第一篇：青海省集體林權制度改革法律問題研究

青海省集體林權制度改革法律問題研究

[內容摘要]：集體林權制度改革，是我國農村經營制度的又一項重大變革。此項制度改革是為了貫徹落實中央10號文件，其中最核心的內容就是：把林地承包經營權和林木所有權落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求，也是促進農民就業增收的戰略舉措，更能體現建設生態文明的重要內容。因為集體林權制度改革涉及25億多畝林地，關系到9億農民的切身利益，是從根本上解決“三農”問題的有效措施。對于林權制度國外很早就有研究，而對于中國的林權制度現在正在改革試點過程當中，青海就是其中之一，我省集體林權制度改革自2007年開始在民和回族土族自治縣試點以來，目前，試點范圍已擴大到11個縣，試點類型由農業區向草原延伸，但是在集體林權的改革中也存在很多的問題，比如當前營造林工作中存在的一些群眾積極性不高，生態公益林建設缺乏發展后勁，進展不平衡、基礎工作不夠扎實、產權流轉機制不健全、資產評估機構亟待完善、林業產業受到抑制等問題，所以本文就從青海集體林權制度改革的歷史和現狀，改革面臨的問題，難點以及相應的對策進行分析，使林權制度改革的效果發揮到極致，真正的為農民帶來效益。

[關鍵詞]:林權 農村基本經營制度 產權流轉 農業效益

長期以來,在我國的農村土地制度實踐中，人們習慣于把農村土地單純理解為耕地制度，而忽視了其中還包含著的林地制度[1]。而事實上，林地的產權屬性和耕地一樣，都是屬于農村集體所有，在農民的生計經濟中都占有重要的地位和作用。從土地利用角度來看，如果說耕地能夠直接滿足人們的“吃飯”問題的話，那么林地則可以解決社會的用材和維護生態平衡問題；林地經營本身具有經濟、社會和生態三重效益，對于一些“靠山吃山”的山區農村而言，林地生產資料的重要性甚至超過耕地。據有關部門的權威測算,我國農村集體林業資源總經濟價值至少高達2 萬億元以上[2]，其中經濟林和竹林占90 % 以上，在中國林業資源中占有突出重要的地位。

[1]費孝通：《從沿海到邊區的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140頁。.[2] 參見國家林業局國家森林資源清查隊：《中國森林資源報告》（1998—2003）。這個評估結果是按照當時的市場價

計算的,目前林業資源已經大幅升值了5至10倍。

在中國現有的土地面積中,耕地約有18 億畝，而林地卻有43 億畝，相當于耕地面積的2.4 倍，其中屬于農村集體所有的林地有25.48 億畝。占全國林地面積的60.1%，涉及農民4億多。我國山區面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。全國2000多個行政縣(市)有70%是山區縣。山區又是貧困人口聚集的林區，全國592個國家級貧困縣，有496個分布在山區。[3] 由于大農業通常也包括林業，因此，“三農”問題包括了“林業”、“林區”、“林農”問題，即通常所說的“三林”問題。可以這么說，要解決好中國的“三農”問題，必須同時解決好“三林”問題。而要解決“三林”問題，國家的思路是實行林改，繼續推動農村改革的深入發展，進一步解放整個農村的生產力，因為只要這樣才能有效解決1500 多個山區縣和占全國總人口56 %的山區人民的增收問題，也才能有效地解決好“三農”問題。

而今天，中央在總結福建、江西、浙江、遼寧、云南等地“分山到戶”的創新實踐后，作出了全面推進集體林權制度改革的戰略決策，實現“耕者有其山”，進一步調動億萬農民耕山致富的積極性，實現農村生產力的又一次大解放，它是土地和草牧場承包制度的拓展和延伸，是農村牧區基本經營制度的豐富和完善，是農村牧區改革的一個里程碑。

對于林權制度國外很早就有研究，而對于中國的林權制度現在正在改革試點過程當中，青海就是其中之一。我省集體林權制度改革自2007年開始在民和回族土族自治縣試點以來，目前，試點范圍已擴大到11個縣，試點類型由農業區向草原延伸，但是由于青海特殊的地理位置，森林覆蓋

[3]國家林業局政策法規司有關負責人：《林權制度改革如何讓農民受益》，《人民日報》2008年7月17日第2版。

率很低，而且土地沙化嚴重，生態建設任務極其繁重，在集體林權的改革中也存在很多的問題，青海如何突破改革中的難點，使林地效益最大化，本文就從以下幾個進行探討。

一、集體林權制度改革的歷史及現狀：

（一）集體林權制度改革的歷史回顧：

新中國成立以來，集體林權制度改革大體經歷了以下五個階段：

一是土地改革時期，分山分林到戶階段。1950年6月頒布的《土地改革法》規定了大森林、大荒地和礦山歸國家所有，沒收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果園等可分土地按適當比例統一分配，實行農民的土地所有制。1951年4月政務院再《關于使當地處理林權，明確廣利保護責任的指示》中指出：零星分散的山林，由當地人民政府根據實際情況，按《土地改革法》的規定，分別進行清理和確定林權，由縣級人民政府發給林權證明。

二是農業合作化時期，山林入社階段。1953年開始，全國進入有計劃的經濟建設時期，林業和農業一起走上合作化道路。1956年6月全國人大頒布的《高級農業生產合作社示范章程》規定，除少量零星的樹木仍屬社員所有外，幼林和苗圃、大量成片的經濟林和用材林，由社員所有轉為合作社集體所有。從互助組到初級社然后到高級社，農村林業逐步由分散經營轉向集中統一經營。

三是人民公社時期，山林集體所有，統一經營階段。1958年中共中央頒布《關于農村建立人民公社問題的決議》，人民公社化運動迅速開展，實行政社合一管理體制。1960年《中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》提出以生產隊為基礎的三級所有制，對農村勞力、土地、耕畜、農具必須實行“四固定”，固定給生產隊使用，并且登記造冊。1961年《中共中央關于確定林權保護山林和發展林業的若干政策規定（試行草案）》要求開展確定山林權屬工作，提出必須堅持“誰種誰有”的原則。1966年開始“文革”**，再次將社員的少量零星林木全面收歸集體所有。

四是改革開放時期，林業“三定”階段。1981年，根據《中共中央國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》，全國開展了以穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制為主要內容的林業“三定”工作。1985年《中共中央國務院關于進一步活躍農村經濟十項政策》頒布，確定“取消木材統購，放開木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷”，集體林區木材經營進一步放開。1987年中共中央、國務院發布了《關于加強南方集體林區森林資源管理，堅決制止亂砍亂伐的指示》，要求“集體所有集中成片的用材林，凡是沒有分到戶的不得再分”，“重點產材縣，由林業部門統一管理和進山收購”。[4] 1992年黨的十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。多個林業改革試驗區開展了山地開發、資源林政管理、木竹稅費、林產品流通市場、林業股份合作等一系列觸及林權制度的改革實踐，起到了作示范、探路子、出經驗的作用，但沒有形成以林權制度改革為核心的全局性的改革大勢。

五是集體林權制度改革全面推進和深化階段。2003年《中共中央國

[4] 賀東航 朱冬亮：《林地改革的演變軌跡與制度績效——農村集體林權制度改革三十年》，《中國農村研究?2008年》

（上卷），中國社會科學出版社，2009年3月

務院關于加快林業發展的決定》和《農村土地承包法》實施后，福建、江西、遼寧等省進行了以“明晰產權、放活經營、落實處置權，保障收益權”為主要內容的集體林權制度改革的大膽探索，并取得了顯著的成效。2008年6月，中央10號文件出臺，集體林權制度改革進入了全面推進和深化階段。

縱觀集體林權制度改革的歷程，集體和林農對于森林、林木和林地的權益，在“分與統”、“放與收”之間幾經調整，但是由于受計劃經濟體制及其思想觀念的長期束縛，林業產權制度改革不到位，理想化的生產關系與生產力發展自身規律及經濟社會發展客觀實際之間的差距，始終是林業發展邁不過的一道坎。集體林區“大資源、小產業、低效益”的現象比較普遍。究其根源，在于林農還未正真成為產權意義上的經營主體。所以說，此次改革不是把集體山林“一分了之、一賣了之”，更不能將改革目的曲解為私有化。這次集體林權制度改革是從體制機制和制度建設上全面落實“四權”的綜合性改革。要確立林農的經營主體地位，“明晰產權、放活經營、落實處置權，保障收益權”，重新構建一個公正合理的利益分配格局，特別是是對林地使用權，在承包期內要給與林農相對完善的物權，從而有效的釋放農村勞動力的巨大潛能和林地的巨大生產潛能。實踐證明，深化集體林權制度改革是林業生產力發展的必然趨勢，是必須付諸行動的當務之急。[5]

（二）青海集體林權制度改革的現狀

青海省共有集體林地1700萬畝，占青海省林地總面積的15.7%。集

[5]摘自《中國集體林權制度改革培訓教材》，國家林業局林業改革領導小組辦公室編著，化學工業出版社出版，第3-4頁。

體林地中，公益林多、商品林少，集體公益林占集體林地的99.8%；天然林多、人工林少；灌木叢多、喬木林少；生態效益高、經濟效益低。全省森林覆蓋率為3.1l％，是全國最低的省份，喬木林僅占全省土地面積的0.43％。木材蓄積量3687.3萬立方米，人均7.55立方米，低于全國平均水平(全國為9.3立方米)，是全國木材最短缺的省份之一。

集體林權制度改革是以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的綜合性改革。為了充分釋放林地和農牧區勞動力資源的潛能，增加農牧民增收渠道，青海省按照全國的統一部署，從2007年4月啟動了集體林權制度改革試點工作，經過調查摸底、編制方案等大量的基礎準備工作之后，2009年3月，進入試點主體改革階段。

青海省在民和、大通、湟源、湟中、共和、貴德、貴南、興海、海晏、都蘭、尖扎縣的22個村進行試點改革。試點村涵蓋了農業區、半農半牧區和牧業區，一般公益林區和國家重點公益林區以及各種林地、林種類型，具有比較廣泛的典型性和代表性。從2009年3月開始，青海省組織了320余人的林改工作隊深入試點村開展了以明晰產權、承包林地，確權勘界、核發證書，簽訂合同、落實責任等為主要內容的主體改革工作。[6]

按照《青海省集體林權制度改革試點工作方案》，青海省確定了民和縣、大通縣等11個林權制度改革試點縣，所屬20個鄉（鎮）的22個村被納入林權制度改革試點范圍。林改試點村集體林地總面積139739.2畝，納入此次林權制度改革試點主體改革的集體林地面積113999.3畝，占林

[6]摘自：《中國林業》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

改村林地總面積的81.6％。涉及林改的農戶4565戶，人口19768人。22個試點村落實產權的林地總面積130070.2畝，占試點村集體林地總面積的93.08％。其中采取人均分配或者按戶平均分配方式承包林地的面積44505.7畝，占明晰產權林地總面積的34.2％；采取均股等其它方式承包

林地面積82673.5畝，占明晰產權林地總面積的63.6％；留集體統一經營的林地面積2891畝，占明晰產權林地總面積的2.2％。林改后建立農民林業經營管理組織（包括協會、林場等）7個，涉及農戶1348戶，林地面積2701.9畝。11個試點縣共簽訂林地承包合同3607份，核發林權證3216本，涉及3100戶，發證宗地7306宗，面積129406.4畝。試點縣已承包集體宜林荒山荒地的農戶完成人工造林面積1430.62畝，占農戶申報人工造林總面積的29.8%。

林權制度改革試點與新農村建設村級綠化相結合的4個試點村，按照作業設計全面完成了村級綠化任務。共完成村道綠化21288米，栽植云杉、青楊、國槐、丁香等樹木25802株；庭院綠化栽植云杉、圓柏及花灌木等樹種1818株（叢）；農田林網植樹11700株。[7]

二、青海省集體林權制度改革面臨的問題

（一）森林資源的生態保護缺乏力度

森林是陸地生態系統的主體。林業則是以森林資源為經營對象，以保護、發展和利用森林資源為主要經營活動，以滿足人類日益增長的生態、經濟和社會需求為經營目標，兼具生態功能和產業屬性的重要的社會公益事業。[8]從對國民經濟和社會發展的作用來看，林業在提供多種林產品，推

[7]摘自：《青海省林業局文件》，青林資[2009]140號，《青海省林業局關于轉發青海省人民政府辦公廳<關于印發青海省集體林權制度 改革試點工作方案的通知>的通知》[8]摘自：唐忠輝《我國林權制度研究》，《林業與社會》2008年第四期。

進山區開發、拓展就業機會、繁榮農村經濟、推動經濟發展等方面做出了重要貢獻，因此，它是國民經濟體系中一個重要的物質生產部門。

從保護和改善生態環境角度看，林業具有調節氣候、防風固沙、涵養水源、保持水土、保護生物多樣性等多種重要功能，由此，林業又被認為是經濟與社會可持續發展體系中一個不可替代和基礎性的社會公益部門。在強調林業生態作用的今天，林業是正外部性行業，森林或林木具有明顯的公共物品或準公共物品屬性。但是，在市場經濟體制下，經濟人對自己所有或占有使用的物品具有理性的保護意識，而對公共物品則突出表現在“公地悲劇”[9]的無償使用和索取中。不明確森林資源的權屬，其權利主體不到位，則“公有”財產不可避免面臨著無止境的消耗和浪費。

由于青海特殊的地理位置，森林覆蓋率很低，而且土地沙化嚴重，生態建設任務極其繁重。正因為如此，青海始終是我國生態建設的重點和難點，主要表現在：一是高寒干旱，造林成活率低，破壞容易恢復難，生態保護和建設難度大；二是公益林比重大，并且大多都是灌木林，林業經濟產出率低，依靠林業自身經濟效益拉動改革難度大；三是集體林類型多，既有農田防護林，又有牧場防護林，還有大量宜林沙地和四荒地，存在林業與畜牧爭地的問題，平原地區林業用地與農業用地、水利用地、交通用地等呈交叉狀態，明晰產權難度大；四是區域經濟發展滯后，地方財政實力較弱，農民貧困面較大，而林地單位面積產出量低，森林經營效益差，農民對林業生產依賴程度低，依靠地方政府和農民力量推進改革難度大；五是森林資源總量少，林業生產總值占國民經濟生產總值的比例較低，除

[9]摘自：羅世榮, 唐仙麗《西部開發中的生態環境法制建設的思考[A] 》.武漢大學環境資源法研究所網站

農業區外，在短時間內不會迅速提高農民收入，地方政府對改革重視程度不及南方重點集體林區。由于在新集體林改的實施過程中，很多村都是采取一次性轉讓山林或者一次性收取林地使用費的做法，這種做法雖然短時期增加了村財收入，但卻是“竭澤而漁”，致使很多村的村財收入失去可持續發展的基礎。此舉將直接威脅到未來的村集體組織是否還能夠正常運轉，并削弱村集體組織的公共資源供給能力。[10]眾所周知，無論是推動農村城鎮化進程，還是實施社會主義新農村建設，都離不開村集體組織的大力參與和支持。一旦村財枯竭，村集體組織將陷于癱瘓，后果不言自明。

再者，由于有的地方的山林高度集中在少部分林地經營大戶手中，由此引發當地村民的廣泛不滿，為此，他們可能采取非理性的亂砍濫伐，導致一些山林遭到毀滅性破壞。如此一來，不僅危及林改后的整個林權制度安排，而且危及當地的生態平衡和田地利用。歷史上，這樣的經驗教訓是非常多的。在現行的林權制度安排下，也有可能導致歷史的重演。

（二）缺乏完善的政策和法規作支撐, 阻礙改革進程

1、政策缺陷：

在林權改革的一些關鍵環節(如采伐和稅費政策的調整、森林資源流轉、森林資源資產評估、林權抵押貸款等), 缺乏完善的政策和法規作支撐, 僅靠地方出臺的一些文件和改革舉措, 難以有效推進改革進程。近幾年民營林業發展迅猛, 而林業管理基礎性工作卻沒能跟上, 導致出現一些管理盲區。如最近出現較多的“托管造林”問題, 到底由哪個部門管林業部門還是工商部門, 缺乏法律依據。現實的情況, 是林業部門只能把

[10] 蔡昉：《十字路口的抉擇－－深化農業經濟體制改革的思考》，第30—31頁。

“發證關”, 而對于“托管造林”中產生的經濟糾紛、涉及非法集資、合同欺詐等問題, 束手無策。因此, 迫切需要國家出臺統一的林改指導意見, 同時, 對《森林法》等有關法律、法規進行修改, 以消除林權改革的制度障礙。

2、現行林權制度的缺陷

從表面上看，我國的林權是個較完備的產權制度，具備了一般產權所應具有的占有、使用、收益、處分四項權能。而實際上，我國的林權明顯是一個“殘缺的產權”。所謂“產權殘缺”，是一個經濟學上的術語，是指完整的產權權利束里的有一部分被刪除或受到限制。從法律上講，是指權利人所享有的財產權受到法律合理或不合理的限制。一般而言，天下沒有不受任何限制的絕對財產權。如《德國民法典》第903條規定“物之所有人，在不違犯法律和第三人范圍內，得自由處分其物，并得排除他人對物之一切干涉”。[11]

（1）林地產權的殘缺。

馬克思在《資本論》中寫道：“木材生產靠自然力獨自發揮作用，在天然更新的情況下，不需要人力和資本力；其次即使人工更新，人力和資本的支出，同自然力相比，也是極小的。此外，在不長莊稼或種莊稼實在不劃算的土地和地方，森林還可以茂盛地生長。但是造林要成為一種正規的經濟，就比種莊稼需要更大的面積。因為面積小就不可能合理的采伐森林，難以利用副產品，森林保護就更加困難等。但是，生產過程需要很長的時間，它超出私人經營的計劃范圍，有時甚至超出人的壽命周期……因

[11] 蔡昉：《十字路口的抉擇－－深化農業經濟體制改革的思考》，第30—31頁。

此，沒有別的收入，不擁有大片森林地帶的人，就不能經營正規化的林業”。

從此論中我們可以看到，要發展林業必須建立林地流轉制度，允許林地使用權在不同主體之間流轉特別是能流轉到私人手中。我國目前的林地使用權可以從國家、集體的手中流轉到公民、法人手中，這被人們稱為林地的第一次流轉。但這之后林地使用權就不能在公民、法人之間再次流轉。因此有人認為，林地的再次流轉受限，其第一次流轉就形同虛設，就會嚴重影響到林地使用者的預期，使之作出不利于林業發展的決策。

（2）林木所有權的殘缺

在法律上，所有權包括占有、使用、收益和處分四項完整的權能。我國林權制度中，林木所有權殘缺又具體體現在如下幾個方面：

①林木收益權無法滿足。

實施森林采伐許可證的理由是維護生態。采伐林木會影響林木生態作用的發揮是一個不爭的事實。但采伐林木并不妨礙其他權利主體行使自己的產權，他只不過是阻止了自身私益的外溢，把其他權利主體免費享有的生態效益給取消了。這難道應該成為限制林木權利人行使采伐權的理由嗎？我國的林木所有者給國家、社會、鄰居提供了生態功能，但未獲得補償，他的采伐權就不應受到限制。[12]

②林木的交易權受到限制甚至剝奪。

產權交易最重要的是權利主體的選擇權，包括自由的選擇交易對象、交易方式、交易價格等。木材的壟斷經營即是一個明證。目前集體林區的

木材由林業部門一家進山收購，這種行政手段的干預，盡管有利于維持木

[12]摘自：吳水榮, 馬天樂, 趙偉.森林生態效益補償政策進展與經濟分析[J ].林業經濟, 2001 ,(4): 23.材經營秩序，保證稅收，但同時阻礙了生產者與市場的直接聯系，剝奪了林權人的交易選擇權。

③林木處分權受到限制。

典型的制度設計是采伐限額。本來，我國《森林法》關于采伐限額的規定是客觀的、實事求是的。用材林消耗量不大于生產量是持續經營的需要，防護林、特種用途林按撫育更新的實際需要制定限額也是客觀的，房前屋后和自留地上的林木和自留山上的林木是完全自由的。[13]按此規定法律賦予我國的森林采伐量應該是：用材林采伐量+防護林特種用途林采伐量+自留山上的薪炭林采伐量+農民房前屋后和自留地的采伐量；可是現在執行的結果是：群眾燒柴+自用材+商品材，而且這三者之間不能互相串換。后者大大小于前面按法律規定制定的數量，這實際上就大大超過法律規定，限制生產經營者的采伐利用權，把許多本來合法的采伐非法化了。

（3）林權人的其他權利受到限制甚至剝奪。

具體說來表現在這樣幾個方面：其一，權利上收，侵害了林權權利人的經營權；其二，不承認森林開發利用權是林權的一部分，肢解甚至剝奪一部分森林的林權；其三，該發而不發運輸證，侵害了林權權利人的銷售權；其四，過重的稅收和費用收取標準，導致林權權利人的收益權無從談起。

（三）確權不到位, 補償過低, 生態公益林管護形勢嚴峻

林權制度改革的基本政策導向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 確權到戶即可, 也容易操作。然而管住生態公益林卻

[13]摘自：唐忠輝《我國林權制度研究》，《林業與社會》2008年第四期。

不容易，林權改革之后,原本屬于集體所有的山場變成了一個明確的經營主體所有(承包期限為30 年到70 年不等), 這就意味著改革前可能免費用木材的農民需要以市場價去購買, 或者盜砍、盜伐及破壞生態公益林。例如,按照青海有關林權制度改革政策, 生態公益林要在保證其性質不變的前提下, 明確管護權, 并將管護責任和補償資金落實到位。但實際情況是, 由于生態公益林補償資金標準過低: 每畝僅5 元, 其中還有0.5 元由省林業局掌握用于防蟲等支出, 管護責任又大(每個行政村僅3 名管護人員)。致使很多林農不愿意將自己承包的山林劃為生態公益林, 對已劃為生態公益林的集體山林確權到戶的積極性也不高。因此,應該在提高公益林管護補助標準的同時, 全面落實公益林補償制度, 并對公益林的經營、管理與合理利用制定出明確的、可操作性強的政策, 以實現生態效益和經濟效益的“雙贏”。[14]

（四）農民收入低, 林業投融資不健全, 林業發展存在資金困難

林權制度改革之后, 廣大林農造林育林的積極性明顯提高, 但是由于農村經濟尚不發達, 農民收入有限, 耕山務林面臨著不少財政困難。不少農戶在承包林地時都已經花費不少, 但是許多荒山或者林地需要開發、管理, 才能獲得收益。比如在種植某種林木時，每棵樹苗高達1.5 元, 劈山、整地、挖穴每畝保守估計要380 元, 這只是種樹的開始, 種植之后的管護也需要花錢, 如果為了盡快獲得資金回籠, 更是要加大投入。雖然目前與金融行業也有相關協議，但由于林業生產周期長, 而目前林業貸款利息較高、貸款金額過低、林業保險面較窄等問題還是嚴重制約著林業投

[14]朱冬亮：《土地調整：農村社會保障與農村社會控制》，《中國農村觀察》，2002年第3期。

融資的發展, 許多銀行并不“買賬”。目前有些地方即使能夠用林權證抵押獲得貸款, 也是數額有限,手續繁雜。

(五)集體林地流轉存在隱患, 影響林權改革績效

集體林權制度改革的目的之一是“建立林權流轉平臺, 農民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現”。因此, 推進林地使用權和林木所有權的合理流轉, 是盤活林地和林木資產的重要途徑。林權制度改革之后, 我國的林地和林木的流轉交易日趨活躍, 一定程度上激活了林業生產要素。但由于林權流轉是一個非常復雜的問題, 其中涉及山林的評估、林權貸款等后續問題。這些問題如果處理不好,也將直接影響林權改革績效的正常發揮, 帶來許多難以解決的“后遺癥”。[15]例如, 利用權力或其它方式,借促進林權流轉之名, 行林地兼并之實的現象時有發生, 且發展速度驚人。某些地區, 雖然林權改革剛剛完成, 但是林權的流轉卻異常頻繁, 有些人(包括政府工作人員)以此迅速發家致富, 造成了部分集體林業資產的迅速流失, 成為私人資產。此外, 一些地方出現無序流轉、不按時申報流轉等情況, 也為林業發展埋下了隱患。

并且林業行政主體與作為相對人的林權人的權利（力）義務不平衡，這是我國林業法律中一個普遍的問題。林業行政主管部門的權力多，而賦予行政管理相對人（包括林權人）的權利少；強調行政管理部門的權力多，規范行政管理部門的義務少，從而使得林業法律中各主體之間的權利（力）義務不平衡。林業行政主管部門的相當一部分工作人員尚未完全樹立為行政管理相對人服務的意識，還習慣于計劃管理體制下“行政就是管理”的[15] 吳水榮, 馬天樂, 趙偉.森林生態效益補償政策進展與經濟分析[J ].林業經濟, 2001 ,(4): 23.落后思想。

（六）涉林矛盾糾紛增多，涉及行政部門、集體和個人

涉林矛盾糾紛是群眾反映的熱點難點問題，是造成林區不穩定的主要因素之一。引發涉林矛盾糾紛主要有以下幾個方面：一是少數村干部法律意識淡薄，造成森林資源轉讓不規范，程序不合法。二是押金管護承包山場利潤大，村民心理失衡，要求取消合同收回押金管護山場的呼聲較高。三是林權證核發紕漏，留下權屬爭議隱患。由于林改時間比較倉促，個別林改工作小組成員和林業技術人員責任心不強，在宗地區劃時不夠認真，工作粗糙，造成四至不清、界線不明、證山不符等等，致使村民之間爭林爭地情況時有發生。四是自留山遺留問題較多，存在山證不符，有山無證，有證無山，自留山被占用或被村集體轉讓、收回造林等現象，誘發許多矛盾糾紛。五是林權改革分山到戶，經營單位面積小型化而方式精細化，與林業生產地域條件多樣化復雜化以及管理粗放化之間的矛盾凸現，從而引發林地和資源的糾紛。[16]

集體林權制度改革不僅僅是一次農村林地制度的變革, 更是一次利益的重要調整。一是林業部門收入受到強烈沖擊。“兩金”從20%減少到10%,對此依賴程度較高的林業部門受到很大沖擊, 特別是基層林業部門。此外, 林權制度改革政策還規定: 除按規定標準征收的“兩金”和經物價部門核準的證件工本費、森林資源資產評估和交易服務收費外, 其他涉林收費項目一律取消。[17]二是村集體收入缺乏持續性。村集體相對林業部

[16] 朱冬亮、肖佳：《集體林權制度改革：制度實施與成效反思——以福建為例》，《中國農業大學學報(社會科學版)》，2007 年第6期。

[17] 參見徐楠：《資本上山 林改失范——賀東航就銅鼓林權糾紛事件接受<南方周末>專訪》，《南方周末》2008年

10月30日，第A5版.門而言, 或許受到的沖擊要小一點, 但是也十分明顯。固然有一小部分的村莊在林權改革之后化解了不少債務, 甚至有一定的財力辦一些公益事業, 但那主要針對的是村集體經濟本身就很不錯的村莊來講的。林改后, 許多地方采取了將林地一賣了之的辦法, 這種做法在林權改革初期或許會有較多收入, 但山場賣光之后, 有關收入便會枯竭。這種竭澤而漁的做法, 不利于村集體經濟收入的可持續發展。[18]

（七）林地使用費征收難并且林農組織化程度低

林權制度改革過程中，一些村未能很好地把握村集體林地有償使用的原則，有的村承包合同未確定林地使用費；有的村林地使用費確定的標準較低；有的村新發包的山場林地使用費采取一次性收取方式，造成村集體未能從林地使用費上獲得長期穩定的收入。林地使用費沒有做到應收盡收，給村級組織正常運轉帶來困難；并且林改后產權到戶，林權分散，經營單位變小，這給資源培育、林木采伐、森林保護、林業技術指導帶來不利影響，也增加了經營成本。許多村至今未成立林農合作經濟組織，仍是一家一戶經營。

在試點的這22個村里，各村普遍采取的做法是依據我國現行的《村民委員會組織法》和《土地承包法》的相關規定，要求本村的林改方案必須經過村民會議或者2/3村民代表通過方為有效。[19]這種做法看似保證了村民對林改的發言權、知情權、參與權和決策權，也看似非常合理公平，但是村民群體對林改的參與是有限參與，其所謂的決策權也是有限決策，并不是充分參與和完全決策。客觀地說，由于新集體林改是一個政策性很

[18] D村的糾紛個案參見賀東航、張婷、金凡：《大王村林權糾紛始末》，《瞭望東方周刊》，2008年第37期。

[19] 摘自：《中國林業》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

強的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識積累，他們難于在短時期內知曉國家新集體林改政策的具體內容，也很難完全理解和把握國家實施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經民主訓練，沒有“參政議政”經歷，參與村級公共事務能力較低，缺乏職責意識。很多村民代表在參與村級事務中缺乏全局和長遠意識。這種客觀局限性決定了他們很可能會犯群體性錯誤，出現群體性決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來不可彌補的損失。

三、青海集體林權制度改革的對策及建議

法律制度的基礎植根于社會物質生活條件。正是在這個意義上，林權問題不僅僅是一個法律問題，它具有多方面的意義。它是保護環境維護生態系統的重要制度設計；它的有效性折射出林業經濟的繁榮程度；它涉及國家（權力）與地方（權力）的架構關系，與地方自治相互關聯；因為森林資源豐富的地區同時也多是民族地區，它也反映和影響著民族地區（社區）的發展；更進一步，林權的落實也有助于保護和維持文化多樣性。錯綜復雜的關系背后反映的是林權制度所體現和承載的多元利益格局，其中最重要的是經濟利益與環境利益的博羿，以及國家、社會和個體三者之間的利益調和，最終想要達到的是利益均衡，所以針對以上的諸多問題提出以下幾點對策和建議。

（一）加強生態保護意識

無論是草場還是林地，它們都是環境良性循環中不可或缺的基本因素，青海作為三江源頭，保護生態不僅對本省而且對全國都有重大的意義，保護生態就是“生態文明觀”的最好實踐。在22個試點村里，林地的分布比較集中，不論是林地還是草地的管護都是相當重要的，林業是生態建設的主體，林地是國土生態安全的命脈，也是生態文明建設的物質基礎。切實肩負起建設生態文明的歷史使命，統籌好經濟發展和生態保護應該做到以下幾點：一是落實林地管理領導任期責任制，將林地消長、征占用林地審核率及違法占用林地案件查處率等納入考核內容；二是實行全面保護、優化布局，確保林地規模動態平衡并穩步增長；三是重點工程帶動、激勵社會力量參與等措施，確保森林覆蓋率的目標實現；四是加快森林可持續經營進程，科學經營公益林地和集約經營商品林地。[20]

（二）健全政策法規保障機制

1、政策法規方面：

一項新的改革成果沒有政策法規保障，如一棵新植小樹缺少必要的養份和管護手段，難以成長。目前，我省已集體林權制度主體改革已經處于第二階段的第四個時期，即配套改革各項政策的研究、制定和試點試驗，全面落實各項配套改革的政策措施。[21]所以第一，要盡快修訂林業生產管理法規。國家和省林業主管部門要盡快研究出臺適合于集體林權制度改革后林業管理的法規，盡快健全完善法規保障機制。集體林權制度改革后，林區呈現出了產權主體多元化，經營模式多樣化的狀況。林業管理的對象發生了改變，必然要求管理要隨之而變。為適應這些變化，需要有適合于現有林業管理的法律法規、政策措施的出臺。當前，最急切需要修訂《國家林業部林木林地權屬爭議處理辦法》、《國家林業局林木和林地權屬登記

[20] 摘自：《中國林業》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

[21]摘自：《青海省林業局文件》，青林資[2009]140號，《青海省林業局關于轉發青海省人民政府辦公廳

<關于印發青海省集體林權制度 改革試點工作方案的通知>的通知》

管理辦法》兩部規章，并將其上升為國務院法規，同時制定其實施細則。

第二要全面疏理林業規范性文件。盡管各地都在努力探索創新管理機制，但受舊的規章制度的約束，原有的林業管理機制、法律法規、政策措施已經與之不相適應。要以集體林權制度改革為契機，對建國后各個時期中央和地方制定出臺的規范性文件進行全面疏理，結合本地實際進行調研考量，保留可行的，清除不實用的，修改不符合、不適應林改后林業生產經營管理的原有政策規定，破除政策性障礙，重新制定符合實際的，形成環環相扣、協調一致、運作順暢的政策措施體系，指導管理林業生產發展，想要及時解決農民手頭緊等問題，要在政策規定上進行突破。

2、研究深層次的理論機制

由于此次改革直接涉及到農村千家萬戶，被認為是“具有像當年的農村聯產承包責任制的重大歷史意義，是繼土地聯產承包責任制后農村的?第二次革命?”。不僅如此，由于新一輪林權制度改革在很多方面比上個世紀80年代初實施的土地聯產承包制改革走的更遠，因此這次林改所取得的成效和經驗可以對未來我國土地制度變革方向提供某種借鑒。目前的林權制度改革的研究大多是從宏觀層面，突出對林改所取得的經濟成效的分析，卻很少有人注意到農村地方性文化—制度對林權制度改革政策實施的影響，自然也容易忽視林權制度改革引發的社會效用不足問題，特別是林權的主人——廣大農民在林改中的利益訴求并沒有得到應有的重視和尊重。所以應該從社會排斥理論角度對林權制度改革中存在的社會排斥機制進行一個初步的分析和研究。

（1）社會排斥理論

社會排斥理論（social exclusion theory）是上個世紀70年代出現的被廣泛應用于研究社會貧困問題的一個重要理論。“社會排斥”概念最早由法國學者勒內?勒努瓦（Rene? Lenoir）于1974年首次提出，社會排斥最初的含義是指經濟領域中的互相排斥現象，發展到后來，“社會排斥”已經大大超越了經濟領域，指稱社會生活各個方面的排斥包括諸如就業勞動力市場、教育制度、公共物品的供給、對政治過程的參與、性別排斥等領域。［22］在布爾查特等學者看來，社會排斥是個人生活居住在一個社會中，沒有以這個社會的公民身份參與正常活動的狀態；社會成員在消費、生產、政治、社會互動的參與不足、不參與都可能被認為是社會排斥的存在。皮斯則根據對歐洲社會政策文獻的研究，總結出十五種社會排斥范疇，具體包括社會邊緣化、新貧困、民主法制／政治排斥、非物質性劣勢、被“最低限度生活方式”排斥、文化排斥（包括種族和性別）、家庭和社區排斥、被福利國家排斥、長期貧困、被主流政治和經濟生活排斥、貧困、剝奪、被工作關系排斥、經濟排斥以及被勞動力市場排斥等。［23］作為一個重要的社會政策概念，社會排斥后來被其他學者及歐盟委員會和聯合國國際勞工局等機構所采用。

在國內，社會排斥理論也引起了社會政策研究者、社會學者和經濟學者的廣泛關注。曾群等學者曾經將社會排斥歸納為五個方面：一是經濟領域的排斥，具體是指個人、家庭和地方社區未能有效參與生產、交換和消費等經濟活動；二是政治領域的排斥，是指個人和團體被排斥出政治決策

[22] 摘自：R.PEACE: Surface Tension: Place/Poverty/Policy-from “Poverty” to Social Exclusion:

Implications of Discursive Shifts in European Union Poverty Policy 1975-1999[D], University of Waikato，Hamilton, 1999.[23]摘自：AMARTYA SEN: Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny[R], Asian Development Bank, 2000，（1）.過程，被排斥者的權力被剝奪，也沒有自身利益的代言人；三是社會關系

領域的排斥，是指個人和團體被排斥出家庭和社會關系和社會交往，導致社會網絡被分割或者社會支持減弱；四是文化領域的排斥，它有兩層含義，第一層是指失去社會認可的和占主導地位的行為、生活方式和價值觀模式，第二層含義是指處于少數的個人和團體不能享有自身的文化權利，不能保持自身的文化傳統和語言等；五是社會福利領域的排斥，是指個人和團體不具有公民資格而無法享有社會權利，或者即便具有公民資格也被排斥出該社會的福利制度保障體系之外。［24］社會排斥理論作為一個獨特的研究視角，近年來被廣泛應用于對中國城市貧困階層、“三農”問題、教育問題以及艾滋病問題等的研究。

一般認為，不同學科領域的學者之所以熱衷使用“社會排斥”這個概念來分析各種現象和行為，是因為社會排斥在五個方面拓展了傳統的貧困、劣勢和邊緣等研究概念的視野：從財政的到多維度的劣勢；從靜止的到動態的分析；從關注個人、家庭到關注個人、家庭和地方社區；從分配的劣勢到關系的劣勢；從不平等到社會分裂。不過，社會排斥有相對性，為此應根據被排斥者所處的社會位置把社會排斥分為不同的層次。正如理查森（Richardson）和理?格蘭德（Le?Grand）所指出的，如果一個人是被社會排斥的，他必須在地域上居住在那個排斥他的社會里。［25］就本文所探討的林改中存在的社會排斥機制而言，只有把遭受社會排斥的農民群體與他們周邊的其他群體進行比較，才有意義。

（2）林權制度改革中的社會排斥因素分析

[24]摘自：曾群、魏雁濱.《失業與社會排斥——一個分析框架》［J］.《社會學研究》,2004(3)：12－13.[25]摘自：彭華民《社會排斥與社會融合：歐盟社會政策的分析路徑》[J].《南開學報（哲學社會科學版）》, 2005(1)

林權制度改革中之所以會出現林權集中的現象，與林權制度改革設計中存在的某些缺漏以及其他社會排斥因素有關。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞?森認為，社會排斥可以分為建構性排斥和工具性排斥。［26］所謂“建構性排斥”主要是指制度設計本身存在的排斥性機制，而“工具性”排斥則可以理解為是與制度實施過程中出現的執行偏離有關。事實上，導致林權制度改革中林權集中的社會排斥因素也大體可以分為這兩類。這些社會排斥因素既與林權制度改革設計中存在的制度缺漏有關，也與林改政策在村級實施過程中出現的違規操作有關。

正如阿馬蒂亞?森所指出的：對于普通農民而言，社會排斥是一種權利剝奪、機會剝奪。“沒有土地可以說就是一種工具性剝奪。在農村，對一個沒有土地的家庭而言，其處境是很艱難的”。“一個沒有土地的家庭就好比是一個肢體不全的人，沒有土地很可能直接引發一些問題。但是無論一個家庭是否重視其與?自己的土地?之間的關系，沒有土地都會使該家庭遭受進一步的經濟與社會的剝奪。”就目前中國農村狀況而言，無論是林地還是耕地，它們在某種程度上都是農民的“命根子”，是農民賴以生存的最基本的資源依托，也是實現農村社會保障的根本基礎。［27］

目前農村地區林權制度改革中出現的林權集中現象與林權改革制度設計以及林權改革政策實施中存在的各種社會排斥因素密切相關，林權制度改革也因此偏離了改革當初設計的要實現“耕者有其山”的宗旨和目標。

林權制度改革之后，大部分林權集中到少部分人或者某些經營實體手中，而大多數農民得到的收益是非常有限的，他們也并沒有因此而分到屬于自

[26]摘自：阿馬蒂亞?森《論社會排斥》[J].《經濟社會體制比較》,2005(3)：1－7.[27] 摘自：朱冬亮.《土地調整:農村社會保障與農村社會控制》[J].《中國農村觀察》,2002(3)：14－21.己的“第二份責任田”。實際上，在當前中國社會已經出現急劇社會分層和貧富分化的背景下，如何推進林改，使得改革兼顧效率與公平，這本身就是一個需要慎重考慮的問題，作為一個試點省份，在林權制度改革實踐中，要更多的思考深層次的理論問題，為了將來進一步的后續發展打下堅實的基礎。

（三）加大林權生態補償的力度，加強生態公益林的管護

1、加大林權生態補償的力度

生態林業的主要功能是涵養水源、保持水土、防風固沙、調節氣候、凈化空氣等，對水利工程蓄水、保水、防止泥沙淤積、延長水利工程使用壽命有巨大作用，對農牧業高產穩產起屏障作用。生態林業是特殊林業，生產周期長，需要投入巨額資金。然而目前生態建設沒有可靠資金來源，資金問題已成為公益林建設的最大難題。現行生態林的價值循環以及資金循環和周轉是不完全的、不正常的，社會應付給他們應得的報酬，予以補償。

森林生態效益補償是符合現代林業論的要求。生態林業是現代林業的基本經營模式，其目的是發展現代生態經濟生產力。生態林業的本質涵義是生態與經濟協調發展的林業，其本質特征是自然和人工森林生態系統的生態平衡，它包含合理利用資源和保護生態環境。［28］補償機制是實現生態林資產化管理的前提。生態林之所以難以進行資產化管理，就在于生態林是以保護、控制、穩定、改善生態環境為主要經營目的的林種，由于生態功能具有外部公共性，生態功能很難在市場上交換流通，也就無法使

[28] 參見R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著,劉守英等譯:《財產權利與制度變遷――產權學派與新制度學派譯文集》，上海:上海三聯書店，1994年。

生態效益與它的成本費用－營造生態林的成本費用配比起來，也就無法從市場角度進行保值、增值的資產化管理。

森林生態效益補償符合價值規律和市場規律的要求。商品有價、服務收費是市場經濟的基本特征。用材林、經濟林和薪炭林可通過價格得到補償；防護林和特種用途林等生態林應該得到補償。森林的生態效益和社會效益所產生的價值比它的直接經濟效益高得多。如我國森林一年可蓄水及涵養水量約3470億噸，相當于我國水庫總容量4660億噸的75％；每年減少江河湖庫的泥沙淤積量約76.8億噸。［29］由于森林生態效益和社會效益是在無形中發揮作用的，這部分投資得不到回收，給林業的發展帶來不利的影響。

生態林業補償渠道有國家補償、社會補償、市場補償。國家補償渠道，應建立公益資源儲備；社會補償渠道，由國家向受益單位、個人征繳一定量的稅、費，然后再由國家根據具體情況，補給公益林生產者；市場補償渠道，推銷有形林產品或服務性收入，具有不穩定性；國家補償渠道才是公益林生產補償中最重要的部分；除了林地補償費、林木補償費、林地安置補助費、森林植被恢復費外，還包括林地損失補償費、林地附著物補償費、林區設施補償費、承擔林地開墾補償費、森林資源涵養水源補償費和森林資源社會受益補償費(有利于物種多樣性的繁衍及相互抗衡，而且也給予毗鄰地區產生間接經濟效益，還有益于后代)。

2、加強生態公益林的管護

（1）公益林處置權需要突破，以實現農戶權益

[29]摘自：《中國林業》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

在林權制度改革中，利要充分考察地勢地形特點用特點在前一階段林權改革中，將大量溝渠、路旁以各種方式將使用權和經營權交給了農戶。這吸引了社會資金流入，促進了綠色青海的建設。但是目前這部分林地不允許通過采伐獲取木材收益，僅有少量財政補貼，經濟回報極低。長此以往，不但不能進一步吸引社會資金流入，還直接影響現有林分的管護，降低現有林分的生態效益。所以要按照分區施策、分類管理和適度經營的原則，對生態公益林按保護等級采取相應的經營措施，發展林業，鞏固林業產權制度改革的成果。

（2）加大對生態公益林的資金投入，保證資源合理配置

生態公益林發揮巨大的生態作用，具有公共產品性質，正外部性極強。相應的資源配置應由國家直接投入，或由國家對生產者進行補助，使生產者獲得正常收益，所以生態公益林的總量的增加需要政策傾斜，加大政府對增加生態公益林面積總量所需資金的投入，無論是作為經濟發達地區生態環境的要求，還是作為生態災害頻繁發生地區的要求，青海所需生態公益林總量必須增加，在保證總量的同時，要調整樹種結構，結構的調整要求政策傾斜，加大政府對生態公益林樹種調整所需資金的投入。

（四）不斷的改革創新，暢通林業融資渠道，1、大力發展林業合作經濟組織。

積極引導農民在自愿的基礎上，以資金、技術和親情、友情為紐帶，組建新型林業合作經濟組織和林業經營實體。要組織開展林業合作經濟組織示范點建設，幫助和指導合作經濟組織制定和完善規章制度，使合作經濟組織逐步走上規范化軌道。要加大對林業合作經濟組織的扶持力度，在信貸融資、采伐指標、科技服務等方面予以傾斜，要積極引導鼓勵企業興建工業原料林基地，推行“公司+基地+農戶+市場+科技”五位一體的模式，[30]鼓勵企業采取合作造林、租地造林、“訂單林業”等方式與廣大林農結成利益共同體，既保證林農不失山不失地，促進林農實行規模經營、專業經營、集約經營，又使企業擁有充足的原料來源。

2、要大力創新林業金融產品。

林改后農民發展林業生產需要大量資金投入，資金短缺成為林業生產發展的“瓶頸”。現在各地也實行了支持林農發展林業發展的金融方面的創新，如：林木資產作為抵押物貸款、林權證抵押小額貼息貸款試點等等。但由于貸款額度小（一般2-3萬元）、周期短（1-2年），不適應林業生產投入大、周期長的要求，而且貸款手續繁雜，林農難以接受。金融機構為了最大規避風險，要求通過擔保機構擔保貸款，從而增加了林農負擔。金融機構特別是涉農的金融機構要認真落實中央精神，積極為農村生產發展做好金融服務，創新適合林業生產發展需要的金融產品（延長貸款期限、放大貸款額度），簡化貸款手續，方便林農。通過擔保機構擔保的貸款，要給予利率優惠，讓利給林農，減輕林農負擔。

（五）進一步消除林地流轉中的隱患，鞏固改革效果

1、制定森林、林木、林地使用權流轉和抵押、擔保辦法，落實流轉、抵押、擔保權對森林、林木、林地使用權的流轉，我國《森林法》已經有了原則規定，我國《擔保法》及其司法解釋也對用林木和林地使用權作抵押、擔保有所規定，但缺少具體的可操作的辦法。為了促進林業經濟的活

[30]摘自：沈文星，佘光輝.《福建集體林產權制度改革利益沖突的制度控制》[J].《林業經濟》,2006,172（11）:26-

躍發展，提高林業經濟的競爭實力，有必要盡快制定和實施有關森林、林木、林地使用權流轉的法律規范，有關森林、林木、林地使用權抵押、擔保的法律規范以及有關森林資產評估的規范等。

在內容上應當規定：依法可以流轉的森林、林木、林地所有權或者使用權的范圍，商品林應當屬于鼓勵流轉的范圍，公益（包括防護林、特種用途林）應當屬于限制流轉的范圍；森林、林木、林地所有權或者使用權流轉的限制條件，即森林、林木、林地所有權或者使用權流轉不得改變林地的性質和用途，以確保國家的林地和森林覆蓋率奮斗目標能夠順利實現；流轉合同及其主要條款、當事人的權利和義務等。

2、改進采伐限額制度，落實財產處置權

森林、林木的采伐利用權是林權權利保護的主要林權。對生態區位重要的森林，國家出于保護生態環境的需要，要求林權人放棄部分處置權的，國家應給其支付生態補償金。為了國家生態安全和宏觀調控的需要，可以做出采伐后必須在當年或次年更新的法律規定。同時放寬采伐的許可條件，減少審批程序。另外，強制進行采伐設計檢尺，運輸檢查，銷售環節，加工的眾多許可和審批都可以廢除。

3、保障林權人的交易權和收益權

應做到如下幾點 ：其一，取消林區木材獨家壟斷經營，放開森林經營者的木材銷售權，允許產銷直接見面，讓生產者直接接觸市場，保證交易自由；其二，完善森林生態效益補償制度，真正調動造林者特別是公益林權利人的造林積極性，保障其合法的財產權；其三，改革不合理的稅費政策，切實減輕林業經營者的稅費負擔，保證林權者的收益權。

4、充分的做到責權利明晰化

堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權。農民群眾具有偉大的創造精神，集體林權制度改革是老百姓發明的，一定要尊重農民的創新精神，充分依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和能動性，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，不斷豐富和完善改革的形式和內容。農民群眾是集體林權制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農民明白改革的政策、內容、方法，使農民對改革的方案、過程、結果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，做到發揮民智、符合民心、體現民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行，讓農民真正當家作主。

（六）正確處理因林權制度改革而產生的糾紛

1、要盡快建立利益分配機制

在林權制度改革中必須切實保障農民利益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。集體林權制度改革作為農村改革的一部分，改革過程和改革后，如何保障農民利益，如何持續讓農民受益，如何讓最廣大農民受益等問題，雖難解決，但又急需解決。經濟學家希克斯提出來的“希克斯標準” [31]告訴我們，如果一項改革，在收益與損失相抵后整體上仍能增進國家整體福利，那么決策者就應該想辦法讓這項改革深入開展。集體林權制度改革試點縣體現出來的改革成效，已有目共睹。因此，要實事求是總結試點的經驗教訓，把集體

[31]參見R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著,劉守英等譯:《財產權利與制度變遷――產權學派與新制度學派譯文集》，上海:上海三聯書店，1994年。

林權制度改革不斷引向深入，推向全國。

改革是對利益的重新分配，必然導致一部分人受益，一部分人受損，而這個結果正與保障最廣大農民受益的精神相矛盾。如何調和這對矛盾，經濟學家卡爾多提出的“卡爾多標準” [32]為我們提供了解決辦法，也就是任何一項改革要被絕大多數人接受并受益，改革的受益者都要給改革后的受損者足夠的補償。只有利益分配均衡了，體現了社會公平原則，讓最廣大農民受益了，林改后存在的如涉林矛盾糾紛增多、林木資源保護壓力重、林地使用費征收難等問題將得到有效解決。因此，深化集體林權配套改革，重點要研究建立利益均衡分配機制。一要全面體現“均山”。沒分到山或分山不公平，是農民群眾意見最大之處。在維護“落實政策，自主經營”、“產權到戶(組)，家庭經營”、“組建實體，合作經營”等改革形式的基礎上，對合同到期的“押金管護，承包經營”、“公開招標，轉讓經營”山場，應重點考慮分給無山、少山農民，最大程度實現“均山”。二要全力推行“均權”。引導林農“分股不分山、分利不分林”，走合作股份制規模化經營道路，讓農民無須參與經營管理卻享有分紅的權利，并從中受益。這種方式可以解決“均山到戶”與集約經營相矛盾、分散經營不愿投入導致林業生產科技推廣難等問題。需重新分山到戶的，要主推“均權”模式，已分山到戶的，要引導林農以林地林木權屬入股，實現股份合作規模經營。三要努力體現“均利”。初次分配注重效率，再次分配要體現公平。應建立林木林地收益公平分配使用制度，要使村集體從林木林地收益的分配使

[32] 卡爾多－希克斯假想補償標準。認為盡管改變經濟政策以后，可能使一方得利，另一方受損，但如果通過稅收政策

或價格政策，使那些得利者補償受損者有余，那就不失為正當的經濟政策，也就是說增加了福利。“在長期的一系列政策

改變之中，政策改變對于收入分配的影響是或然性的，這次是這些人受益，使另一些人受損，下次可能是這些受損而使另

一些受益，結果相互抵消，而是全社會所有人都受益”[v]。

用中體現透明、公平，如村集體林木林地收益中的部分直接用于村民合作醫療、養老保險等，建立村民與山場的緊密利益關系，達到每位村民都從中直接受益的目標。這可避免無山農民不關心山、仇視有山農戶等引發的問題，化解不滿情緒，減少矛盾糾紛。同時，由村民監督村集體林木林地收益的征收和使用，促進林地使用費有效征收

2、加大力度，依法調解和處理林地糾紛

在林權制度改革工作中，要保持農村的穩定，保護林木資源，認真處理好改革與穩定的關系，確保林改工作健康有序開展。為此，必須把解決林地糾紛作為改革的一項重要任務，及時組織力量做好調處工作。林業部門要加大林業執法人員的培訓力度，切實提高對林地糾紛調處的業務工作能力和法律政策水平。按照分級管轄、分級負責的原則，村級糾紛由鄉鎮政府負責處理，鄉鎮級糾紛由縣政府負責處理，形成一級抓一級、層層抓落實的氛圍，把糾紛和問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態，做到在穩定中推進改革，在改革中促進穩定，確保林區安定穩定。要嚴格執行“三禁”要求，即：凡有爭議的林地在糾紛調處前不得確權發證、禁止流轉，禁止下達采伐指標；要本著尊重歷史、尊重事實、依照法規、調解解決的原則，通過協商調解或政府裁決調處各種邊界爭議和林地權屬糾紛。對確實存在權屬爭議的林地，應查明原因，核實爭議范圍、面積，組織力量妥善處理，要廣泛征求當事人的意見，多做雙方的思想工作，組織爭議雙方權利人充分協商，逐步加以解決，經雙方現場確定界限權屬，簽定邊界協議書后方予登記，協商不成的，暫不登記。要保持承包合同的連續性，依法維護承包者的合法權益，處理各種違規行為，通過協商調解或民事訴訟等方式妥善處理承包合同爭議。

（七）完善林業科技服務體系，加強林農組織化程度

1、完善林業科技服務體系

林業科技服務主要是為林業生產所必需的生產資料、資金、信息咨詢等提供“產前服務”，為林業正常生產作業提供“產中服務”和為產品收購、儲藏、加工、銷售提供“產后服務”。林業科技服務方式較為單一，目前政府和集體經濟組織所提供的服務主要是以無償服務的方式為主，而且這種方式一直延續了幾十年，無論是服務的提供者還是服務的接受者都已經習慣了這種無償服務。以前由于沒有強大的資金作支撐，無法提供優質的服務，我在調研中發現，林業科技服務的功能正在減弱，有的鄉鎮已經沒有林業科技服務機構和人員，而林業產權制度改革后，林業科技服務范圍已經擴大，因此，政府應該提供財政支持，建立林木種苗體系、森林病蟲害防治體系、森林防火體系、科技服務體系及森林資源監測體系等較為完善的林業科技服務體系，以實現建設綠色青海的目標。

2、搭建平臺加強林農組織化程度

在林權制度改革中，要加強林農的組織化程度，就要創建“一社、兩會、三支隊伍”這樣一個組織平臺。

“一社”就是林果專業合作社，包括林業和果業專業合作社。并且要求各專業合作社要達到“八有”，即：有登記（工商注冊）、有合作社章程、有機構、有實質性服務（包括生產服務、技術服務、信息服務、銷售服務）、有社員入股、有分配（一是按業務額分配，二是股金分紅）和積累、有品牌、有商標。“八有”之中最重要，也是最難做的是有商標、有分配。并且按照“八有”的標準，給各專業合作社打分評星。按照設定的標準，70分為一星，80分為二星，90分為三星，95分以上為四星。同時市里已制定了政策，一星級獎勵2萬元，二星級獎勵4萬元，三星級獎勵8萬元,四星級獎勵12萬元。通過這種方法調動廣大林農的積極性。

“兩會”就是建立林木加工銷售協會和林業種苗協會，就是把林業的生產、加工、銷售和種苗經營者組織起來，建立起良好的秩序，規范管理。在此期間也要發揮協會的作用，因為它起到了在木材加工商、木材銷售商和政府之間的橋梁紐帶作用，因此應該進一步的建立健全相應的協會，從而也能保護林農的利益。

“三支隊伍”就是根據中央10號文件“建立政府為主導，群防群治的防火、防病防蟲、防盜砍盜伐的工作機制。”的精神，結合青海本地實際，在防病防蟲問題上實行專防專治，防火治安實行聯防聯治和協防協治。

第一支隊伍是專業防病蟲服務隊。林改后，應該在一些農戶中成立專業化的防蟲服務隊，走市場化運作的路子，用自制的打藥車解決存在多年的防病蟲難的問題。

第二支隊伍是科技服務隊。中央10號文件提出“實施科技入戶工程”，因此，林果科技服務隊的建設十分有必要，為實現科技入社、科技入會提供幫助。服務隊對合作社和協會成員進行培訓和科技推廣時不收費，對非社員和會員，因生產服務和技術服務無法分開，則收取少量費用。

第三支隊伍是森林聯防隊伍。把基層的護林員和基層的治安員聚集到一起，實現“兩區對接、兩防并舉”。“兩區對接”就是社區和林區對接，“兩防并舉”就是在村子里防犯罪，林子里防盜伐、防森林火災等。鄉鎮成立聯防大隊，大隊長由鄉鎮林業主管副鄉長兼任，成員由鄉鎮派出所所長、鄉鎮林業站長兼任。一個鄉鎮分成若干個片，由鄉鎮自己掌握，每片成立一個分隊，分隊長由公安派出所的片警、護林員的骨干擔任。隊員在村內就是治安員，在村外就是護林員。這支隊伍實現了兩個創新：一是機制創新，基層治安員和護林防火隊員各司其職、各負其責，但實現信息互通、行為互動、聯防聯治，相互接應；二是體制創新，對治安員和護林員進行優化重組，實行“三補一采”，即補購置巡邏用摩托車費用，補手機、對講機話費，補摩托車的油費，“采”是指公安部門采購GPS對講機，提高護林防火員的防控裝備水平。[33]

綜上可知，集體林權制度改革在我國的制度改革中具有舉足輕重的作用，它不僅是是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求，也是促進農民就業增收的戰略舉措，更是推進現代林業發展的強大動力，彰顯的是十七大所提出來的“建設生態文明”的重要內容。青海作為一個特殊的省份，雖然在林權制度改革還存在著很多的問題，但是隨著青海經濟的不斷發展，相關配套設施的不斷完善，到青海集體林權制度改革的而第四個階段，也就是評估階段（2010年12月），肯定會逐步的完善和發展，為全省的林權制度改革的普及提供堅實的基礎，也為全國林權制度的改革提供寶貴的經驗。

[33]摘自：趙奎禮：《進一步深化集體林產權制度改革》，《中國林業》2009年2月，總第676期，第26-27頁。

【參考文獻】：

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7、參見詹姆斯?C?斯科特：《農民的道義經濟學：東南亞的生存與反抗》，程立顯等譯，南京：譯林出版社，2001年；

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10、張紅霄、張敏新、劉金龍：《集體林權制度改革：林權糾紛成因分析——楊家墟村案例研究”，《林業經濟》，2007年第12期。

11、D村的糾紛個案參見賀東航、張婷、金凡：《大王村林權糾紛始末》，《瞭望東方周刊》，2008年第37期。

12、賴澤源：《比較農地制度》，經濟管理出版社，1996年，第163頁。

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15、蔡昉：《十字路口的抉擇－深化農業經濟體制改革的思考》，第99頁。

16、A.R.科恩：《農業均衡增長的制度及組織結構》，薛彥平譯，轉引自外國經濟學說研究會編：《現代國外經濟學論文選》（第15輯），商務印書館，1992年，第225頁。

17、林毅夫：《制度、技術與中國農業發展》，上海三聯書店，上海人民出版社，1995年，第93-96頁。

18、朱冬亮、肖佳：《集體林權制度改革：制度實施與成效反思——以福建為例》，《中國農業大學學報(社會科學版)》，2007 年第6期。

第二篇：江西省集體林權制度改革研究

江西省集體林權制度改革研究

屈紅國

1（北京林業大學經濟管理學院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度經濟學的相關理論并結合實地調查等方法對江西省集體林權制度改革進行了研究，指出：由于高昂的邊界成本，當前的“明晰產權，分山到戶”的分散經營模式將在市場的引導下逐漸過渡到規模經營。當前山林對于林農存在著社會保障功能，使得林農與山林被捆綁在一起，限制了市場條件下森林資源的資本化和流動性的實現以及農村勞動力的合理流動與分工專業化。在今后的配套改革中應盡快構建林區農村社會保障體系，加強針對林區勞動力的免費職業教育培訓，合理分流，減輕生態壓力。關鍵詞：林權改革；邊界成本；社會保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集體林權改革是我國農村土地承包責任制后的又一次重大改革，對三農問題的解決和農村生產力的解放有著重要的意義。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全國林改工作的前沿。對其進行深入的分析，總結經驗成果，發現問題和不足，對全國的林改工作有著重要的借鑒意義。當前國內外的研究主要集中于森林資源產權制度、林業產權制度等理論、集體林區產權制度存在的問題、改革的方向和對策措施。并且主要集中于對林地產權制度的研究，認為，當前集體林權制度方面最大的問題是林地產權制度問題。目前針對江西林權制度以及江西林權改革的研究較多，總體來看研究視角較窄，研究方法比較單一，缺乏系統、整體的深入研究。其次，對當前的存在問題缺乏深入的調查分析，對配套改革制度體系的研究還遠遠不夠。本文擬使用新制度經濟學理論并結合實地調查，對江西集體林權改革進行研究，及時發現問題并加以分析，嘗試找到解決方案。江西省林權改革現狀

1.1江西省林業的基本情況

江西是南方集體林區重點林業省，國土總面積16.69萬km2，活立木蓄積量3.5億m3，森林覆蓋率60.05%。全省地貌特征可概括為“六山一水二分田，一分道路和莊園”。“十五”期間，江西林業發展較快，實現了林業用地面積、森林面積、活立木蓄積量、森林覆蓋率、森林質量、毛竹林面積蓄積增長。

1.2江西省林權制度發展沿革

建國初期，通過土地改革農民分得了屬于自己所有的山林。1953年開始合作化，經過互助組——初級社——高級社——人民公社幾次大的變革，至1962年“四固定”時，農民的山林絕大多數又統一歸為集體所有（以生產隊所有為主）。1981-1983年，根據《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》和中央的統一部署，江西進行了比較徹底的林業“三定”，絕大多數集體山林的使用權，都通過自留山和責任山的形式分給了農戶經營。作者簡介：屈紅國（1975-），男，山西稷山人，博士生，從事林業經濟學研究，（電話）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林業“三定”以后，并沒有如預想的那樣激發出林農造林育林的積極性，產權問題成了制約林業發展的瓶頸。

1.3江西省林權制度改革方案

1.3.1改革的目標

確保林農的合法權益得到有效落實；確保林農負擔明顯減輕；確保林區鄉村組織和林業部門的正常運轉；確保森林資源總量增長和生態環境改善；確保林區社會穩定。

1.3.2改革的基本原則

堅持權益平等；堅持尊重歷史，保持林業政策的連續性；堅持公開、公平、公正，尊重群眾意愿；堅持因地制宜，形式多樣。

1.3.3改革的主要內容

明晰產權，減輕稅費，放活經營，規范流轉。這四個方面，是林業產權制度改革的主體內容。為了確保主體改革的順利進行并取得預期成效，江西省同時出臺了一系列配套改革措施。

1.4對林權主體改革的評價

林改方案設計合理完善，符合林農利益，得到了人民擁護。在各級政府部門的全力推動和支持下，以民主的方式推進林改，依據《村民委員會組織法》，把決策權交給群眾，保證了改革內容和過程的公開透明、公平公正，同時也激發了廣大林農的改革熱情。總體而言，奉新、宜豐和銅鼓三縣的集體林權改革的主體改革比較成功。

2林權改革中出現的問題及其產生原因

2.1由于歷史原因和高昂的邊界成本，山林權屬糾紛很多

山林糾紛是主體改革中最復雜，難度最大的工作。以宜豐縣為例，截止2007年6月份，統計的山林糾紛共有1712起，面積達到4406hm2，已經調處1229起，占71.79%。

客觀來看，如此多的山林權屬糾紛，絕大部分是由于“三定”時技術條件不完備，再加上勘界比較粗放產生的四至不清的問題。而在林改核發林權證的過程中，這些長期積累的問題集中地爆發了出來。

同時森林資源高昂的邊界成本也是引發山林糾紛的重要原因。在本文中，森林資源的邊界成本指的是，出于經營或其它目的，將整片森林劃分為較小的部分，在確定其邊界以及由于邊界的存在所產生的成本。

在農田中，田壟（或田埂）就是其邊界，修筑、維持田壟的費用就是其邊界成本。由于修筑、維護田壟成本低廉，修成后清晰可辨，因此農田的邊界成本不高，不易產生糾紛。

由于森林資源的整體性和不可分割的特點，以及不斷生長變化的特征，確定和保持長期、明確的邊界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生長的木竹很難用一道簡單的“田壟”分開來。傳統上是通過放置界石來分界，但是森林是個不斷生長變化的系統，隨著時間的推移，由于自然或人為的原因，界石的消失和挪位都會產生糾紛。其次，在森林的防火、防病蟲害等方面，邊界也會產生推諉、協作的成本。

正是由于森林資源高昂的邊界成本，決定了規模經營是林改的最終目標。

2.2鄉鎮、村兩級行政單位陷入經濟困境

林改后，以前鄉鎮、村出臺的各項涉林收費全部取消，由省、市財政通過轉移支付承擔鄉村兩級的運行費用。由于轉移支付的金額與實際需求之間的缺口較大，鄉鎮與村的公共事業支出嚴重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新縣石溪鄉運行狀況調查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人員編制 78 71 62 60 涉林收費（萬元）99 85 43 0 人員薪酬（萬元）20 17 15 12 費用支出 88 78 78 63 盈虧（萬元）盈 11 盈 7 虧 35 虧 63 盈虧原因無林業收費

注：人員總數包括村行政組織；林改后每個鄉鎮每年有20萬元的轉移支付金；每個村有2—2.5萬元的轉移支付金。

從圖中可以看出，林改后鄉、村兩級行政單位的資金缺口較大，經過調查發現這是大范圍的普遍現象。上級行政部門在要求鄉、村兩級行政單位進一步壓縮開支和減員增效的同時，應適當增加轉移支付的力度。否則，很可能會影響到林改工作的進一步實施。

2.3山林面積擁有量的差異導致貧富差距越來越大

在江西的山區，最小的生產單位是小組。由于歷史原因和地理因素，村與村之間、小組與小組之間擁有的山林面積差異很大。在小組內部，由于婚喪嫁娶，生老病死等自然原因，戶與戶之間的山林面積差異也很大。林改前，木竹價格由行政手段控制，價格很低，林戶之間的收入差別不大；林改后，政府將原有的大部分涉林收費取消，還利于民，再加上價格管制的取消，木竹價格在市場的推動下大幅提升，由此使得山林面積多的林農收入提高很快，與山林面積小的林農的收入差距越來越大。

2.4 林農與山林被“捆綁”在一起，阻礙了規模經營的實現

長期以來，山林對于林農來說有著替代社會保障的功能。社會保障重在公平，在山區就表現為山林面積的公平。由于人口的變化很快，需要頻繁地調整山林權屬。而山林的經營又由于森林資源的特點需要長期穩定的經營權，這二者之間的矛盾已經嚴重制約了林農營林的積極性。同時，這種“捆綁”影響了農村生產力的合理流動。

2.5 木竹的采伐與流通管理不合理，限制了市場對資源的合理配置

在對森林資源實行分類經營后，現行的限額采伐管理政策已經不適用于商品林的經營和發展。同時，基于競爭和稅收的考慮，縣與縣之間、鄉與鄉之間通過各種方式限制木竹的流通，阻礙了資源的合理配置，整體而言降低了經濟效率。對策建議

3.1 盡快構建林區農村醫療、養老、最低生活保障為主的社會保障體系

構建林區農村社會保障體系不僅是社會進步和社會公平的體現。完備的社保體系，使林農和森林資源都得到了解脫。被剝離了社會保障功能的森林資源就能在市場的調節下自由流動，實現效益的最大化。同時，社保體系解除了林農的后顧之憂，有利于林區勞動力的分工專業化。

3.2建立針對林區勞動力的免費職業教育培訓，合理分流人口

在當前的林業產業鏈中，大多數勞動力處于第一產業的環節，阻礙了林業產業健康高效地可持續發展。同時由于要養活眾多的人口，必將影響森林資源生態效益的實現。通過對林區勞動力進行免費職業教育培訓，提高勞動力的素質和價值，使其合理地向林業第二、三產業流動，將大大提高林業發展的質量和潛力。

3.3 根據市場化的需要，制定、整理和完善涉林法律法規和政策

根據林業發展市場化的需要，適時調整采伐、流通環節不合理的政策限制，加速資源的流通。及時立法解決生態林的補償措施和標準。

3.4 打破行政區劃對木竹資源流通的限制

在大區域內建立優勢互補、資源自由流動的林業產業鏈，將資源流動性納入地方行政部門的考核指標。在大區域內調整和分享林業產業的成果和收益。

3.5 完善林權交易市場，加強融資、保險服務和市場監管

加強市場監管，防范非法融資，完善森林資源的評估體系；繼續完善林權抵押貸款，盡快建立森林資源的保險體系，增強林農抵御自然災害的能力。

3.6 在市場機制下探索林業科技與資源結合的模式，提高林業生產力

通過引導林業技術人才以技術入股的方式，分享收益，從而促進林業的精益化生產，實現增產增收。

參考文獻：

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第三篇：集體林權制度改革

集體林權制度改革

相關政策及工作程序講座

集體林權制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強，技術要求高，為了在全區范圍內統一政策和技術規程，自治區林改領導小組下發了《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，這是我區林改工作的規范性文件，它包括林改相關政策和操作規程兩個部分。我們這個講座主要是對這個《辦法》進行學習、理解，掌握《辦法》的精神要點，以便在林改工作中能夠熟練運用。第一部分林改相關政策法規

《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》，對我們在林改工作中經常用到的一些相關政策都做了明確的規定。共有

1、自留山政策，2、責任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰種誰有政策，5、林地流轉政策，6、生態公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權發證主體與對象的政策等八個方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改 革確權發證辦法（試行）》第三條 規定，自留山長期穩定不變。繼續實行“生不補，死不收”、長期無償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農民集體所有，其成員只有使用權，不得擅自用于建房等非林業生產用途。自留山長期歸農戶使用，其經營權受國家保護。

自留山劃定后集體經濟組織收回的應當退還農戶或者劃定新的自留山給農戶，但農村戶口轉為城鎮戶口，其自留山在林改前已由集體經濟組織按照有關規定或者協議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經濟組織在農戶自留山統一組織造林的，不得改變自留山的使用權，所造林木可由集體經濟組織與農戶協商確定分成比例和采伐時間，也可由集體經濟組織向農戶收取營林費用后將所造林木歸農戶所有。

林業“三定”后，自留山、責任山合并，實行“兩山并一山”管理，農戶要求區分自留山、責任山的，應當按照農戶的要求分別確權發證；農戶不要求區分的，可按責任山的形式予以確權發證。

有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當時已經過縣級人民政府造冊登記的，應認定為自留山，并及時發放林權證；未經造冊登記，但經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認為自留山。

自留山位于自然保護區或森林公園內的，由集體經濟組織、自留山使用權；人與自然保護區或森林公園經營管理單位共同協商處理。可以由集體經濟組織給予等量置換；也可以由自然保護區或森林公園經營管理單位與自留山使用權人簽訂合同，明確林地使用權和林木所有權歸屬、利益分成、使用期限。集體經濟組織的山林全部納入自然保護區或者森

林公園的，應將生態公益林的補助、補償落實給自留山使用權人。

自留山使用權人死亡后沒有繼承人的，其自留山使用權由集體經濟組織收回，原存在的承包經營等法律關系不變。

2、責任山政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第四條 規定，責任山在承包期內保持穩定不變。承包方必須與發包方簽訂全區統一規范的承包合同，明確雙方的責權利，承包期限為70年，承包期內承包方依法享有責任山的使用、收益和承包經營權流轉的權力，并允許繼承。

集體經濟組織與成員已簽訂有承包合同，但沒有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國家有關規定繼續承包。責任山已落實到農戶但沒有簽訂承包合同的，要補簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內，發包方不得擅自收回和調整承包的林地。承包期內，承包方全家外遷，其要求保留承包經營權的，應當予以保留。承包合同生效后，在承包期內，發包方不得因承辦人或負責人的變動而變更或者解除承包合同，也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內，承包人死亡，其繼承人可繼續承包。

承包的林地，應當按照法律、法規的規定進行開發、經營和利用。未經依法批準，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業建設。

責任山由集體經濟組織收回統一經營，承包方要求歸還的，應當歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第五條 規定，林業“三定”時未承包到戶，目前仍由集體經濟組織統一經營的，凡適宜實行家庭承包經營的集體林地，按本次林改時確定的人數承包到戶；不適宜實行家庭承包經營的，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過招標、拍賣、出租、公開協商等承包方式確定由本集體經濟組織成員或其他經營主體經營，所得收入按規定在集體經濟組織內部進行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續由集體經濟組織統一經營，但要將現有的林地、林木折股分配給集體經濟組織成員均等持有，收益按股分配。

農戶在本集體經濟組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農戶與集體經濟組織協商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權收歸集體，并按照本條前款的規定落實經營主體。

集體經濟組織統一經營或者通過流轉獲得的收益，應用于本集體經濟組織內部成員分配或公益事業，其中70％以上應當分配給本集體經濟組織各成員。分配方案應經村民會議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰種誰有政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》 第六條規定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅持“誰造誰有，可以繼承，可以作價轉讓，林木依法采伐，產品自主處理”的政策。集體經濟組織未與農戶簽訂承包合同的，應補簽承包合同，確定林木所有權和林地使用權。第十七條規定，集體經濟組織成員在本經濟組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經濟組織協商林木處置辦法，林地使用權收歸集體，落實經營主體后登記發證。

5、林地流轉政策：《廣西壯族自治區集體林權制度改革確權發證辦法（試行）》第七條 承規定，承包方可以在一定期限內將全部或者部分林地使用權通過轉包、出租等方式流轉給第三方，發包方與承包方的承包關系不變。流轉期限不得超過剩余的承包期限。

承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分林地使用權轉讓給其他從事林業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該林地上的承包關系即行終止。已經實行流轉的集體林地，符合法律規定、流轉合同規范的，要予以維護；流轉合同不規范的，要予以規范；不符合法律規定的，要依法糾正。

第四篇：集體林權制度改革工作總結

集體林權制度改革工作總結

集體林權制度改革工作總結

我鄉林改工作嚴格按照市委、政府《關于市集體林權制度改革的實施意見》文件精神，在鄉黨委、政府高度重視和精心組織下，在市林改辦的統一安排布署和林業主管部門大力支持、協助下，深入扎實穩妥地開展，圓滿完成了集體林權制度改革主體工作任務，現將情況匯報如下：

一、林改基本情況

我鄉總幅員面積128682公頃，涉及7個行政村，22個村民小組，共1543戶，5318人。本次林改總面積畝，其中農戶自留山面積畝，責任山面積375畝，農村集體經濟組織統一經營山林面積畝，其它承包形式500畝。公益林畝，商品林17652畝。林改確權宗地2289塊，發證1161戶，共1174本。確權到戶率為%，發證面積畝，占應發證面積100%。簽定林地承包合同1161份，簽定率為100%。

二、集體林權改革工作情況

加強林改工作領導，組建機構，落實責任

我鄉林改工作啟動后，立即成立了以政府鄉長王官宇任組長，分管領導為副組長，黨政辦、林業、國土、財政、綜治等部門為成員的林改工作領導小組，各村成立了林改工作小組，各村民小組以會議形式推出了林改理事會、理事長及理事會成員，配合鄉兩級林改人員及林業專業技術員現場堪界、確權及勾繪宗地圖，以行政區域屬地劃分，鄉干部包村、村干部包組、組干部包戶，層層鑒定責任書，納入考核。增強了各級林改人員的責任感、緊迫感，確保了林改工作質量和進度，有力地推進了林改工作的順利開展。林改中，全鄉

共調處林權爭議糾紛7件，調處率90%。

廣泛宣傳動員，營造林改輿論氛圍

鄉黨委、政府十分重視，召開鄉、村、組林改人員培訓會6次，多次邀請市林改辦及市林業局領導和技術人員指導工作，大大提高了干部的政策水平和業務能力。林改期間共印發林改宣傳資料1500余份，制作條幅5幅，張貼標語125份，辦林改專欄15期，提高了林農對林改政策的知曉率，激發了農戶參與林改的積極性。

嚴格林改操作程序，規范林改工作方法

我鄉林改工作人員依據林業“三定”時期的林權基本情況。首先摸清家底和現狀，依據摸底表入戶公示本組自留山、責任山、未落實權屬的集體山林面積、分布狀況，擬定村、組林改方案，村、組多次召開林改會議，按照“四簽”和“兩個2/3”的要求表決通過，然后報鄉政府審核、批準實施。

我鄉林改堪界確權調查，堅持“五

到場”，對申請表、堪界表、林改宗地面積勾繪現場認定、簽字，并在此基礎上制作二榜公示表，并再次以會議形式進行公示。

林改外業工作經林改辦驗收后，轉入電子錄入。

各村與農戶簽定林地承包合同，抽調業務精、素質高的人員審核申請材料和填寫林權證。

依據1:10000的外業工作圖分村將每塊宗地號轉繪gis地理信息系統，按照規定模式出圖，粘貼上證。

我鄉嚴格按照《市集體林權制度改革驗收管理辦法》對照檢查，完善檔案。按鄉兩級分類歸檔，全鄉共裝卷歸檔150盒，只待有關部門驗收。

三、林改取得的成效

1、經過林改工作，進一步鞏固了林農的經營主體地位，激發了林農愛林、護林、養林的熱情。

2、通過確權發證，解決林權爭議，明確林地、林木產權，增強了群眾保護

森林的自覺性、積極性。亂占林地、亂砍濫伐現象明顯減少。

3、生態區位優勢和生態效益得到體現，公益林補償得已兌現。

四、存在的問題

由于外出打工人員多年未歸，當事人一方無法到場，我鄉個別歷史遺留林權糾紛，無法終結調解。造成宗地無法確權，暫緩發證。

五、掃尾工作安排

對個別存在的林權糾紛和爭議，依照林改政策原則，積極穩妥做好調處工作，盡快確權頒證。

第五篇：集體林權制度改革

《鄉鎮林業工作站集體林權制度改革工作指導手冊》

參考答案

一、填空題：

1、協助鄉、村、組干部組織林農對宗地使用權界限、所有權界限臨山逐宗核實登記，做到“三有”（有草圖、有估算面積、有明顯四界）、“三無”（無糾紛山、無重證山、無漏登山），有關做法和要求參考《臨山踏界規范要求》。

2、林業產權改革的范圍包括：林地的使用權，森林、林木的所有權或使用權，不包括

林地的所有權。

3、對面積小、地形地物不明顯、地形圖上難以區劃，每戶林農都要一本證的，可采用

“聯戶勾圖分戶發證”，并附以萬分之一比例地形圖放大后作地圖的宗地平面示意圖，有條

件時可實測聯戶各分塊面積。

二、判斷題：

1、由縣林業局指定專業技術人員，組成村（組）級林改工作小組（錯誤）

三、選擇題：

1、集體林權制度改革的核心（C）

A.放活經營權 B.落實處臵權 C.明晰產權 D.保障收益權

2、召開村（組）民會議或村民代表會議，對林改方案進行討論、完善后進行票決通過。

召開會議特別是召開村（組）林改方案票決會議時，要嚴格做到與會人員數和同意林改方案

人員數應超過與會人數的（B）

A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五

3、四至勾繪界限與實地一致，有明顯地物標的，界限誤差圖上不能超過正確界限0.3mm；

沒有明顯地物標的，界限誤差圖上不能超過正確界限（C），超過誤差的，宗地為不合格。

A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6

四、簡答題：

1、請列舉出林業站協助、指導鄉、村（組），實施明晰產權、確權發證工作的操作步驟。

答：摸底造冊—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—簽訂合同—林權權利

人申請發證—審核—輸機—發證前第三榜公示—辦證—建檔十二個操作步驟實施明晰產權、確權發證工作。

2、林權糾紛調處中應把握的原則及應注意的問題。

答：林權糾紛調處工作應把握如下原則：一是堅持公開公平公正的原則；二是堅持尊重

歷史的原則；三是堅持依靠群眾的原則；四是堅持穩定性的原則；五是堅持政策連續性的原

則;六是堅持局部服從全局的原則；七是堅持不越級解決的原則。

糾紛調處中應注意的問題:

一是在山林權屬爭議未妥善解決之前，暫緩確權發證，任何一方不得進入有爭議的山林

從事除森林防火以外一切林事活動。

二是山林糾紛一經調處，應及時簽署協議，明確原爭議范圍，確定協議界限，原爭議雙

方及證明人簽字。對經調解達成口頭協議且當事人在林權登記申請表簽字認可，但未形成協

議的要求補簽協議，由于種種原因不能補簽協議書的，由鄉鎮人民政府下達調解書。

三是對尚未調處解決的糾紛情況進行登記。

五、綜合題：

1、集體林權制度改革的五大原則

答：一要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；二要堅持統

籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態收保護；三要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情

權、參與權、決策權；四要堅持依法辦事，確保改革規范有序；五要堅持分類指導，確保改

革符合實際。