第一篇：中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見

中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見

（２００８年６月８日）

新華社北京７月１４日電 新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業建設取得了較大成效，對經濟社會發展和生態建設作出了重要貢獻。集體林權制度雖經數次變革，但產權不明 晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業的發展。為進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明，現就全面推進集體林權制度改革提出如下意見。

一、充分認識集體林權制度改革的重大意義

（一）集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活 保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是 對農村土地經營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發展農村生產力。

（二）集體林權制度改革是促進農民就業增收的戰略舉措。林業產業鏈條長，市場需求大，就業空間廣。實行集體林權制度改革，讓農民獲得重要的 生產資料，激發農民發展林業生產經營的積極性，有利于促進農民特別是山區農民脫貧致富，破解“三農”問題，推進社會主義新農村建設。

（三）集體林權制度改革是建設生態文明的重要內容。建設生態文明、維護生態安全是林業發展的首要任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明 晰的林業經營制度，有利于調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態功能和應對氣候變化的能力，繁榮生 態文化，促進人與自然和諧，推動經濟社會可持續發展。

（四）集體林權制度改革是推進現代林業發展的強大動力。林業是國民經濟和社會發展的重要公益事業和基礎產業。實行集體林權制度改革，培育林 業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，有利于發揮林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現 代林業發展。

二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標

（五）指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發 展觀，大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，不斷創新集體林業經營的體制機制，依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費，進一步解放和發展林業生產 力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。

（六）基本原則。堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護；堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。

（七）總體目標。用５年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

三、明確集體林權制度改革的主要任務

（八）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確 立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經 濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。

林地的承包期為７０年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、承包或流轉合同規范的，要予以維護；承包或流轉合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實經營主體。自 留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。承包方案必須依法經本集體經濟組織成員同意。

自然保護區、森林公園、風景名勝區、河道湖泊等管理機構和國有林（農）場、墾殖場等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經營管理區的穩定和林權權利人的合法權益。

（九）勘界發證。明確承包關系后，要依法進行實地勘界、登記，核發全國統一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包 爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。

（十）放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理。依法把立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林 木，劃定為商品林；把生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對 公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。

（十一）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。

（十二）保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木 的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。嚴格禁止亂收費、亂攤派。

（十三）落實責任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規定并落實承包方、發包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續經營?；鶎恿謽I主管部門要加強對承包合同的規范化管理。

四、完善集體林權制度改革的政策措施

（十四）完善林木采伐管理機制。編制森林經營方案，改革商品林采伐限額管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。

（十五）規范林地、林木流轉。在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過 承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員 同意，收益應納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。

加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產權交易平臺，加強流轉管理，依法規范流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為，維護交易各方合法權益。（十六）建立支持集體林業發展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原 則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林 木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規范 用途，各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設要納入各級政府基本建設規劃，林區 的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要依法納入相關行業的發展規劃，特別是要加大對偏遠山區、沙區和少數民族地區林業基礎設施的投入。集體林權制度改 革工作經費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉，中央和省級財政要加大轉移支付力度。

（十七）推進林業投融資改革。金融機構要開發適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道。加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，大 力發展對林業的小額貸款。完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險制度，提高農戶抵御自然災害的能力。妥善處理農村林業債 務。

（十八）加強林業社會化服務。扶持發展林業專業合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規?；?、標準化、集約化經營。發 展林業專業協會，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等作用。引導和規范森林資源資產評估、森林經營方案編制等中介服務健康發展。

五、加強對集體林權制度改革的組織領導

（十九）高度重視集體林權制度改革。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導，確保改革扎實推進。要實行主要領導負責制，層層落實領導責任。建立縣（市）直接領導、鄉鎮組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制，充分發揮農村 基層黨組織的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的內容和具體操作程序要公開、公平、公正。在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵各地 積極探索，確保改革符合實際、取得實效。要加強對領導干部、林改工作人員包括農村基層干部的培訓，強化調度、統計、檢查、督導和檔案管理工作。要嚴肅工作 紀律，黨員干部特別是各級領導干部，要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。要健全糾紛調處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，維護農村穩定。

（二十）切實加強和改進林業管理。各級林業主管部門要適應改革新形勢，進一步轉變職能，加強林業宏觀管理、公共服務、行政執法和監督。要深 入調查研究，認真總結經驗，加強工作指導，改進服務方式。推行林業綜合行政執法，嚴厲打擊破壞森林資源的違法行為。要加強森林防火、病蟲害防治等公共服務 體系建設，健全政府主導、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制。建立科技推廣激勵機制，加大培訓力度，實施林業科技入戶工程。加強基層林 業工作機構建設，鄉鎮林業工作站經費納入地方財政預算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集體林權制度改革涉及面廣、政策性強。各有關部門要各司其職，密切配合，通力協作，積極參與改 革，主動支持改革。各群眾團體和社會組織要發揮各自作用，為推進集體林權制度改革貢獻力量。加強輿論宣傳，努力營造有利于集體林權制度改革的社會氛圍。

集體林權制度改革是農村生產關系的重大變革，事關全局、影響深遠。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主 義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，解放思想，堅定信心，開拓進取，扎實推進集體林權制度改革，為奪取全面 建設小康社會新勝利作出新的貢獻。

一）關于林權概念中的“林”

現行法律體系中與“林”有關的事物包括森林、林木、林地以及森林資源。厘清這幾個概念在法律文件中涵義及其相互關系是界定林權概念的基礎。

1.森林。法律用語上的森林，因其往往成為權利義務指向的對象而更注重范圍的特定性。例如：《印度尼西亞林業基本法》

第1條第1款規定“森林是指任何林木所覆蓋的成片土地，并與其環境構成整個有生命的天然群落，經政府確定為‘森林’者?！薄堵摪畹聡謽I法》第2條規定“本法將森林定義為每塊有林業植物的地產。業經間伐的或透光的地產、林道、森林區劃帶和保險帶，林中空地和疏林，森林草地、野生動物飼料地，森林林場以及其它和森林有關的為森林服務的面積均為森林?！敝袊_灣地區

《森 林法》規定，“森林系指林地及其群生竹木之總和?！鄙鲜錾侄x的共同點是：森林不僅僅由林木組成，而是由土地、植物、動物組成的整體。我國《森林法》第 4條規定，森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林五類?！渡址▽嵤l例》第2條第2款規定：“森林，包括喬木林和竹林。”相比之下，中國《森林法》對森林涵義的解釋較為狹義并更關注于“林”。綜合各國立法，“森林”應當理解為特定范圍內林地與喬木林、竹木林的總和。

2.林木。林木應是生長在林地上的樹木和竹子，即指活立木，不包括樹木或者竹子采伐后形成的材料。我國《森林法實施條例》第2條第3款規定:“林木，包括樹木和竹子。”

3.林地。林地即用于經營林業的用地，它是森林的基礎和載體。中國《森林法實施條例》第2條第4款規定：“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。”在中國《土地管理法》上，林地是指在土地利用規劃中，編為林業用地的農用土地。4.森林資源。經濟學意義上的森林資源是作為生產資料和生活資料的來源的自然要素之一。法律意義上的 森林資源，是指特定范圍的森林整體和森林中的林地、林木，是人力可以控制、支配的特定的自然資源的組成部分。中國《森林法實施條例》第2條1款明確規定： “森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物?！?/p>

對上述概念的分析可見：第一，林木、林地、森林，都有其特定的內涵和外延，在法律上，都可以成為獨立的權利客體。但是，它們之間又是相互依存、互為條件的——林木是森林的主體，林地是林木生存的基 礎，林木又展現了林地的價值，因此，三者可以成為同一的整體而成為法律調整的對象；第二，野生動物、植物和微生物雖然是其他特別法律調整的對象，但當它們 與特定的森林、林木、林地結合并共同形成森林生態環境時，也當屬森林資源的范疇。第三，在中國的現行法律中，森林資源在外延上涵蓋了森林、林木、林地，是 三者的上位概念。由于作為陸地生態系統的主體，森林資源對于氣候變遷、水源涵養以及動植物生長等具有巨大的影響，對改善生態環境，維護生態平衡起著決定性 作用。為了確保實現森林生態系統在生命支持系統中的整體作用，有必要將森林資源作為獨立的自然形態和法律關系客體，對包括森林、林木和林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物在內的森林資源實行一體化和全面的權利設計和制度安排。因此，林權概念中的“林”，當指“森林資源”。

(二)關于林權的規范目的1.保障林業生產經營主體對森林資源經濟利益的追求。民法對以土地資源為核心的自然資源的法律制度設計，主要是通過物權制度確認其財產價值，并圍繞物權的移轉 和保護建立債權制度和侵權行為制度?，F代社會強調對自然資源生態價值的承認和法律保護，但并不因此否定對自然資源經濟價值的追求。森林資源所具有的多元價 值功能可以通過不同法律的立法分工在有所側重的前提下協調實現。隨著人們對森林資源的需求和利用水平的提高，其稀缺性表現地更為明顯。在無法滿足各類主體 的所有需求時，為了定紛止爭，就有必要設置權利機制?！霸诠蚕淼馁Y源里，存在為獲得利益的使用權、決定誰有權利用的權利、決定管理規則的權利和讓渡所有權 利的權利?！盵12]這些權利反映的是平等的主體之間在對資源利用過程中的各種利益關系，它是民事領域的基本法律關系，因為“民事主體為自己設定、受讓權 利,不過是將其作為實現自己利益的工具。”將林權作為一種財產性的民事權利在法律上加以明確，解決的恰恰是森林資源的經濟利益分配問題，即在森林資源的所 有和使用過程中，林權的設置可以使各類主體實現自己的利益主張：國家集體作為所有者，通過讓渡森林資源使用、收益等權利實現林業經濟發展、環境改善和資源 良性循環；其他各類社會主體通過參與森林資源使用權的流轉，通過自己的生產或經營行為獲取收益。

2.實現非所有權人對森林資源所享有的權利?！稇椃ā返?條、《物權法》第 48條明確規定了森林資源所有權的歸屬。在此基礎上，迫切需要在立法上進行規范、學理上進行分析的是非所有人對森林資源的利用問題。這也是林權制度改革的 核心與最終的目標，即在明晰所有權的基礎上，通過對非所有人所享有的有關森林資源的權利設置，促進森林資源的使用、流轉，提高資源的效用。就是通過他物權 的模式,將抽象的森林所有權落實到具體的民事主體之上,創設出可流轉的森林資源使用收益權。通過法定的方式賦予非所有人對森林資源享有獨立的、排他的支配 權，由此既滿足非所有人開發利用林業資源的需求,又實現所有人的經濟利益。總之，作為民法規范的林權，其規范目標是特定的森林資源財產價值的分配和實現，并以保障“收益”為最終目的。這一規范目的應當是通過創設用益物權來實現。

林權具有以下特征：

林權是以森林資源所有權為基礎,以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權。不論是從立法論還是解釋論的立場，都有必要將林權作為新的、獨立的用益物 權類型加以規定，以反映人們對特定的森林資源的特殊的利益需求。作為獨立的用益物權類型，在立法和理論上，可以將林權與水權、礦業權、漁業權等并列為同一 位階的用益物權。作為獨立權利類型的林權具有以下特征：

1.林權主體的廣泛性、客體的復合性、內容的多樣性

林權是一種用益物權，除了國家、集體作 為所有者外，國家鼓勵各種民事主體通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與森林、林木和林地使用權的合理流轉。因此，林權的主體范圍是廣泛的，因不限于集體經濟組織成員而大于土地承包經營權的主體；林權的客體對象是包括森林、林木、林地以及其他生態資源在內的森林資源，它們既可統一存在，也可以 各自分離，每一部分都可以作為獨立的權利客體而單獨存在。因此，林權的客體是復合性的；不同的權利主體對于林權的不同客體都可以有各自不同的利益需求，實 務界有將林權的內容概括為：采伐利用權、采果、采脂等林中林下資源的采集利用權、補償權、森林景觀的開發利用權、新物種的品種權等等。因此，林權的內容是復雜多樣的。

2.林權是資源性權利，林權人享有權利的同時附有多種義務

林 權是非所有權人對森林資源所享有的權利，目的是通過使用、經營資源獲得收益。因此，作為一種私有的財產權利，林權制度的設計必須保障權利主體生產生活的需 要以及利益的實現，如規定林權人享有林木采伐、林下產品采集、景觀利用等具

體的權利，以及對這些權利的救濟。但另一方面，由于森林資源的開發利用涉及水土 保持、環境保護、氣候調節等諸多社會公共利益，為確保森林資源能夠更好地發揮其生態功能，有必要對林權在設立、變更、轉讓、終止等各個方面進行一定限制，例如，林木的經營權人享有的采伐林木權受限額采伐的影響，必須取得采伐許可證，同時還負有更新造林的義務；林地使用權可以依法流轉，但不得將林地改為非林 地；等等。

3.林權是復合型的權利集合林權是獨立的權利類型，但在其內部因客體不同 可以成立不同的具體的權利。作為林權客體的森林、林木和林地，三者之間可以相互結合,形成了一個完整的森林生態系統。如森林和林木是依托于林地之上的，離 開了林地、森林和林木就失去了存在的基礎。只有維持森林生態系統的完整，才能發揮其規模效益，在提高森林資源的效用的同時確保生態功能的實現。因此，林權 可以是以一個完整的生態系統為客體進行使用收益的總括性的權利。同時，林權的客體又可以各自獨立，劃分為不同的具體權利。這些具體權利既可統一于一個主 體，也可分屬不同的權利主體。因此，林權是復合型的權利集合。對此，將在下文“構成林權體系的具體權利”中闡述。

林權制度改革如何讓農民受益?

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》是指導我國集體林權制度改革的綱領性文件。作為農村改革的又一重大突破，這項改革和１３億國人息息相關，將給廣大農民、林業系統等相關人士帶來具體實惠。

有關方面負責人表示，要通過全面推進集體林權制度改革，基本完成“明晰產權、承包到戶”的主體改革任務。在此基礎上，深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

確保農民平等享有集體林地承包經營權

要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度。林地與耕地 一樣，是國家重要的土地資源，是農民重要的生活保障。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，農民集體所有的林地林木屬集體經濟組織成員共同所有。對 集體林地林木產權的初始分配，必須采用家庭承包經營制度，并且做到每個家庭及其成員都平等享有承包經營的權利。

根據物權法規定，林地承 包經營權為用益物權，有三層含義：林地承包經營權是由林地所有權派生的用益物權，林地所有權是權利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；林地承 包經營權相對于林地所有權是不全面的、受一定限制的物權，主要表現為在承包期屆滿時應將林地返還給所有人；林地承包經營權一經設立，便具有獨立于林地所有 權而存在的特性，所有權人不得隨意收回或調整林地，不得妨礙林地承包經營權人依法行使權利，林地承包經營權人具有對林地的直接支配性和排他性，可以對抗所 有權人的干涉和第三人的侵害。

尊重農民的意愿和民主權利

要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權。集體林權制度改革是老百姓發明的，一定要尊重農民的創新精神，充分依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和能動性，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，不斷豐富和完善改革的形式和內容。

農民群眾是集體林權制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農民明白改革的政策、內容、方法，使 農民對改革的方案、過程、結果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，做到發揮民智、符合民心、體現 民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行，讓農民真正當家作主。

內容、程序、方法、結果四公開

要堅持依法辦事，確保改革規范有序。集體林權制度改革要始終把依法操作作為基本準則，嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規定。

改革方案必須依法經本集體經濟組織成員的村民會議同意，做到內容、程序、方法、結果四公開，嚴禁暗箱操作、以權謀私。同時，要處理好歷史和現實的關系。對已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、合同規范的，要予以維護；合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。特別是對于那些已經 流轉的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時要認真研究、認真解決，可以采取期權分山、利益調整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。４億農民將得到２５億畝集體林地完整物權（鏈接）

我國集體林地面積25.48億畝，占全國林地面積的60.1%，涉及農民４億多。我國山區面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。全國 2000多個行政縣（市）有70%是山區縣。山區又是貧困人口聚集的林區，全國592個國家級貧困縣，有496個分布在山區。

通過集體林權制度改革，廣大農民將獲得２５億畝集體林地完整的“物權”，其中包括使用權、經營權、處置權、收益權 為什么要開展集體林權制度改革？

答：我州集體林業自建國以來，已經歷了五次大的改革：一是土地改革時期；二是合作化、人民公社、四固定時期； 三是林業“三定”時期；四是分戶經營時期；五是重新組合時期。五次大的改革，促使我州集體林業取得了長足發展。但由于歷次改革的歷史局限性，致使至今集體 林業仍然存在著產權不明晰、經營機制不靈活、管理體制不完善、利益分配不合理、權責利不統一的問題，制約了我州林業生產力的發展。為了進一步完善集體林權 制度，調動廣大群眾造林護林、發展林業生產的積極性，增加群眾收入，促進我州林業更好更快的發展，州人民政府根據《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》、《省人民政府關于開展深化集體林權制度改革意見》(黔府發[2006]42號)精神及有關法規規定，結合我州實際，決定 在全州開展深化集體林權制度改革。

4、集體林權制度改革應遵循哪些原則？

答：(1)堅持有利于“增量、增收、增效”的原則；(2)堅持權益平等，以家庭承包經營為主的原則;(3)堅持因地制宜，形式多樣的原則，充分尊重群眾意愿，不搞“一刀切”;(4)堅持公平、公正、公開的原則，不搞暗箱操作;(5)堅持尊重歷史，保持政策連續性的原則;(6)堅持實行林業分類經營管理的原則。

5、集體林權制度改革的主要任務有哪些？

答： 這次改革有三大主要任務：一是將尚未落實經營主體的集體商品林及其林地和縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地，按照“均山”、“均股”、“均 利”的原則分配到集體經濟組織內部所有村民；二是對集體所有的商品林、公益林，在明晰產權和對公益林落實經營管護責任制基礎上，發（換）統一式樣的林權 證；三是制定森林資源管理的系列配套政策。

6、集體林權制度改革要處理好哪些關系？

答：一是處理好生態保護與產業發展的關系。二要處理好集體與林農的利益關系。三要處理好歷史與現實的關系。四是處理好系統部署與因地制宜的關系。五要處理好尊重群眾意愿與規范操作的關系。六要處理好改革與穩定的關系。

7、集體林權制度改革的范圍有哪些？

答：改革的范圍主要是除國有林外，尚未落實經營主體的集體商品林及其林地和縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。對抵押權未解除、權屬有爭議的林地、林木，在有關問題未得到有效解決前，暫不納入改革范圍。

8、集體林權制度改革的主要內容有哪些？

答：有四個方面的主要內容：一是明晰產權；二是放活經營；三是規范收費；四是規范流轉。

9、開展集體林權制度改革要建立什么工作機制？

答：建立“縣政府直接領導，鄉(鎮)政府組織實施，村(組)具體操作，各部門搞好服務”的工作機制。

10、這次集體林權制度改革的工作流程？

答：制定縣級林改方案――宣傳發動――調查摸底――第一榜公示――制定、通過林改方案――勘界――第二榜公示――簽訂（完善）合同――林權權利人申請發證――審核――輸機――第三榜公示――頒證――建檔。

11、村(組)集體的林改方案應包含哪些主要內容？

答：（1）明確村(組)負責林改的人員；（2）村（組）現有農戶及人口數，本次林改參與集體山林分配的人口數；（3）林權現狀。包括林業“三定“以來發放的林 權證及其他合法有效證據統計的山林面積，以及不能提供合法有效證據的自留山、責任山的面積；（4）林改的原則。包括自留山、責任山和集體管理山林處理原 則；（5）林權糾紛處理的原則。

12、什么是“三榜定案”？公示期限是多少？

答：山林權屬落實到戶，要實行“三榜定案”。即為：

“一榜”：是將林改前的林權摸底情況予以公示，公示期為7天；

“二榜”：是將制定通過的林改方案，勘界的林權狀況予以公示，公示期為7天； “三榜”：在簽訂（完善）合同后，由林權權利人申請發證，經縣級林業行政主管部門審核、輸機確認無誤后，將發證前的林權予以公示，公示期為30天。

13、什么是村民大會和村民代表大會？

答：村民大會是指該集體經濟組織內年滿18周歲以上的全體成員召開的會議；村民代表大會是指由該集體經濟組織內成員推選的代表召開的會議。

14、召開村民（或村民代表）會議和制定林改方案時要注意哪些事項？

答：要注意“四簽兩不準“和“兩個三分之二”。

“四簽兩不準“即為：開會的通知要簽收，到場開會要簽到，表決要簽名，林改方案要簽字；簽收、簽到、簽名不準用鉛筆或圓珠筆，不準請人代簽。

“兩 個三分之二”即為：參加村民會議或村民代表大會的人數必須超過應到會議的2/3；林改方案或民主決策必須達到到會人數的2/3以上表決通過，否則表決結果 無效。村民會議或村民代表大會必須集中召開，當場表決簽名，一人一簽，當場宣布表決結果，將表決結果當場封存，并存檔保管備查。

15、明晰產權主要采取哪幾種形式？

答：林業產權的范圍是森林、林木的所有權或者使用權和林地的使用權，不包括林地的所有權。明晰產權主要采取以下六種形式：

(1)穩定自留山政策。已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木除劃定時另有約定的外，一律歸農戶所有，不得隨意收回、調整。

對目前仍未造林綠化的，在村組林改方案中要明確由權屬人兩年內造林綠化。

(2)完善責任山政策。分包到戶的責任山，要保持承包關系穩定。上一輪承包到戶后，原承包合同基本合理且執行較好的，可直接續包；對合同不合法的，要依法糾正，重新簽訂家庭承包合同；面積四至不清楚的，在進一步明晰產權的基礎上，完善家庭承包合同；農戶不愿意繼續承包的，在對原合同約定的權責和義務清理后，可交 回集體經濟組織另行處理。

(3)產權到戶，家庭經營或聯戶經營。對集體統一經營的商品林及其林地以及宜林荒山荒地，原則上可按：商品林地按耕地第 二輪承包時的人口基數、林木按造林時人員數、宜林荒山地按本次林改時人員數計算山林面積，以戶為單位承包經營，或自愿組合聯戶經營。人口基數怎么定，須經 本集體經濟組織村民會議或村民代表大會討論通過。

(4)“分股不分山，分利不分林”。對集體統一經營且農民較滿意的山林，經本集體經濟組織的村民 會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上的村民代表同意，可以實行集體統一經營。但要將現有林地、林木折股均等分配給集體內部成員，明確經營主 體，財務單獨核算，收益的70%以上按股分配。

(5)其它承包經營。對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通過招標、拍賣等方式，本著先內后外 的原則（即在同等條件下內部成員優先），依法承包給本集體內部成員或其他社會經營主體，也可以將宜林荒山荒地承包經營權折股分配給本集體內部成員后，再實 行承包經營或股份合同經營。不管以哪種方式承包經營，都必須簽訂林地承包合同。即內部承包簽訂家庭承包合同，外部承包簽訂流轉經營合同。

(6)穩 妥處理已經流轉的集體山林和個人承包管理的山林。對已經流轉的，凡程序合法手續完備的，要維護其山林權屬；群眾意見較大的，要本著尊重歷史，依法辦事的原 則，妥善處理。個人承包管理的集體山林，若承包期限較短，由于我國森林采伐實行的是限額采伐和憑證采伐制度，或受天然林資源保護工程區域限制，其承包權益 尚未完全獲得，可作發包方工作，適當延長承包年限。

以上六種形式，不論采取哪一種，都要召開村民會議或村民代表大會，經三分之二以上多數同意，并依法完善或補簽家庭承包或流轉經營合同，發（換）全國統一式樣林權證。

16、村集體經濟組織能否保留一定數量的集體經營管理的商品林地，用于村級集體經濟發展和公益事業？

答： 對集體統一經營的商品林地，原則上不能保留，必須堅持以下原則：(1)全部納入改革范圍（有糾紛的除外）；(2)改革形式（均山、均股、均利）可以多種多 樣，但必須經村民會議或村民代表會議2/3以上討論通過；(3)集體山林的收益70%以上應平均分配給本集體經濟組織內部成員。

17、什么是林權？

答：林權是指森林、林木、林地的所有者、經營者依法對森林、林木或林地的占有、使用、收益和處分的權利。通常所指的林權，是林地的所有權、使用權和林木的所有權、使用權（即四權）。

18、什么是林權權利人？

答：林權權利人是指森林、林木和林地的所有權或使用權的擁有者。

19、森林、林木、林地所有權的主要形式有哪些？

答：主要有以下三種形式：

⑴國家所有權：國家所有的森林、林木和林地。

⑵集體所有權：集體所有的森林、林木、林地所有者是該集體經濟組織，而不是該組織的成員。只有集體經濟組織才有權依照法律的規定及集體經濟組織全體成員的決定來行使對集體所有的森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分的權利。⑶個人所有的林木：根據《森林法》的規定，公民個人不享有林地的所有權，享有林木的所有權、使用權和林地的使用權。

20、什么是林權證？林權證具有哪些法律效力？

答：林權證是確認森林、林木和林地所有權的法律憑證，也是林地使用權和林木所有權及使用權流轉經營的法律依據。它在法律上具有繼承、貸款、擔保、抵押、流轉、入股權，以及法律法規規定的其他權利。

21、對抵押權未解除和權屬有爭議的林地、林木怎么辦？

答：對利用林木、林地抵押擔保貸款的期限未到期或已到期限，但有關協議內容未完全落實和權屬有爭議的林地、林木，在有關問題未得到有效解決前，暫不納入改革范圍。但在這次改革中，要本著積極協商、穩妥處理的原則，爭取解決有關問題，納入改革范圍，發（換）林權證。

22、林改中哪些事項要民主決策？

答：有三個方面的內容必須經過村集體組織村民民主決策：

一是村級林改方案的制定。包括林改的原則、形式、范圍、程序、參與林地分配的對象、公示內容和形式、確權發證等，都應當納入“林改方案”，必須進行民主決策；

二是流轉集體山林的招投標方案。包括擬流轉山林的評估作價、流轉方式、流轉年限、流轉價格或分成比例等，必須事先經過村民民主決策；

三是集體山林收入分配方案。包括流轉山林和集體統一經營山林的收入如何分配等，必須經過村民民主討論決策。林權流轉

林權流轉即森林、林木、林地流轉，包括林地承包經營權人的林地承包經營權、林木所有權流轉和集體經濟組織的林地經營權、林木所有權的流轉。林權流轉 方式包括轉包、出租、轉讓、互換、入股、抵押等。林權問題源于對森林資源使用和收益的現實需求，但中國立法對此認識及規范極為不足，存在諸多問題。林權是 以森林資源所有權為基礎，以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權。林權具有主體廣泛性、客體復合性、內容多樣性等特征。

林權流轉的涵義在廣義上是指林地、森林使用權流轉以及林木所有權流轉；狹義上是指林地、森林使用權的流轉。林木所有權的流轉雖然也是林權流轉的類型之一，但是從林權政策規范意義上來看，林木所有權流轉的政策意義不是太大，因為林木所有權的流轉規范可以依照《民法通則》以及《合同法》相 關規定遵照執行。之所以說林權流轉在政策意義上規定為林地、森林使用權流轉意義更大，是因為林權流轉的積極意義不僅使林權流轉使得市場資源要素配置更加合 理，林地和森林在體現其私法意義上之經濟價值以外，更重要的是體現公法意義上的生態價值。林木所有權流轉則僅僅是其私法意義上的經濟使用價值的體現，而無 需提高到生態價值上來考慮。為使林權流轉政策規定合理，不僅需要對林權流轉進行實證的研究，同時也需要對林權流轉在理論上對其法律屬性進行深刻的剖析，只 有在理論上深刻剖析了林權流轉的法律屬性，林權流轉政策的制

定也才能在其內在邏輯上保證政策規范的嚴謹及其可操作。

林權流轉法律屬性

關于林權流轉的法律屬性主要有兩種觀點：一是認為是林權流轉是林地使用權、林木所有權、森林使用權的 流轉；另一是森林資源的流轉（包括林地的流轉），如福建省關于林權流轉的地方性法規的名稱便是《福建省森林資源流轉條例》。對于林權流轉的法律屬性筆者認 為林權流轉實質上是林業物權的變動。林業物權的變動包括林業物權的設立、變更和終止。只有將林權流轉法律屬性定位于林業物權的變動，才能夠從理論上設置和 解釋林權流轉合理的原則及其規則。

界定林權流轉的法律屬性的理由，認為林權流轉是林業物權的變動，其理由如下。

第一，林權改革明晰的是產權而非所有權。“所謂產權，簡言之，就是對財產的權利，亦即對財產的廣義所有權——包括歸屬權、占有權、支配權和使用權；它是人們（主體）圍繞或通過財產（客體）而形成的經濟權利關 系；其直觀形式是人們對物的關系，實質上都是產權主體（包括公有主體和私有主體）之間的關系”。產權和所有權之間的關系是“廣義的所有權等于產權，狹義的 所有權只是產權中的一個組成部分。”

中國林權體制改革始于80年代初期的“林業三定”政策的實施。林權體制改革的目標主要是“明晰產權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”。在明晰產權的問 題上，林權改革不是明晰所有權，而是明晰使用權，尤其是對南方集體林權制度的改革更是如此。在所有權問題上，森林資源是屬于國家，實行的是公有制度。具體 制度表現為兩種：一是國家（全民）所有制，一是集體所有制。因此，在我國林權體制改革在林權歸屬問題上，其實并不是解決森林資源的歸屬問題，而解決的是森 里資源的使用問題。由此，林權改革的根本點也并不是要明晰森林資源的所有權，需要明晰的是林權當中的使用權。概而言之，林權改革明晰的是產權而非所有權。因為森里資源歸屬于國家或者集體，而國家和集體作為森林資源的主體是一個“虛位”主體，而在市場經濟中，主體虛位是不允許的，因此有必要而確立起森林資源的真正的使用權主體。并且，林權體制改革的實踐做法也是明確森林資源的使用權主體，林權改革中的明晰產權 也不是明晰所有權而是明晰森林資源的使用權。例如南平市集體林權制度改革的主要任務之一便是：“明晰所有權、落實經營權。在保持林地集體所有的前提下，將 林地使用權、林木所有權和經營權落實到戶或經營主體?！边@里明晰的還是林地使用權以及森里資源的經營權也即林業產權。

第二，從理論上而言，物的交易在本質上是建立在物之上的權利的一種變動。

著 名經濟學家將“交易”界定為是“個人與個人之間對物質的東西的未來所有權的讓與和取得”，在我國也有法學學者從法學角度認為：“交易就是權利主體之間進行 的財產權的移轉，就是物權主體之間的權利界定或曰物權的變動”。因此，物的交易在本質上是建立在物之上的權利的一種變動。

第三，林權流轉既包括林木所有權的變動即林木產權的整體變動，也包括林地以及森林資源的使用權變動即林地以及森林資源的部分林權變動。

產 權的交易是產權在不同主體之間的轉手和讓渡。按交易內容或對象可以分為整體交易和部分交易。特定財產的產權是由狹義所有權、占有權、支配權使用權組成的權 利體系，它既可以作為一個整體成為交易的對象，“四權”中的任何一項或任意幾項的組合，也可以成為交易的對象。如前文所述，林權是指森林、林木、林地等森 林資源的所有權和使用權；林權流轉在廣義上是指林地、森林使用權流轉以及林木所有權流轉；在狹義上林權流轉是指林地、森林使用權的流轉。因此，林權流轉既 包括林木所有權的變動即林木產權的整體變動，也包括林地以及森林資源的使用權變動即林地以及森林資源的部分林權變動，這也是符合產權交易基本理論的。

第四，林權流轉的客體與林權客體所指對象不同。

法 律關系的客體是指權利與義務所共同指向的對象。林權客體則是指林權中權利與義務所共同指向的對象也即是森林資源。森林資源包括森林、林木、林地以及依托森 林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。林權流轉的客體則是指林權流轉過程中權利與義務所共同指向的對象即林權，尤其是林地、森林使用權以及林木所 有權。因此，林權流轉的客體與林權的客體所指的對象是不同的，盡管林權是依附于森林資源之上，但是森林資源與依附于森林資源之上的權利畢竟是兩個不相同的 概念。如果將森林資源與依附于森林資源之上的權利視為同質同義的話，那么林權流轉的內涵將只能界定為森林資源所有權的一種讓渡，可是實踐當中，林權流轉的 所有權變動僅僅是指林木所有權的一種變動，所以從實踐出發，林權流轉的內涵更加重要的卻是林地與森林資源的使用權一種流轉。因此，在此意義上，將林權流轉 的法律屬性認可為一種物權的變動相比較為森林資源的一種交易更加合理。因為森林資源的交易在制度經濟學中往往是指所有權的一種讓渡。

第五，林地的公有性質禁止林地作為資源進行交易。

中國《農村土地承包法》第 二條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地?！钡谌龡l規定：“國家實 行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招 標、拍賣、公開協商等方式承包?！钡谒臈l規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣?！备?據這些規定，不難看出，對于林地而言，其所有權性質是農民集體所有和國家所有。林地使用權的讓渡主要采取承包的方式，并且林地承包經營權可以流轉，但是 “農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣”。所以，若將林權流轉界定為森林資源交易，在一定程度上也是違背《農村土地承包法》的，因為林 地是森林資源的一種，森林資源的交易既然是所有權的一種讓渡，自然也包括林地資源的所有權讓渡，而《農村土地承包法》卻是明確禁止承包地的買賣。所以從林 地的公有性質禁止林地作為資源進行交易的角度看，林權流轉的法律屬性實質上是林權的一種變動而非森林資源的交易。

第六，《森林法》、《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》地方性法規如《福建省森林資源流轉條例》中規定的是林權流轉，而不是森林資源的交易。

林權流轉的規定在官方文件中具有代表性規定的是《森林法》、《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》以 及《福建省森林資源流轉條例》。《森林法》和《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》規定的都是林權流轉，如《森林法》第十五條規定：“下列森林、林 木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地”；再如《中共中央國務院關 于加快林業發展的決定》則規定：“加快推進森林、林木和林地使用權的合理流轉。在明確權屬的基礎上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與流轉?！倍陡＝ㄊ∩仲Y源流轉條例》第 二條規定：“本條例所稱的森林資源流轉是指森林、林木，以及林地使用權全部或者部分，依法由一方轉移給另一方的行為”；另外，2004年《中共南平市委南平市人民政府關于加快閩北林業發展建設海峽西岸綠色腹地的決定》也規定了“規范森林資源流轉行為”。根據這些規定，《森林法》和《中共中央國務院關于加快 林業發展的決定》界定的林權流轉是森林、林木和林地的使用權流轉，而并未言及森林資源的交易，并且強調的是使用權的流轉?！陡＝ㄊ∩仲Y源流轉條例》規定 界定的卻是“森林資源的流轉”，但是考察其內容，在本質上界定的還是林權的流轉，如其明確的定義“森林資源流轉是指森林、林木，以及林地使用權全部或者部 分，依法由一方轉移給另一方的行為”。

第二篇：中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見

中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》公布后，國家林業局政策法規司負責人對《意見》進行了解讀。

這位負責人表示，《意見》深刻論述了集體林權制度改革的重大意義。

集體林權制度改革是農村基本經營制度的重大創新和完善。中央作出全面推進集體林權制度改革的戰略決策，把林地承包到戶，實現“山有其主”。這是農村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農村基本經營制度的豐富和完善，是農村改革的又一個里程碑，必將極大地調動億萬農民耕山致富的積極性，實現農村生產力的又一次大解放。集體林權制度改革是全面建設小康社會的重大戰略舉措。全面推進集體林權制度改革，可以徹底解放山區的勞動力和林地生產力，極大地調動山區農民開發多年沉睡的山林，促進林業產業的大發展，全面提升森林經營水平和林地產出率，大幅度增加農民收入，必將對破解“三農”難題作出巨大貢獻。

集體林權制度改革是深入貫徹落實科學發展觀的偉大實踐。當前，生態承載力低是我國經濟社會發展的最大瓶頸，生態狀況與可持續發展的要求極不協調。全面推進集體林權制度改革，構建現代林業體制機制，不僅可以充分釋放林業巨大的生態功能、經濟功能和社會功能，滿足社會對林業的多種需求，而且可以有效提升我國的生態承載力，有力推動生態文明建設和經濟社會科學發展。

《意見》明確提出了全面推進集體林權制度改革必須堅持的五大原則。

一要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農民重要的生活保障。對集體林地林木產權的初始分配，必須采用家庭承包經營制度，并且做到每個家庭及其成員都平等享有承包經營的權利。因此，集體經濟組織將林地林木發包給農戶承包經營時，要按照每戶所有成員的人數來確定承包份額，切實做到“按戶承包，按人分山”，突出“均”字，確?！叭巳擞蟹荨?。

二要堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護。重點是要統籌個人、集體兩方面的利益，處理好農民得實惠、生態受保護的關系。首先要保證農民的利益，堅持讓權于民、讓利于民，確保農民在林地林木產權的初始分配上得“大頭”，在林業生產經營的利益分配上得“大頭”。同時，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費，還可以通過提供社會化服務、多渠道盤活各種林業資源，來分享林業發展的收益，壯大集體經濟實力。既要確保農民得實惠，又要確保生態受保護，不能以資源的過量消耗為代價，更不能以破壞生態為代價，這是必須堅守的底線。

三要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權。要尊重農民的創新精神，充分依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和能動性，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，不斷豐富和完善改革的形式和內容。要尊重農民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農民明白改革的政策、內容、方法，使農民對改革的方案、過程、結果滿意。要充分尊重群眾的民主權利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，發揮民智、符合民心、體現民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行。

四要堅持依法辦事，確保改革規范有序。改革的政策、內容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項工作扎實到位，經得起實踐和歷史的檢驗。改革方案必須依法經本集體經濟組織成員的村民會議同意，做到內容、程序、方法、結果四公開，嚴禁暗箱操作、以權謀私。同時，要處理好歷史和現實的關系。對已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、合同規范的，要予以維護；合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。特別是對于那些已經流轉的期限過長、面積過大、租金過低的集體林地，要認真研究、認真解決，可以采取期權分山、利益調整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅持分類指導，確保改革符合實際。要允許存在差異性和多樣性，決不能強求一律，搞“一個模子”。要尊重客觀，注重實效，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，避免追求速度而

“四權”提供制度性保障

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確了改革的內容，主要包括明晰產權、放活經營權、落實處置權和保障收益權，以確保農民獲得林地承包經營權和林木所有權后，能依法實現自主經營、自由處置、自得其利，為農民經營林業提供制度性保障。國家林業局政策法規司有關負責人對此做出詳解。

明晰產權，集體林權制度改革的核心

意見明確提出，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包經營方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。這是此次改革與歷次改革的根本不同和突破所在。

明晰產權，必須保持林地家庭承包的長期性。意見規定：“林地的承包期為７０年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包?！边@是目前我國土地承包政策的最長年限，完全符合林業生產周期長的特點，給農民吃上了長效“定心丸”。

明晰產權還要維護林地家庭承包經營的物權性。根據物權法規定，林地承包經營權為用益物權，有三層含義：林地承包經營權是由林地所有權派生的用益物權，林地所有權是權利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；林地承包經營權相對于林地所有權是不全面的、受一定限制的物權，主要表現為在承包期屆滿時應將林地返還給所有人；林地承包經營權一經設立，便具有獨立于林地所有權而存在的特性，所有權人不得隨意收回或調整林地，不得妨礙林地承包經營權人依法行使權利。

放活經營權，林農充分享有自主權利

意見明確規定：“實行商品林、公益林分類經營管理?！薄皩ι唐妨?，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售”。這有三方面含義。

一是只要不違背法律的禁止性規定，對其林地要種什么樹、什么時間種、培育目標是什么等可以自主決定；二是只要不違背法律的禁止性規定，可以選擇單獨經營、合作經營、委托經營、租賃經營等多種經營模式，享有生產經營自主權。三是農民生產的木材，要不要賣、怎么賣、賣給誰，農戶可以自主決定。

此外，意見還規定：“對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等”。這相對放活了公益林經營，將進一步提高公益林經營者的收益。

落實處置權，林地承包人可依法流轉山林

意見規定：“在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可以依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。”賦予林地承包

經營權人依法對森林、林木和林地使用權的流轉權利。林權流轉方式包括轉包、出租、轉讓、互換、入股、抵押等。意見還規定：“流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途”。這可以從四個方面理解?！试S林地承包經營權人流轉林地經營權和林木所有權，放活了林權流轉市場，有力推進森林資源經營向資產、資本經營轉變，增加農民資產性收入，但不包括森林內的野生動物、礦藏物和埋藏物；

——以“依法、自愿、有償”為必要前提，有利于維護農民利益，為依法公平交易提供了政策保障；——只要法律沒有禁止，林地承包經營權人可以自主選擇流轉方式；

——明確流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。

鑒于土地是農民賴以生存和安身立命的生產資料，應當引導農民充分考慮耕山致富、生活保障的需要，流轉期限不宜過長，不要輕易改變林地原始承包關系，防止農民失山失地。

保障收益權，林農擁有四方面權益

一是農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。

二是征收林地必須補償。依法征收的林地，應當依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的原有生活水平不降低。家庭承包經營的林地被依法征收的，承包經營權人有權依法獲得相應的補償。林地補償費是給予林地所有人和林地承包經營權人的投入及造成損失的補償，應當歸林地所有人和林地承包經營權人所有。安置補助費用于被征林地的承包經營權人的生活安置，對林地承包經營權人自謀職業或自行安置的，應當歸林地承包經營權人所有。地上附著物和林木的補償費歸地上附著物和林木的所有人所有。

三是經政府劃定為公益林的要落實森林生態效益補償政策。對集體林地被劃入公益林范圍的，不管采取哪種承包方式，都要求補償資金落實到農戶，進一步從政策上維護農民的利益。

四是嚴禁對林地承包經營權人亂收費、亂攤派，依法維護其合法權利。

忽視質量，影響改革成效。

興林富民五大關鍵詞

國家林業局局長賈治邦在接受記者采訪時說，改革的最根本精神是“興林富民”，通過家庭承包經營方式，將林地林木這筆生產資料和物質財富交給農民，實現老百姓耕山致富，森林資源增長，維護生態安全，建設生態文明。關鍵詞一：公共財政

“第一項政策就是要建立支持集體林業發展的公共財政制度。”賈治邦說，這主要包括六個方面的內容。一是建立森林生態效益補償基金制度，逐步建立和完善政府財政補償、受益者補償與合理經營利用自我補償相結合的長效機制。

二是建立造林、撫育、保護、管理的投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。

三是改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，將林業部門行政事業經費納入財政預算。四是林業基礎設施建設納入政府基本建設規劃，林區基礎設施建設納入相關行業發展規劃。

五是林改工作經費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。

六是對財政困難的縣鄉，中央和省級財政要加大轉移支付力度。

關鍵詞二：林業投融資

賈治邦表示，按照意見要求，要充分發揮金融部門的職能作用，全面推進林權抵押貸款，加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，切實解決林業生產資金不足的瓶頸。

同時，著力推進林業小額貼息貸款，積極探索金融機構＋擔保公司＋林戶、金融機構＋龍頭企業＋林戶、林農聯保貸款等多種貸款模式，增加林業經營者的融資渠道。

“還要加快建立政策性森林保險制度，降低農民經營林業的風險，提高農戶抵御自然災害的能力，消除農民的后顧之憂?！辟Z治邦認為，當前特別要對保險保費實行財政補貼政策，科學確定各級財政和投保人的分擔比重，適當降低農民繳費比例，引導農民參加投保，盡量擴大保險覆蓋面。

關鍵詞三：林木采伐

“集體林權制度改革后，老百姓非常關心‘樹怎么砍’，我們要與時俱進地改進和完善管理方式，建立起與家庭承包經營林業相適應的林木采伐管理制度?！睋Z治邦介紹，林業部門將以森林經營主體為單位，組織編制森林經營方案，把采伐限額還原到可采資源上，落實到山頭地塊，同時實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序和手續，減少采伐管理上的限制條件，向農民提供便捷高效的服務。

賈治邦同時表示，意見對采伐森林有明確規定：“嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度”，這與森林法對防護林和特種用途林實行禁止性或控制性采伐的政策是一致的。關鍵詞四：林地林木流轉

賈治邦說，建立健全林地林木流轉制度，是盤活森林資源資產，實現森林資源資產化運營的基礎和保障。要加強對森林資源流轉工作的指導，探索限期限量流轉的辦法，防止農民失地；探索限定受讓方資格的辦法，限制沒有林業生產經營能力的工商企業和個人受讓森林，抑制過度炒買炒賣森林的行為。

他還表示，今后要加快森林資源流轉平臺建設，建立集信息發布、市場交易、林權登記、中介服務、法律政策咨詢于一體的資源流轉的要素市場，建立森林資源流轉信息庫，逐步實現流轉信息化、網絡化。

同時，完善森林資源資產評估機構，抓緊擬訂森林資源資產評估機構準入條件，盡快啟動森林資源資產評估師的認定工作。

關鍵詞五：社會化服務

改革后，為解決“分林到戶”后單一農戶生產實力較單薄問題，將積極引導培育新型社會化服務組織，扶持農民組建各類專業合作社、行業協會、中介服務機構，為農民提供產前、產中和產后的全過程綜合配套服務?！耙ㄟ^健全林業社會化服務體系，解決農民一家一戶辦不了、辦不好、辦了不劃算的事?！辟Z治邦說。他指出，在提高農民組織化的程度，逐步實現規模經營基礎上，尤其要積極引導發展各種形式的林業專業協會，組建包括“三防”聯防協會、科技協會、產業協會等群眾性聯合組織。同時大力發展中介服務機構，完善林業規劃設計中心、森林資源資產評估中心、林業科技推廣中心等行業服務機構，對農民和其他林業經營者提供支持和服務。

第三篇：《關于全面推進集體林權制度改革的意見》解讀

《關于全面推進集體林權制度改革的意見》解讀

2008-07-18 09:192008年 6月8日，中共中央、國務院頒發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。國家林業局政策法規司負責人今日就此接受了記者采訪。

問：在迎來改革開放30周年之際，中共中央、國務院頒發《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，其重大意義和深遠影響包括哪些方面？

答：《意見》第一部分從四個方面深刻論述了集體林權制度改革的重大意義，明確指出，集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求，是促進農民就業增收的戰略舉措，是建設生態文明的重要內容，是推進現代林業發展的強大動力。我們理解，《意見》論述的重大意義主要包括以下深刻內涵：

集體林權制度改革是農村基本經營制度的重大創新和完善。土地是重要的生產資料，是生產力的基本要素。30年前，中央作出了實行耕地家庭聯產承包責任制的戰略決策，把耕地承包到戶，實現了“田有其主”，極大地解放了農村生產力；30年后的今天，中央又作出全面推進集體林權制度改革的戰略決策，把林地承包到戶，實現“山有其主”，即：在保持集體林地所有權不變的前提下，將林地承包經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民作為林地經營權人的主體地位，使農民真正擁有了林地的經營權、林木的所有權及處置權和收益權，做到“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。這是農村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農村基本經營制度的豐富和完善，是農村改革的又一個里程碑，必將極大地調動億萬農民耕山致富的積極性，實現農村生產力的又一次大解放。

集體林權制度改革是全面建設小康社會的重大戰略舉措。我國是一個多山的國家，山區面積占國土面積的69%、山區人口占全國人口的56%，絕大多數貧困人口聚集在山區。全面建設小康社會重點和難點在山區。山區發展潛力在山，希望在林。全面推進集體林權制度改革，可以徹底解放山區的勞動力和林地生產力，極大地調動山區農民開發多年沉睡的山林，促進林木種植，林下經濟，木本糧油，竹藤花卉，森林旅游，生物質能源以及林產品經營加工等林業產業的大發展，全面提升森林經營水平和林地產出率，大幅度增加農民收入，必將對破解“三農”難題、建設社會主義新農村、全面建設小康社會作出巨大貢獻。

集體林權制度改革是深入貫徹落實科學發展觀的偉大實踐?？茖W發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續發展。當前，生態承載力低是我國經濟社會發展的最大瓶頸，生態差距是我國與發達國家的最大差距，生態狀況與可持續發展的要求極不協調。全面推進集體林權制度改革，構建現代林業體制機制，不僅可以充分釋放林業巨大的生態功能、經濟功能和社會功能，滿足社會對林業的多種需求，而且可以有效提升我國的生態承載力，有力推動生態文明建設和經濟社會科學發展。

問：《意見》第二部分，明確提出了全面推進集體林權制度改革的指導思想、總體目標和必須堅持的五大原則。對五大原則應該如何理解？

答：這五大原則，是對30年農村改革的系統總結，是實踐和理論的結晶，內涵十分豐富，對集體林權制度改革具有很強的針對性和指導性。

一要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農民重要的生活保障。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，農民集體所有的林地林木屬集體經濟組織成員共同所有。對集體林地林木產權的初始分配，必須采用家庭承包經營制度，并且做到每個家庭及其成員都平等享有承包經營的權利。因此，集體經濟組織將林地林木發包給農戶承包經營時，要按照每戶所有成員的人數來確定承包份額，切實做到“按戶承包，按人分山”，也就是要突出一個“均”字，確?！叭巳擞蟹荨?。

二要堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護。重點是要統籌個人、集體兩方面的利益，處理好農民得實惠、生態受保護的關系。在統籌個人與集體利益上，首先要保證農民的利益，堅持讓權于民、讓利于民，確保農民在林地林木產權的初始分配上得“大頭”，確保農民在林業生產經營的利益分配上得“大頭”。同時，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費，還可以通過提供社會化服務、多渠道盤活各種林業資源，來分享林業發展的收益，壯大集體經濟實力，保證集體經濟組織正常運轉。在處理農民得實惠與生態受保護關系上，既要確保農民得實惠，又要確保生態受保護，不能以資源的過量消耗為代價，更不能以破壞生態為代價，這是改革必須堅守的一條底線。

三要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權。農民群眾具有偉大的創造精神，集體林權制度改革是老百姓發明的，一定要尊重農民的創新精神，充分依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和能動性，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，不斷豐富和完善改革的形式和內容。農民群眾是集體林權制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農民明白改革的政策、內容、方法，使農民對改革的方案、過程、結果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，做到發揮民智、符合民心、體現民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行，讓農民真正當家作主。

四要堅持依法辦事，確保改革規范有序。集體林權制度改革要始終把依法操作作為基本準則，嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規定。改革的政策、內容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項工作扎實到位，經得起實踐和歷史的檢驗。改革方案必須依法經本集體經濟組織成員的村民會議同意，做到內容、程序、方法、結果四公開，嚴禁暗箱操作、以權謀私。同時，要處理好歷史和現實的關系。對已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、合同規范的，要予以維護；合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。特別是對于那些已經流轉的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時要認真研究、認真解決，可以采取期權分山、利益調整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅持分類指導，確保改革符合實際。《意見》提出的改革基本原則和總體要求，是對全國的統一要求，各地必須嚴格遵循。但是，我國幅員遼闊，自然條件不同，社情林情各異，改革必須從實際出發，進行分類指導、分區施策。要允許存在差異性和多樣性，決不能強求一律，搞“一個模子”。要尊重客觀，注重實效，科學確定改革方案、制定政策措施，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，扎實穩妥地做好改革的各項工作，避免追求速度而忽視質量，影響改革成效。

總之，要通過全面推進集體林權制度改革，基本完成“明晰產權、承包到戶”的主體改

革任務。在此基礎上，深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標，推進整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

第四篇：廣東省全面推進集體林權制度改革工作方案

粵府辦〔２０１０〕２５號

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━ 轉發省林業局關于廣東省全面推進集體林權 制度改革工作方案的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構： 省林業局制訂的《廣東省全面推進集體林權制度改革工作方案》已經省人民政府同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。執行中遇到的問題，請徑向省林業局反映。

廣東省人民政府辦公廳 二○一○年四月二十六日

廣東省全面推進集體林權制度改革工作方案

省林業局

為加快推進我省集體林權制度改革步伐，根據《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）和《中共廣東省委、廣東省人民政府關于推進集體林權制度改革的意見》（粵發〔2008〕14號），在認真總結我省前一階段集體林權制度改革試點工作經驗的基礎上，制訂本方案如下：

一、改革范圍和主要內容

這次改革的范圍是所有權屬于集體的山林。對權屬有爭議的山林，要依法依規，按照“逐級負責、分級調處”的原則，積極穩妥調解處理。對權屬爭議尚未解決的，暫不納入改革范圍。

（一）明晰產權。

在堅持集體林地所有權不變的前提下，經村民會議過半數或村民代表會議2/3以上成員同意后，依法將集體林地使用權和林木所有權通過均股、均利等方式，落實到農戶，確立經營主體地位。

產權明晰后，要依法進行林權勘界、登記，核發全國統一式樣的林權證。對已發放的全國新林權證，經核實準確無誤的，要維持不變；如發現錯誤、重漏登記，或者四至范圍、面積精度誤差較大的，或者遺失、損壞的，要進行糾正、更正或補辦，重新予以登記、發放林權證，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。

對集體統一經營的山林，由村委會、村民小組把已確權的集體山林折成股份，并向農戶發放全省統一式樣的集體山林股份權益證書。集體山林股份權益證書是農戶持有集體山林股份的憑證，也是農戶的林地共有經營權、林木共有權、收益分配權的憑證。集體山林總股份數由村民會議或村民代表會議確定，分為集體股份和個人股份兩部分，個人股份數不得低于集體山林總股份數的70%.集體山林股份分配方案由村委會、村民小組確定，可每三至四年調整一次。集體股份部分的股份收益，作為村集體公益事業使用。個人股份部分以戶為單位發放股份權益證書，其股份數以家庭戶籍人口數進行分配登記，具體由村委會、村民小組在制訂林改方案時研究確定。1．自留山。維持穩定不變，長期無償使用，允許繼承。對能夠在1∶10000的地形圖上標示清楚的自留山，要單獨發放林權證；不能標示清楚的，可通過聯戶方式登記、發放林權證。

2．責任山。保持承包關系穩定不變，承包期為70年。承包期內，山上林木歸責任山承包人所有，允許繼承。面積和四至界線不清的，要在改革中界定清楚，換發林權證；原來已換發林權證的，保持不變。

3．集體統一經營的山林。采取均股、均利等形式落實到農戶?？蓪F有林地、林木折股均分給集體經濟組織內部成員，實行集體股份經營；也可在集體經濟組織內采用公示形式通過公開招標、租賃、轉讓、拍賣等方式依法流轉，盤活森林資源。對擬列入開發利用計劃的園地和擬列入開發利用計劃的25度以下山坡地不均股、均利到農戶，繼續由村集體經濟組織依法實行民主經營管理。

對經政府區劃界定為生態公益林和已劃入自然保護區、森林公園、風景名勝區的集體山林，以及農民比較滿意的集體林場、聯辦林場，采取均股、均利的經營方式，維持其經營主體不變。珠江三角洲地區和有條件的地區可通過法定方式將自然保護區和界定為生態公益林的集體林地逐步贖買收歸國有。集體統一經營林地面積較小的村委會、村民小組，可結合農村集體股份合作制改革，將林地收益納入農村股份分配的組成部分，實行均股、均利的分配制度。

采取均股、均利的經營方式和依法流轉的集體山林所得收益70%以上分給集體經濟組織內部成員，其余用于集體公益事業。生態公益林效益補償按國家和省有關規定執行。因涉林收入返利于民后年純收入低于3萬元的村委會，其“兩委”干部補貼按照《中共廣東省委、廣東省人民政府關于推進集體林權制度改革的意見》（粵發〔2008〕14號）和《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發〈關于建立穩定規范的農村基層組織工作經費保障制度的意見〉的通知》（粵辦發〔2010〕5號）中的有關規定執行。

（二）減輕負擔。

農戶經營自留山的收益，歸農戶所有；經營承包林地的收益，除依法繳納國家和省規定的稅費，包括增值稅、所得稅兩種，政府性基金（育林金、森林植被恢復費）兩種，行政事業收費（林權勘測費、綠化費、森林植物檢疫費、野生動植物進出口管理費、陸生野生動物資源保護管理費、植物新品種保護權收費、證書工本費）7種，以及合同約定的合法費用外，歸經營者所有。取消其他一切收費，禁止亂收費、亂攤派、亂罰款。

（三）放活經營。

實行商品林、生態公益林分類管理。貫徹落實《國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》（林資發〔2009〕166號），改革和完善集體林采伐管理。對經營面積達到一定規模、單獨編制森林經營方案并經縣級以上林業主管部門審定的經營者，可憑經營方案直接向林業主管部門申請辦理林木采伐許可證；其他經營者憑林權證依法直接向林業主管部門提出林木采伐申請，不需所在村組或其他組織簽署意見。對符合條件的，林業主管部門應依法予以審批。對生態公益林，為提高林分質量可進行必要的撫育或更新性質的采伐。在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀開發森林旅游業。

（四）規范流轉。

認真貫徹《國家林業局關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》（林改發〔2009〕232號），依法管理和規范集體山林流轉行為。在依法、自愿、有償和不改變林地所有權的前提下，山林經營者可采取轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押等方式流轉林地使用權、經營權和林木所有權。采取轉讓方式流轉的，應當經原發包的集體經濟組織同意；采取其他方式流轉的，應當報原發包的集體經濟組織備案。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營的林地使用權和林木所有權的流轉，應當進行森林資源資產評估，流轉方案要在本集體經濟組織內提前公示，并經村民會議過半數或村民代表會議2/3以上成員同意。

（五）配套改革。

1．加快林業體制改革。進一步轉變政府職能，逐步建立以管理、執法、服務三大職能為主的管理新體制。實行政企、政事分開，林業行政主管部門所辦企業要全部脫鉤，各級林業行政機關、公益性事業單位人員工資和工作經費納入同級財政預算。加強林業基層隊伍建設，合理設置鄉鎮林業工作站、木材檢查站，落實好人員編制，所需經費全額列入財政核撥。妥善安置改革涉及人員，按規定為職工接續各項社會保險關系。繳清相關社保費用。對拖欠職工的工資、欠繳的社會保險費以及拖欠的集資款、醫療費和挪用的職工住房公積金，原則上要一次付清。對依法解除勞動關系的人員，按照國家有關規定支付經濟補償。改革前出現的工傷人員，可按照國家和省的相關規定辦理。做好退休人員社會化管理服務工作，按照國家和省的相關政策將退休人員移交屬地街道（鎮）社區（村委會）管理或者依托林場單位管理。

2．推進林業投融資改革。按照中國人民銀行、財政部、銀監會、保監會、國家林業局《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發〔2009〕170號）和人民銀行廣州分行、省財政廳、廣東銀監局、廣東保監局、省林業局聯合轉發國家銀發〔2009〕170號文的通知（廣州銀發〔2009〕36號）精神，積極做好集體林權制度改革與林業發展的金融服務工作。

3．完善林業社會化服務體系。加強林業社會化服務工作，建立林權管理機制，做好林權確認、轉讓交易、登記辦證和信息發布等一站式管理服務，建設林業產權交易中心。按照《國家林業局關于促進農民林業專業合作社發展的指導意見》（林改發〔2009〕190號），鼓勵、引導和規范農民林業專業合作社組織建設，開展自我服務，降低生產和流通成本，提高林業經營效益。發展林業專業協會，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律、依法維權等作用。

二、工作步驟

在試點工作的基礎上，全面鋪開集體林權制度改革，到2010年底前要基本完成明晰產權工作，2011年12月底前全面完成各項配套改革任務。各地可根據本地實際情況，進一步細化時間安排。

（一）準備階段。

1．健全機制。各地級以上市、縣（市、區）、鎮（鄉）要參照省的做法，成立相應的集體林權制度改革工作協調機制。組建一支懂政策、業務精、作風踏實的林改工作隊伍，在當地黨委、政府的統一領導下做好林改工作。

2．宣傳發動。各地要結合實際，加大對林改工作的宣傳力度，引導社會各界和廣大農民學習了解林改的目的、意義、主要內容以及政策規定、程序要求，積極主動投入和參與林改工作，營造全社會關心林改、支持林改、推動林改的良好氛圍。

3．召開會議。各地要召開集體林權制度改革工作動員大會，全面動員部署集體林權制度改革工作，鎮、村還要組織召開黨員干部和村民會議或村民代表會議，組織發動開展集體林權制度改革工作。

4．組織培訓。按照分級負責的原則，層層舉辦培訓班，確保參與改革的工作人員正確熟練掌握有關法律政策規定、方法步驟和標準要求，保質保量完成改革工作。

5．調查摸底。各地要做好本地區集體森林資源、農村現狀和基層林業隊伍建設現狀的調查摸底工作。調查摸底的內容主要包括：人口、集體山林、林地承包、林地流轉、山林糾紛、林農收入等情況，村民對林改工作的意見建議，基層林業工作站、木材檢查站、林業科技推廣站現狀等。同時，指導村、組對列入林改范圍的人口和集體林地情況等在村務公開欄或其他顯要位置公示。

6．制訂方案。在調查研究和科學論證的基礎上，制訂地級以上市、縣（市、區）切實可行的集體林權制度改革實施方案，并報上一級集體林權制度改革工作機構備案。各鎮根據縣（市、區）集體林權制度改革實施方案制訂本鎮的改革具體實施方案，并報縣級林改工作機構審批。各村、組制訂切合本村、組實際的具體實施方案（包括集體山林均股均利分紅等內容），并經村民會議過半數或村民代表會議2/3以上的成員同意后組織實施。

（二）組織實施，全面推進階段。

各級要根據已制訂的集體林權制度改革實施方案，按照“縣直接領導、鎮組織實施、村具體操作、部門做好服務”的工作機制，認真完成林改各項任務，在2010年12月底前完成明晰產權工作。要充分發揮村民民主決策權力，由各村委會、村民小組組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，將結果張榜公布。各縣（市、區）、鎮（鄉）要組織工作組，深入集體林權制度改革現場，協助各村委會、村民小組及集體經濟組織，開展明晰集體山林權工作，引導群眾自主選擇均股、均利等改革方式，依法簽訂書面合同。開展林權勘查、登記和林權證發放工作，及時核發或換發全國統一式樣的林權證和全省統一式樣的集體山林股份權益證書。

（三）檢查驗收，總結完善階段。

加強對集體林權制度改革工作的檢查督促，改革完成后要及時組織檢查驗收，確保工作質量。堅持合格一個驗收一個的原則，驗收不合格的要補充完善。各縣（市、區）要在自查的基礎上，向地級以上市集體林權制度改革工作機構提交林改工作總結及相關材料，由其復核后向省集體林權制度改革領導小組辦公室（以下簡稱省林改辦）專題報告，省林改辦要組織技術人員進行檢查驗收。全省檢查驗收工作要在2011年12月底前完成，具體檢查驗收辦法由省林改辦另行制定。

三、工作要求

（一）統一思想，加強領導。各級黨委、政府要從貫徹黨的十七大、中央林業工作會議、全省林業工作會議精神和落實科學發展觀的高度，把集體林權制度改革工作作為解決“三農”問題、建設社會主義新農村、促進生態文明建設的戰略任務擺上重要議事日程，堅持主要領導親自抓、分管領導具體抓，精心謀劃，高位推動。

（二）明確任務，落實責任。各地應明確工作職責，建立健全管理制度，層層落實領導責任。地級以上市與縣（市、區）、縣（市、區）與鎮（鄉）要簽訂改革工作目標管理責任狀，通過層層制定和下達任務分解表和責任表，將任務分解到村，責任落實到人。各有關部門要在黨委、政府的統一領導下，各司其職，各負其責，形成合力，確保改革積極穩妥推進。

（三）加強督促，確保質量。各地要成立林改工作督導組，建立林改工作定期匯報制度，加強檢查、督促、指導，及時掌握工作進度。在林改工作過程中，要牢固樹立質量第一的觀念，正確處理好質量與進度的關系，加強質量監控，確保改革經得起歷史檢驗。

（四）落實經費，有效保障。國家和省財政對地級以上市、縣政府開展林改工作給予適當補助，不足部分由市、縣級財政部門統籌解決。國家和省財政安排給地級以上市、縣的林改補助經費主要用于林改外業勘測、林權糾紛調處、內業、檔案管理、培訓等支出。省級統籌安排部分林改補助經費主要用于林改信息管理系統建設、省級重大山林糾紛調處、外業勘測指導、宣傳培訓以及有關資料、證書印制等。具體資金使用方案由省林業局會同省財政廳另行制定。各地要加強對林改資金使用的監管，任何單位、個人不得截留、挪用。

（五）嚴肅紀律，規范操作。推進集體林權制度改革涉及廣大農民的切身利益，改革工作要嚴格按程序進行，做到公開、公平、公正，決不允許暗箱操作，以權謀私，損害群眾利益。對出現的違法亂紀、損害群眾利益的行為，要堅決嚴肅處理，確保改革順利進行和社會和諧穩定。

（六）強化管理，保護資源。要把維護農村社會穩定和保護森林資源安全貫穿于改革的全過程。切實加強森林資源管理，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂征濫占林地等破壞森林資源的違法犯罪行為。

（七）總結經驗，深化改革。各地要按照黨中央、國務院和省委、省政府有關集體林權制度改革的意見要求，不斷總結經驗，完善政策，深化改革，確保集體林權制度改革達到預期目標，努力促進我省現代林業科學發展。

第五篇：集體林權制度改革

集體林權制度改革

相關政策及工作程序講座

集體林權制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強，技術要求高，為了在全區范圍內統一政策和技術規程，自治區林改領導小組下發了《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，這是我區林改工作的規范性文件，它包括林改相關政策和操作規程兩個部分。我們這個講座主要是對這個《辦法》進行學習、理解，掌握《辦法》的精神要點，以便在林改工作中能夠熟練運用。第一部分林改相關政策法規

《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，對我們在林改工作中經常用到的一些相關政策都做了明確的規定。共有

1、自留山政策，2、責任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰種誰有政策，5、林地流轉政策，6、生態公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權發證主體與對象的政策等八個方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改 革確權發證辦法（試行）》第三條 規定，自留山長期穩定不變。繼續實行“生不補，死不收”、長期無償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農民集體所有，其成員只有使用權，不得擅自用于建房等非林業生產用途。自留山長期歸農戶使用，其經營權受國家保護。

自留山劃定后集體經濟組織收回的應當退還農戶或者劃定新的自留山給農戶，但農村戶口轉為城鎮戶口，其自留山在林改前已由集體經濟組織按照有關規定或者協議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經濟組織在農戶自留山統一組織造林的，不得改變自留山的使用權，所造林木可由集體經濟組織與農戶協商確定分成比例和采伐時間，也可由集體經濟組織向農戶收取營林費用后將所造林木歸農戶所有。

林業“三定”后，自留山、責任山合并，實行“兩山并一山”管理，農戶要求區分自留山、責任山的，應當按照農戶的要求分別確權發證；農戶不要求區分的，可按責任山的形式予以確權發證。

有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當時已經過縣級人民政府造冊登記的，應認定為自留山，并及時發放林權證；未經造冊登記，但經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認為自留山。

自留山位于自然保護區或森林公園內的，由集體經濟組織、自留山使用權；人與自然保護區或森林公園經營管理單位共同協商處理。可以由集體經濟組織給予等量置換；也可以由自然保護區或森林公園經營管理單位與自留山使用權人簽訂合同，明確林地使用權和林木所有權歸屬、利益分成、使用期限。集體經濟組織的山林全部納入自然保護區或者森

林公園的，應將生態公益林的補助、補償落實給自留山使用權人。

自留山使用權人死亡后沒有繼承人的，其自留山使用權由集體經濟組織收回，原存在的承包經營等法律關系不變。

2、責任山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第四條 規定，責任山在承包期內保持穩定不變。承包方必須與發包方簽訂全區統一規范的承包合同，明確雙方的責權利，承包期限為70年，承包期內承包方依法享有責任山的使用、收益和承包經營權流轉的權力，并允許繼承。

集體經濟組織與成員已簽訂有承包合同，但沒有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國家有關規定繼續承包。責任山已落實到農戶但沒有簽訂承包合同的，要補簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內，發包方不得擅自收回和調整承包的林地。承包期內，承包方全家外遷，其要求保留承包經營權的，應當予以保留。承包合同生效后，在承包期內，發包方不得因承辦人或負責人的變動而變更或者解除承包合同，也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內，承包人死亡，其繼承人可繼續承包。

承包的林地，應當按照法律、法規的規定進行開發、經營和利用。未經依法批準，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業建設。

責任山由集體經濟組織收回統一經營，承包方要求歸還的，應當歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第五條 規定，林業“三定”時未承包到戶，目前仍由集體經濟組織統一經營的，凡適宜實行家庭承包經營的集體林地，按本次林改時確定的人數承包到戶；不適宜實行家庭承包經營的，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過招標、拍賣、出租、公開協商等承包方式確定由本集體經濟組織成員或其他經營主體經營，所得收入按規定在集體經濟組織內部進行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續由集體經濟組織統一經營，但要將現有的林地、林木折股分配給集體經濟組織成員均等持有，收益按股分配。

農戶在本集體經濟組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農戶與集體經濟組織協商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權收歸集體，并按照本條前款的規定落實經營主體。

集體經濟組織統一經營或者通過流轉獲得的收益，應用于本集體經濟組織內部成員分配或公益事業，其中70％以上應當分配給本集體經濟組織各成員。分配方案應經村民會議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰種誰有政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》 第六條規定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅持“誰造誰有，可以繼承，可以作價轉讓，林木依法采伐，產品自主處理”的政策。集體經濟組織未與農戶簽訂承包合同的，應補簽承包合同，確定林木所有權和林地使用權。第十七條規定，集體經濟組織成員在本經濟組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經濟組織協商林木處置辦法，林地使用權收歸集體，落實經營主體后登記發證。

5、林地流轉政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第七條 承規定，承包方可以在一定期限內將全部或者部分林地使用權通過轉包、出租等方式流轉給第三方，發包方與承包方的承包關系不變。流轉期限不得超過剩余的承包期限。

承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分林地使用權轉讓給其他從事林業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該林地上的承包關系即行終止。已經實行流轉的集體林地，符合法律規定、流轉合同規范的，要予以維護；流轉合同不規范的，要予以規范；不符合法律規定的，要依法糾正。