第一篇：淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會分配關(guān)系的調(diào)整，預(yù)算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問題，其消極的作用和對社會造成的嚴(yán)重危害已引起了社會的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。

一些職權(quán)部門權(quán)力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預(yù)算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。

收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。預(yù)算外資金脫離了財政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強(qiáng)．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。

由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：

一是用于項目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學(xué)性，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過高，建設(shè)使用效力低下的情況。

二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利，擴(kuò)大了個人消費基金，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理應(yīng)采取的對策措施

針對以上的弊端，我們應(yīng)采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規(guī)范收費。

一是統(tǒng)一收費立項權(quán)。要做到統(tǒng)一審批收費（基金）項目，界定收費性質(zhì)，制定收費標(biāo)準(zhǔn)。能否立項以及收費標(biāo)準(zhǔn)的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權(quán)管理中，應(yīng)理順財政與其他相關(guān)部門的關(guān)系，確立財政在收費立項審批管理中的主導(dǎo)地位。

二是統(tǒng)一票據(jù)管理。近幾年來收費程序混亂，與票據(jù)管理不嚴(yán)格、不統(tǒng)一有重要關(guān)系。票據(jù)的統(tǒng)一管理要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一繳銷、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一監(jiān)管，使預(yù)算外資金的源頭管理規(guī)范有序。

三是統(tǒng)一單位財務(wù)管理。單位的財務(wù)部門是管理單位資金和財務(wù)的職能部門，進(jìn)行統(tǒng)一管理的要求要做到：凡是單位內(nèi)部非獨立核算的業(yè)務(wù)部門或單位取得的預(yù)算外資金，一律并入本單位財務(wù)部門的財務(wù)帳統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預(yù)算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務(wù)部門報送收支計劃和執(zhí)行情況，以加強(qiáng)監(jiān)督管理。

四是統(tǒng)一財政專戶管理，所有預(yù)算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶

起到財政預(yù)算內(nèi)金庫的作用，由財政部門根據(jù)收費單位上報的支出計劃核撥經(jīng)費。

（二）健全機(jī)制，提高管理質(zhì)量和效益。

一是建立合理穩(wěn)定的預(yù)算外資金的收支運行機(jī)制，預(yù)算外資金的收與支是有聯(lián)系的，單位在將預(yù)算外資金繳入財政專戶同時，也關(guān)心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預(yù)算外資金的收入的機(jī)制要與支出機(jī)制的建立相聯(lián)系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護(hù)合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應(yīng)體現(xiàn)以收定支，核定支出基數(shù)，并借鑒預(yù)算內(nèi)一些有效的方法來建立一整套的開支標(biāo)準(zhǔn)、考核依據(jù)及管理制度。

二是建立預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)節(jié)機(jī)制，既要考慮政府的調(diào)節(jié)需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應(yīng)從三個方面來考慮，首先，要有正確的調(diào)節(jié)目的，正確的調(diào)節(jié)目的是應(yīng)該為了規(guī)范預(yù)算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預(yù)算。其次，要確定合理的調(diào)節(jié)范圍應(yīng)該是覆蓋預(yù)算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環(huán)節(jié)、某個過程。同時，要選擇合理適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)方式，目前主要有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)兩種。直接調(diào)控主要是政府通過財政直接參與分配，應(yīng)充分考慮單位正當(dāng)合理的需要；間接調(diào)控主要是政府通過預(yù)決算，對單位預(yù)算外資金進(jìn)行引導(dǎo)、約束和規(guī)范。對專項基金、專項收入等專項基金，應(yīng)考慮其專用性強(qiáng)的特殊性，應(yīng)用間接調(diào)節(jié)。

三是建立有效的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前預(yù)算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督職能弱化，因此要實現(xiàn)預(yù)算外資金的規(guī)范化管理，就必須強(qiáng)化監(jiān)督，通過健全財經(jīng)法規(guī)形成監(jiān)督體系，加大執(zhí)法力度等來健全監(jiān)督機(jī)制。

監(jiān)督機(jī)制要起到如下作用：一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，促進(jìn)工作改進(jìn)。二是進(jìn)行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監(jiān)督部門，權(quán)力增大的同時責(zé)任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監(jiān)督、人大、政府監(jiān)督、職能部門三個監(jiān)督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。

實行“三分管”的依據(jù)是： 一是從預(yù)算外資金的性質(zhì)來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務(wù)法規(guī)依據(jù)來看，符合各級辦理預(yù)算外資金使用的會計科目。

實行“三分管”制度，一是有利于強(qiáng)化對預(yù)算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預(yù)算外資金的流失。二是能確保專款專用，對不合理的支出能及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。三是能及時反映預(yù)算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉(zhuǎn)移預(yù)算外資金；能保證數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，為有關(guān)部門制定財政政策提供準(zhǔn)確的數(shù)字依據(jù)。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。運用“三分管”的方式管理是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理、醫(yī)治預(yù)算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據(jù)收費的性質(zhì)來加快實行“費改稅”進(jìn)度和力度，實行分類管理、財政監(jiān)督。

目前，預(yù)算外資金性質(zhì)可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業(yè)性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權(quán)力的結(jié)果而不是收費部門的勞動成果。第二類是證照性收費、公用事業(yè)收費，這類收入是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會和個人提供特定服務(wù)所收取的費用，具有一定的補(bǔ)償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”。可把資源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、水資源費、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費等資源性收費統(tǒng)并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規(guī)劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設(shè)施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關(guān)公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數(shù)額，從而達(dá)至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執(zhí)收單位的收入按照收費項目的收入規(guī)模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監(jiān)督檢查。

（五）加強(qiáng)財政與監(jiān)督部門的配合，強(qiáng)化對收費單位的監(jiān)督檢查。

財政、人民銀行、物價、監(jiān)察、審計部門均負(fù)有對單位預(yù)算外資金進(jìn)行管理和監(jiān)督的職能，既要防止多頭監(jiān)督，又要避免互相推諉。財政部門主要負(fù)責(zé)檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格管理；人民銀行主要負(fù)責(zé)銀行對單位多頭開戶的管理和監(jiān)督檢查；物價部門主要負(fù)責(zé)對收費單位的項目收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發(fā)許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴(yán)肅查處亂收費等行為；監(jiān)察、審計部門主要負(fù)責(zé)對收費單位各種違規(guī)行為進(jìn)行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強(qiáng)制措施實行財政預(yù)算抵扣或銀行劃撥的手段，達(dá)到規(guī)范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴(yán)肅查處，對預(yù)算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉(zhuǎn)。

綜上所述，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，首先必須確立預(yù)算外資金是財政性資金，其所有權(quán)應(yīng)該是屬于國家，其調(diào)控權(quán)應(yīng)該是政府，其入戶和管理權(quán)必須是財政，只有這樣才能為加強(qiáng)管理提供必要的前提條件。其次，應(yīng)明確預(yù)算外資金管理是一項艱巨和復(fù)雜的工作。它涉及到各地區(qū)、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》為最高準(zhǔn)則，實行“依法管理、加強(qiáng)調(diào)控、規(guī)范行為、強(qiáng)化監(jiān)督”，達(dá)到提高管理效率和效益的目標(biāo)。再次，必須強(qiáng)化監(jiān)督，加大依法治理的力度。從現(xiàn)實的情況看，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且是政治問題。財政和監(jiān)督監(jiān)察部門應(yīng)以高度的政治責(zé)任感，統(tǒng)一認(rèn)識，通力合作，把加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，作為整頓財經(jīng)秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權(quán)設(shè)立收費項目和向企業(yè)、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀(jì)的事和直接責(zé)任人應(yīng)依法嚴(yán)肅處理，以維護(hù)中央政令的統(tǒng)一，維護(hù)國家法律法規(guī)的權(quán)威性，確保預(yù)算外資金的立項、征收、使用和管理走上規(guī)范化的軌道。

第二篇：預(yù)算外資金管理

財經(jīng)專家白景明細(xì)說政府投資管理立法（與國家預(yù)算關(guān)系）

時間: 2010-03-06 17:00:

1受訪人：財政部科研所副所長 白景明

采訪人：本報記者 范海堅 史曉龍

政府投資比重下降，但地位未降

記者：1月7日，國務(wù)院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經(jīng)于1月30日截止。對于這部眾人矚目的法規(guī)您如何評價？您如何評價政府投資在中國經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現(xiàn)了哪些變化？

白景明：改革進(jìn)程中固定資產(chǎn)投資始終是拉動經(jīng)濟(jì)高增長的主要因素之一。政府固定資產(chǎn)投資對全社會固定資產(chǎn)投資的走勢一直有著強(qiáng)有力的制導(dǎo)作用。但應(yīng)當(dāng)看到，從上世紀(jì)90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，比如國家預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重1990年是8.7%、2008年降至4.6%。當(dāng)然，這期間具有一定波動性，最低點是1995年，當(dāng)時預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重僅為3%。

政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重下降主要成因有四點：一是國家財政在逐步退出競爭性領(lǐng)域；二是國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)型減輕了財政支出負(fù)擔(dān)；三是非國有經(jīng)濟(jì)實力不斷壯大、自主投資規(guī)模急劇擴(kuò)張；四是固定資產(chǎn)投資主體多元化格局形成后個人投資比重上升（如個人購房支出）。

然而這種比重下降現(xiàn)象并不意味著政府對固定資產(chǎn)投資的制導(dǎo)作用在同步下降。事實是政府依然在較大程度上左右著固定資產(chǎn)投資走勢，突出表現(xiàn)有六點：一是動態(tài)調(diào)整固定資產(chǎn)投資“準(zhǔn)入”制度；二是調(diào)控國有企業(yè)投資活動；三是運用貨幣政策工具落實投資政策；四是通過變動預(yù)算資金投資規(guī)模來影響全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模；五是通過調(diào)整預(yù)算資金投資結(jié)構(gòu)來制衡全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)；六是運用稅收政策影響社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府制導(dǎo)固定資產(chǎn)投資走勢目的有三點：一是反“經(jīng)濟(jì)周期”；二是落實產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是加大公共產(chǎn)品供給規(guī)模。回首20年的實踐，可以得出結(jié)論說政府的固定資產(chǎn)調(diào)控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和2008年兩次實施的經(jīng)濟(jì)刺激政策，都實現(xiàn)了通過托底固定資產(chǎn)投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

政府投資的問題在哪里

記者：從以往經(jīng)驗來看，除了在調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

白景明：如何評價政府投資行為始終是一個爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當(dāng)然疑問就更大了。應(yīng)該承認(rèn)，有疑問是正常的，一個國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產(chǎn)生的。然而至為關(guān)鍵的是怎樣分析問題，包括切入點、價值判斷標(biāo)準(zhǔn)、客觀因素界定等的選擇。

從過去的情況看，政府投資可能存有三個方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的看法不一致。西方國家學(xué)術(shù)界對政府投資的界定比較寬，不僅把財政投資（包括債務(wù)支出）計入政府投資，而且把國有企業(yè)投資也計入政府投資，因為他們認(rèn)為國有企業(yè)就是政府的組成部分。我國學(xué)術(shù)界沒有把國有企業(yè)投資計入政府投資，在這點上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現(xiàn)在：一是沒有把地方政府融資平臺的投資活動計入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的國有事業(yè)單位負(fù)債投資計入政府投資，而這些投資活動規(guī)模是相當(dāng)大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計入政府投資，比如未納入預(yù)算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規(guī)模究竟有多大，結(jié)構(gòu)如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規(guī)來管理。舉例而言，2008年我們說政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實是財政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？

二是政府投資管理制度一直未能與國家預(yù)算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應(yīng)納入政府預(yù)算管理，進(jìn)一步說政府投資從立項申報、立項審查、立項核批到項目預(yù)算編制和項目執(zhí)行都應(yīng)有嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨的政府投資條件，有關(guān)的管理制度是包含在預(yù)算管理制度體系中的。我國的實際情況比較復(fù)雜，政府投資是由政府規(guī)劃部門和政府預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實的有效統(tǒng)一問題，但現(xiàn)實是始終未能完整銜接好，突出點是投資規(guī)劃確立時往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實上的先立項后落實資金格局，這與政府投資的基本規(guī)則是違背的，極易造成政府過度負(fù)債和政府投資誘發(fā)通貨膨脹。當(dāng)前地方政府融資平臺的投資規(guī)模過度擴(kuò)張反映的正是這種機(jī)理。應(yīng)該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態(tài)，中國的城市化建設(shè)靠的就是地方政府融資平臺，近期只是在刺激經(jīng)濟(jì)的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預(yù)算資金的部分也一直沒有建立起完整的預(yù)算管理制度體系，比如項目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系和項目預(yù)算的績效評價。

三是政府投資的專業(yè)性管理法規(guī)體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運作方式，然而專業(yè)性管理法規(guī)體系始終沒有建立起來，已有的“招投標(biāo)法”、“政府采購法”、“預(yù)算法”等涉及政府投資管理，但并不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現(xiàn)階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規(guī)性。

政府投資需要立法規(guī)范

記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內(nèi)容來看，您認(rèn)為它有哪些亮點？又存在哪些不足需要改進(jìn)？

白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監(jiān)管的專業(yè)管理法規(guī)，從而使全社會對政府投資的評價和監(jiān)督有一個針對性明確的依據(jù)；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統(tǒng)一意志的投資決策；三是清晰界定投資領(lǐng)域政府和市場的關(guān)

系，明確政府投資涉及的不同利益主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。現(xiàn)在公布的《征求意見稿》最大的亮點有兩個：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責(zé)任，特別是后者，對約束政府投資中的不良行為具有強(qiáng)大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

當(dāng)然，現(xiàn)在發(fā)布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個問題：一是如何劃定政府性資金。《征求意見稿》把“財政預(yù)算內(nèi)投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財政預(yù)算內(nèi)資金。我國的情況是財政預(yù)算內(nèi)資金的認(rèn)定較為復(fù)雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預(yù)算管理的政府資金？還是僅指一般預(yù)算內(nèi)的財政資金？假如是前者，那就包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規(guī)模就比較小。拙見以為，應(yīng)該從前者出發(fā)界定財政預(yù)算內(nèi)資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質(zhì)。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補(bǔ)赤字，但最終用途是落在政府投資項目上的。由此，應(yīng)把它列入政府性資金。

二是投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系尚需進(jìn)一步研討。《征求意見稿》中關(guān)于投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系的規(guī)定相比過去的法規(guī)而言有了長足進(jìn)步，比如明確指出政府投資計劃包括財政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節(jié)中沒有充分規(guī)定預(yù)算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計劃應(yīng)納入政府投資計劃。這點可以說并沒有脫離過去的先定項目后說錢的思維邏輯。事實是中國總是把政府投資和財政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預(yù)算，這在一定程度上直接導(dǎo)致了政府投融資活動的經(jīng)常性失控，使政府投資規(guī)劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經(jīng)驗是政府投資歷來都要納入預(yù)算管理，也就是所稱的“資本預(yù)算”，他們的投資規(guī)劃是由資本預(yù)算來分步落實，投資決策開始就是預(yù)算管理的起點，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預(yù)算管理框架，那也就不會出現(xiàn)投資規(guī)劃倒逼預(yù)算擴(kuò)張的事情了。所以，我建議中國要有資本預(yù)算，不能把投資規(guī)劃和資本預(yù)算分開，應(yīng)該把政府投資決策納入到預(yù)算管理框架內(nèi)。

三是未對政府投資績效評價作出全面規(guī)定。政府投資績效評價包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評價，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規(guī)定大項目要進(jìn)行績效評價，這實際上是為一般項目的匆忙上馬放了口子，應(yīng)該說與加強(qiáng)政府投資管理的原則不盡相符。換一個角度看，我國現(xiàn)在政府出面搞的項目，一般資金起點都比較高，建一個辦公樓都要上千萬元，基礎(chǔ)設(shè)施項目都要上億元，不搞績效評價很難把握好項目的可行性和運行規(guī)范性。因此，政府投資條例應(yīng)對政府投資項目的事前、事中、事后的績效評價作出系統(tǒng)規(guī)定，而且應(yīng)說明這種績效評價是預(yù)算資金的績效評價，預(yù)算執(zhí)行部門和預(yù)算編制管理部門是實施績效評價的主體機(jī)構(gòu)。

記者：有學(xué)者提出，雖然《征求意見稿》從加強(qiáng)政府投資管理、規(guī)范政府投資行為等方面入手，規(guī)定了投資方式、決策程序、投資計劃、投資建設(shè)實施等項內(nèi)容，并且規(guī)范了批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告，初步設(shè)計、資金申請報告等文件，希望建立起行政體制內(nèi)部分權(quán)制衡的機(jī)制，提高政府投資的科學(xué)性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導(dǎo)的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎么看待？有沒有必要進(jìn)一步提高立法層次？

白景明：《政府投資條例》確屬行政法規(guī)，帶有行政管理主導(dǎo)屬性。從長遠(yuǎn)看，很有必要提升到立法層次。但我認(rèn)為，現(xiàn)在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現(xiàn)是相關(guān)配套制度體系不健全。比如，《預(yù)算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預(yù)算管理還未實現(xiàn)，2010年社會保障資金預(yù)算才開始試編，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預(yù)算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

第三篇：淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會分配關(guān)系的調(diào)整，預(yù)算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問題，其消極的作用和對社會造成的嚴(yán)重危害已引起了社會的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。一些職權(quán)部門權(quán)力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預(yù)算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。一些部門和單位還把收費當(dāng)作本部門唯一的或主要的目標(biāo)，而忽視了政府管理服務(wù)職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費部門有了充足的收入來源，花錢大手大腳，各項經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)超出國家規(guī)定，各種裝備設(shè)施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財政撥款過日子的部門，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門之間權(quán)力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財政部門對劃撥回收費單位的經(jīng)費又不及時追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財政性資金長期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財政分配的主導(dǎo)地位，影響了財政宏觀調(diào)控能力。預(yù)算外資金脫離了財政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強(qiáng)．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：一是用于項目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)，地方地府一般立足于本地利益，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學(xué)性，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過高，建設(shè)使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利，擴(kuò)大了個人消費基金，破壞了國家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、產(chǎn)生上述弊端的主要原因

（一）對預(yù)算外資金管理未高度重視，認(rèn)識不統(tǒng)一。有些部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)把預(yù)算外資金看作是不受國家規(guī)章制度和財經(jīng)紀(jì)律約束的自有資金，把征收預(yù)算外資金作為“生財之道”。將收回來的預(yù)算外資金變?yōu)楸締挝槐静块T的“小錢柜”，揮霍浪費。由于有雄厚的預(yù)算外資金作后盾，無形中對不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生起到推波助瀾的作用，雖然國家近幾年來對預(yù)算外資金管理不當(dāng)所生產(chǎn)的后果及副作用已有所察覺，也采取一些諸如委托銀行代收款等措施，但由于認(rèn)識上沒有統(tǒng)一，地方各級貫徹得不夠徹底，仍然形成不了齊抓共管的合力，管理效果不明顯。

（二）管理制度不健全，管理方式落后。近十年來，預(yù)算外資金高速增長，而相應(yīng)的管理制度沒有及時跟上，迄今為止，對預(yù)算外資金的管理還缺乏一套完整規(guī)范統(tǒng)一的管理制度。預(yù)算外資金名義上由財政部門統(tǒng)管，但實際上多數(shù)處于放任自由的狀態(tài)，有令不行，有禁不止，財經(jīng)紀(jì)律松馳。從而導(dǎo)致了預(yù)算外資金的征收、使用、票據(jù)管理長期不能按章操作，給預(yù)算外資金管理帶來許多困難。目前預(yù)算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金純碎在財政專戶過一遍，這在預(yù)算外資金數(shù)量小的情況下應(yīng)該說還可行，但到了預(yù)算外資金已發(fā)展到這樣巨大規(guī)模的今天，如果還繼續(xù)沿用這種方式管理就顯得落后了，由于這種管理方式，使數(shù)額巨大的預(yù)算外資金分散在各個部門和單位，財政專戶撥回的資金由單位自行支配，脫離了有關(guān)部門的監(jiān)督。

（三）疏于監(jiān)督，各項管理制度難落實到位。預(yù)算外資金從征收、入庫、支撥使用于一個部門，特別是有的主管部門集征收、使用、制定政策、管理于一身增加了管理的難度，沒有實行征收、入庫、支撥三分管制度，更無監(jiān)督部門參于監(jiān)管。出現(xiàn)部分預(yù)算外資金被貪污挪用、私設(shè)“小金庫”、揮霍吃喝，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪，滋生腐敗的情況。對社會經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重危害，嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的形象。

（四）預(yù)算外資金管理模式模糊了國家所有與部門單位所有的界限，與財政體制脫節(jié)。現(xiàn)行預(yù)算外資金管理模式是按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則設(shè)計的，其中又偏重于確保其使用權(quán)，其結(jié)果是人為肢解了預(yù)算外資金。使之游離于財政體制之外，從而失去其整體控制和集中使用的功效，更為主要的是．由于關(guān)系沒有理順，促成了多頭管理和各利益主體收入支出的最大化，使預(yù)算外資金陷入了“剪不斷、理還亂”的怪圈。

三、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理應(yīng)采取的對策措施

針對以上的弊端和原因，我們應(yīng)采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規(guī)范收費。一是統(tǒng)一收費立項權(quán)。要做到統(tǒng)一審批收費（基金）項目，界定收費性質(zhì)，制定收費標(biāo)準(zhǔn)。能否立項以及收費標(biāo)準(zhǔn)的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權(quán)管理中，應(yīng)理順財政與其他相關(guān)部門的關(guān)系，確立財政在收費立項審批管理中的主導(dǎo)地位。二是統(tǒng)一票據(jù)管理。近幾年來收費程序混亂，與票據(jù)管理不嚴(yán)格、不統(tǒng)一有重要關(guān)系。票據(jù)的統(tǒng)一管理要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一繳銷、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一監(jiān)管，使預(yù)算外資金的源頭管理規(guī)范有序。三是統(tǒng)一單位財務(wù)管理。單位的財務(wù)部門是管理單位資金和財務(wù)的職能部門，應(yīng)對單位內(nèi)部的各項資金包括預(yù)算外資金實行統(tǒng)一管理。否則，資金分散在單位非獨立核算的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不僅不利于單位對資金管理，也不利于財政對預(yù)算外資金的管理。進(jìn)行統(tǒng)一管理的要求要做到：凡是單位內(nèi)部非獨立核算的業(yè)務(wù)部門或單位取得的預(yù)算外資金，一律并入本單位財務(wù)部門的財務(wù)帳統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預(yù)算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務(wù)部門報送收支計劃和執(zhí)行情況，以加強(qiáng)監(jiān)督管理。四是統(tǒng)一財政專戶管理，所有預(yù)算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶起到財政預(yù)算內(nèi)金庫的作用，由財政部門根據(jù)收費單位上報的支出計劃核撥經(jīng)費。

（二）健全機(jī)制，提高管理質(zhì)量和效益。一是建立合理穩(wěn)定的預(yù)算外資金的收支運行機(jī)制，預(yù)算外資金的收支有其特殊性，對一個單位來說，預(yù)算外資金的收與支是有聯(lián)系的，單位在將預(yù)算外資金繳入財政專戶同時，也關(guān)心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預(yù)算外資金的收入的機(jī)制要與支出機(jī)制的建立相聯(lián)系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護(hù)合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應(yīng)體現(xiàn)以收定支，核定支出基數(shù)，并借鑒預(yù)算內(nèi)一些有效的方法來建立一整套的開支標(biāo)準(zhǔn)、考核依據(jù)及管理制度。二是建立預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)節(jié)機(jī)制，既要考慮政府的調(diào)節(jié)需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應(yīng)從三個方面來考慮，首先，要有正確的調(diào)節(jié)目的，正確的調(diào)節(jié)目的是應(yīng)該為了規(guī)范預(yù)算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預(yù)算。其次，要確定合理的調(diào)節(jié)范圍應(yīng)該是覆蓋預(yù)算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環(huán)節(jié)、某個過程。同時，要選擇合理適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)方式，目前主要有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)兩種。直接調(diào)控主要是政府通過財政直接參與分配，應(yīng)充分考慮單位正當(dāng)合理的需要；間接調(diào)控主要是政府通過預(yù)決算，對單位預(yù)算外資金進(jìn)行引導(dǎo)、約束和規(guī)范。對專項基金、專項收入等專項基金，應(yīng)考慮其專用性強(qiáng)的特殊性，應(yīng)用間接調(diào)節(jié)。三是建立有效的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前預(yù)算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督職能弱化，因此要實現(xiàn)預(yù)算外資金的規(guī)范化管理，就必須強(qiáng)化監(jiān)督，通過健全財經(jīng)法規(guī)形成監(jiān)督體系，加大執(zhí)法力度等來健全監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制要起到如下作用：一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，促進(jìn)工作改進(jìn)。二是進(jìn)行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監(jiān)督部門，權(quán)力增大的同時責(zé)任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監(jiān)督、人大、政府監(jiān)督、職能部門三個監(jiān)督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。實行三分管”的依據(jù)是： 一是從預(yù)算外資金的性質(zhì)來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務(wù)法規(guī)依據(jù)來看，符合各級辦理預(yù)算外資金使用的會計科目。實行“三分管”制度，一是有利于強(qiáng)化對預(yù)算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預(yù)算外資金的流失。二是能確保專款專用，對不合理的支出能及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。三是能及時反映預(yù)算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉(zhuǎn)移預(yù)算外資金；能保證數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，為有關(guān)部門制定財政政策提供準(zhǔn)確的數(shù)字依據(jù)。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。運用“三分管”的方式管理是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理、醫(yī)治預(yù)算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據(jù)收費的性質(zhì)來加快實行“費改稅”進(jìn)度和力度，實行分類管理、財政監(jiān)督。目前，預(yù)算外資金性質(zhì)可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業(yè)性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權(quán)力的結(jié)果而不是收費部門的勞動成果。它同國家稅收一樣具有鮮明的強(qiáng)制性、無償性和固定性，是一種“準(zhǔn)稅收”。第二類是證照性收費、公用事業(yè)收費，這類收入是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會和個人提供特定服務(wù)所收取的費用，具有一定的補(bǔ)償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”。可把資源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、水資源費、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費等資源性收費統(tǒng)并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規(guī)劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設(shè)施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關(guān)公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數(shù)額，從而達(dá)至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執(zhí)收單位的收入按照收費項目的收入規(guī)模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監(jiān)督檢查。

（五）加強(qiáng)財政與監(jiān)督部門的配合，強(qiáng)化對收費單位的監(jiān)督檢查。財政、人民銀行、物價、監(jiān)察、審計部門均負(fù)有對單位預(yù)算外資金進(jìn)行管理和監(jiān)督的職能，既要防止多頭監(jiān)督，又要避免互相推諉。財政部門主要負(fù)責(zé)檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格管理；人民銀行主要負(fù)責(zé)銀行對單位多頭開戶的管理和監(jiān)督檢查；物價部門主要負(fù)責(zé)對收費單位的項目收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發(fā)許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴(yán)肅查處亂收費等行為；監(jiān)察、審計部門主要負(fù)責(zé)對收費單位各種違規(guī)行為進(jìn)行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強(qiáng)制措施實行財政預(yù)算抵扣或銀行劃撥的手段，達(dá)到規(guī)范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴(yán)肅查處，對預(yù)算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉(zhuǎn)。

綜上所述，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，首先必須確立預(yù)算外資金是財政性資金，其所有權(quán)應(yīng)該是屬于國家，其調(diào)控權(quán)應(yīng)該是政府，其入戶和管理權(quán)必須是財政，只有這樣才能為加強(qiáng)管理提供必要的前提條件。其次，應(yīng)明確預(yù)算外資金管理是一項艱巨和復(fù)雜的工作。它涉及到各地區(qū)、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請登陸www.tmdps.cn查看)管理的決定》為最高準(zhǔn)則，實行“依法管理、加強(qiáng)調(diào)控、規(guī)范行為、強(qiáng)化監(jiān)督”，達(dá)到提高管理效率和效益的目標(biāo)。再次，必須強(qiáng)化監(jiān)督，加大依法治理的力度。從現(xiàn)實的情況看，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且是政治問題。財政和監(jiān)督監(jiān)察部門應(yīng)以高度的政治責(zé)任感，統(tǒng)一認(rèn)識，通力合作，把加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，作為整頓財經(jīng)秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權(quán)設(shè)立收費項目和向企業(yè)、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀(jì)的事和直接責(zé)任人應(yīng)依法嚴(yán)肅處理，以維護(hù)中央政令的統(tǒng)一，維護(hù)國家法律法規(guī)的權(quán)威性，確保預(yù)算外資金的立項、征收、使用和管理走上規(guī)范化的軌道。

第四篇：淺論預(yù)算外資金的管理

我國預(yù)算外資金狀況分析

多年來，預(yù)算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴(yán)重問題,不僅是一個純粹的經(jīng)濟(jì)問題，同時也是一個嚴(yán)重的社會問題。建立健全預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政的發(fā)展要求，是近幾年財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中探討、研究的熱點問題，也是當(dāng)前財政體制改革的一項重要內(nèi)容。

一、我國預(yù)算外資金的發(fā)展情況及現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算外資金的發(fā)展情況。建國初期，國家實行高度集中的財政管理體制。當(dāng)時為了調(diào)動地方政府的積極性，解決某種特殊的、專門的需要資金，將少量項目和收入置于預(yù)算外管理。1978年以后，我國進(jìn)入了改革開放的新時期，1993年企業(yè)實行“兩則”和新的財務(wù)會計制度后，對原確定為企業(yè)預(yù)算外資金的部分，由企業(yè)自主支配使用，財政不再納入預(yù)算外資金的統(tǒng)計范圍。1994年進(jìn)行了稅制改革和實行了“分稅制”，初步建立了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。在這種宏觀背景下，預(yù)算外資金呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢。1995年地方預(yù)算外資金得到了更為迅猛的擴(kuò)張，行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金更是急劇膨脹。

（二）預(yù)算外資金快速增長的成因。預(yù)算外資金的快速增長，主要是地方政府收費、基金的快速增長。預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資

金“并駕齊驅(qū)”，有的地方甚至超過了預(yù)算內(nèi)資金的規(guī)模。改革開放以來，政府收費、基金的快速膨脹，有其多種復(fù)雜因素，主要有以下幾個方面：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)對資金的巨大需要。改革開放以來，現(xiàn)代化建設(shè)面臨著巨大的財政資金需要壓力，在財政預(yù)算相當(dāng)困難、稅收手段乏力的情況下，政府收費、基金就成為籌集政府收入的重要途徑和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿。地方在事權(quán)擴(kuò)張的同時，對收費、集資、建立基金享有很大的自主權(quán)，在缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范和監(jiān)督管理的情況下，使政府收費、基金改革中取得了快速的發(fā)展。二是政府收費基金快速增長的理論及政策根源。理論研究滯后，法規(guī)制度不健全，導(dǎo)致了政府收費基金的快速增長。三是地方和部門、單位利益驅(qū)動是預(yù)算外資金增長的現(xiàn)實原因。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各部門、單位有其自身獨立的經(jīng)濟(jì)利益，各地方也有本地區(qū)的獨立利益，分權(quán)式的改革，使他們憑借權(quán)力收取各項費用，而且基本不受約束監(jiān)督，用以滿足自身的資金需要，又可以辦某些事業(yè)，用以顯示當(dāng)權(quán)者的政績，并可把其中的很大一部分轉(zhuǎn)為個人福利收入，為保住和擴(kuò)大既得利益，促使收費越來越多，并衍生出“三亂”。

二、預(yù)算外資金管理運作中存在的主要問題及原因。

（一）不斷增加的預(yù)算外資金，影響稅收收入，削弱了宏觀調(diào)控能力，超越了繳納者的承受能力一定時期內(nèi)國民生產(chǎn)總值的增長是有一定限度的，社會成員的負(fù)擔(dān)水平也是有一定限度的。包括稅、費在內(nèi)的既定社會總值負(fù)擔(dān)水平上，政府的征稅和收費形式，是可相互轉(zhuǎn)變的。由于政府收費、基金部門和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個人往往是要先繳費后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費、基金必然導(dǎo)致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費、基金擠占財政收入。

（二）征收主體多元化，資金分散，管理不規(guī)范，眾多的“部門財政”肢解了財政分配職能，造成分配秩序混亂，導(dǎo)致資源浪費預(yù)算外資金征收主體擴(kuò)大到政府各部門，收費形式多種多樣，名目繁多，預(yù)算外資金實際上成為部門、單位的自有資金，使政府難以控制，最終導(dǎo)致財政職能弱化，政府財力分散，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能的弱化。部門、單位自收自支，缺乏制約機(jī)制，支出損失浪費等現(xiàn)象十分普遍，造成資源浪費。

多年來，預(yù)算外資金管理運作中存在著諸多問題的原因是復(fù)雜的。首先，全國缺乏統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算外資金管理體制和全國性法規(guī)，是預(yù)算外資金管理困難，存在諸多嚴(yán)重問題的根本原因；其次，經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，隨著權(quán)力和利益的不斷下放，各地方、各部門和各單位的積極性調(diào)動起來了，但是，相應(yīng)的管理、規(guī)范措施和監(jiān)督制約機(jī)制沒有及時配套，是預(yù)算外資金問題諸多的重要原因；再次，各級政府之間、政府各部門之間職

能劃分不明確，各自具有不同的投資傾向和各自部門的“利益”是預(yù)算外資金管理失控的直接原因。

三、預(yù)算外資金管理運作的具體實施

1.對于預(yù)算外資金首先必須明確,所有權(quán)屬于國家,分配權(quán)屬于政府,管理權(quán)屬于財政。項目的批準(zhǔn)權(quán)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)應(yīng)由中央和地方省級政府轉(zhuǎn)交全國和省級人大常委會,以保證立項的嚴(yán)肅性。資金的使用權(quán)交給政府,由政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外財力。管理權(quán)交給財政,由多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶斦块T統(tǒng)一負(fù)責(zé)。同時,預(yù)算的執(zhí)行情況報人大常委會審議、備案,以保證運行的規(guī)范性。

2.實行票據(jù)統(tǒng)一管理,加強(qiáng)源泉控制,完善專戶儲存。各部門和單位在收費時,必須按行政隸屬關(guān)系使用中央或省級財政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù),嚴(yán)格票據(jù)發(fā)放、稽查和驗證核銷制度,改變由省級業(yè)務(wù)部門直接向基層部門發(fā)放的辦法。同時票款同步,統(tǒng)一專戶儲存。加強(qiáng)日常管理,建立對收費單位進(jìn)行的收費年審制度,檢查其收費是否統(tǒng)一納入財政部門核算,防止虛報隱瞞收入,保證及時存入“財政專戶”。

3.實行民主管理、法制管理。收費和基金的設(shè)立、管理、運用都要經(jīng)過全國或省級人民代表大會或其常務(wù)委員會批準(zhǔn),嚴(yán)格收費和基金的審批立項管理,建立項目管理制度,實行收費公示制度。收費和基金的實際收取、支出使用,都必須通過立法形成規(guī)范的管

理體制。

4.建立一套科學(xué)合理的預(yù)算外資金財務(wù)會計制度與綜合財政預(yù)算報表體系,以真實地反映預(yù)算外資金的籌集、使用、管理和使用效益情況,以便控制預(yù)算外資金規(guī)模。預(yù)算外資金是預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充,預(yù)算外資金的膨脹必然導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金的萎縮,所以必須控制預(yù)算外資金的規(guī)模,加強(qiáng)預(yù)算外收支管理。提高行政事業(yè)單位的效率,精簡機(jī)構(gòu),裁減冗員,減小吃財政飯的壓力,繼續(xù)抑制預(yù)算外資金進(jìn)一步膨脹的傾向。

5.推進(jìn)稅費改革,完善分稅制。對各種收費分門別類地進(jìn)行管理,能歸入預(yù)算內(nèi)的歸入預(yù)算內(nèi),不能歸入預(yù)算內(nèi)的,暫時依然界定為預(yù)算外資金,但要加強(qiáng)管理,控制使用方向,專款專用。對于不合理和不合法的收費項目和超標(biāo)收費堅決取消;將不體現(xiàn)政府職能的收入,轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費,所得收入依法納稅;把具有稅收性質(zhì)的基金和收費納入稅收管理。根據(jù)政府事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)相統(tǒng)一的原則,在劃分中央和地方收入的同時,科學(xué)地劃分中央和地方的支出范圍,為最終實現(xiàn)統(tǒng)一的政府預(yù)算作準(zhǔn)備。

第五篇：行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理

行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理

第一章 總 則

第二章 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金的管理

第三章 財政行政部門預(yù)算外資金的管理

第四章 法律責(zé)任

第五章 附 則

第一章 總 則

第一條 為加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，發(fā)揮預(yù)算外資金在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的作用，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本條例。

第二條 本條例適用于各級人民政府及其所屬部門、其他國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、全民所有制事業(yè)單位（以下簡稱行政事業(yè)單位）預(yù)算外資金的收支和管理活動。

第三條 本條例所稱預(yù)算外資金，是指行政事業(yè)單位管理的不納入國家財政預(yù)算的資金、財政行政部門管理的不納入國家財政預(yù)算的資金。

國有企業(yè)留用資金不列入預(yù)算外資金管理。

第四條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對預(yù)算外資金管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織實施有關(guān)預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)，審批本級預(yù)算外資金收支計劃和決算。

第五條 各級財政行政部門是預(yù)算外資金的主管部門。其主要職責(zé)是：

（一）貫徹實施有關(guān)預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)；

（二）審核、匯總、編報預(yù)算外資金收支計劃及其執(zhí)行情況和決算；

（三）監(jiān)督檢查預(yù)算外資金收支活動；

（四）依法查處違反預(yù)算外資金管理法律、法規(guī)的行為。

第六條 各級審計、物價、計劃、稅務(wù)等行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)做好預(yù)算外資金的監(jiān)督、管理工作。

第七條 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法組織預(yù)算外資金收入，合理安排預(yù)算外資金支出，按時編報預(yù)算外資金收支計劃及其執(zhí)行情況和決算。

第八條 對在預(yù)算外資金管理工作中做出顯著成績的單位和個人以及檢舉、揭發(fā)違反預(yù)算外資金管理法律、法規(guī)的有功人員，由人民政府或者財政行政部門給予表彰、獎勵。

第九條 各級人民代表大會和縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)聽取和審議同級人民政府關(guān)于預(yù)算外資金收支和管理情況的報告，監(jiān)督同級人民政府及有關(guān)部門貫徹執(zhí)行預(yù)算外資金管理的法律、行政法規(guī)和本條例。

第二章 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金的管理

第十條 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金是指按照法律、法規(guī)以及省人民政府的有關(guān)規(guī)定收取、提留、集中或者安排使用的不納入國家財政預(yù)算的行政事業(yè)性收費、各種專項基金（資金）和其他預(yù)算外資金。行政事業(yè)性收費和各種專項基金（資金），必須使用財政行政部門統(tǒng)一印制或者監(jiān)制的收款收據(jù)。第十一條 預(yù)算外資金屬國家所有，單位具有使用權(quán)。

行政事業(yè)單位預(yù)算外資金實行財政專戶儲存和收支兩條線管理。實行財政專戶儲存的預(yù)算外資金，按照國家規(guī)定計付利息。

按照國家規(guī)定實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位依法從事有償經(jīng)營服務(wù)的收入，不列入預(yù)算外資金管理。第十二條 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家和省人民政府規(guī)定的用途使用預(yù)算外資金。

行政事業(yè)單位根據(jù)國家確定的范圍，可將部分預(yù)算外資金用于補(bǔ)充行政事業(yè)經(jīng)費。

各種專項基金（資金）和社會公益性無償集資、募捐，必須專款專用，不得挪作他用。其管理辦法由省人民政府另行制定。

第十三條 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按季度編制預(yù)算外資金支出用款計劃，報同級財政行政部門審批。

財政行政部門應(yīng)當(dāng)簡化手續(xù)，及時審批預(yù)算外資金支出用款計劃（含特殊需要臨時追加的計劃）。財政行政部門對按照國家和省人民政府規(guī)定用途使用的必須予以保證，自接到支出用款計劃之日起七日內(nèi)答復(fù)使用單位，并按批準(zhǔn)計劃及時辦理撥款手續(xù)，不得貽誤財政專戶儲存單位使用

資金。財政行政部門有權(quán)否決不符合規(guī)定用途的支出用款計劃。

未經(jīng)財政行政部門批準(zhǔn)，開戶銀行不得支付存入財政專戶的資金。對業(yè)經(jīng)財政行政部門批準(zhǔn)支出的款項，開戶銀行應(yīng)當(dāng)及時支付，不得借故壓票。

第十四條 行政事業(yè)單位按規(guī)定將預(yù)算外資金用于自籌基本建設(shè)，必須經(jīng)同級財政行政部門審查；未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得列入基本建設(shè)計劃。

第十五條 行政事業(yè)單位用預(yù)算外資金購買專項控制商品，必須經(jīng)同級財政行政部門審查；未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得辦理控購審批手續(xù)。

第十六條 行政事業(yè)單位將預(yù)算外資金發(fā)放工資、獎金、補(bǔ)貼、津貼或者用于其他福利開支，必須執(zhí)行國家和省人民政府的有關(guān)規(guī)定，并列入單位預(yù)算外資金支出用款計劃，報同級財政行政部門審批。

第十七條 財政行政部門在保證財政專戶儲存單位正常用款的前提下，可有償調(diào)劑使用財政專戶儲存單位的間歇資金，支持生產(chǎn)和事業(yè)發(fā)展。

第十八條 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將預(yù)算外資金納入本單位財務(wù)統(tǒng)一管理。

禁止公款私存。禁止將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金。

第十九條 在保證預(yù)算外資金專項使用的前提下，縣級以上人民政府可以根據(jù)特殊需要調(diào)用本級部分預(yù)算外資金，縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府須報設(shè)區(qū)的市、州人民政府和地區(qū)行政公署備案；設(shè)區(qū)的市、州人民政府和地區(qū)行政公署須報省人民政府備案。

各種專項基金（資金）和社會公益性無償集資、募捐必須專款專用，不得調(diào)用。

第三章 財政行政部門預(yù)算外資金的管理

第二十條 財政行政部門預(yù)算外資金是指按照國家和省人民政府的有關(guān)規(guī)定收取的附加收入，集中的事業(yè)收入、企業(yè)收入以及其他收入。

第二十一條 財政行政部門應(yīng)當(dāng)按照國家和省人民政府規(guī)定的項目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)收取和集中預(yù)算外資金。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得增設(shè)項目、擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)。

第二十二條 財政行政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家和省人民政府規(guī)定的用途安排使用預(yù)算外資金，不得挪作他用。

第二十三條 縣級以上人民政府可以統(tǒng)籌安排使用財政行政部門預(yù)算外資金，用于財政綜合平衡。

第四章 法律責(zé)任

第二十四條 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的單位，由縣級以上人民政府財政行政部門予以處罰：

（一）未按規(guī)定使用財政行政部門印制或者監(jiān)制的收款收據(jù)的，沒收違法所得，并處違法金額10％的罰款；

（二）未按規(guī)定實行財政專戶儲存的，抵減其預(yù)算內(nèi)撥款，并處違法金額10％的罰款；

（三）擅自將預(yù)算外資金用于自籌基本建設(shè)，或者購買專項控制商品的，責(zé)令限期改正，并處違法金額10％～20％的罰款；

（四）擅自用預(yù)算外資金擴(kuò)大補(bǔ)貼、津貼范圍，提高補(bǔ)貼、津貼標(biāo)準(zhǔn)或者濫發(fā)獎金、實物的，責(zé)令限期改正，可以處違法金額10％～20％的罰款；

（五）將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金的，沒收轉(zhuǎn)移款項，并處違法金額20％～30％的罰款；

（六）將預(yù)算外資金公款私存的，沒收其全部違法金額，并處違法金額50％的罰款。

第二十五條 違反本條例規(guī)定，有第二十四條所列行為之一的單位，由上級主管部門對主管負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處300元以上1000元以下罰款；上級主管部門或者監(jiān)察部門可以給予行政處分。

第二十六條 未按規(guī)定編報預(yù)算外資金收支計劃及其執(zhí)行情況和決算的，由縣級以上人民政府財政行政部門責(zé)令限期改正，可以通報批評。

第二十七條 財政行政部門違反本條例第二十一條、第二十二條規(guī)定的，由同級人民政府責(zé)令改正，或者

由上級人民政府撤銷其規(guī)定，給予通報批評；監(jiān)察部門對主管負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人可以給予行政處分。財政行政部門違反本條例規(guī)定，有第二十四條所列行為之一的，由同級人民政府或者上級主管部門按照第二十四條、第二十五條規(guī)定處理。

第二十八條 財政行政部門和開戶銀行違反本條例第十三條規(guī)定，無正當(dāng)理由拖延撥款、借故壓票造成用款單位重大經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償經(jīng)濟(jì)損失，由上級主管部門對直接責(zé)任人處300元以上1000元以下罰款；上級主管部門或者監(jiān)察部門可以給予行政處分。

第二十九條 當(dāng)事人對處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定仍不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。當(dāng)事人逾期不申請復(fù)議、不起訴又不履行

處罰決定的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)可以申請人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。

第三十條 違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第五章 附 則

第三十一條 本條例自1995年1月1日起施行。