第一篇：論農村基層民主建設的制約因素和發展途徑

論農村基層民主建設的制約因素和發展途徑

我國農村基層民主建設是有中國特色社會主義政治建設的重要內容。推進農村基層民主政治建設，既是關系我國農村改革和發展的重大現實問題，也是建設有中國特色社會主義民主的關鍵所在。但從現實基層民主建設實踐來看，我國農村基層民主建設及村民自治還存在不少的問題，大量制約民主發展的因素依然存在，分析研究現實存在的制約因素、探討農村基層民主發展途徑是現今迫切需要解決的問題。當前農村基層民主建設的主要制約因素分析

1.1 來自農村經濟發展問題的制約因素

民主的發展水平是與社會經濟發展水平相適應的，民主化的程度、方式，往往要受經濟發展水平的制約。美國學者科恩曾說：“使公民體力情況惡化并迫使他們主要或完全關心自己或家庭生存問題的經濟條件是不可能產生有生氣的民主的”。經過改革開放20年來的發展，我國城鄉總體面貌發生了翻天覆地的變化。農民收入不斷增加，生活不斷得到改善。但我國農村經濟發展極不平衡，大多數地方經濟發展相對落后，有的農民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事。迫于無奈，大多數人選擇外出打工掙錢，成為流動的勞動力。這些農民所關心的首先是生計問題，他們既沒有時間也沒有精力參與政治活動。我國農村經濟相對落后，且發展極不平衡的現狀是農村基層民主發展的主要制約因素。

1.2 來自農村文化水平低的制約因素

我們這里講的知識文化是指受過學校教育或其他專門教育才具備的文化修養。我國農村人口中文盲、半文盲和小學文化程度者占相當大的比重。列寧指出：“文盲是處在政治之外的”，弱智者是沒有民主能力的，無知者的民主能力要大打折扣。我國農村現階段較低的知識文化水平是基層民主建設的一個極其不利的因素。以村民自治為主要形式的農村基層民主要求農民具有相應的科學知識文化水平。在行使民主決策、民主管理、民主監督等權利時，村民要獨立思考、獨力判斷、獨立發表意見；要參與討論，提出建性的批評與建議；要審查賬目、審核問題、閱讀討論材料。文盲是無法做到這些的。文化程度低的人往往目光短淺，思維狹隘，思考方法簡單，遇事蠻干，不講科學。由于缺乏科學文化知識，農民的民主意識淡薄，不能理解民主的意義和作用，也無法正確履行自己的民主權利。

1.3 來自守舊的思想觀念的制約因素

這里講的守舊思想觀念來自三個方面：一是指基層黨政機關領導及其工作人員沒有更新思想。部分領導在基層民主實踐中怎么省事就怎么搞，選舉時，代填、代投選票、草草了事就屬“正常”之事了；二是村黨支部和村委會思想守舊。“權大于法”、“人治大于法治”的觀念根深蒂固。在當選之后，他們認為自己已經是“官”了，官本位思想日益突出。民主意識不強，未形成民主作風；三是廣大群眾仍受傳統思想制約。封建的皇權主義、忠君思想還影響著人們。面對“我的話就是法”、“個人說了算”的現象，基層群眾雖然強烈不滿，但多采取“多一事不如少一事”的息事寧人的態度或者干脆忍氣吞聲。

1.4 來自政治體系運作的制約因素

政治體系運作的弊端主要是其公開性、透明度不夠。列寧曾指出完全的公開性是廣泛民主的必要條件之一，“沒有公開性而談民主是可笑的”。現階段我國農村大多數地方基層民主實踐中政治體系運作的公開性是不夠的。就選舉來說，按有關法律法規，地方政府及人大代表在提名和選舉過程中都應充分讓選民知情，應公開投票，公開唱票，當場公布選舉結果。有些地方甚至不公開唱票，只由所謂的主要負責人宣布一下確定的結果。這就使選舉列于形式，到關鍵時候采取“暗箱操作”。正因為這種違犯選舉法的“暗箱操作”才使背地里跑官要官、行賄受賄有了可乘之機。再者，地方政府及其村委會的活動情況不夠公開，導致群眾對政府、村委會的不信任，抵觸情緒嚴重，干群關系緊張。因此，發揚基層民主，必須使政治體系運作的公開性、透明度增強。

1.5 來自基層民主制度自身的制約因素

發展民主，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用。鄧小平曾非常明確地提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”農村基層民主是廣大基層干部和群眾參與的社會政治活動，必須有明確的制度來規范。雖然《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》為農村基層民主制訂了法律法規，但有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。民主監督不能落到實處，群眾有冤無處申，有意見無處提。由此可見，沒有制度保障的民主是不可靠的。1.6 來自農民政治素質普遍較低的制約因素政治素質是公民在社會中所獲得的關于政治活動的知識、能力、意識、心理、覺悟等方面的綜合品質。其主要內容包括公民對政治現象及其規律的認識水平、參與政治活動的能力、民主意識和法律意識強弱等。目前，我國農村公民的政治素質普遍較低，主要表現為：一是公民民主意識淡漠。基層干部自以為是“地方官”，喜歡為民做主，不按民主程序辦事，不重視群眾意見。一般群眾則受傳統“良民”思想影響，不主動維護、行使,或干脆放棄自己的民主權利。部分群眾對政治不感興趣，認為那是領導的事，與平民百姓無關。二是公民整體法律意識不強。一些基層干部權力本位和人治思想嚴重，往往以權代法，使個人凌駕于法律之上。大多數群眾不懂法、輕視法律，對法不感興趣，認為法治就是人治，以致于違了法自己還不知道。三是公民對政治抱有偏見。有人認為官場復雜，為官則俗，以不問、不談、不參與政治為高潔。諸如此類成為基層民主發展的嚴重障礙。我國農村基層民主的發展途徑

發展基層民主的唯一途徑就是要在黨的領導下，依靠人民群眾的不懈努力來消除這些制約因素，為基層民主的發展創造條件。

2.1 大力發展農村經濟，為發展基層民主提供物質基礎

正如分析經濟發展水平對基層民主建設的制約時所述，民主政治建設需要經濟發展來提供物質保障。在農村，就是要發展農村經濟。要“大力調整農業結構，積極拓寬農民增收領域，加大對農業的支持和保護力度，切實減輕農民負擔，實現農民收入的持續增長。”同時，地方政府要結合本地實際，找出切實可行的辦法，充分調動農民的積極性。培育農村市場體系，活躍農村市場，鼓勵農戶參與市場競爭。歷史的經驗教訓說明，社會主義民主政治發展的最渾厚的物質基礎是社會主義市場經濟。因此，大力繁榮農村市場，不斷提高農業生產的社會化、現代化水平是推動農村基層民主建設的實際步驟。

2.2 努力提高公民的文化素質和政治素質，為發展基層民主提供強大的內驅力鑒于農村的科學文化水平和廣大群眾的政治素養不高，現階段發展基層民主，就要著力提高人們的文化素質和政治素質，增強公眾政治參與意識，發揮民主主體作用。當前和以后很長一個時期要做好以下幾項工作：一是大力發展農村教育，把“百年大計，教育為本”的方針落到實處。實施素質教育，著眼于提高

人的綜合素質。農村的經濟發展水平與不斷增加的教育消費極不相適應，政府應增加教育投入，降低教育費用，保證適齡兒童受教育的權利。二是要培養和提高公民的民主法律意識。要切合農村實際，對村民進行適當的民主理論普及教育，培養與民主發展相適應的平等、公平、競爭等民主意識。同時，加強普法教育，使群眾學法、知法、懂法、守法，重點要教育基層干部依法辦事，杜絕行政違法的發生。三是普及政治科學知識，澄清人們對政治活動的誤解。要讓群眾體會到政治發展對經濟發展的重要作用，政治教育尤為關鍵，任重而道遠。

2.3 建立和完善民主制度，為發展基層民主提供制度保障

推動農村基層民主政治建設，必須有明確的民主制度來規范。實踐表明，農村基層民主建設的實際效果與基層各項民主制度的規范性成正比例關系。針對其存在的問題，江澤民曾指出：“當前，重點是抓好村級民主制度建設，依法健全三項制度：一是村民委員會的直接選舉制度。二是村民議事制度，村里的大事，都要經村民大會或村民選出的代表討論，不能由少數人說了算。三是村務公開制度，凡是群眾關注的問題，都要定期向村民公開，接受群眾監督。”總之，要發展基層民主，就要用制度來保證民主的實現，將聽取群眾的意見、批評、建議制度化，用制度來保證民主渠道暢通。

2.4 縣市、鄉鎮應認真履行指導職責，保證基層民主健康發展

縣市、鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，它們對村民自治要切實盡到指導、支持和保障的責任與義務。一是要依照現行的政策、法律法規，結合本地實際，完善自治體制，并監督《組織法》的實施落實。二是注重調查研究及時發現問題、解決問題。三是對村干部不依法辦事、獨斷專橫、破壞民主、打擊報復的行為，要批評教育甚至追究法律責任。當然，縣市、鄉鎮進行指導時，也有個權限問題，只有在《憲法》和《組織法》允許的權力范圍內進行指導才是有效的和有力的。結束語

綜上所述，當前我國雖然存在較多制約農村基層民主發展的因素，但這并不表明基層民主的未來一定是一片灰暗，前途可危的。只要能切合實際，實事求是，勇于創新，我們總能找到基層民主發展的可行途徑。回顧歷史可知，20多年來，農村基層民主建設取得了很大進步，不過相對于高度的社會主義民主來說，這還僅僅是起步的階段。但我們必須看到，隨著社會經濟的發展，民主主體的文化水平和政治素質的提高，民主意識和民主能力的增強, 民主的制度化和法律化進程的加快，我國農村基層民主必將有更為可喜的進步。

第二篇：農村基層民主建設

農村基層民主建設在我國民主政治建設中占有十分重要的地位，是我國民主政治實踐的關鍵所在。目前，我國農村基層民主建設面臨著大量的制約因素，發展基層民主的唯一途徑就是要找到克服這些制約因素的辦法，這是一個漸進的歷史發展過程。

我國農村基層民主建設是有中國特色社會主義政治建設的重要內容。推進農村基層民主政治建設，既是關系我國農村改革和發展的重大現實問題，也是建設有中國特色社會主義民主的關鍵所在。但從現實基層民主建設實踐來看，我國農村基層民主建設及村民自治還存在不少的問題，大量制約民主發展的因素依然存在，分析研究現實存在的制約因素、探討農村基層民主發展途徑是現今迫切需要解決的問題。1 當前農村基層民主建設的主要制約因素分析 1.1 來自農村經濟發展問題的制約因素

民主的發展水平是與社會經濟發展水平相適應的，民主化的程度、方式，往往要受經濟發展水平的制約。美國學者科恩曾說：“使公民體力情況惡化并迫使他們主要或完全關心自己或家庭生存問題的經濟條件是不可能產生有生氣的民主的”。經過改革開放20年來的發展，我國城鄉總體面貌發生了翻天覆地的變化。農民收入不斷增加，生活不斷得到改善。但我國農村經濟發展極不平衡，大多數地方經濟發展相對落后，有的農民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事。迫于無奈，大多數人選擇外出打工掙錢，成為流動的勞動力。這些農民所關心的首先是生計問題，他們既沒有時間也沒有精力參與政治活動。我國農村經濟相對落后，且發展極不平衡的現狀是農村基層民主發展的主要制約因素。1.2 來自農村文化水平低的制約因素

我們這里講的知識文化是指受過學校教育或其他專門教育才具備的文化修養。我國農村人口中文盲、半文盲和小學文化程度者占相當大的比重。列寧指出：“文盲是處在政治之外的”，弱智者是沒有民主能力的，無知者的民主能力要大打折扣。我國農村現階段較低的知識文化水平是基層民主建設的一個極其不利的因素。以村民自治為主要形式的農村基層民主要求農民具有相應的科學知識文化水平。在行使民主決策、民主管理、民主監督等權利時，村民要獨立思考、獨力判斷、獨立發表意見；要參與討論，提出建性的批評與建議；要審查賬目、審核問題、閱讀討論材料。文盲是無法做到這些的。文化程度低的人往往目光短淺，思維狹隘，思考方法簡單，遇事蠻干，不講科學。由于缺乏科學文化知識，農民的民主意識淡薄，不能理解民主的意義和作用，也無法正確履行自己的民主權利。1.3 來自守舊的思想觀念的制約因素

這里講的守舊思想觀念來自三個方面：一是指基層黨政機關領導及其工作人員沒有更新思想。部分領導在基層民主實踐中怎么省事就怎么搞，選舉時，代填、代投選票、草草了事就屬“正常”之事了；二是村黨支部和村委會思想守舊。“權大于法”、“人治大于法治”的觀念根深蒂固。在當選之后，他們認為自己已經是“官”了，官本位思想日益突出。民主意識不強，未形成民主作風；三是廣大群眾仍受傳統思想制約。封建的皇權主義、忠君思想還影響著人們。面對“我的話就是法”、“個人說了算”的現象，基層群眾雖然強烈不滿，但多采取“多一事不如少一事”的息事寧人的態度或者干脆忍氣吞聲。1.4 來自政治體系運作的制約因素

政治體系運作的弊端主要是其公開性、透明度不夠。列寧曾指出完全的公開性是廣泛民主的必要條件之一，“沒有公開性而談民主是可笑的”。現階段我國農村大多數地方基層民主實踐中政治體系運作的公開性是不夠的。就選舉來說，按有關法律法規，地方政府及人大代表在提名和選舉過程中都應充分讓選民知情，應公開投票，公開唱票，當場公布選舉結果。有些地方甚至不公開唱票，只由所謂的主要負責人宣布一下確定的結果。這就使選舉列于形式，到關鍵時候采取“暗箱操作”。正因為這種違犯選舉法的“暗箱操作”才使背地里跑官要官、行賄受賄有了可乘之機。再者，地方政府及其村委會的活動情況不夠公開，導致群眾對政府、村委會的不信任，抵觸情緒嚴重，干群關系緊張。因此，發揚基層民主，必須使政治體系運作的公開性、透明度增強。1.5 來自基層民主制度自身的制約因素

發展民主，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用。鄧小平曾非常明確地提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”農村基層民主是廣大基層干部和群眾參與的社會政治活動，必須有明確的制度來規范。雖然《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》為農村基層民主制訂了法律法規，但有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。民主監督不能落到實處，群眾有冤無處申，有意見無處提。由此可見，沒有制度保障的民主是不可靠的。1.6 來自農民政治素質普遍較低的制約因素

政治素質是公民在社會中所獲得的關于政治活動的知識、能力、意識、心理、覺悟等方面的綜合品質。其主要內容包括公民對政治現象及其規律的認識水平、參與政治活動的能力、民主意識和法律意識強弱等。目前，我國農村公民的政治素質普遍較低，主要表現為：一是公民民主意識淡漠。基層干部自以為是“地方官”，喜歡為民做主，不按民主程序辦事，不重視群眾意見。一般群眾則受傳統“良民”思想影響，不主動維護、行使,或干脆放棄自己的民主權利。部分群眾對政治不感興趣，認為那是領導的事，與平民百姓無關。二是公民整體法律意識不強。一些基層干部權力本位和人治思想嚴重，往往以權代法，使個人凌駕于法律之上。大多數群眾不懂法、輕視法律，對法不感興趣，認為法治就是人治，以致于違了法自己還不知道。三是公民對政治抱有偏見。有人認為官場復雜，為官則俗，以不問、不談、不參與政治為高潔。諸如此類成為基層民主發展的嚴重障礙。

我國村民自治存在的問題與對策探討

【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。

【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策

江澤民同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力 中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規范化運行

現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。

第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。

政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。

第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。

由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。

要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”[1](P96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行政管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。

要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。

第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。

提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規范化的民主選舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。

再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規定實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。

五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](P59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展農村文化事業，提高農民文化思想水平和民主素養，是保證村民自治規范運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

六、加強農村法制建設，為發展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農民行使民主權利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統的農村社區推行，更需要營造良好的社會法制環境。由于受長期的專制歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。如果不強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩推進營造良好的社會法制環境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執行《村組法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。此外，下面兩項工作必不可少：一要加強農村法制建設的規劃和指導。在推進省、市、具有步驟實現依法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規劃和計劃，并穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，并進行經常性的檢查督促。二要切實提高農村干部、群眾的法制觀念。對農村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉鎮干部、企業老板等負有管理職能的人來說，由于手上已經有了一定權力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責，接受監督的觀念。要突出“義務本位，責任至上”，使他們認識到干部的行政權力和企業老板的管理權力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監督。而對廣大農民群眾來說，也包括農村的中小企業，固然要了解若干基本法律知識作為生活準則，但最根本的是要樹立權利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權利，要敢于和善于依法保護自己的合法權利，既要克服由于不知法而不會依法保護自己權利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗爭而陷入違法。

【參考文獻】

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[7] 列寧全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．

第三篇：農村基層民主建設

淺談當前農村基層民主建設

農村基層民主建設，是中國共產黨領導億萬農民開展社會主義新農村建設、脫貧致富奔小康的可靠保障。黨的十七屆三中全會要求，要發展農村基層民主，加強基層政權建設，擴大村民自治范圍，保障農民享有更多更切實的民主權利。這對于開展社會主義新農村建設，推進和完善基層民主，具有十分重要的意義。筆者根據對某縣部分行政村調查的情況，就當前農村基層民主建設的現狀及其對策作一初步探討。

一、當前農村基層民主建設的現狀和問題

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》有關規定，建立村級規范化管理制度為主的民主制度以來，該縣農村基層民主建設收到了顯著成效，民主選舉逐步規范，民主管理基本成為村民行使當家作主權利的自覺行動。但是，在該縣農村基層民主建設中也還不同程度地存在著一些不可忽視的問題：

一是侵權事件時有發生。如有的村換屆選舉后，原班子不交帳，新班子履行不了職責。有的鄉鎮干部隨便以“停職”、“晾在一邊”等形式，不是通過村民會議決定，而是用行政手段變相撤換村委會干部，這些做法明顯地違反了法律規定，侵犯了村民民主選舉和民主決策的權利；

二是不按規定召開村民會議。20%的村以難以召開村民會議為由，長期不開村民會議。法律規定必須由村民會議決定的事項，未經村民會議授權就由村民代表會議作出決定。更有個別村干脆由村干部和駐村公務員商量拍板。這些村自覺不自覺地以間接民主代替了直接民主或者丟棄了民主，嚴重違背了村民委員會組織法的立法宗旨，村民意見極大；

三是村務公開欠真實。25%的村村務管理混亂，既不讓村民參與管理財務，也不向村民公布財務收支情況。公開的是無關緊要的內容，村民想知道的和村干部不想公開的部分仍然不公開，隨意性大，沒有達到村務公開的目的。這些做法使村民對村委會和村干部失去了信心，挫傷了村民民主管理村級事務的熱情；

四是村委會和村內事務得不到有效監督。28%的村委會及村委會干部長時間內既不向村民會議報告工作，也不接受村民評議。對村民提出的有關產業結構調整、村辦公益福利事業的處理及村務公開中的意見和建議，村委會辦得了的拖著不力，辦不了的也不向村民作出解釋說明，特別是實行村財鄉（鎮）管后，使村民失去了直接管理和監督村級財務的權利，村委會得不到有效監督，這些村的民

主監督實際上成了一紙空文。

五是村干部整體素質較低。目前農村文化素質較高的、年紀較輕的村民絕大多數或進城經商或外出打工,而留在家中的一般都是年齡偏大、文化水平較低的村民，在村委會換屆選舉中選出的村干部百分之40%左右都屬于這類人員。另外還有80%是原來任過幾屆的村干部，因此工作起來大多是按部就班、缺少新思路、沒有新辦法,對有關法律法規理解不深,對黨在農村的方針政策吃得不透,工作起來較吃力,往往是一屆干滿過后，工作仍無新的起色。

二、保障農民當家作主權利的途徑及辦法

當前，我國正處于社會主義新農村建設的熱潮中，國家對農業和農村投入和扶持的力度也在逐步加大，上級撥付的支農資金和發放的支農物資以及糧食直補、扶貧救災、養老保險等費用往來將越來越多，農村要辦的的事情諸如制定新農村建設規劃和實施方案、農村建設項目的立項和實施等事務也越來越多。如何建立有效的監管機制，加強對這些事項的決策、管理和監督，使之發揮應有的效益，讓農民群眾得到更大的實惠，使新農村建設穩步推進，是一個極其重要的問題。農民對這些事項不僅要有知情權、參與權，而且還要有決定權和監督權。因此，在當前的新形勢下，必須按照中央的要求，切實加強和完善農村基層民主建設，保障村民依法行使當家作的權利。其途徑和辦法為：

第一，要認真宣傳貫徹落實好有關村民自治的法律法規。一是各有關國家機關，新聞媒體、文化教育單位，都要在自己的職權范圍內,通過多種不同的形式,向廣大農民做好有關村民自治法律法規和其他有關法律法規的學習和宣傳工作，千方百計加大普法力度，使廣大農民群眾都能明確自己的權利和義務，讓農民在村級事務中真正有知情權、參與權、管理權和監督權，調動他們管理村級事務的積極性,引導他們依法維護自己的合法權益；二是作為村民自治組織的村民委員會，要尊重和維護村民的合法權益，教育和推動村民履行義務，及時向各級政府反映村民的意見、建議和要求，為村民更好地行使權利創造條件；三是各級黨組織和各級政府要轉變觀念，帶頭遵紀守法、嚴格依法執政和依法行政，充分發揮黨組織的核心領導作用和政府的引導與指導作用，不用行政手段代替村民的自治權力，切實尊重村民的民主權利，支持和保障村民維護自己的合法權益，健全充滿活力的自治機制，在我縣廣大農村創造一個良好的村民自治環境。

第二，建立健全村民行使當家作主權利的監督保障機制。一是推行設立村務監督組織。根據村民自治原則，在所有行政村普遍推行設立村務監督委員會。所

設村務監督委員會由村民代表會議推選產生，與村委會任期同步，把那些有一定文化素質、又樂意義務為村民服務的村民選進監督委員會，定期審查村級財務的收支情況和村內事務的辦理情況，監督村委會的工作和村干部的行為，為全體村民實施民主監督權利提供第一手資料；二是加大執法檢查力度。縣鄉兩級人大要適時開展執法檢查，對于在檢查時發現的實施村民自治法律法規過程中存在的問題,及時向“一府兩院”提出處理意見和建議,確保村民自治有關法律法規的貫徹實施，保障村民依法行使權利；三是要加大違法違紀處置力度.紀檢監察部門要把保障村民行使當家作主權利納入自己的工作職責范圍，對于違反村民自治法規、侵犯農民權益的黨員領導干部和國家機關工作人員，必須給予相應的紀律處分直至交由司法機關追究必要的刑事責任；四是強化輿論監督。廣播、電視、報刊、雜志等新聞媒體要不留情面地揭露和曝光那些壓制民主、侵犯村民行使權利和村民合法權益的違法行為。

第三，通過培訓提高村干部的法律意識和工作能力。針對大多數村干部仍然是連續任職、少數干部年齡偏大、文化偏低的現狀，要通過縣級黨校教育陣地，對現有村干部普遍進行一次集中輪訓，使他們能夠坐下來系統地學習村民自治法律法規和涉及農村事務的其他有關法律法規，系統地學習村干部的業務知識，著力提高他們的法律意識和管理村級事務的能力，使他們能夠在社會主義新農村建設中充分發揮領頭雁作用，帶領廣大農民群眾把社會主義新農村建設不斷推向新的高潮。

三社會主義民主建設的必要性

我國的民主政治建設必須以鞏固、發展和壯大社會主義民主為宗旨，堅持實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。社會主義的民主就是把實現最廣大人民真正當家作主和人的全面發展作為奮斗目標，保證國家權力始終為最廣大人民服務的性質，又要解決權力無效率、濫用和****等問題，最大限度地發揮政府公權力的效能，把人民權利和國家權力統一起來，真正實現民主和集中、民主和效率的統一。人民當家作主的根本追求是實現最廣大人民在選舉、決策、管理和監督方面的真正的當家作主。中國共產黨十六大對中國民主政治建設的上述經驗作了高度概括，提出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”

3.我國的民主政治建設是社會主義政治制度的自我完善和發展的過程，必須在社會主義宏觀政治制度框架不變的情況下不斷發展和創新。我國的民主政治建設本質是中國社會主義民主政治制度的自我完善和發展。民主政治建設，就是要在以經濟建設為中心的偉大的現代化建設實踐中，不斷完善社會主義政治制度，豐富民主的實現形式，拓寬民主的實現渠道，不僅滿足經濟社會發展和建設的現實需求，也滿足人民政治參與不斷增長的積極性的現實需求。也就是說，中國的政治體制改革和民主政治建設，最重要的就是完善和發展中國共產黨的領導和執政制度，完善和發展人民代表大會制度，完善和發展中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，完善和發展民族區域自治制度，完善和發展基層群眾自治制度。同時還要進一步優化和改善我國的政府行政體制、司法體制、科學和民主的決策機制、權力監督制度和機制。

綜上所述，我國社會主義民主政治建設適應了改革開放和社會主義市場經濟體制發展的要求，既維護了人民群眾的切身利益，又促進了黨和國家的制度建設和政治穩定，并使得民主發展脫離了民主運動窠臼，進入切實的民主行動的范疇，開放出一條發展中國特色民主政治道路的有效途徑。

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第四篇：關于制約農村教育發展因素調查報告

關于制約農村教育發展因素調查報告

調查提綱

一、調查目的：教育是一個國家持續發展的關鍵。

在中國這樣一個發展中國家尤其應加大對教育的投入和投資。我國是農業大國，農村人口占據8.8億人，相應的農村教育更應加強。為更好地了解我縣農村教育現狀，我在假期通過深入調查與農村教育有關的情況,發現有許多問題將是農村教育的危機，是制約農村教育發展的因素。

二、調查對象：

這次調查中對馬鼻鎮內各中小學采取問卷調查的方式進行了一次關于制約農村教育發展的因素方面的調研，共發出問卷120份，回收問卷120份，其中有效問卷118份。本次調查旨在通過了解我縣教育現狀，有針對性梳理出影響、制約農村教育發展的因素，為今后農村教育發展提供參考。

三、調查內容：

1、農村義務教育“基本普及”之后的問題，自中國政府宣布“基本普及了九年制義務教育”之后，許多擔心中國農村教育問題的人士似乎松了一口氣。但是透過表面的“達標”我們會發現，農村的教育狀況并沒有登上一個“新的臺階”。相反，在并沒有根除導致問題的根源而又遭遇農村稅費改革等新的制度環境時，它變得似乎更加突出了。只是

問題的表現形式不同而已。

首先，“基本普及”這一含糊的語義背后所隱藏的問題是，在15%的人口——大約為1億8000萬人——所居住的區域還遠沒有普及，這也就意味著每年有數百萬少年兒童作為共和國的公民難以充分享受他們接受義務教育的權利。即以官方公布的“學齡兒童”入學率達到99.1%來看，由于學齡兒童的基數過于龐大，沒有入學的0.9%的兒童數量實際上超過了110萬人。這龐大人群的絕大多數當然是在農村，他們將成為未來的新文盲。

第二，正如20世紀90年代中后期各地政府的作為所顯示的那樣，這種“普及”是在壓力型體制下“沖刺”的結果，一些縣鄉政府為了達成這一目標使用了各種手段，包括“弄虛作假”這一經典式的法寶。而不擇手段的結果是導致了許多后遺癥，比如許多鄉鎮所背負的沉重的“教育債務”，此外還包括入學率的下降和失學率的反彈。兩年前的一項抽樣調查表明：在已經通過“普九”驗收的1242個縣中，失學率超過5%的有209個縣，超過10%的有63個。在中西部，初中生輟學是一個帶有全局性的問題。而有關部門的一項調查表明，農村貧困生的失學率高達30.4%（其中小學為39.7%，初中為20.0%），農村家庭用于教育的支出占家庭收入的比例仍然居高不下，其中貧困家庭教育支出占其收入的比例竟高達92.1%。第三，從1986年《義務教育法》頒布之后到2000年實現“基本普及”之前的15年間，總計有1億5000多萬少年兒童完全沒有或沒有完全接受義務教育。這其中包括未入小學的近3200萬人、小學階段失學的3791.5萬人、小學畢業后未能升學的5000多萬人，以及初中階段失學的3067.6萬人。這一龐大人群的一部分顯然在以各種各樣的方式顯示著他們的存在：從國家今年公布的“8500萬青壯年文盲”，到各地以種種暴力手段威脅著社會的低文化層青少年犯罪。這些事實尤其需要教育行政官員們的深刻

反思，同時也為教育改革提供了一面耀眼刺目的鏡子。

2、師資力量嚴重不足，教師問題多多。教師分布不合理。2001年以前農村基礎教育實行分級辦學、分級管理。鄉鎮中小學教師調整權力在鄉鎮，造成鄉鎮之間教師分布不合理，兩極分化嚴重。村小、條件差的學校教師緊缺，在職教師千方百計要求調出；城鎮、鄉鎮政府所在地中小學又人滿為患。有一個村小6個年級，只有5名教師，還有一個村小只有一位公辦教師，其余全是村請臨時代課教師。全縣還有近百名計劃外教師，既無法保證教育質量，又加重鄉、村及農民負擔。另一種現象是城鎮中小學教師嚴重超編。有一所中學，就有10名教師搞行管(如衛生、紀律、考勤、水電、印刷、門衛)，造成人才浪費。

教師減員嚴重，補充困難。以我縣2002年為例，全縣教師共減員56人，包括離退休、死亡、患重大疾病、外流到外省外縣、考上公務員等。而現在教師工資實行統一發放，縣財力有限，保現有教師工資尚有很大困難，更無力負擔新增教師工資。這兩年正值初中、高中學齡人口入學高峰，教師缺編嚴重。而縣財政無力支付缺口教師工資。現在的情況是，一方面高初中教師緊缺，另一方面師范院校大中專畢業生無法按需分配到位。

教師素質偏低。現在農村小學有相當一部分教師是民辦轉公辦或村聘教師，他們中只有極少數受過專業教育，大部分是憑借自己日積月累的教學經驗開展工作的，相當一部分教師教法陳舊、觀念落后。教師隊伍整體存在著年齡偏大、知識結構老化、知識面窄的問題。面對新形勢下的素質教育，面對改革后的義務教育新課程，他們往往顯得力不從心。因為人員緊張和學校經費緊張，他們幾乎沒有機會參加業務培訓、到外地聽課學習。在我們對120名初中、小學教師進行問卷調查中，有45名

教師認為教師負擔過重，沒有時間進行教育科研活動，占問卷人的37.5%。教師隊伍青黃不接。農村小學教師工作生活的環境相對于城市小學來說非常差，條件也相當困難，老教師不斷退休，新教師不愿意到條件艱苦的農村小學任教，造成農村小學教師緊缺。同時，農村小學教師負擔也比較重。一些生源少、教師缺的農村小學中，有相當一部分教師基本上是包班任教，無論語文、數學還是其他科目，都由一位教師擔任，甚至還有一位教師擔任幾個年級課程的現象。教師應付正常教學尚且力不從心，更談不上推行素質教育。加之不少農村小學教師處在半耕半教狀態，農耕必然占去相當一部分時間，完成正常教學任務也無法保證。在對120名小學教師問卷中，68名教師認為工作負擔重，占問卷人的56.7%。

教育教學設施落后。很多農村小學教育教學設施缺乏、落后，造成正常的教學活動無法開展，音樂課是教師唱一句，學生跟著唱一句，體育課要么是學生自己玩，要么是體育教師拿來一個籃球，幾十個學生打上40分鐘……不少課程都因教學設施的缺乏而無法保證教學任務的完成，更別提教育現代化、信息化了。由于信息渠道不暢，一些邊遠農村小學幾乎沒有什么教育科研活動，這些都使得農村教師在長年的教學過程中，墨守成規，安于現狀，工作無創新。在對120名中小學教師專項問卷中，訂閱有關教育報刊雜志僅1種和未訂的有87人，僅在寫論文時閱讀使用書刊資料的占23人，能熟練或基本熟練使用電腦的僅62人。

農村教師待遇偏低。農村教師在最基層、最艱苦的地方教書育人，享受的卻是比城市教師低得多的待遇。而且縣級學校好于鄉鎮學校，鄉鎮學校好于村小，村小教師除了工資，沒有任何獎金、福利，廣大農村教師極不公平。教師的工資、醫療、保險、養老等缺乏法律、制度保障。

3、在調查中，可以看到資源分配不公平的現象：各政府、電力、交通等機構擁有資源支配的權力，它們利用部門所掌握的權力最大限度地實現部門利益，或從財政分配計劃中優先得到所需資金，他們的辦公室及職工住房等都是最好的。而教育資源卻少之又少，何況城市人口的教育需要被優先滿足，農村人口得到的教育資源就非常有限，遠遠無法滿足農村人口接受教育的需要。在一所中學中我看到一種現象：籃球場是黃泥地，足球場是一塊荒田，實驗室的儀器陳舊的難以利用。如此的設施怎么進行有效的教學呢？相反在縣城的小學，教學活動多種多樣，體育設施和其它教學設備可以說是完善，如此的差距是為什么？是資源的分配不公平。教育資源分配不公平，使農村少年兒童處在教育資源非常短缺的環境中，而無法接受良好的教育，這不僅嚴重阻礙農村少年的發展而且使農村青年就業更難。

四、調查方法：

問卷法

第五篇：電子政務發展的制約因素

電子政務實驗報告二

——關于“十一五規劃”期間電子政務的發展

摘要：隨著計算機網絡的不斷普及，電子政務的發展也上升到另個一階段。自1999年政府上網工程正式啟動以來，我國電子政務的發展已經走過了十一年的歷程。通過了解并比較“十一五規劃”和“十二五規劃”期間電子政務的發展情況，分析總結出當前制約電子政務發展的因素。從而為我國電子政務的不斷發展提供有意義的意見。

關鍵詞：電子政務十一五規劃 十二五規劃制約因素

一、兩次規劃的比較

1.目標的不斷完善。“十二五”期間，行政體制改革的總目標是構建有中國特色社會主義行政管理體制，建設服務型政府。

2.發展的重點不同。

“十二五”期間，加快推進政府職能向服務型轉變對我國電子政務發展提出了更高的要求，電子政務建設面臨再上新臺階的重要任務。專家認為，要做好電子政務工作，關鍵是要在三個方面有所創新：一是要注重體制機制創新，把政府職能轉變、機構改革、業務優化與信息技術應用緊密結合起來，建立高效的組織領導機制、監督評價機制、互動共享機制、安全保障機制和產業聯動機制，盡快形成以服務為導向的電子政務發展動力機制。二是要注重管理模式創新，引進消化吸收國際成功經驗，推廣普及國內典型做法，重點在推廣電子政務業務外包、加快試行代建制、完善工程項目管理等方面要有所突破。三是要注重信息技術創新，通過落實政府采購政策、加強投資引導和基礎共性技術研發，有力地帶動民族IT企業發展和技術創新，為走低成本、高效益、安全可靠的電子政務發展道路奠定基礎，為做強信息產業起到重要的推動作用。

“十二五”期間，行政管理體制改革的重點可能在下面幾個領域：第一，調整政府主導經濟的管理模式，促進經濟發展方式的轉型，把政府職能的側重點轉移到社會管理和公共服務上來。過去，我們長期都是政府主導經濟，未來中國要由政府主導經濟轉為市場主導經濟，更多地發揮市場的作用。第二，進一步調整政府組織結構，以深化大部制改革、建立決策、執行、監督三位一體的橫向權力結構為重點，理順關系，優化結構，規范政府行為，克服和抑制部門利益。第三，在城鄉一體化大戰略下，加快省直管縣改革步伐，減少行政層級，強縣擴權，管理重心下移，為未來我國的工業化、城市化提供體制保障。第四，推進基本公共服務均等化，重構公共服務體系。改革事業單位，提高基本公共服務的能力和服務水平。第五，加快政府自身改革，提高政府公信力。在制度建設方面，強化政府自身管理的制度化建設，提高政府工作的公開性和透明度，為公眾的廣泛參與提供制度保證。

3.內容的不斷豐富。“十二五”期間，中國電子政務的發展，整體上用10個字概括：整合、協同、互聯、共享、重構。整合就是對已有的政務系統，隨著行政管理體制改革的深入，必須進行大規模的整合。協同是重點實現業務的跨部門協同。互聯就是克服條塊分割、信息孤島，加快實現互聯互通。共享就是在整合、互聯、協同的基礎上，提高資源共享水平。重構就是按照政府組織體系的調整，重構一些重大綜合應用項目。

二、電子政務的制約因素：我國電子政務市場受到以下幾個因素的影響：關鍵的行業特性、競爭的激烈程度、行業變革的驅動因素、競爭對手的市場地位和戰略、取得競爭成功的關鍵因素、行業未來的利潤前景。

第一，推動電子政府建設的原動力不足。美國的電子政府是在市場的推動下建立起來的，特別是進入信息社會后，隨著電子商務的發展，美國原有的行政體制越來越不能適應信息時代的要求，以企業為中心的各個經濟主體紛紛要求變革政府的管理模式，因此，其根本動力在于“客觀技術條件的變遷”。而我國的電子政府是在外國的影響下，由政府自己主動提出建立的，并非技術條件作用的結果。為了進一步推動生產力的發展，由國務院牽頭建立電子政府，自上而下逐級推進，因而這種推動力帶有很強的主觀性。

第二，原有的行政體制不適應電子政府的發展。一方面，原有的金字塔式的行政組織結構不利于信息的有效傳播。信息在行政傳播過程中呈現非對稱性和層級性，往往造成信息的失真或失效。另一方面，原有的魚網狀行政職能體系不利于行政效率的提高。原有的行政機關部門林立、層次繁多、職能交叉，相互推諉、扯皮現象時有發生，這種多層次、低效能的行政機構不利于信息的統一收集和整理。

第三，數字鴻溝問題。我國不僅與發達國家之間存在著嚴重的數字鴻溝問題，國內各地區之間的數字鴻溝問題也較嚴峻。以www.tmdps.cn域名分布(不含EDU)為例，東部沿海13個省市(包括香港)占域名總數83%，而廣大的中西部地區卻占了17%。由此可見，解決中西部和東部地區之間的數字鴻溝問題非常緊迫。

第四，信息人才短缺。目前，我國擁有各類信息技術人才100多萬人，其中大多數工作在企業，行政信息人才很少。我國信息人才的短缺和我國近十幾年來教育政策在這方面的失誤密不可分。十幾年來，我國優秀的高中畢業生大多就讀于外經貿、金融、財會等熱門專業，而那些重點大學的數學、物理等專業卻成了少人問津的冷門。久而久之，造成了我國在信息技術方面的落伍，在信息人才相對不足的情況下，企業必然利用高工資來挖掘信息人才，這樣又使行政部門的信息人才紛紛飄進企業。

第五，相關法律法規不完善。目前，我國在計算機、網絡立法這一塊已經取得了一定的成效。但是，關于電子政府該如何建設的法律法規還沒有一件。我國人大常委會尚未制定一部系統的關于電子網絡方面的法律。