第一篇：中國林權制度改革中的可持續性研究

中國林權制度改革中的可持續性研究

作者：張忠潮 童靜來源：林業經濟問題第30卷第6期

摘要 :回顧林權制度的改革史，不難發現林權制度改革主要是為了保護和實現其經濟價值，對其生態價值則重視不夠。當代林業以生態效益優先為指導思想進行集體林權制度改革，取得了一定的成效。文章從可持續發展的角度回顧了林權制度改革中的經驗和教訓，以期對當前林業政策的制定提供些許參照。

關鍵詞 :林權制度;改革;可持續性

1經濟效益優先發展的林權改革

任何政策、法規都不是突如其來的，政策之間具有延續性與承繼性，林權制度也不例外。回顧林權制度的改革史，不難發現林權制度改革主要是為了保護和實現林業的經濟價值，對其生態價值則重視不夠。1949年新中國成立，林地參照土地改革方案進行改革，農民分得了林地。到 1953年，林區開始建立林業生產初級合作社。大面積的森林、林地收歸國有。林農分配到的林地折價入社，所有權仍歸林農，經營權歸合作社，實行所有權和經營權分離，開始了規模經營，并實行合作造林，收益權在林地所有者和合作社之間分配。林農的處置權受到了限制，但總體來說，這種林權制度有較好的激勵作用。1956年成立高級社，1958年成立人民公社，1962年宅基地也被宣布為集體所有，林農個人徹底喪失了土地所有權，生產積極性受到了極大的打擊。直到 1963年 5月，國務院頒布《森林保護條例》，規定要保障國家、集體的森林和個人的林木所有權不受侵犯，森林和林木歸誰所有，其產品和收入就歸誰支配，任何單位和個人不得侵犯。這樣，使高度強化的集體林權制度又得以弱化。

從新中國成立，短短 10年時間里，中國的林權制度頻繁更迭，這對于生長周期長、急需穩定性的林業建設來說是極為不利的。林權制度在林業“三定”之前經歷了數次變革，盡管有多種歷史和客觀因素的影響，但其共同的本質卻是將經濟利益作為利益相關者追逐的共同目標，是對林權相關者經濟利益的調整過程。在當時的背景下，林業的經濟效益被置于首要地位，生態效益根本不被重視。單純追求經濟效益的林業政策，根源在于傳統的發展觀。單純追求物質財富的增長，以為物質財富增長所依賴的資源在數量上是不會枯竭的，即使由于短時期內資源的供給小于需求，但在市場機制下，這種短缺也會得到補充［1］。所以，在傳統發展觀指導下的經濟活動往往是濫用資源，過度消耗自然資源，經濟活動產生的廢物任意地排入周圍環境，造成環境的嚴重破壞。這種傳統的發展觀曾長期指導著中國的社會經濟發展，森林資源的價值往往被簡單化，只注重其經濟效益，而忽略了它的社會效益和生態效益，常常造成林地掠奪式經營以及資源浪費，甚至破壞。森林資源的本質特殊性是不被考慮的，經濟效益決定一切，這就必然導致改革開放前林權制度改革的不可持續性。

2可持續發展的轉折－林業“三定”

1978年，中國的林權制度開始向可持續發展方向轉變。1981年，在政府強制力推動下，對林業實行“穩定山林權，劃定自留山和確定林業生產責任制”，簡稱林業“三定”。它要求放寬林業經濟政策，頒發林權證，改變過去林權不清、界限不明、責任混亂的狀況，試圖以此調動農民造林護林的積極性。1984年全國基本落實了林業“三定”

政策。到 1985年，中共中央國務院又頒布了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，在集體林區取消木材統購，開放木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷，更進一步調動了森林經營者的積極性。

此次改革不但是在政府推動下，也是林農的愿望。林業“三定”在我國林權改革中具有轉折性的歷史地位，它將森林資產所有權分離為土地所有權和林木所有權，然后又把林業基本生產資料土地所有權和經營權分離。林業“三定”使農民擁有較充分的林地經營權和林木所有權。同時，在國有林區實行以讓利放權為主要特征的承包責任制，使部分國有林業企業的經營權轉到了經營者的手里。林業“三定”在政策形式上實現了權利的清晰化，一定程度上穩定了山林權。林業“三定”在實踐中探索出了很多新的政策方針，對新一輪林權制度改革起到很大的推動作用，為林業市場化改革奠定了基礎、鋪平了道路。自林業“三定”以來，我國林業建設開始步入正確的發展軌道，不斷探索林業的可持續發展路徑。森林資源的日益稀缺，森林破壞導致的環境問題，使國家逐漸認識到森林的生態效益而不再簡單的只顧追求其經濟價值，對森林資源的開發、利用和保護并重。這一階段，不管是政府工作報告還是政策法規，均對林業生態環境建設作出了指示，這是新中國成立以來從未有過的。國家大力開展植樹造林活動，啟動“三北”防護林體系建設工程，保護森林資源，林業建設開始出現生態效益和經濟效益齊頭并進的局面。

當然，時代賦予我們機遇的同時，也給我們眾多的挑戰。在改革開放的轉型期，林業“三定”的很多政策沒能和我國的具體林情相適應，權利安排沒有與當時不斷發展的社會相適應，以至于實施過程中出現了很多出乎人們意料的結果，值得我們反思，吸取教訓。林業“三定”確實在形式上做到了權利的清晰化，穩定了林權，推動了林權制度改革。但是，權利的實質變化并不大，很大程度上是因為沒有科學合理的配套措施，比如，稅費制度、森林限額采伐制度、林權交易制度等的不完善都是林權改革不能順利實施的重要原因。由于森林生長周期長、導致林業投資回收期長，資金周轉慢，風險大，再加之社會的轉型，一切都處于不穩定的狀態，致使林農對林業“三定”政策嚴重缺乏信任感。再加上“三定”政策制定的過于粗糙，林地權的不穩定、權能的不完整、林地征調的不公正以及缺乏保障的林農利益，都刺激了林農的短期行為，導致亂砍濫伐，破壞山林的現象［2］。客觀地看，林業“三定”政策對林業資源的定位仍然是它的經濟價值大于一切，生態效益還沒有被提到首要地位，因此，林業“三定”時的政策是沒能將經濟、社會和環境調整到一個和諧的狀態。

3當代林權改革－全面可持續發展

中國的林業建設在曲折中不斷汲取經驗教訓，取得了一系列改革成效，從“三定”時的恢復發展已經轉變到如今的全面可持續發展階段。在林業“三定”的良好基礎上，針對其存在的問題，新一輪集體林權制度改革進一步深化改革、完善政策機制，取得了很大的突破。首先，以“明晰產權、分林到戶”為任務，進一步細化產權，產權形式出現多元化，呈現產權市場化導向，促進產權經營主體多元化的實現，給予了林農真正意義上的物權，因為抓住了產權的關鍵而調動了林農的積極性，使集體林區的農村經濟社會發生了可喜的變化;其次，加速了林業產權的交易流轉，完善了產權保障體系，激勵了產權經營主體的積極性;最后，在市場經濟體制下，系統性地深化推進林業產權制度改革，確立了林農的經營主體地位，加快了產權的界定、流轉、保障了產權權益的實現，進一步解放了林業生產力。新集體林權制度改革在政策制定上不但獲得了林農的支持，也產生了較好的社會、經濟效果。

新一輪集體林權制度改革的指導思想已轉變為: “三大效益兼顧，生態效益優先”的方針以增加森林資源、增強森林生態系統的整體功能，充分發揮森林資源的生態效益。“三定”之前，中國社會發展一直以傳統的發展觀為指導，這是森林資源生態效益長期被忽視的根源。“三定”后，中國林業建設進入生態效益和經濟效益并重階段，極大改善了林業建設只注重經濟效益的不和諧局面，長期主導中國林業建設的傳統發展觀逐漸被人們所摒棄，新的可持續發展觀開始為人們所認識。

新集體林權制度改革將林業的生態價值、社會價值與經濟價值相協調，使林業建設不斷向全面協調可持續發展的方向前進。比如，在林權改革中，林業產業出現多元化和規模化，各地區抓住森林資源轉型機遇，大力發展森林生態旅游、綠色能源、生態養殖等新型林業產業，開始形成森林生態效益為主的綠色產業格局;中央明確規定，林地承包經營權可延長到 70年不變，確保了林地權的穩定、保障了林農的利益，政策的穩定性使林農對長期投資有了信心，從而可以避免了只圖短期利益破壞山林的現象林權制度改革的同時，將環保法制、可持續發展的理念不斷被帶進山區，在山區經濟開展可替代生計和可替代能源項目，通過養野蜂、農家樂經營、經濟林種植、沼氣池修建等方式，提高社區群眾的收入，推動森林資源的可持續利用，更好的保護了山區森林。山區人民提高了環保意識、有穩定的收入，自覺參與到保護工作中來，促進了人與自然的和諧發展。

當然，現階段的林權制度改革雖取得了一些成效，但從長遠看，林改需要解決的問題還很多，比如，如何將產權個人所有與環境資源的公共性相協調;要認識到集體林權制改革是一個連續地不斷發展的過程，產權明晰只是改革的第一步，實現林權的放活經營才能使林業可持續發展，使林農得到更多實惠;林業的可持續發展是生態效益、社會效益與經濟效益的和諧發展，要以此為目標。

參考文獻

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第二篇：林權制度改革國內外研究現狀如何（范文模版）

國內外林權制度改革

研究狀況

貴州大學林學院

向廷貴

林學10b班

1009030059

國內外林權制度改革的研究狀況

中國集體林權制度改革研究

2003年,我國開始在福建、江西等省試點實施集體林權制度改革,并在2008年推向全國,這是一場具有等同于上個世紀80年代實施的耕地承包制改革意義的重大農村制度變革。當前，我國正在如火如茶地集體林權制度改革，這項改革是繼家庭聯產承包責任制之后中國農村經營制度的又一次重大變革，必須對農村發展乃至經濟社會發展產生重大而深遠的影響。它不僅有利于促進林業的發展、農民增收，而且有利于改善生態環境。林權制度改革是一個復雜的過程，它的任務就是要依法明晰產權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，并通過發林權證來落實這四個“權”，因此這個證必須是“鐵證”，可見這項改革的重要性和艱巨性。

一、集體林權改革歷史回顧

回顧新中國成立以來集體林權制度改革的歷程，大體可分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；二是農業合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”；四是改革開放初期的“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）。這四個階段的林權制度改革是各個時期經濟社會發展的歷史產物，不同程度地推動了集體林業的發展。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，集體林產權虛置、農民經營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農民發展林業的積極性，嚴重制約了林業生產力的發展。推進新一輪集體林權制度改革勢在必行，迫在眉睫。

二、現階段林改進展情況

主體改革實施情況調查顯示,樣本村集體林改基本完成了明細產權、承包到戶的改革任務。在這次改革中,林農是林改的決策主體。

村民是林改的決策主體,對林改政策滿意度高。調查顯示,118個村中,有101個村莊,也就是85.6%的樣本農戶表示林改方案經由村民代表大會2/3以上成員或2/3以上村民代表同意。91.2%的樣本農戶對本村的林改方案表示滿意,這說明集體林改方案合法依規,符合實際,政策本身也較好地得到貫徹執行。

近九成五的集體林地通過各種方式確權到戶,近七成農戶拿到林權證。村級跟蹤觀察顯示,樣本村集體林地面積的94.7%已經確權到戶(包括“期貨均山”),其中61.8%的承包林地是在“林業三定”基礎上重新勘界并登記發證,17.1%的承包林地把原來由集體經營的山在此次林改中“分山到戶”,13.2%的承包林地是以均股的方式到戶,2.6%的承包林地是以“期貨均山”的確權方式到戶。

村級抽樣調查結果顯示:67.0%的農戶已經拿到林權證。確權發證存在明顯的區域差異。西南地區林權證到戶率較高,達到84.5%;華北和華中地區林權證到戶率均超過60%,華東地區到戶率高達70%;而華南地區到戶率較低(海南省除外),為43.8%。

深化改革政策實施情況下面介紹一下從主體改革進入深化改革階段,各種配套政策在農戶中實施的情況。

林權抵押貸款和融資渠道。跟蹤觀察表明,四分之一的村莊開展抵押貸款,農戶貸款額度為2~10萬元。2010年,25個樣本村的農戶申請辦理過抵押貸款,平均每村4.6%的農戶(主要是集中在浙江省、云南省、江西省和福建省的受調查農戶)申請到林權抵押貸款。跟蹤觀察顯示,在被調查的118個村中,有5個村設立了民間貸款擔保組織(主要是林業專業合作社或者村集體)。跟蹤觀察顯示,45.6%的樣本戶借款需求十分強烈。在調查的74個樣本縣(市)中,小額林權抵押貸款進展最好的是浙江省慶元縣,該縣戶均貸款為7.2萬元。

森林保險參保率和保險費率。跟蹤觀察顯示,3.1%的農戶參加了森林保險,農戶繳納保費為0.5元/畝至1.6元/畝之間,平均保費為每畝0.72元,理賠標準每畝最高不超過500元。另外,跟蹤觀察還顯示,四成以上的農戶希望參加森林綜合險。

林農組織化程度。跟蹤觀察表明,林業合作組織快速發展,已有7.2%的樣本農戶加入林業合作組織,包括農民林業專業合作社、家庭合作林場、股份制林場等林業合作組織。在省份調查中,浙江省農戶的入社率最高,該省幾乎所有的樣本村都成立了合作社,并且有35%的受訪農戶參加了各種形式的林業合作組織,其中林地經營股份合作組織最受歡迎,占入社樣本量的29.1%,森林防護專業合作組織和經濟林銷售合作組織分別占26.0%和21.7%,約9.2%加入采伐專業合作社等。

三、集體林權制度改革中存在的主要問題及對策建議

問題項目組的調查研究表明,當前集體林權制度改革過程中,主要存在的問題有:一些歷史遺留的林地產權糾紛難以有效調處;林地分散經營和規模經營的矛盾;林地流轉過程中導致少部分林農失山失地;林地利用中生態效益與經濟效益存在一定程度的矛盾沖突;有的地方的配套支持制度改革難以推進;林業公共服務支持力度不足；宣傳不到位，沒有形成輿論氛圍；技術力量不足，林改工作推動舉步維艱；各部門沒有形成合力，林業部門孤軍奮戰；農村外出務工人員多，為推進工作增加難度；林改質量參差不齊，影響林權證的權威性；林業“三定”歷史遺留問題多，留下許多后遺癥；宗地面積過小。

對策建議

1.要加強領導，確保改革順利推進。

各級黨委政府要充分發揮領導核心作用，切實加強對林改工作的組織領導。市、縣、鄉、村都要成立改革領導小組，實行主要領導負責制，層層落實領導責任，將林改工作納入政府目標考核體系，層層簽訂林改目標管理責任書，為改革提供強有力的組織保障。

2.要廣泛宣傳發動，營造良好改革氛圍。

。要通過宣傳，統一思想，提高認識，消除干部群眾的疑慮，使廣大農民和鄉村干部了解改革、支持改革、參與改革。要宣傳好試點地區的好做法、好經驗，通過典型示范，引導和推動全省林改工作。

3.要加強業務培訓，提高工作水平。

林改比耕地改革情況更復雜、任務更艱巨、要求更細致，需要有一支政治素質高、業務能力強的干部隊伍作保證。

4.要搞好部門配合，努力形成林改的工作合力。

林改是一項十分復雜的系統工程，涉及到多個部門，任何單位工作措施不落實，支持政策不到位，都可能導致改革出現問題，甚至止步不前。各有關部門要高度重視，積極參與、主動支持改革。在黨委政府的統一組織領導下，各司其職，密切配合，通力協作，努力形成改革工作合力。

5.搶時機，促進工作進展。

要充分利用好清明、春節等農民工返鄉的有利時間，推進林改工作。農民群眾是改革的主體，要做到改革的政策讓農民明白，改革的全過程讓農民參與，確保廣大農民的知情權、參與權、決策權和監督權。

6.要抓好督促檢查，確保改革質量。

各級領導要親自參與，分片督導，把好每一個環節的質量關。要把好民主決策關，確保農民的知情權、參與權、決策權和監督權；要把好政策落實關，依法維護農村集體經濟組織的每一位農民平等享有林地承包的權利；要把好勘界操作關，林業部門要派出技術人員深入一線，現場指導農民進行勘界，確保四至清楚；要把好確權發證關，林地林木勘界確權后，要履行法定程序，及時進行林權登記，依法核發全國統一式樣的林權證；要把好檔案資料關，做到有據可查、有字為證。

7.保持政策連續性，穩妥處理歷史遺留問題。

林改是一場“山定權、樹定根、人定心”的改革，這“三定”最重要的是“人定心”。我們要堅持穩定壓倒一切，把確保林區社會和諧穩定貫穿于林改工作的全過程，認真做好林改工作的矛盾糾紛調解工作。

8.創新工作方法，聯戶發證。

集體林權制度改革是繼家庭聯產承包責任制后中國農村經營制度的又一次重大變革，是深化農村改革的又一重大戰略舉措。通過集體林權制度改革，建立現代林業產權制度，對于進一步解放和發展農村生產力、增加農民收入、促進林業發展、改善生態環境、推進新農村建設、構建和諧社會有著十分重大的意義。

國外集體林權制度改革研究

國外很多森林政策專家指出，森林產權制度安排是林業經營活動中影響人們經濟行為的重要工具，它決定著資源的分配效率和利益的分享，對人們造林、護林以及合理利用森林、促進森林資源的可持續發展具有深遠意義的影響。國外研究者認為單一的產權制度安排所存在的缺陷并不能解決林業經營過程中所出現的問題，從國際上的理論與實踐層面來看，森林管理的公共權力的下放已經成為一個不可阻擋的趨勢，縱觀國外對森林產權的研究，主要是以觀察和描述為主要的研究行為，并沒有給出哪一種產權制度安排是最優的，而認為在不同的社會背景下應該安排多樣化的產權模式。

一、各個國家森林所有制構成存在較大差異

英國、德國、日本和印度都是實行資本主義私有制基礎上的市場經濟制度，法律規定私人財產包括土地等資源性財產的不可侵犯性。對于森林資源所有制美國、德國、日本等國家實行的多是森林資源以私有林為主，但國有林發揮指導作用的制度，而印度大部分森林資源歸國家所有，同時允許私有林的存在。

二、各國森林管理模式有很大的不同

美國、德國、日本等國家對于私有林的管理主要是通過法律來進行的，私有林主要具有高度的經營進行指導，私有林經營者也通過自發形成的林主協會等機構，利用法律維護自身的權益，而對于國有林的管理，美國、德國、日本、印度等國家都有一套直接管理體制。如日本的森林組合比較成功地解決了民有林的經營管理問題。日本的森林經營管理有兩種形式：一種是國有林；另一種是民有林。日本第一部《森林法》于1897年頒布，先后進行了多次修改，民有林主的財產權受到法律嚴格的保護。為了確保民有林的收益權得以實現，在1951年修改的《森林法》正式確立了森林組合制度，現在日本百分之七十的民有林由森林組合經營。森林組合是日本民有林經營的主力軍，它既是森林所有者的合作組織，又是聯系政府、林農和市場的紐帶。森林組合較好地解決了規模經營與私人所有的關系問題，走森林專業化經營道路，將所有權和經營權分離，有效地促進了森林資源集約經營強度的提高。

三、各國對林業的保護和扶持政策也有較大不同

德國為集體林、私有林提供必要經濟扶持、嚴格依法進行管理。德國的林業管理體制，按“社會市場經濟”體制的要求，把市場經濟的自由原則與社會平衡原則結合起來，以私有林為基礎，實行分散決策、自主經營、自擔風險的機制，以市場自由競爭為動力、充分發揮市場配置資源的作用，同時，以國有林經營利用作為市場的調節力量，發揮其市場導向作用，必要時國家進行適當干預。

第三篇：江西省集體林權制度改革研究

江西省集體林權制度改革研究

屈紅國

1（北京林業大學經濟管理學院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度經濟學的相關理論并結合實地調查等方法對江西省集體林權制度改革進行了研究，指出：由于高昂的邊界成本，當前的“明晰產權，分山到戶”的分散經營模式將在市場的引導下逐漸過渡到規模經營。當前山林對于林農存在著社會保障功能，使得林農與山林被捆綁在一起，限制了市場條件下森林資源的資本化和流動性的實現以及農村勞動力的合理流動與分工專業化。在今后的配套改革中應盡快構建林區農村社會保障體系，加強針對林區勞動力的免費職業教育培訓，合理分流，減輕生態壓力。關鍵詞：林權改革；邊界成本；社會保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集體林權改革是我國農村土地承包責任制后的又一次重大改革，對三農問題的解決和農村生產力的解放有著重要的意義。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全國林改工作的前沿。對其進行深入的分析，總結經驗成果，發現問題和不足，對全國的林改工作有著重要的借鑒意義。當前國內外的研究主要集中于森林資源產權制度、林業產權制度等理論、集體林區產權制度存在的問題、改革的方向和對策措施。并且主要集中于對林地產權制度的研究，認為，當前集體林權制度方面最大的問題是林地產權制度問題。目前針對江西林權制度以及江西林權改革的研究較多，總體來看研究視角較窄，研究方法比較單一，缺乏系統、整體的深入研究。其次，對當前的存在問題缺乏深入的調查分析，對配套改革制度體系的研究還遠遠不夠。本文擬使用新制度經濟學理論并結合實地調查，對江西集體林權改革進行研究，及時發現問題并加以分析，嘗試找到解決方案。江西省林權改革現狀

1.1江西省林業的基本情況

江西是南方集體林區重點林業省，國土總面積16.69萬km2，活立木蓄積量3.5億m3，森林覆蓋率60.05%。全省地貌特征可概括為“六山一水二分田，一分道路和莊園”。“十五”期間，江西林業發展較快，實現了林業用地面積、森林面積、活立木蓄積量、森林覆蓋率、森林質量、毛竹林面積蓄積增長。

1.2江西省林權制度發展沿革

建國初期，通過土地改革農民分得了屬于自己所有的山林。1953年開始合作化，經過互助組——初級社——高級社——人民公社幾次大的變革，至1962年“四固定”時，農民的山林絕大多數又統一歸為集體所有（以生產隊所有為主）。1981-1983年，根據《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》和中央的統一部署，江西進行了比較徹底的林業“三定”，絕大多數集體山林的使用權，都通過自留山和責任山的形式分給了農戶經營。作者簡介：屈紅國（1975-），男，山西稷山人，博士生，從事林業經濟學研究，（電話）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林業“三定”以后，并沒有如預想的那樣激發出林農造林育林的積極性，產權問題成了制約林業發展的瓶頸。

1.3江西省林權制度改革方案

1.3.1改革的目標

確保林農的合法權益得到有效落實；確保林農負擔明顯減輕；確保林區鄉村組織和林業部門的正常運轉；確保森林資源總量增長和生態環境改善；確保林區社會穩定。

1.3.2改革的基本原則

堅持權益平等；堅持尊重歷史，保持林業政策的連續性；堅持公開、公平、公正，尊重群眾意愿；堅持因地制宜，形式多樣。

1.3.3改革的主要內容

明晰產權，減輕稅費，放活經營，規范流轉。這四個方面，是林業產權制度改革的主體內容。為了確保主體改革的順利進行并取得預期成效，江西省同時出臺了一系列配套改革措施。

1.4對林權主體改革的評價

林改方案設計合理完善，符合林農利益，得到了人民擁護。在各級政府部門的全力推動和支持下，以民主的方式推進林改，依據《村民委員會組織法》，把決策權交給群眾，保證了改革內容和過程的公開透明、公平公正，同時也激發了廣大林農的改革熱情。總體而言，奉新、宜豐和銅鼓三縣的集體林權改革的主體改革比較成功。

2林權改革中出現的問題及其產生原因

2.1由于歷史原因和高昂的邊界成本，山林權屬糾紛很多

山林糾紛是主體改革中最復雜，難度最大的工作。以宜豐縣為例，截止2007年6月份，統計的山林糾紛共有1712起，面積達到4406hm2，已經調處1229起，占71.79%。

客觀來看，如此多的山林權屬糾紛，絕大部分是由于“三定”時技術條件不完備，再加上勘界比較粗放產生的四至不清的問題。而在林改核發林權證的過程中，這些長期積累的問題集中地爆發了出來。

同時森林資源高昂的邊界成本也是引發山林糾紛的重要原因。在本文中，森林資源的邊界成本指的是，出于經營或其它目的，將整片森林劃分為較小的部分，在確定其邊界以及由于邊界的存在所產生的成本。

在農田中，田壟（或田埂）就是其邊界，修筑、維持田壟的費用就是其邊界成本。由于修筑、維護田壟成本低廉，修成后清晰可辨，因此農田的邊界成本不高，不易產生糾紛。

由于森林資源的整體性和不可分割的特點，以及不斷生長變化的特征，確定和保持長期、明確的邊界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生長的木竹很難用一道簡單的“田壟”分開來。傳統上是通過放置界石來分界，但是森林是個不斷生長變化的系統，隨著時間的推移，由于自然或人為的原因，界石的消失和挪位都會產生糾紛。其次，在森林的防火、防病蟲害等方面，邊界也會產生推諉、協作的成本。

正是由于森林資源高昂的邊界成本，決定了規模經營是林改的最終目標。

2.2鄉鎮、村兩級行政單位陷入經濟困境

林改后，以前鄉鎮、村出臺的各項涉林收費全部取消，由省、市財政通過轉移支付承擔鄉村兩級的運行費用。由于轉移支付的金額與實際需求之間的缺口較大，鄉鎮與村的公共事業支出嚴重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新縣石溪鄉運行狀況調查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人員編制 78 71 62 60 涉林收費（萬元）99 85 43 0 人員薪酬（萬元）20 17 15 12 費用支出 88 78 78 63 盈虧（萬元）盈 11 盈 7 虧 35 虧 63 盈虧原因無林業收費

注：人員總數包括村行政組織；林改后每個鄉鎮每年有20萬元的轉移支付金；每個村有2—2.5萬元的轉移支付金。

從圖中可以看出，林改后鄉、村兩級行政單位的資金缺口較大，經過調查發現這是大范圍的普遍現象。上級行政部門在要求鄉、村兩級行政單位進一步壓縮開支和減員增效的同時，應適當增加轉移支付的力度。否則，很可能會影響到林改工作的進一步實施。

2.3山林面積擁有量的差異導致貧富差距越來越大

在江西的山區，最小的生產單位是小組。由于歷史原因和地理因素，村與村之間、小組與小組之間擁有的山林面積差異很大。在小組內部，由于婚喪嫁娶，生老病死等自然原因，戶與戶之間的山林面積差異也很大。林改前，木竹價格由行政手段控制，價格很低，林戶之間的收入差別不大；林改后，政府將原有的大部分涉林收費取消，還利于民，再加上價格管制的取消，木竹價格在市場的推動下大幅提升，由此使得山林面積多的林農收入提高很快，與山林面積小的林農的收入差距越來越大。

2.4 林農與山林被“捆綁”在一起，阻礙了規模經營的實現

長期以來，山林對于林農來說有著替代社會保障的功能。社會保障重在公平，在山區就表現為山林面積的公平。由于人口的變化很快，需要頻繁地調整山林權屬。而山林的經營又由于森林資源的特點需要長期穩定的經營權，這二者之間的矛盾已經嚴重制約了林農營林的積極性。同時，這種“捆綁”影響了農村生產力的合理流動。

2.5 木竹的采伐與流通管理不合理，限制了市場對資源的合理配置

在對森林資源實行分類經營后，現行的限額采伐管理政策已經不適用于商品林的經營和發展。同時，基于競爭和稅收的考慮，縣與縣之間、鄉與鄉之間通過各種方式限制木竹的流通，阻礙了資源的合理配置，整體而言降低了經濟效率。對策建議

3.1 盡快構建林區農村醫療、養老、最低生活保障為主的社會保障體系

構建林區農村社會保障體系不僅是社會進步和社會公平的體現。完備的社保體系，使林農和森林資源都得到了解脫。被剝離了社會保障功能的森林資源就能在市場的調節下自由流動，實現效益的最大化。同時，社保體系解除了林農的后顧之憂，有利于林區勞動力的分工專業化。

3.2建立針對林區勞動力的免費職業教育培訓，合理分流人口

在當前的林業產業鏈中，大多數勞動力處于第一產業的環節，阻礙了林業產業健康高效地可持續發展。同時由于要養活眾多的人口，必將影響森林資源生態效益的實現。通過對林區勞動力進行免費職業教育培訓，提高勞動力的素質和價值，使其合理地向林業第二、三產業流動，將大大提高林業發展的質量和潛力。

3.3 根據市場化的需要，制定、整理和完善涉林法律法規和政策

根據林業發展市場化的需要，適時調整采伐、流通環節不合理的政策限制，加速資源的流通。及時立法解決生態林的補償措施和標準。

3.4 打破行政區劃對木竹資源流通的限制

在大區域內建立優勢互補、資源自由流動的林業產業鏈，將資源流動性納入地方行政部門的考核指標。在大區域內調整和分享林業產業的成果和收益。

3.5 完善林權交易市場，加強融資、保險服務和市場監管

加強市場監管，防范非法融資，完善森林資源的評估體系；繼續完善林權抵押貸款，盡快建立森林資源的保險體系，增強林農抵御自然災害的能力。

3.6 在市場機制下探索林業科技與資源結合的模式，提高林業生產力

通過引導林業技術人才以技術入股的方式，分享收益，從而促進林業的精益化生產，實現增產增收。

參考文獻：

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第四篇：集體林權制度改革

集體林權制度改革

相關政策及工作程序講座

集體林權制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強，技術要求高，為了在全區范圍內統一政策和技術規程，自治區林改領導小組下發了《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，這是我區林改工作的規范性文件，它包括林改相關政策和操作規程兩個部分。我們這個講座主要是對這個《辦法》進行學習、理解，掌握《辦法》的精神要點，以便在林改工作中能夠熟練運用。第一部分林改相關政策法規

《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，對我們在林改工作中經常用到的一些相關政策都做了明確的規定。共有

1、自留山政策，2、責任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰種誰有政策，5、林地流轉政策，6、生態公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權發證主體與對象的政策等八個方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改 革確權發證辦法（試行）》第三條 規定，自留山長期穩定不變。繼續實行“生不補，死不收”、長期無償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農民集體所有，其成員只有使用權，不得擅自用于建房等非林業生產用途。自留山長期歸農戶使用，其經營權受國家保護。

自留山劃定后集體經濟組織收回的應當退還農戶或者劃定新的自留山給農戶，但農村戶口轉為城鎮戶口，其自留山在林改前已由集體經濟組織按照有關規定或者協議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經濟組織在農戶自留山統一組織造林的，不得改變自留山的使用權，所造林木可由集體經濟組織與農戶協商確定分成比例和采伐時間，也可由集體經濟組織向農戶收取營林費用后將所造林木歸農戶所有。

林業“三定”后，自留山、責任山合并，實行“兩山并一山”管理，農戶要求區分自留山、責任山的，應當按照農戶的要求分別確權發證；農戶不要求區分的，可按責任山的形式予以確權發證。

有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當時已經過縣級人民政府造冊登記的，應認定為自留山，并及時發放林權證；未經造冊登記，但經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認為自留山。

自留山位于自然保護區或森林公園內的，由集體經濟組織、自留山使用權；人與自然保護區或森林公園經營管理單位共同協商處理。可以由集體經濟組織給予等量置換；也可以由自然保護區或森林公園經營管理單位與自留山使用權人簽訂合同，明確林地使用權和林木所有權歸屬、利益分成、使用期限。集體經濟組織的山林全部納入自然保護區或者森

林公園的，應將生態公益林的補助、補償落實給自留山使用權人。

自留山使用權人死亡后沒有繼承人的，其自留山使用權由集體經濟組織收回，原存在的承包經營等法律關系不變。

2、責任山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第四條 規定，責任山在承包期內保持穩定不變。承包方必須與發包方簽訂全區統一規范的承包合同，明確雙方的責權利，承包期限為70年，承包期內承包方依法享有責任山的使用、收益和承包經營權流轉的權力，并允許繼承。

集體經濟組織與成員已簽訂有承包合同，但沒有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國家有關規定繼續承包。責任山已落實到農戶但沒有簽訂承包合同的，要補簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內，發包方不得擅自收回和調整承包的林地。承包期內，承包方全家外遷，其要求保留承包經營權的，應當予以保留。承包合同生效后，在承包期內，發包方不得因承辦人或負責人的變動而變更或者解除承包合同，也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內，承包人死亡，其繼承人可繼續承包。

承包的林地，應當按照法律、法規的規定進行開發、經營和利用。未經依法批準，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業建設。

責任山由集體經濟組織收回統一經營，承包方要求歸還的，應當歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第五條 規定，林業“三定”時未承包到戶，目前仍由集體經濟組織統一經營的，凡適宜實行家庭承包經營的集體林地，按本次林改時確定的人數承包到戶；不適宜實行家庭承包經營的，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過招標、拍賣、出租、公開協商等承包方式確定由本集體經濟組織成員或其他經營主體經營，所得收入按規定在集體經濟組織內部進行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續由集體經濟組織統一經營，但要將現有的林地、林木折股分配給集體經濟組織成員均等持有，收益按股分配。

農戶在本集體經濟組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農戶與集體經濟組織協商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權收歸集體，并按照本條前款的規定落實經營主體。

集體經濟組織統一經營或者通過流轉獲得的收益，應用于本集體經濟組織內部成員分配或公益事業，其中70％以上應當分配給本集體經濟組織各成員。分配方案應經村民會議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰種誰有政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》 第六條規定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅持“誰造誰有，可以繼承，可以作價轉讓，林木依法采伐，產品自主處理”的政策。集體經濟組織未與農戶簽訂承包合同的，應補簽承包合同，確定林木所有權和林地使用權。第十七條規定，集體經濟組織成員在本經濟組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經濟組織協商林木處置辦法，林地使用權收歸集體，落實經營主體后登記發證。

5、林地流轉政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第七條 承規定，承包方可以在一定期限內將全部或者部分林地使用權通過轉包、出租等方式流轉給第三方，發包方與承包方的承包關系不變。流轉期限不得超過剩余的承包期限。

承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分林地使用權轉讓給其他從事林業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該林地上的承包關系即行終止。已經實行流轉的集體林地，符合法律規定、流轉合同規范的，要予以維護；流轉合同不規范的，要予以規范；不符合法律規定的，要依法糾正。

第五篇：林權制度改革成功經驗

鎮集體林權制度改革經驗介紹

一、基本情況

鎮位于洛川縣中部塬區，距離縣城15公里，總面積1465.66平方公里,下轄26個村民委員會，56個村民小組，3027戶農戶，12794人。全鎮共有林地面積63318畝，其中，99-06年退耕總面積11830畝。本次參與林改總面積51488畝，其中責任山10351.5畝，保留在集體面積41136.5畝。今年以來，我們按照縣林權改革的安排部署，針對老廟鎮林權改革的實際情況，嚴格按照規定程序，有序推進林權改革工作。截止4月10日，全鎮已全面完成26個村56個村民小組的林權改革的主體任務，方案制定，外業勘界確權等工作任務全面完成，林權改革受益農戶達2104戶，按戶均分率將達到91%。

二、主要做法及經驗

在集體林權制度改革工作中，我們主要抓好以下幾個方面的工作：

（一）加強領導，強化責任

我們堅持把“鄉、村、組三級齊抓共管”的領導機制貫穿于林改全過程，建立工作機制，形成了上下聯動、左右互動，全民配合抓林改的局面。鎮上成立了以黨委書記為組長，鎮長、分管副鎮長為副組長的林改領導小組，成立了集體林權制度改革辦公室專門負責此項工作。各村成立了由支部書記任組長、村委會成員和村民代表參加的林改工作領導小組，層層落實責任；實行“黨政一把手親自抓，負總責，分管領導和駐村干部具體抓，一級抓一級，層層抓落實”的工作機制，并落實了專職人員，確保林改工作的有序進行。

（二）宣傳動員，廣泛參與

為了使鎮林改工作順利進行，鎮上采取發放公開信、張貼宣傳標語、制作宣傳條幅、書寫固定宣傳牌、編印林改簡報、編制林改資料匯編等形式，廣泛宣傳。各村、組按照要求書寫、張貼標語，制作宣傳條幅，發放林改公開信3200余份，確保發放到每戶群眾家中，使全鎮上下對林改工作家喻戶曉、人人皆知。鎮上開辦了林改專欄，每周書寫1期，鎮林改辦編印了林改簡報9期。同時，加強業務人員政策法規的學習和業務培訓，全鎮共組織培訓學習10余場次，參訓人達300余人。

（三）充分調研，制定方案

在廣泛宣傳的基礎上，全鎮抽調28名干部，由5名副科級領導任組長，成立了5個工作小組，劃片包干深入到全鎮各村組，通過走訪群眾，發放調查問卷，召開座談會、群眾會等形式，廣泛征求群眾意見，針對具體具體問題，結合各村、組實際，制定出了科學合理的村、組的林改實施方案，確保了林權改革的順利實施。

（四）創新方法、確保進度

一是做到“三結合”。即：把村組方案、調查摸底、一榜公示有機結合，根據調查摸底情況制訂符合政策、內容詳實，具操作性的村組林改實施方案，村級方案堅持了“四個原則”落實自留山、責任山，并將部分集體山林落實到農戶個人經營，明確利益分配，確保了收入分配到戶。

二是嚴格“兩個三分之二”和“四簽兩不許”。村級林改實施方案由村委會集中召開村民大會或村民代表大會討論，經“兩個三分之二”即“參加村民會議或戶

代表會議的人數必須超過應到會人數的三分之二，表決票通過票數必須達到應參加會議人數的三分之二以上”票決通過方案，并堅持“四簽兩不許”（“四簽”是指通知開會簽收、參加會議簽到、投票表決簽名、通過方案簽字；“兩不許”是指不許代人簽名，不許用鉛筆、圓珠筆等不符合檔案工作要求的書寫工具簽字）進行表決，將通過的村小組林地承包方案逐級上報村委會、鎮政府、縣林改辦審核，最后報縣政府審核實施。

三是實行“兩必須”。即：調查摸底結果必須以村民小組為單位，在村務公開欄或人口聚居地進行7天公示，并對公示內容進行拍照存檔；村民小組必須根據外業勘界勾圖和面積計算的結果，造冊后進行公示，公示期限7天。

四是把握“兩個是否”。即：公示的內容是否有異議和爭議，無異議和爭議的進入外業勘界勾圖，有爭議的暫緩勾圖，待爭議調處解決后進入勾圖；村級方案是否公開、公平、公正。

五是做好“兩個明確”。即：明確分山到戶率、分戶登記率，要求外業勾圖人員在勘界勾圖中做到勾繪宗地界線準確，能分戶登記的分戶登記；明確林權登記申請表填寫無誤，對申請表地填寫存在缺、漏項情況的現象進行補課，做到操作規范，內容全面、詳實，明確圖、表、機、地一致。

六是建立健全檔案管理制度。鎮上培訓了專職林權登記、打印、檔案管理人員，確保了林權打印規范，檔案保管完整、安全。

（五）強化督查，確保進度

堅持“強化檢查督查，進度服從質量，質量與進度互相促進”，是我鄉在林改中一貫堅持的原則。一是對林改工作人員制定了管理、獎懲制度，對外業勘界技術人員，制定了操作、質檢等一整套管理辦法。二是為掌握和加快進度，實行了外業進度三日一報制度。三是全鄉組建了1個督查組、1個質檢組，定期不定期地到各村督查指導林改工作，對外業勘界質量進行全面檢查監督，找出差距、出謀劃策，有力地促進了林改工作。對林改工作中出現的矛盾，及時進行化解、調處，全鎮矛盾調處率達100%，確保林改工作穩步進行。

各位領導，雖然我鎮在林權改革工作上做了一些工作，取得了一定承接，但是與縣上的要求還有一定差距。下一步，我們將按照上級的統一部署，遵照進度服從質量的要求，在確保質量的前提下，全力加快林權發證工作，推進林改配套改革，完善各類林改資料，努力調處解決歷史遺留問題，促進我鎮林業產權制度改革深入發展，確保我鎮林權改革工作扎扎實實地進行，取得實實在在的效果。