第一篇：云南省預算外資金管理條例

云南省預算外資金管理條例

第一條為加強預算外資金管理，合理運用預算內外綜合財力，有效發揮預算外資金的作用，促進經濟建設和社會事業的發展，根據《中華人民共和國預算法》等有關法律、法規，結合我省實際，制定本條例。

第二條本條例所稱預算外資金，是指國家機關、事業單位、社會團體（以下統稱職能單位），為履行或者代行政府職能，依照國家法律、法規和省人民政府規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。

預算外資金主要包括下列各項：

（一）行政事業性收費收入；

（二）政府性基金、附加收入；

（三）主管部門從所屬單位集中的上繳資金；

（四）用于鄉鎮人民政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金；

（五）其他按省人民政府規定應納入預算外管理的財政性資金。事業單位和社會團體通過市場取得的不體現政府職能的經營、服務性收入，不作為預算外資金管理。

第三條預算外資金管理實行統一領導、分級管理、量入為出、加強監督和資金征收、管理、使用相對分離的原則。

第四條各級人民政府應當加強對預算外資金管理工作的領導，負責組織實施有關預算外資金管理的法律、法規、規章和政策，審批本級預算外資金收支計劃和決算。

縣級以上人民政府應當定期向同級人民代表大會常務委員會報告

1預算外資金收支和管理情況，接受同級人民代表大會常務委員會的監督；鄉級人民政府應當向同級人民代表大會報告預算外資金收支和管理情況，接受同級人民代表大會的監督。

第五條各級財政部門是監督管理預算外資金的行政主管部門，其主要職責是：

（一）宣傳并組織實施預算外資金管理的法律、法規、規章和政策；

（二）制定管理預算外資金的具體制度、辦法；

（三）審核、匯總、編報預算外資金收支計劃和決算；

（四）監督管理預算外資金的收支活動；

（五）查處違反預算外資金管理規定的行為。

各級財政部門的預算外資金管理人員在履行職責時，應當忠于職守、遵紀守法、秉公辦事、提高效率，做好各項服務工作。

第六條各級審計部門對預算外資金收支情況和決算實施審計監督。

各級物價部門按照規定職責對行政事業性收費實施管理和監督檢查。

各級銀行對預算外資金的存取實施監督管理。

各級監察部門對預算外資金收支管理中的違紀行為實施監督檢查。

第七條公民、法人和其他組織對預算外資金的管理工作有權提出意見和進行監督，對違反規定的收費、征收基金等行為有權抵制、申訴或者檢舉。

第八條預算外資金的設立依照下列規定執行：

（一）行政事業性收費項目、標準、范圍和程序，依照有關法律、法規和省人民政府規章的規定執行。法律、法規和省人民政府規章未作規定的行政事業性收費項目、收費標準，按照國務院規定的權限和程序，由省財政和物價部門審批，重要的收費項目和標準的制定及調整報省人民政府或者國務院批準。其他各級人民政府及其所屬部門不得自行審批設立行政事業性收費項目或者制定、調整收費標準。

（二）設立政府性基金、附加，依照有關法律、法規和國務院規定執行。

（三）主管部門從所屬單位集中的上繳資金，以及用于鄉鎮人民政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金的設立及其審批權限，依照有關法律、法規和省人民政府規章的規定執行。

第九條職能單位必須依照規定的項目、范圍、標準、程序、辦法取得和使用預算外資金。禁止自立收費項目，擴大收費范圍，提高收費標準。不得擅自緩收、減免應收的預算外資金。

第十條征收行政事業性收費的，必須持有物價部門核發的收費許可證。征收行政事業性收費和政府性基金、附加，必須使用財政部門統一制發的專用票據。未持收費許可證和未使用財政部門統一制發的專用票據的，繳費單位和個人有權拒付。

第十一條各級財政部門應當在銀行開設統一的預算外資金專用帳戶，并根據預算外資金不同的來源和用途，實行收支兩條線管理。預算外資金收入應當按國家和省的規定全額繳入同級財政專戶，不得截留坐支。少數費用開支有特殊需要的預算外資金，經財政部門

核定收支計劃后，可按確定的比例或按收支結余的數額定期繳入同級財政專戶。

預算外資金支出由同級財政部門按規定用途安排使用。職能單位統一收取和使用的專項用于公共工程和社會公共事業等政府性基金、收費的支出，由主管部門提出計劃，財政部門按計劃和規定用途撥付。以上基金、收費，只能專款專用，不得挪作他用，收支結余可結轉下年專項使用；其他預算外資金的支出，由財政部門按照同級人民政府批準的計劃，結合預算內資金統籌安排，結余經同級人民政府批準，可統籌調劑使用。

第十二條職能單位收取的預算外資金應納入本單位財會機構統一管理和核算。禁止將預算內的資金轉移到預算外使用，禁止將預算外資金交給非財會機構管理，禁止帳外設帳或者公款私存。

第十三條職能單位經同級財政部門同意，只能在一家銀行開設一個預算外資金支出帳戶或者收入過渡帳戶。未經財政部門同意，職能單位不得向銀行申請開設預算外資金帳戶。職能單位內部的非獨立核算機構不得單獨開設預算外資金帳戶。

第十四條職能單位在銀行辦理預算外資金繳款、撥款手續時，統一使用財政部門印制的預算外資金繳款通知書和預算外資金撥款通知書。

第十五條職能單位應當按時向同級財政部門編報預算外資金收支計劃和決算。

第十六條職能單位應當按批準的預算外資金支出計劃使用預算外資金。

用于固定資產投資或者購買專項控購商品的，須經同級財政部門審查，并按國家和省的規定辦理審批手續；用于工資、獎金、補貼、津貼和福利方面開支的，應當符合財務制度的規定，并按照財政部門核定的項目、范圍和標準發放。

禁止用預算外資金進行房地產等計劃外投資，從事股票、期貨交易，以及各種形式的高消費活動。

第十七條各級財政部門對職能單位報送的預算外資金使用計劃，應當在１５日內予以核定，并按照核定的計劃辦理撥款手續，保證職能單位正常用款。

開戶銀行應當依據職能單位和財政部門出具的預算外資金繳款通知書和預算外資金撥款通知書，及時辦理劃款手續，不得借故壓票。第十八條預算外資金收支科目和會計制度，依照財政部門統一頒發的財務、會計制度執行。

第十九條違反本條例規定，有下列行為之一的，法律、法規已作出行政處罰規定的，從其規定；法律、法規未作出行政處罰規定的，由上一級人民政府或者財政等法定部門責令改正，并予以處罰或者采取行政措施：

（一）違反本條例第八條規定，擅自審批行政事業性收費、基金項目或者收費標準的，審批文件無效，違法金額限期退還原繳款單位和個人，無法退還的，收繳財政。

（二）違反本條例第九條規定，自立行政事業性收費、基金項目或者擴大范圍、提高標準的，予以通報批評，違法金額限期退還原繳款單位和個人，無法退還的，收繳財政。

第二十條違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級以上財政部門責令改正，并予以處罰或者采取行政措施：

（一）違反本條例第十一條第二款規定的，予以警告，責令其限期全額納入財政專戶管理；違反本條例第十三條規定的，予以警告，責令其限期取消帳戶；逾期仍不改正的，通知開戶銀行強制將其預算外資金劃入財政專戶。

（二）違反本條例第十二條規定的，予以警告，違法金額收繳同級財政，其中將預算內資金轉移到預算外使用的，應當上繳上一級財政。

（三）違反本條例第十六條第三款規定，以及濫發錢物的，責令單位限期追回資金，并與違法所得一并收繳同級財政。

第二十一條依照本條例第十九條和第二十條規定受到處罰的單位，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由主管部門或者行政監察機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第二十二條預算外資金管理人員玩忽職守，濫用職權，徇私舞弊的，由所在單位或者上級主管部門、行政監察機關給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十三條當事人對處罰決定不服的，可以依法申請復議或者提起訴訟。逾期不申請復議、不起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

第二十四條本條例具體應用的問題由省人民政府財政主管部門負責解釋。

第二十五條本條例自公布之日起施行。

第二篇：預算外資金管理

財經專家白景明細說政府投資管理立法（與國家預算關系）

時間: 2010-03-06 17:00:

1受訪人：財政部科研所副所長 白景明

采訪人：本報記者 范海堅 史曉龍

政府投資比重下降，但地位未降

記者：1月7日，國務院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經于1月30日截止。對于這部眾人矚目的法規您如何評價？您如何評價政府投資在中國經濟生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現了哪些變化？

白景明：改革進程中固定資產投資始終是拉動經濟高增長的主要因素之一。政府固定資產投資對全社會固定資產投資的走勢一直有著強有力的制導作用。但應當看到，從上世紀90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產投資占全社會固定資產投資的比重呈現出不斷下降趨勢，比如國家預算內投資占全社會固定資產投資的比重1990年是8.7%、2008年降至4.6%。當然，這期間具有一定波動性，最低點是1995年，當時預算內投資占全社會固定資產投資的比重僅為3%。

政府固定資產投資占全社會固定資產投資比重下降主要成因有四點：一是國家財政在逐步退出競爭性領域；二是國有企業改制轉型減輕了財政支出負擔；三是非國有經濟實力不斷壯大、自主投資規模急劇擴張；四是固定資產投資主體多元化格局形成后個人投資比重上升（如個人購房支出）。

然而這種比重下降現象并不意味著政府對固定資產投資的制導作用在同步下降。事實是政府依然在較大程度上左右著固定資產投資走勢，突出表現有六點：一是動態調整固定資產投資“準入”制度；二是調控國有企業投資活動；三是運用貨幣政策工具落實投資政策；四是通過變動預算資金投資規模來影響全社會固定資產投資規模；五是通過調整預算資金投資結構來制衡全社會固定資產投資結構；六是運用稅收政策影響社會固定資產投資規模和結構。政府制導固定資產投資走勢目的有三點：一是反“經濟周期”；二是落實產業政策、調整產業結構；三是加大公共產品供給規模。回首20年的實踐，可以得出結論說政府的固定資產調控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和2008年兩次實施的經濟刺激政策，都實現了通過托底固定資產投資來拉動經濟增長的目標。

政府投資的問題在哪里

記者：從以往經驗來看，除了在調控經濟方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

白景明：如何評價政府投資行為始終是一個爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當然疑問就更大了。應該承認，有疑問是正常的，一個國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產生的。然而至為關鍵的是怎樣分析問題，包括切入點、價值判斷標準、客觀因素界定等的選擇。

從過去的情況看，政府投資可能存有三個方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內外學術界的看法不一致。西方國家學術界對政府投資的界定比較寬，不僅把財政投資（包括債務支出）計入政府投資，而且把國有企業投資也計入政府投資，因為他們認為國有企業就是政府的組成部分。我國學術界沒有把國有企業投資計入政府投資，在這點上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現在：一是沒有把地方政府融資平臺的投資活動計入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛生等領域內的國有事業單位負債投資計入政府投資，而這些投資活動規模是相當大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計入政府投資，比如未納入預算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規模究竟有多大，結構如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規來管理。舉例而言，2008年我們說政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實是財政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？

二是政府投資管理制度一直未能與國家預算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應納入政府預算管理，進一步說政府投資從立項申報、立項審查、立項核批到項目預算編制和項目執行都應有嚴格的預算管理規程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨的政府投資條件，有關的管理制度是包含在預算管理制度體系中的。我國的實際情況比較復雜，政府投資是由政府規劃部門和政府預算管理部門協調共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實的有效統一問題，但現實是始終未能完整銜接好，突出點是投資規劃確立時往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實上的先立項后落實資金格局，這與政府投資的基本規則是違背的，極易造成政府過度負債和政府投資誘發通貨膨脹。當前地方政府融資平臺的投資規模過度擴張反映的正是這種機理。應該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態，中國的城市化建設靠的就是地方政府融資平臺，近期只是在刺激經濟的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預算資金的部分也一直沒有建立起完整的預算管理制度體系，比如項目支出的標準體系和項目預算的績效評價。

三是政府投資的專業性管理法規體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運作方式，然而專業性管理法規體系始終沒有建立起來，已有的“招投標法”、“政府采購法”、“預算法”等涉及政府投資管理，但并不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規性。

政府投資需要立法規范

記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內容來看，您認為它有哪些亮點？又存在哪些不足需要改進？

白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監管的專業管理法規，從而使全社會對政府投資的評價和監督有一個針對性明確的依據；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統一意志的投資決策；三是清晰界定投資領域政府和市場的關

系，明確政府投資涉及的不同利益主體的責、權、利關系。現在公布的《征求意見稿》最大的亮點有兩個：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責任，特別是后者，對約束政府投資中的不良行為具有強大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

當然，現在發布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個問題：一是如何劃定政府性資金。《征求意見稿》把“財政預算內投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財政預算內資金。我國的情況是財政預算內資金的認定較為復雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預算管理的政府資金？還是僅指一般預算內的財政資金？假如是前者，那就包括一般預算、政府性基金預算和國有資本經營預算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規模就比較小。拙見以為，應該從前者出發界定財政預算內資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補赤字，但最終用途是落在政府投資項目上的。由此，應把它列入政府性資金。

二是投資規劃與預算管理之間關系尚需進一步研討。《征求意見稿》中關于投資規劃與預算管理之間關系的規定相比過去的法規而言有了長足進步，比如明確指出政府投資計劃包括財政預算內固定資產投資計劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節中沒有充分規定預算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財政預算內固定資產投資計劃應納入政府投資計劃。這點可以說并沒有脫離過去的先定項目后說錢的思維邏輯。事實是中國總是把政府投資和財政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預算，這在一定程度上直接導致了政府投融資活動的經常性失控，使政府投資規劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經驗是政府投資歷來都要納入預算管理，也就是所稱的“資本預算”，他們的投資規劃是由資本預算來分步落實，投資決策開始就是預算管理的起點，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預算管理框架，那也就不會出現投資規劃倒逼預算擴張的事情了。所以，我建議中國要有資本預算，不能把投資規劃和資本預算分開，應該把政府投資決策納入到預算管理框架內。

三是未對政府投資績效評價作出全面規定。政府投資績效評價包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評價，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規定大項目要進行績效評價，這實際上是為一般項目的匆忙上馬放了口子，應該說與加強政府投資管理的原則不盡相符。換一個角度看，我國現在政府出面搞的項目，一般資金起點都比較高，建一個辦公樓都要上千萬元，基礎設施項目都要上億元，不搞績效評價很難把握好項目的可行性和運行規范性。因此，政府投資條例應對政府投資項目的事前、事中、事后的績效評價作出系統規定，而且應說明這種績效評價是預算資金的績效評價，預算執行部門和預算編制管理部門是實施績效評價的主體機構。

記者：有學者提出，雖然《征求意見稿》從加強政府投資管理、規范政府投資行為等方面入手，規定了投資方式、決策程序、投資計劃、投資建設實施等項內容，并且規范了批準項目建議書、可行性研究報告，初步設計、資金申請報告等文件，希望建立起行政體制內部分權制衡的機制，提高政府投資的科學性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎么看待？有沒有必要進一步提高立法層次？

白景明：《政府投資條例》確屬行政法規，帶有行政管理主導屬性。從長遠看，很有必要提升到立法層次。但我認為，現在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現是相關配套制度體系不健全。比如，《預算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預算管理還未實現，2010年社會保障資金預算才開始試編，國有資本經營預算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

第三篇：淺談加強預算外資金管理

隨著經濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經濟的發展，社會分配關系的調整，預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經濟發展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數額巨大、管理不規范和監督不力等也帶來了一系列的政治、經濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關注。本文就如何加強對它的管理和監督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和有關法律效力的規章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。一些職權部門權力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現象屢禁不止的一個重要原因。一些部門和單位還把收費當作本部門唯一的或主要的目標，而忽視了政府管理服務職能的發揮，使得政府行為扭曲。收費部門有了充足的收入來源，花錢大手大腳，各項經費支出標準超出國家規定，各種裝備設施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財政撥款過日子的部門，加劇了收入分配不公，產生了部門之間權力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監管。收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經收支兩條線的合法資金。財政部門對劃撥回收費單位的經費又不及時追蹤其支出情況，等于體現政府職能的財政性資金長期在體外循環，這就很不利于集中財力支持基礎產業等方面的發展，削弱了財政分配的主導地位，影響了財政宏觀調控能力。預算外資金脫離了財政監督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產投資規模和消費基金雙膨脹。由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：一是用于項目建設和非生產性建設，地方地府一般立足于本地利益，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長的經費開支，為職工發獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，破壞了國家的分配政策和分配秩序，出現非工資性收入高于工資性收入，不直接創造價值的行政事業人員收入遠高于產業工人收入的不合理現象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、產生上述弊端的主要原因

（一）對預算外資金管理未高度重視，認識不統一。有些部門和單位的領導把預算外資金看作是不受國家規章制度和財經紀律約束的自有資金，把征收預算外資金作為“生財之道”。將收回來的預算外資金變為本單位本部門的“小錢柜”，揮霍浪費。由于有雄厚的預算外資金作后盾，無形中對不正之風和腐敗現象的產生起到推波助瀾的作用，雖然國家近幾年來對預算外資金管理不當所生產的后果及副作用已有所察覺，也采取一些諸如委托銀行代收款等措施，但由于認識上沒有統一，地方各級貫徹得不夠徹底，仍然形成不了齊抓共管的合力，管理效果不明顯。

（二）管理制度不健全，管理方式落后。近十年來，預算外資金高速增長，而相應的管理制度沒有及時跟上，迄今為止，對預算外資金的管理還缺乏一套完整規范統一的管理制度。預算外資金名義上由財政部門統管，但實際上多數處于放任自由的狀態，有令不行，有禁不止，財經紀律松馳。從而導致了預算外資金的征收、使用、票據管理長期不能按章操作，給預算外資金管理帶來許多困難。目前預算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金純碎在財政專戶過一遍，這在預算外資金數量小的情況下應該說還可行，但到了預算外資金已發展到這樣巨大規模的今天，如果還繼續沿用這種方式管理就顯得落后了，由于這種管理方式，使數額巨大的預算外資金分散在各個部門和單位，財政專戶撥回的資金由單位自行支配，脫離了有關部門的監督。

（三）疏于監督，各項管理制度難落實到位。預算外資金從征收、入庫、支撥使用于一個部門，特別是有的主管部門集征收、使用、制定政策、管理于一身增加了管理的難度，沒有實行征收、入庫、支撥三分管制度，更無監督部門參于監管。出現部分預算外資金被貪污挪用、私設“小金庫”、揮霍吃喝，誘發經濟犯罪，滋生腐敗的情況。對社會經濟造成嚴重危害，嚴重影響黨和政府在人民群眾中的形象。

（四）預算外資金管理模式模糊了國家所有與部門單位所有的界限，與財政體制脫節。現行預算外資金管理模式是按照所有權與經營權相分離的原則設計的，其中又偏重于確保其使用權，其結果是人為肢解了預算外資金。使之游離于財政體制之外，從而失去其整體控制和集中使用的功效，更為主要的是．由于關系沒有理順，促成了多頭管理和各利益主體收入支出的最大化，使預算外資金陷入了“剪不斷、理還亂”的怪圈。

三、加強預算外資金管理應采取的對策措施

針對以上的弊端和原因，我們應采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規范收費。一是統一收費立項權。要做到統一審批收費（基金）項目，界定收費性質，制定收費標準。能否立項以及收費標準的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權管理中，應理順財政與其他相關部門的關系，確立財政在收費立項審批管理中的主導地位。二是統一票據管理。近幾年來收費程序混亂，與票據管理不嚴格、不統一有重要關系。票據的統一管理要做到統一領發、統一使用、統一繳銷、統一征管、統一監管，使預算外資金的源頭管理規范有序。三是統一單位財務管理。單位的財務部門是管理單位資金和財務的職能部門，應對單位內部的各項資金包括預算外資金實行統一管理。否則，資金分散在單位非獨立核算的內設機構不僅不利于單位對資金管理，也不利于財政對預算外資金的管理。進行統一管理的要求要做到：凡是單位內部非獨立核算的業務部門或單位取得的預算外資金，一律并入本單位財務部門的財務帳統一管理、統一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務部門報送收支計劃和執行情況，以加強監督管理。四是統一財政專戶管理，所有預算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶起到財政預算內金庫的作用，由財政部門根據收費單位上報的支出計劃核撥經費。

（二）健全機制，提高管理質量和效益。一是建立合理穩定的預算外資金的收支運行機制，預算外資金的收支有其特殊性，對一個單位來說，預算外資金的收與支是有聯系的，單位在將預算外資金繳入財政專戶同時，也關心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預算外資金的收入的機制要與支出機制的建立相聯系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應體現以收定支，核定支出基數，并借鑒預算內一些有效的方法來建立一整套的開支標準、考核依據及管理制度。二是建立預算外資金結余調節機制，既要考慮政府的調節需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應從三個方面來考慮，首先，要有正確的調節目的，正確的調節目的是應該為了規范預算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預算。其次，要確定合理的調節范圍應該是覆蓋預算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環節、某個過程。同時，要選擇合理適當的調節方式，目前主要有直接調節和間接調節兩種。直接調控主要是政府通過財政直接參與分配，應充分考慮單位正當合理的需要；間接調控主要是政府通過預決算，對單位預算外資金進行引導、約束和規范。對專項基金、專項收入等專項基金，應考慮其專用性強的特殊性，應用間接調節。三是建立有效的監督機制。當前預算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監督機制不健全，監督職能弱化，因此要實現預算外資金的規范化管理，就必須強化監督，通過健全財經法規形成監督體系，加大執法力度等來健全監督機制。監督機制要起到如下作用：一是通過監督發現問題，促進工作改進。二是進行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監督部門，權力增大的同時責任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監督、人大、政府監督、職能部門三個監督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。實行三分管”的依據是： 一是從預算外資金的性質來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務法規依據來看，符合各級辦理預算外資金使用的會計科目。實行“三分管”制度，一是有利于強化對預算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預算外資金的流失。二是能確保專款專用，對不合理的支出能及時發現、及時糾正。三是能及時反映預算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉移預算外資金；能保證數據真實準確，為有關部門制定財政政策提供準確的數字依據。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風和腐敗現象的發生。運用“三分管”的方式管理是加強預算外資金管理、醫治預算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據收費的性質來加快實行“費改稅”進度和力度，實行分類管理、財政監督。目前，預算外資金性質可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權力的結果而不是收費部門的勞動成果。它同國家稅收一樣具有鮮明的強制性、無償性和固定性，是一種“準稅收”。第二類是證照性收費、公用事業收費，這類收入是國家機關、事業單位為社會和個人提供特定服務所收取的費用，具有一定的補償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”。可把資源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產資源補償費、水資源費、林業保護建設費等資源性收費統并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數額，從而達至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執收單位的收入按照收費項目的收入規模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監督檢查。

（五）加強財政與監督部門的配合，強化對收費單位的監督檢查。財政、人民銀行、物價、監察、審計部門均負有對單位預算外資金進行管理和監督的職能，既要防止多頭監督，又要避免互相推諉。財政部門主要負責檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據進行嚴格管理；人民銀行主要負責銀行對單位多頭開戶的管理和監督檢查；物價部門主要負責對收費單位的項目收費標準進行監督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴肅查處亂收費等行為；監察、審計部門主要負責對收費單位各種違規行為進行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強制措施實行財政預算抵扣或銀行劃撥的手段，達到規范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴肅查處，對預算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉。

綜上所述，加強預算外資金管理，首先必須確立預算外資金是財政性資金，其所有權應該是屬于國家，其調控權應該是政府，其入戶和管理權必須是財政，只有這樣才能為加強管理提供必要的前提條件。其次，應明確預算外資金管理是一項艱巨和復雜的工作。它涉及到各地區、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務院關于加強預算外資金(本文權屬文秘之音所有，更多文章請登陸www.tmdps.cn查看)管理的決定》為最高準則，實行“依法管理、加強調控、規范行為、強化監督”，達到提高管理效率和效益的目標。再次，必須強化監督，加大依法治理的力度。從現實的情況看，加強預算外資金管理，不僅是經濟問題，而且是政治問題。財政和監督監察部門應以高度的政治責任感，統一認識，通力合作，把加強預算外資金管理，作為整頓財經秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權設立收費項目和向企業、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀的事和直接責任人應依法嚴肅處理，以維護中央政令的統一，維護國家法律法規的權威性，確保預算外資金的立項、征收、使用和管理走上規范化的軌道。

第四篇：淺談加強預算外資金管理

淺談加強預算外資金管理

隨著經濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經濟的發展，社會分配關系的調整，預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經濟發展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數額巨大、管理不規范和監督不力等也帶來了一系列的政治、經濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關注。本文就如何加強對它的管理和監督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和有關法律效力的規章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。

一些職權部門權力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現象屢禁不止的一個重要原因。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監管。

收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經收支兩條線的合法資金。預算外資金脫離了財政監督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產投資規模和消費基金雙膨脹。

由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：

一是用于項目建設和非生產性建設，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。

二是用于本單位自身的日益增長的經費開支，為職工發獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，出現非工資性收入高于工資性收入，不直接創造價值的行政事業人員收入遠高于產業工人收入的不合理現象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、加強預算外資金管理應采取的對策措施

針對以上的弊端，我們應采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規范收費。

一是統一收費立項權。要做到統一審批收費（基金）項目，界定收費性質，制定收費標準。能否立項以及收費標準的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權管理中，應理順財政與其他相關部門的關系，確立財政在收費立項審批管理中的主導地位。

二是統一票據管理。近幾年來收費程序混亂，與票據管理不嚴格、不統一有重要關系。票據的統一管理要做到統一領發、統一使用、統一繳銷、統一征管、統一監管，使預算外資金的源頭管理規范有序。

三是統一單位財務管理。單位的財務部門是管理單位資金和財務的職能部門，進行統一管理的要求要做到：凡是單位內部非獨立核算的業務部門或單位取得的預算外資金，一律并入本單位財務部門的財務帳統一管理、統一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務部門報送收支計劃和執行情況，以加強監督管理。

四是統一財政專戶管理，所有預算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶

起到財政預算內金庫的作用，由財政部門根據收費單位上報的支出計劃核撥經費。

（二）健全機制，提高管理質量和效益。

一是建立合理穩定的預算外資金的收支運行機制，預算外資金的收與支是有聯系的，單位在將預算外資金繳入財政專戶同時，也關心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預算外資金的收入的機制要與支出機制的建立相聯系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應體現以收定支，核定支出基數，并借鑒預算內一些有效的方法來建立一整套的開支標準、考核依據及管理制度。

二是建立預算外資金結余調節機制，既要考慮政府的調節需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應從三個方面來考慮，首先，要有正確的調節目的，正確的調節目的是應該為了規范預算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預算。其次，要確定合理的調節范圍應該是覆蓋預算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環節、某個過程。同時，要選擇合理適當的調節方式，目前主要有直接調節和間接調節兩種。直接調控主要是政府通過財政直接參與分配，應充分考慮單位正當合理的需要；間接調控主要是政府通過預決算，對單位預算外資金進行引導、約束和規范。對專項基金、專項收入等專項基金，應考慮其專用性強的特殊性，應用間接調節。

三是建立有效的監督機制。當前預算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監督機制不健全，監督職能弱化，因此要實現預算外資金的規范化管理，就必須強化監督，通過健全財經法規形成監督體系，加大執法力度等來健全監督機制。

監督機制要起到如下作用：一是通過監督發現問題，促進工作改進。二是進行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監督部門，權力增大的同時責任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監督、人大、政府監督、職能部門三個監督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。

實行“三分管”的依據是： 一是從預算外資金的性質來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務法規依據來看，符合各級辦理預算外資金使用的會計科目。

實行“三分管”制度，一是有利于強化對預算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預算外資金的流失。二是能確保專款專用，對不合理的支出能及時發現、及時糾正。三是能及時反映預算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉移預算外資金；能保證數據真實準確，為有關部門制定財政政策提供準確的數字依據。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風和腐敗現象的發生。運用“三分管”的方式管理是加強預算外資金管理、醫治預算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據收費的性質來加快實行“費改稅”進度和力度，實行分類管理、財政監督。

目前，預算外資金性質可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權力的結果而不是收費部門的勞動成果。第二類是證照性收費、公用事業收費，這類收入是國家機關、事業單位為社會和個人提供特定服務所收取的費用，具有一定的補償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”。可把資源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產資源補償費、水資源費、林業保護建設費等資源性收費統并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數額，從而達至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執收單位的收入按照收費項目的收入規模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監督檢查。

（五）加強財政與監督部門的配合，強化對收費單位的監督檢查。

財政、人民銀行、物價、監察、審計部門均負有對單位預算外資金進行管理和監督的職能，既要防止多頭監督，又要避免互相推諉。財政部門主要負責檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據進行嚴格管理；人民銀行主要負責銀行對單位多頭開戶的管理和監督檢查；物價部門主要負責對收費單位的項目收費標準進行監督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴肅查處亂收費等行為；監察、審計部門主要負責對收費單位各種違規行為進行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強制措施實行財政預算抵扣或銀行劃撥的手段，達到規范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴肅查處，對預算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉。

綜上所述，加強預算外資金管理，首先必須確立預算外資金是財政性資金，其所有權應該是屬于國家，其調控權應該是政府，其入戶和管理權必須是財政，只有這樣才能為加強管理提供必要的前提條件。其次，應明確預算外資金管理是一項艱巨和復雜的工作。它涉及到各地區、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務院關于加強預算外資金管理的決定》為最高準則，實行“依法管理、加強調控、規范行為、強化監督”，達到提高管理效率和效益的目標。再次，必須強化監督，加大依法治理的力度。從現實的情況看，加強預算外資金管理，不僅是經濟問題，而且是政治問題。財政和監督監察部門應以高度的政治責任感，統一認識，通力合作，把加強預算外資金管理，作為整頓財經秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權設立收費項目和向企業、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀的事和直接責任人應依法嚴肅處理，以維護中央政令的統一，維護國家法律法規的權威性，確保預算外資金的立項、征收、使用和管理走上規范化的軌道。

第五篇：淺論預算外資金的管理

我國預算外資金狀況分析

多年來，預算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴重問題,不僅是一個純粹的經濟問題，同時也是一個嚴重的社會問題。建立健全預算外資金管理的法律、法規體系，規范管理，使其更好地適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，是近幾年財政經濟領域中探討、研究的熱點問題，也是當前財政體制改革的一項重要內容。

一、我國預算外資金的發展情況及現狀分析

（一）預算外資金的發展情況。建國初期，國家實行高度集中的財政管理體制。當時為了調動地方政府的積極性，解決某種特殊的、專門的需要資金，將少量項目和收入置于預算外管理。1978年以后，我國進入了改革開放的新時期，1993年企業實行“兩則”和新的財務會計制度后，對原確定為企業預算外資金的部分，由企業自主支配使用，財政不再納入預算外資金的統計范圍。1994年進行了稅制改革和實行了“分稅制”，初步建立了中央與地方、國家與企業的分配關系。在這種宏觀背景下，預算外資金呈現出不斷擴張的趨勢。1995年地方預算外資金得到了更為迅猛的擴張，行政事業單位的預算外資金更是急劇膨脹。

（二）預算外資金快速增長的成因。預算外資金的快速增長，主要是地方政府收費、基金的快速增長。預算外資金與預算內資

金“并駕齊驅”，有的地方甚至超過了預算內資金的規模。改革開放以來，政府收費、基金的快速膨脹，有其多種復雜因素，主要有以下幾個方面：

一是經濟發展和現代化建設對資金的巨大需要。改革開放以來，現代化建設面臨著巨大的財政資金需要壓力，在財政預算相當困難、稅收手段乏力的情況下，政府收費、基金就成為籌集政府收入的重要途徑和經濟調節杠桿。地方在事權擴張的同時，對收費、集資、建立基金享有很大的自主權，在缺乏嚴格的制度規范和監督管理的情況下，使政府收費、基金改革中取得了快速的發展。二是政府收費基金快速增長的理論及政策根源。理論研究滯后，法規制度不健全，導致了政府收費基金的快速增長。三是地方和部門、單位利益驅動是預算外資金增長的現實原因。在市場經濟條件下，各部門、單位有其自身獨立的經濟利益，各地方也有本地區的獨立利益，分權式的改革，使他們憑借權力收取各項費用，而且基本不受約束監督，用以滿足自身的資金需要，又可以辦某些事業，用以顯示當權者的政績，并可把其中的很大一部分轉為個人福利收入，為保住和擴大既得利益，促使收費越來越多，并衍生出“三亂”。

二、預算外資金管理運作中存在的主要問題及原因。

（一）不斷增加的預算外資金，影響稅收收入，削弱了宏觀調控能力，超越了繳納者的承受能力一定時期內國民生產總值的增長是有一定限度的，社會成員的負擔水平也是有一定限度的。包括稅、費在內的既定社會總值負擔水平上，政府的征稅和收費形式，是可相互轉變的。由于政府收費、基金部門和單位多從自身利益出發，憑借管理權和行政手段直接收取，企業和居民個人往往是要先繳費后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費、基金必然導致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費、基金擠占財政收入。

（二）征收主體多元化，資金分散，管理不規范，眾多的“部門財政”肢解了財政分配職能，造成分配秩序混亂，導致資源浪費預算外資金征收主體擴大到政府各部門，收費形式多種多樣，名目繁多，預算外資金實際上成為部門、單位的自有資金，使政府難以控制，最終導致財政職能弱化，政府財力分散，進而導致政府職能的弱化。部門、單位自收自支，缺乏制約機制，支出損失浪費等現象十分普遍，造成資源浪費。

多年來，預算外資金管理運作中存在著諸多問題的原因是復雜的。首先，全國缺乏統一、科學、規范的預算外資金管理體制和全國性法規，是預算外資金管理困難，存在諸多嚴重問題的根本原因；其次，經濟體制改革過程中，隨著權力和利益的不斷下放，各地方、各部門和各單位的積極性調動起來了，但是，相應的管理、規范措施和監督制約機制沒有及時配套，是預算外資金問題諸多的重要原因；再次，各級政府之間、政府各部門之間職

能劃分不明確，各自具有不同的投資傾向和各自部門的“利益”是預算外資金管理失控的直接原因。

三、預算外資金管理運作的具體實施

1.對于預算外資金首先必須明確,所有權屬于國家,分配權屬于政府,管理權屬于財政。項目的批準權、范圍和標準的確定權應由中央和地方省級政府轉交全國和省級人大常委會,以保證立項的嚴肅性。資金的使用權交給政府,由政府根據需要統籌安排預算內外財力。管理權交給財政,由多頭管理轉變為由財政部門統一負責。同時,預算的執行情況報人大常委會審議、備案,以保證運行的規范性。

2.實行票據統一管理,加強源泉控制,完善專戶儲存。各部門和單位在收費時,必須按行政隸屬關系使用中央或省級財政部門統一印制或監制的票據,嚴格票據發放、稽查和驗證核銷制度,改變由省級業務部門直接向基層部門發放的辦法。同時票款同步,統一專戶儲存。加強日常管理,建立對收費單位進行的收費年審制度,檢查其收費是否統一納入財政部門核算,防止虛報隱瞞收入,保證及時存入“財政專戶”。

3.實行民主管理、法制管理。收費和基金的設立、管理、運用都要經過全國或省級人民代表大會或其常務委員會批準,嚴格收費和基金的審批立項管理,建立項目管理制度,實行收費公示制度。收費和基金的實際收取、支出使用,都必須通過立法形成規范的管

理體制。

4.建立一套科學合理的預算外資金財務會計制度與綜合財政預算報表體系,以真實地反映預算外資金的籌集、使用、管理和使用效益情況,以便控制預算外資金規模。預算外資金是預算內資金的補充,預算外資金的膨脹必然導致預算內資金的萎縮,所以必須控制預算外資金的規模,加強預算外收支管理。提高行政事業單位的效率,精簡機構,裁減冗員,減小吃財政飯的壓力,繼續抑制預算外資金進一步膨脹的傾向。

5.推進稅費改革,完善分稅制。對各種收費分門別類地進行管理,能歸入預算內的歸入預算內,不能歸入預算內的,暫時依然界定為預算外資金,但要加強管理,控制使用方向,專款專用。對于不合理和不合法的收費項目和超標收費堅決取消;將不體現政府職能的收入,轉為經營性收費,所得收入依法納稅;把具有稅收性質的基金和收費納入稅收管理。根據政府事權、財權和決策權相統一的原則,在劃分中央和地方收入的同時,科學地劃分中央和地方的支出范圍,為最終實現統一的政府預算作準備。