

⑵加強資金管理，確保五保供養資金落實

⑶進一步加強敬老院建設

⑷構建多層次民間救助網絡體系

⑸加強監督檢查，確保政策落實

三、農村醫療救助工作

⑴處理與新型農村合作醫療的關系問題

⑵處理農村醫療救助資金問題

云南省推進農村醫療救助工作的探索實踐

① 確定對象，建里人員檔案，發放證書

② 結合實際，建立管理制度，規范操作

③ 落實經費，建立資金支持體系，確保實施

④ 加強各部門協作，不斷完善體制

⑤ 加強監督，嚴格管理

注重建立比較完整的、制度協調的農村杜會救助體系，尤其是應該盡快建立以農村居民最低生活保障制度為基礎，適合當地貧困人群特征的農村社會救助體系。在現階段建立我國農村社會救助制度應該遵從政府承擔基本責任的原則、以人為本的原則以及低水平、廣覆蓋原則和分類分層實施等原則。

第二篇：關于農村社會救助工作調研

關于***農村社會救助工作的調查與思考

堅持以人為本，統籌城鄉生活水平共同提高，實現農民生活寬裕，是新農村建設的核心。十六屆五中全會加強農村社會救助體系建設，切實做好農村社會救助工作是落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，推進社會主義新農村建設的有效途徑。為推動我縣社會救助體系建設步伐，深入貫徹落實省市精神，我局抽調專人，深入鄉鎮、村組，對全縣社會救助工作進行了深入調研，具體情況如下。

一、農村社會救助工作的現狀

***是典型的山區農業縣。全縣轄19個鄉鎮，1個街道辦事處，329個行政村，總人口472790人，其中：農業人口347471人，占總人口的74%。由于自然災害頻繁，加之因病、因災返貧的貧困人口居多，目前，全縣共有貧困村87個，社會照顧對象21230人，其中農村低保對象18316人，特困戶1385人，五保戶2914人，因災、因病等致貧人口2128人。近年來，縣委、縣政府把關注民生、改善民生放在首位，從解決困難群眾最關心、最迫切的問題入手，堅持因地制宜，分類救助的原則，扎實有效地開展了以救災救濟、農村低保、醫療救助、農村五保供養、特困群體全面救助為主體的農村社會救助工作，并逐步形成社會救助體系，有效保障了農村困難群眾和弱勢群體的基本生活，促進了社會公平、和諧與穩定。縣民政局在切實做好受災群眾的基本生活、貧困戶醫療救助及臨時救濟的同時，按照縣委、縣政府的要求重點實施了三項保障措施。一是建立農村最低生活保障制度。2005年，按照“整體設計，分步實施，多途并舉，相互配套”的思路，本著“小額度，廣覆蓋”的原則，率先在全市建立了農村最低生活保障制度。經過兩年的探索、實踐，農村低保基本實現了動態管理、應保盡保，初步形成了系統規范的申請、審核、審批、發放程序和工作制度，低保金實行銀行化發放，月保障標準由人均最低2元，提高到25元，保障面發展到10865戶，18316人。僅2007年發放低保金292.2萬元，有效保障了貧困群體的基本生活。二是建立農村五保供養機制。據統計，我縣現有農村五保供養對象2914人，其中:集中供養人數231人，集中供養率為8%。近年來，在縣委、縣政府的關懷下供養標準不斷提高，分散和集中供養分別由原來的年人均500元、1200元，分別提高到1200元、1500元，有效保障了五保對象的基本生活。今年年底又建立了副科級以上領導干部一對一包扶五保供養對象制度，加大了對五保供養對象的生產、生活關心力度。面對稅費制度改革后，農村五保供養工作面臨的新情況、新問題，民政局制定了養老服務機構“十一五”規劃，從調整農村敬老院布局入手，整合現有資源，加強區域性中心敬老院、五保居住點等養老基礎設施建設，逐步撤并全縣19個鄉鎮敬老院，建立5個中心敬老院和1個老年社會福利服務中心，力爭“十一五”未集中供養率達到50％以上。近兩年，全縣共投資955萬元，改擴建了***等4服務中心個，容納五保對象381人。三是實施貧困戶危房改造工程。據調查，我縣特困人群中有10％的人口存在著住房難問題，其中有一部分人還住在解放前后的土草房和二十世紀六七十年代土瓦房內，夏不遮蔭，冬不避寒，生命財產安全受到威脅。為解決這一問題，***年，縣委、縣政府將城鄉貧困戶危房改造工程列為10項惠民便民工程之首，集財政、民政、鄉村、社會捐助等方方面面力量，力爭用三年時間消滅城鄉貧困戶危房，全力打造城鄉貧困戶安居工程。共投資***萬元，改造危房1013間，解決了359戶，936人的住房難問題。

二、存在的問題

總體來說，經過幾年的探索、實踐，我縣以救災、低保、五保、醫療和危房改造、臨時救濟為主的農村社會救助體系框架基本形成，有力推動了社會主義新農村及和諧平泉的建設進程，為全縣改革發展穩定發揮著積極的作用。但是仍然存在以下幾個方面的問題：

(一)救助資金不足，仍是救助工作健康運行的瓶頸。近年來，縣委、縣政府雖然不斷加強籌資體系建設，加大農村社會救助資金的投入，但是由于我縣因災、因病致貧的特困戶，五保對象較多，加之農村社會救助資金主要依靠縣本級預算，社會捐款額很小，導致了救助資金還有缺口，從而出現了保障面窄、保障標準低、集中供養率低等問題。就農村低保而言，我們在調查中發現，有一些家庭雖符合農村低保條件，但鄉鎮、村考慮到低保面的問題，并沒有將全部家庭成員納入到低保中來，只是保了其中的1-2名，甚至有個別鄉鎮、村出現了分配名額、輪流享受低保或只保60歲以上老人等現象。五保供養方面也存在著因鄉鎮敬老院設施條件差，生活質量不高，五保供養對象不肯入住的現象。

(二)救助內容公示不到位，農村低保仍存在不公平問題。由于農村家庭收入不確定性，加上人為因素，在農村救 助對象收入核實中，很難準確核定，因此在據此確定的救助對象中存在差異，從而導致一些得不到救助的農戶產生不滿情緒。據調查，在農村低保工作實際操作中仍存在著村干部優親厚友現象，存在著村委會為回避矛盾，不按要求公示或不公示每個家庭具體低保金額。群眾意見較大，互相猜疑，干群關系不理順，進而引發矛盾，加大農村不穩定因素。

（三）救助對象的依賴思想，影響著救助效果 據調查，現有的“缺糧給糧、缺衣給衣、缺房建房，缺錢給錢”的救助制度，特別是農村低保和臨時救濟沒有次數和時限要求，使救助對象產生依賴思想。一是助長了部分救助對象不思進取，等、靠、要思想嚴重，特別是一些年齡并不是很大，也有勞動能力的救助對象，只是因為一時的生活困難，在享受了黨和政府的救助和幫助后，償到了甜頭，不主動自救，而是一味的等待政府救助。據調查，隨著低保、醫療等救助制度的實施，民政部門的接待量不但沒有減少，相反隨著救助水平的提高而在增加。在上訪群眾中民政救助對象占了大多數，而且多是重復救助人群。這些人不把精力放在勞動致富和自力更生上，依賴政府救濟的思想明顯加劇，甚至出現纏訪現象，影響了正常的機關工作秩序。二是救助對象的愿望和希望值明顯超過政府救助能力。目前，相當一部分救助對象對政府救助金的數量、時限不滿意。如：一些人不斷要求提高低保標準和救濟標準，希望救助能像發放工資那樣按月發放，但卻從不考慮政府的承受能力。因此在救助對象中出現了“越扶越貧，越幫越困”、“停滯不前”的現象。

（四）基層工作力量薄弱，影響著救助質量的進一步提 高。社會救助工作的落腳點在基層，隨著社會救助體系的完善，社會救助的范圍、人數、項目不斷擴大，工作量不斷增加，對工作質量的要求也在不斷提高，民政工作者承擔的任務也越來越重。但目前，我縣民政工作人員數量遠不能適應任務量的需求，據調查，我縣19個鄉鎮及1個街道辦事處共有民政工作人員43名，承擔著全縣2萬余名救助對象的調查、入戶審核、申報、救濟等任務，而且還兼負著鄉鎮文教衛生、扶貧、殘聯、民族宗教等其他任務，加上必要的經費和交通工具沒有保障，直接影響到農村救助工作的開展和落實。

三、幾點建議

（一）進一步加強社會救助工作的領導，加大資金投入，完善多渠道籌資機制。從領導、資金、政策等多方面對農村社會救助工作給予重視、支持和傾斜。不斷完善社會救助工作聯席會議、工作責任管理和效績考核機制，將農村社會救助經費按照救助項目分別列入當年財政預算，予以優先保障。補充完善各種優惠政策，鼓勵社會力量投入和支持農村社會救助工作。建立救助資金調節機制，規范政府轉移支付制度，支持社會救助資金良性運行。

（二）進一步完善專項救助制度，增強救助的科學性、針對性和規范性。

一是實施分類救助制度。細化和量化家庭困難系數。對重殘人、老年人、未成年人等采用適當的調整系數，確保困難程度大的家庭得到更多救助。二是規范社會救助程序。認真研究制定農村低保家庭收入核實辦法，細化、量化收入核實標準，增強家庭調查的有效性、針對性，形成動態保障機制，確保救助渠道暢通。統一各類社會救助項目的申請受理程序，嚴格履行村級民主評議和公示環節，增強社會救助的公信度。三是加大社會養老機構建設。在做好中心敬老院建設，抓好五保供養居住點試點工作的同時，不斷提高現有養老機構的生活質量，服務水平，探索建立養老服務經濟實體，建立社會化養老服務機制。

（三）變輸血為造血，提升社會救助水平

在推進農村社會救助體系建設過程中，不斷創新思路，在變“輸血”型救助為“造血”型救助上積極探索，認真分析貧困群眾致貧原因，不斷改進救助服務形式，將生活救助與技術扶貧相結合，在保障困難群眾基本生活的同時，不斷提升其自救能力。

（四）加強基層力量和監督機制，推進社會救助管理服務的規范化。加強基層民政工作力量，把工作經費納入民政事業經費預算，強化鄉鎮民政辦綜合救助管理職能，充分調動民政工作者積極性。加強對民政工作人員的教育和培訓，逐步整合社會救助信息服務平臺，實現社會救助工作的信息化和網絡化。

加強監督體系建設，堅持向社會公開社會救助工作的服務項目、辦事依據、程序及監督投訴渠道等，實現政策透明，接受救助對象及社會各界的監督。堅持行政執法監督、資金發放監管、行風政風評議等手段多管齊下，實現救助工作自身約束與外部監督的有機結合，保證社會救助工作規范、有序地推進。

第三篇：農村社會救助

農村社會救助

農村社會救助是指國家和集體對農村中無法定扶養義務人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，采取物質幫助、扶持生產等多種形式，保障他們的基本生活。

農村社會救助工作堅持依靠集體、依靠群眾，開展社會互助互濟和扶持生產自救、輔之以國家必要的救濟，形成了國家、集體、個人相結合的格局，走出了一條具有中國特色的農村社會救助路子。

一、國家救濟與集體補助相結合我國農村的貧困人口較多，全國有85.2%的貧困對象分布在農村，農村社會救濟的任務十分艱巨。由于國家的財務有限，單純依靠國家救濟難以全部保障農村貧困對象的生活。因此，隨著集體經濟的產生和發展，采取國家救濟與集體補助相結合，改變了單純依靠國家救濟的狀況，形成了農村救濟依靠國家和集體“兩條腿走路”的新局面，進一步提高了農村的社會保障能力。農村社會救濟堅持貫徹依靠集體，輔之以國家救濟的原則，立足于集體，以集體補助為主，國家救濟給予必要的補充，二者緊密結合，成為農村社會救濟的主體力量。

二、國家救濟與社會互助互濟相結合社會互助互濟是中華民族的傳統美德，也是農村社會救濟的重要方式。各級人民政府動員和組織城市支持農村，非貧困地區支援貧困地區，廣泛開展村鄰互幫、鄰里互助，形成社會、集體、個人相結合，多層次、多種形式互助的新局面。

通過開展社會互助互濟，不僅及時有效地解決了貧困對象的生活困難，也減輕了國家和集體的壓力，而且還擴大了社會的參與和影響，取得了社會廣泛的關心和支持，確立了互助友愛、扶弱濟困的良好社會風尚，促進了社會主義精神文明建設。

三、救濟與扶持生產相結合扶持貧困對象生產自救是救濟工作的發展和延伸，它使救濟的主體與對象密切合作，進一步提高了救濟效率。從實際出發，積極探索創新，采取無償扶持與有償扶持相結合，對有償還能力的貧困對象實行扶持生產資金有償使用，收回的資金作為扶貧周轉金滾動使用，使扶持貧困對象生產自救進入了新的發展階段。

四、救濟與以工代賑相結合以工代賑是中國傳統的救濟方式之一。組織有勞動能力的貧困對象以工代賑，使貧困對象通過參加國家的工程建設解決生活困難，是進行社會救濟的一種有效方式。

責任編輯：張毅

社會救助的范圍分為兩部分：一是急難、災害救助。這是暫時的、應急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面臨困難無法解決，就將被當地部門依法納入低收入貧困群體，接受長期救助。二是一般性的救助，它包括家庭補助、收容安置、傷殘病療補助、失業救助等，通常又分為貧困地區和貧困戶的救助。

各國社會救助的標準有較大的差異。這主要取決于一國的經濟發展水平和居民的生活水平。一般說來，接受社會救助的社會成員大部分屬于社會貧困群體。現在，國際社會基本上都能接受了貧困是指國民個人的收入無法滿足該國居民所能接受的最低標準生活需求的概念。按照國際慣例，衡量貧困狀況的標志是貧困線，或稱為“最低生活保障線”。貧困有絕對貧困和相對貧困之分，絕對貧困是指低于當地居民必需的最低標準的生活狀態。一般缺乏維持生存所需的基本物質條件，即衣食主行等基本物質條件不能得到滿足。處于絕對貧困狀態的人多數是老、傷、病、殘、孤、寡、獨以及長期無工可做的失業者。相對貧困指對于社會平均生活水平而言存在較大差距的貧困。即一個人、一個家庭或一個群體的生活水平比其他所在社區的中等生活水平低，并且經常缺乏某些必要的生活資料或服務設施。其主要表現是貧困者的生活屬于最低水平，即勉強度日，不能享受所謂“象樣”的生活和現代社會所具有的基本要求。一般說來，衡量公民是否貧困，多數國家是以絕對貧困線為標準的，即“最低生活保障線”。

一定時期內社會貧困線或最低生活保障線，由政府在家庭經濟情況調查和其他調查基礎上加以確定和頒布。或者以當地居民生存必需的最低生活開支來表示，或者用與當地中等收入水平的一定來表示。社會救助對象及救助的條件

按一般的規定，享受社會救助者需要具備一定的條件。首先必須由申請者提出申請，并由主管部門對申請者財產和收入進行調查，對合乎條件的確定救助標準，付給救助費。對申請者的調查一般稱之為家庭經濟情況調查，這是進行社會救助的必要前提。西方國家的家庭經濟情況調查內容包括家庭收入水平、市場物價、購買力的動向、就業狀況、消費構成等指標。家庭經濟情況調查的目的有兩個：一是確定一定時期社會最低生活水平標準，為社會救助標準提供參考資料；二是確定社會救助申請家庭的經濟狀況。對于前者，通常采用抽樣調查的方法進行隨機抽樣，定期或不定期地系統搜集、整理和分析所調查的資料。后者除了申請人家庭基本情況外，還著重調查申請人家庭收入、收入來源及貧困程度等，以確定申請人是否符合社會救助的標準。社會救助的含義和特征

社會救助是指社會成員因有自然災害、意外事故和個人生理、心理等原因導致陷入生存危機導致不能維持最低限度的生活水平時，由國家和社會有關部門依法給予一定的物質或資金接助和扶助，以使其基本生活得到保證的一種社會保障制度。從這個定義中可以看出，社會救助的對象包括三種：一是因自然災害、意外事故導致不接受緊急救助就無法維持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去勞動能力失去勞動能力的人；三是雖有勞動能力，但因客觀因素導致失業、收入中斷或減少，而且無法獲得社會保險給付的人。

在西方，社會救助被稱為社會援助或社會救濟。英國1601年頒發的《伊麗莎白濟貧法》是西方最早以法律形式確定的社會救助保障。在歷史上，社會救助通過各種形式的慈善事業而開展，表現為救濟者的施舍和恩賜，使受惠者受到人格和尊嚴的損害。在現代社會中，享受社會救助是社會成員的一項基本權利，提供社會救助是國家和社會的應盡職責和義務，兩者都通過法律制度加以確定和規范。社會救助已構成現代社會保障體系的基礎性保障措施。

與其他的社會保障制度相比較，社會救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表現為五個方面：（1）義務的單項性。社會救助只強調國家和社會對社會成員的責任和義務；社會成員享受社會救助是他的權利，并不需要承擔相應的義務。社會救助資金一般由政府財政撥付，社會成員不用繳納任何費用。（2）對象的限制性。即社會救助對象由法律加以規定，只有符合條件且真正陷入生活困境的社會成員才有資格享受救助。

（3）社會救助目標的低層次性。即社會救助的目標是應付災害和克服貧困，而非改善或提高福利及生活質量，社會救助處于現代社會保障體系的最低或最基本層次。（4）社會救助手段的多樣性。社會救助既可采用實物救助也可采用現金救助；既有臨時應急救助又有長期固定救助，既有官方救助又有民間救助，社會救助手段的多樣性是使社會成員得到救助的關鍵。

農村特困戶生活救助制度

農村特困戶生活救助制度

農村特困戶生活救助制度是指因大病、重殘、缺少勞動能力陷于長年生活困難的農村貧困人口進行現金、實物與服務方面進行定期、定量、幫助的制度。按照我國現行救助政策，尚不具備建立農村低保條件的地區，繼續堅持“政府救助、社會互助、子女贍養、穩定土地政策”的原則，建立農村特困戶基本生活救助制度。

第四篇：農村社會救助

問題

1.社會救助資金嚴重不足，救助標準太低

貧困地區的農村鄉鎮基本上是吃飯財政,不少鄉鎮更是負債沉重。農業稅取消后,鄉鎮籌集社會救助資金能力明顯下降,而稅費改革轉移支付資金中對農村社會救助所需資金除“五保”資金外,沒有明確資金來源渠道,導致救助資金來源匱乏,使農村社會救助資金嚴重不足,籌資方式也較為混亂。目前,由中央財政直接投入農村社會救助的資金主要有救災資金、醫療救助資金、“五保”轉移支付資金;由各級政府投入的有“五保”戶供養資金、農村敬老院資金、特困戶補助資金、農村低保資金、臨時性救濟金等,而需求量最大的特困戶救助資金讓地方政府感到壓力很大。由于農業稅取消和地方政府特別是貧困地區政府財力薄弱,地方政府的資金籌措和協調能力大為下降,農村社會救助資金缺口越來越大,而且往往是越貧困的地方其資金壓力越大,救助資金的分散和來源渠道的不確定性也往往使農村社會救助政策流于形式。在實踐中,社會救助資金的投向也存在著極不合理的現象。一方面,農村社會救濟資金不足、來源有限,如農村醫療救助大致需要資金30多億元,而目前國家供給的農村醫療救助資金僅僅3億元,加上省、市、縣配套資金也不足10個億,缺口很大;另一方面,救災款相對資金充足、來源渠道通暢。因此，向上級多報災情人數、爭取更多的救災款撥付，成為大部分地區籌措農村社會救濟資金的主要方式。在災情面前,沒有任何儲蓄的特困戶、貧困戶最需要救助,往往一次受災會導致貧困戶和特困戶幾年翻不過身來。因此,救災資金應該既可以用于農村災后的應急救助,也可以用于災后較長一段時間的社會救濟工作。但是,由于資金的來源渠道不同,救災制度規定打醬油的錢不可以打醋,即救災的資金不能挪作它用,這就導致有限的社會救助資金沒有 充分發揮其社會效用。

由于社會救濟經費有限,而救濟對象又太多,我國傳統農村社會救助水平一直很低。就以2002年為例,農村社會救助對象總數為6000萬人,得到救濟的傳統救濟困難戶為1771.4萬人,五保戶213.3萬人,其他救濟對象250.5萬人,以上三類人相加得到救濟的人數為2235.2萬人,人均每年749元,人均每月23元。而這一數字還是比2001年增長了84.9%。在救災方面,災民總數為3.7億人,直接經濟損失1717.4億元,國家用于災民生活的救濟款為40億元,人均10.8元,更是捉襟見肘。

基本上都是依靠國家財政撥款，籌資渠道的非社會化使社會救助在一定程度上成為一種官辦的封閉型事業，導致許多需要救助的群眾被擋住救助大門之外，造成大量的救助資金節余。

2.救助覆蓋面窄及重復覆蓋狀況同時存在

體表現在:一是救助政策的重復覆蓋。如特困戶與“五保”戶政策之間存在覆蓋現象。兩種政策的不同在于保障對象的甄別標準不同。特困戶救濟對象,是對“不救不得活”的農民進行生活救助。“五保”政策的對象是依照無法定撫養人、無勞動能力和無生活來源的這三個條件界定的。而在現實生活中,存在著一部分農民既可以是特困戶也可能是“五保”戶。在農村個體經濟恢復之后,由于鰥寡者都分有土地,有生活來源,個體勞動也不像集體勞動那樣可通過比較評估勞動能力的有無和大小,因此,甄別“五保”戶的后兩個條件都被模糊化為鰥寡老人的年齡指標,即到了一定年齡就可視為喪失勞動能力,缺乏生活來源。〔3〕這樣一來,造成農村社會救助政策的重復覆蓋,“五保”戶即是特困戶或特困戶就是“五保”戶的現象。二是救助政策的沖突。同為農村社會救助,保障水平的標準和資金來源卻不同。特困戶的保障目前由各地實行定期定量救濟,救濟水平只能保障最低生活。而“五保”供養的實際標準,則不低于當地村民的一般生活水平。由于“五保”對象多是孤老殘幼單獨生活,各方面消費較高,所需要的供養費用較多。因此,在經濟條件比較好的地區,“五保”對象的供養水平一般規定不低于人均收入的三分之二。在貧困地區和災區,更是要求切實保障“五保”戶的基本生活。在資金保障上,“五保”供養資金在地方人民政府預算中都有安排,中央財政對財政困難地區的農村“五保”供養也給予補助。這一規定將農村最困難的群眾納入了公共財政的保障范圍,實現了“五保”供養從農民集體內部的互助共濟體制向國家財政供養為主的現代社會保障體制的歷史性轉變。然而,特困戶的救助則沒有相應的資金安排。

1.覆蓋面窄。長期以來,我國傳統的農村社會救助對象受到條件的限制,人數極為有限。據統計,1993年全國貧困救濟對象8480萬人(不含災民生活救濟,下同),實際救濟對象3101萬人,占應救濟的36.6%。1994年相應的數據為8785萬人,3122萬人和35.5%。[1]從2000年至2002年,每年救災救濟面大約為16%;每年社會救濟面大約30%。即使如此,屬于“三無對象”的農村五保戶,實際真正得到“五保”救濟的大約為66%,還有三分之一的孤寡老殘者未得到五保供養,農村敬老院覆蓋率只有13%。

救濟范圍太窄。根據民政部2003年全國特困戶的大規模調查，我國農村特困戶人口已經高達2000余萬人，而五保供養對象僅有255萬人。3 社會救助管理分散

(1)沒有統一協調的政策、法律依據

目前我國尚沒有統一的社會救助法,社會救助相關立法還停留在行政法規(規章)、地方性法規(規章),以及低層次的行政性文件方面。社會救助立法主體多元,權限不明,立法層級無序,立法體制極不規范。現有相關農村社會救助法規僅有2006年國務院發布的《五保供養工作條例》,此外大量規制我國農村社會救助相關工作的主要是各地方政府和政府部門制定的規章條例以及暫行辦法等。可見我國救助立法極不完善,有的方面近乎空白。可以說只有五保戶供養這部分形成了較為穩定的制度體系。在我國已經制定的有關救助的法規中,幾乎都是以解決貧困人群生活溫飽為主,但對于與貧困人群的生活密切相關的農村臨時困難和災難救助,農村醫療法律教育等專項救助方面都沒有形成制度體系和有效的法律規范。這些方面的救助還主要依靠政府政策,具有不穩定性,不確定性和不規范性等缺點。

由于農村社會救助尚不完善,社會保障尚未立法,更沒有形成法律體系,使農村社會救助工作無法可依,無章可循,致使農村社會救助資金管理缺乏約束,資金使用存在風險大、無法解決來源和使用專一性問題,因而出現過地方政府挪用該項資金,甚至經手扶貧救助資金的官員貪污救助款的情況

雖然我國頒布了一系列農村社會救助的政策條例,使農村社會救助工作有據可依、有章可循,但是相關的法律法規并不完善。由于具有規范性和可操作性的法規和實施細則沒有相應出臺,導致很多工作人員對農村社會救助的相關政策方法不太了解,不能準確地掌握農村社會救助的基本操作程序和計算方法,建檔工作不夠嚴格、規范,救助活動不經常等等,這些都在不同程度上制約了農村社會救助工作的發展。建國五十多年來我國傳統農村社會救助在解決農村貧困問題上曾發揮過積極的作用,但是由于它自身存在著救濟面窄、救濟標準低等缺陷,不能真正滿足貧困群體的需要,因此建立農村最低生活保度成為客觀要求。

農村社會救助的法規還不夠健全，救助程序不夠規范。至今為止，我國還沒有一個類似《農村社會救助法》這樣的實體法，許多做法都是靠部門的規定、政策來確定，救助的隨意性增加了。國務院頒布的《農村五保供養工作條例》、《城鎮居民最低生活保障條例》、《農村敬老院管理暫行辦法》、《災情統計、核定、報告暫行辦法》、《救災捐贈管理暫行辦法》等，地方政府就根據中央的這些制度來制定具體相關的條例、辦法。但在具體的操作上，缺乏一套規范的入戶調查程序、村民申請程序、機構審批程序、救助實施程序，即便是有些規定，也由于缺乏政府和社會有效的監督機制而難以落實。2農村專項社會救助制度缺失

前文已經提到社會救助包含了基本生活救助和醫療教育等專項救助兩個方面。我國目前整體上農村社會救助體系只是在生活救助方面形成了制度,保障了農村貧困居民的最低生活需求,而無法解決其他特定情況的特殊生活困難。由于我國社會保險制度的不健全,農村困難群體根本難以進入養老、醫療、失業等社會保險覆蓋范圍,看病難、上學難、住房難是他們面臨的主要困難。因此要解決這些問題就需要社會救助制度。現有的農村社會救助解決的只是貧困居民在一般情況下的基本生存問題,而一旦農民遇到疾病,災難等特殊情況時,就會導致生活無法為繼。我國目前的醫療救助、教育救助、住房救助有的仍處于試點階段,有的覆蓋面非常有限,遠沒有形成足以覆蓋全部困難群體的有效制度安排。這些專項救助制度的缺失使得農村社會救助沒有能構成完整的制度體系,因而其在運行中就無法發揮其應有的作用。

3、機構設置、社會救助管理不合理

機構的設置、人員編制有待完善，工作經費有待增加。當前許多農村取消了鄉鎮民政辦公室后，只有1－3名民政助理從事民政工作，沒有專職民政工作人員從事社會救助，村委會也無專職人員做社會救助工作，大多數由村委會副主任或委員兼管。

農村社會救助的管理形成了“多龍治水”的格局。我國農村社會救助現狀不僅是城鄉分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政的情況。不同內容的救助安排在相關部門、條塊之間既無統一的管理機構,也無統一的管理辦法,形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關系的不同,在社會救助資金的管理和決策上經常發生矛盾。此外,農業是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業,我國農民的生產又是以戶為單位,具有相當大的分散性,農民的生產和生活風險也在不斷提高,這就決定了農民對農村社會保障有著強烈的依賴性,并且農村經濟市場化程度越高,這種依賴性就越大。對策

1.在資金投入上,應建立穩定、可靠的社會救助資金籌措機制

農村社會救助作為社會保障體系建設重要的一環,國家公共財政應承擔起此項責任。由于資金籌措難一直是制約農村社會救助水平的瓶頸問題,因此,在救助資金籌措上,可以從以下幾個方面著手:(1)加大中央財政轉移支付力度。改革開放以來,我國經濟快速發展,經濟實力明顯增強,特別是近年來稅收持續快速增長,財政狀況日益好轉。僅2006年1月至11月,全國財政收入就達36084億元,比上一年同期增加7142億元,增長24.7%。2006年全國28個省份推行了鄉財縣管改革, 18個省份推行了省直管縣改革,全國財政困難縣的總數由791個減少到目前的437個。隨著綜合國力的增強及公共財政體系的建立,中央政府完全有能力加大對農村社會救助的投入,從而推進社會主義新農村建設。但是,我們必須認識到,中央政府的財政 投入不可能一下子包攬所有的救助項目,這是由于我國需要救助的人口很多,政府不可能也沒有那么大的財力在短時期內實行大包大攬。

(2)根據我國的國情和貧困地區的區情建立一個比較合理的資金分擔機制。沒有這樣一個機制,救助資金完全由哪一級政府負擔都是不現實的和不可能的。以廣西地區為例,經過全區民政部門的排查核實,目前年均純收入低于國定溫飽線(625元)的農村貧困對象就有244.8萬人,其中,農村“五保”對象36.3萬人,特困對象50萬人,其他貧困對象168.5萬人。如此眾多的社會救濟對象每年需要的救助資金超過10億元,如果不實行資金分級負擔的辦法,哪一級政府都難以解決,由此可見,必須建立一個合理負擔的資金來源機制,才能把農村社會救助體系建立起來。至于如何建立這樣一個資金來源機制,不妨直接借鑒城市低保的成功經驗。

(3)拓展社會救助籌資渠道,提高救助水平。一是規范社會捐贈行為,促進社會捐助活動的有序發展。捐贈工作是廣大公民參與扶貧濟困的好形式,也是募集社會救助資金的重要渠道。應積極倡導和規范,充分發揮其良好的社會效益。二是加強社會幫扶力度。由政府統一組織,動員社會各界共同參與,扶持幫助貧困家庭發展生產,擺脫貧困。三是大力培育、發展社會救助民間組織。積極發展社會救助性民間組織是解決農村貧困問題的重要途徑,應采取有力的行政措施,推動社會力量舉辦多種類型和規模的慈善會、福利會、基金會,吸引社會各界人士廣泛參加,承擔起扶危、濟困、安老助殘等社會事務工作,使民間組織也成為幫助農村社會困難群體的載體之一。完善農村社會救助的管理體制（1）加強農村社會救助的立法工作

一是建議國家出臺社會救助法，全面規范農村社會救助事業所涉及到的各種社會關系；二是進一步完善和健全各項單項救助制度。

（2）進一步加強各部門之間的協作和配合，首先要建立統一的協調機制，其次要明確職責，合理分工。

我國是一個傳統的農業大國,農村人口占全國人口的80%,保障農村貧困群體的基本生活直接關系到我國的長治久安,因此解決制度中的這些問題也就越來越重要了。相信，在不久的將來，農民的生存、上學、就醫以及災后重建都不在是難題。

第五篇：農村社會救助：五保

第三章 我國社會救助政策法規

第二節 農村社會救助—五保一、五保對象

對象：無勞動能力；無生活來源的又無法定贍養、撫養、扶養義務人或其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人和未滿16歲的村民。

五保供養制度是我國農村困難群眾基本生活救助體系的一個組成部分。

1994年1月，國務院《農村五保供養條例》，是第一部全國性的農村供養法規2006年進行了修訂

內容

內容：衣、食（包括燃料）、住、醫以及喪葬與未成年人的義務教育。

食：糧油、副食品和生活用燃料；

衣：服裝、被褥等生活用品和零用錢；

住：符合基本居住條件的住房 醫：提供疾病治療，對生活不能自理的給予照顧喪葬事宜或未滿16周歲或已滿16周歲仍在接受義務教育的保障義務教育的所需的費用。

二、農村五保供養的標準與形式

（一）農村五保供養的標準

不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整。

標準的制定：可以由省、自治區、直轄市人民政府制定，在本行政區域內公布執行；

也可以由設區的市級或者縣級人民政府制定，報所在省、自治區、直轄市人民政府備案后公布

最后，民政部、財政部對農村五保供養標準的制定負有指導責任。

（二）五保供養的資金

地方人民政府財政預算中安排。考試資料網

有農村集體經營等收入的地方，可以從農村集體經濟等收入中安排資金，用于補助和改善農村五保對象的生活。

農村五保供養對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農村五保供養對象所有。中央財政對勁財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助。

（三）五保供養的形式

形式：在家分散供養和集中供養。

三、五保供養的申請與審批

（一）辦理機構

民政部主管全國農村五保供養工作；

縣級以上地主各級人民政府民政部門主管本行政區域內的農村五保供養工作；

村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展農村五保供養工作。

國務院鼓勵社會組織和個人提供捐助和服務。

（二）申請與審批程序

1、申請與評議：由本人向村委會提出申請，并提供相關申請材料；

年幼或者智力殘疾無法表達意愿的，由村民小組或其他村民代為申請，經村委會民主評議，對符合條件的，在本村范圍內公告，無重大異議的，由村委會將評議意見和有關材料報送鄉、民族鄉、鎮人民政府審核。

2、審核與審批：鄉、民族鄉、鎮人民政府應當自收到評議意見之日起20日內提出審核意見，并將審核意見和有關材料報送縣級民政部審批。縣級民政部門自收到審核意見和有關材料之日起20日內作出審批決定。

批準的發給《農村五保供養證書》，不批準的，應當書面說明理由。

本人申請

（年幼、智力殘疾者，小組或其他公民）村委會——民主評議——村公布——上報鄉級人民政府

鄉級20日審核——上報——縣級民政部門

縣級人民政府20日內作出決定

（三）五保供養的核銷

對于不再符合農村五保供養規定條件的，村委會或敬老院等農村五保供養服務機構應當向鄉、民族鄉、鎮人民政府審核并報縣級民政部門核準后，核銷其《農村五保證書》

五保對象死亡，喪葬事宜辦完后，村委會或者五保供養服務機構應當向鄉、民族鄉、鎮人民政府報告，由鄉級政府報縣級民政部門核準后，核銷《證書》。

四、五保供養的管理與監督

（一）管理

各級人民政府應當把農村五保供養服務機構建設納入經濟社會發展規劃。

1、縣人民政府和鄉級政府應當為五保供養服務機構提供必要的設備、管理資金，并配備必要的工作人員

2、五保供養機構應當發建立健全內部民主管理和服務管理制度

3、五保供養服務機構工作人員應當經過必要的培訓

4、服務機構可以開展以改善五保供養對象生活條件為目的的農副業生產，地方各級人民政府及其有關部門應當對農村五保供養服務機構開展農副業生產給予必要的扶持

5、鄉、民族鄉、鎮人民政府應當與村委會或五保供養服務機構簽訂供養服務協議，保證農村五保供養對象享受符合要求的供養。

（二）監督

縣級以上人民政府應

當依法加強對農村五保供養工作的監督管理。縣級以上民政部門和鄉、民族鄉、鎮人民政府應當制定農村五保供養工作的管理制度并負責督促實施。

財政部門應當按時足額撥付資金，并加強對資金使用情況的監督管理

審計機關應當依法加強對資金使用情況的審計。

五保供養待遇的申請、程序、評議以及標準和資金使用應當向社會公告，接受社會監督

服務機構應當遵守治安、消防、衛生、財務會計等方面的法律、法規和國家有關規定，向五保對象提供符合要求的供養服務，并接受地方人民政府及其有關部門的監督。