第一篇：試論我國村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系

文章標(biāo)題：試論我國村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系

自我國實(shí)行改革開放政策以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的巨大成就，民主政治建設(shè)也向前跨越了一大步。我們的民主化進(jìn)程按照“從能夠辦得到的地方著手，從基層著手”的原則，正在穩(wěn)步向前推進(jìn)，已經(jīng)引起了社會(huì)各界有識之士的強(qiáng)烈關(guān)注，村民自治在其中扮演了重要角色。

自治，是指某一地域的共

同體由于經(jīng)濟(jì)上的封閉或相對獨(dú)立，而產(chǎn)生的對上級政府的相對獨(dú)立性。村民自治，是指村民通過自己選舉產(chǎn)生的村委會(huì)這一法定自治組織來控制社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)他們的利益。村民自治的出現(xiàn)，是中國農(nóng)村70年代末以來經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)變遷中產(chǎn)生和形成的一種新型民主制度，是市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中重構(gòu)農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試。古代中國社會(huì)長期被鎖定在一種中國式專制主義的政治制度中，要進(jìn)行民主建設(shè)必須借助于政權(quán)之外的力量和國家的政治力量。1949年以來，雖然國家確立了建設(shè)社會(huì)主義民主政治目標(biāo)，但中國的民主建設(shè)一直充滿坎坷。所以，問題的關(guān)鍵在于找到一個(gè)既能為社會(huì)認(rèn)同且符合民主真義又能獲得國家的民主建設(shè)的起點(diǎn)和突破口。而村民自治經(jīng)過近20年的發(fā)展和探索，能夠使政治民主化在農(nóng)村先行一步，成為了現(xiàn)階段我國民主政治建設(shè)的“亮點(diǎn)”，被江總書記譽(yù)為“億萬農(nóng)民在黨領(lǐng)導(dǎo)下的偉大創(chuàng)造”。但是，應(yīng)該看到我國農(nóng)村推行村民自治的情況是不平衡的，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)還很不規(guī)范。本文就是對我國基層民主政治建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系進(jìn)行初步探討。

一、村民自治對我國基層民主政治建設(shè)意義重大

小平同志說：“民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地進(jìn)行”，“五十年后，全國范圍內(nèi)就可以實(shí)行直接選舉”。那么，這“一步一步”該如何走？實(shí)行全國直選需要什么條件？村民自治可以有助于解決這些問題。

（一）實(shí)行村民自治是歷史發(fā)展的必然選擇。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理，“村官”是依靠道德、宗法、財(cái)富來獲得村民的認(rèn)同而維持的，這些“村官”往往是由村里的富人（或鄉(xiāng)紳）擔(dān)當(dāng)。因?yàn)椋?.富人往往有必要，也有能力與政府官員建立聯(lián)系，容易得到政府的任命。2.鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序和安全對富人更重要，他們在這個(gè)問題上比窮人更舍得投資，窮人可采取搭富人“便車”的辦法“坐享其成”。3.富人較之于窮人，更容易做到道德化身、宗教領(lǐng)袖和禮儀維護(hù)者相統(tǒng)一，更容易贏得人們的信任。4.窮人當(dāng)政容易造成權(quán)力結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，因?yàn)椴荒芘懦渌F人的競爭與挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容主要是道德、禮儀、宗教制度、宗權(quán)制度等。全國解放后，國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，并很快發(fā)起了農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)時(shí)期里，村民只能做什么和不能做什么完全由政府說了算，“村官”只需依靠上級的任命獲得合法權(quán)力便可通過行政控制管理村務(wù)。但遺憾的是扼殺了村民的創(chuàng)造力，障礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，農(nóng)村出現(xiàn)了許多新變化，如人口流動(dòng)、社區(qū)邊界調(diào)整、家庭模式等變化日趨頻繁；各種新的聚斂財(cái)富的機(jī)會(huì)出現(xiàn)，人們往往可以通過機(jī)會(huì)迅速發(fā)家致富；人們的社會(huì)活動(dòng)空間增大，交易內(nèi)容及過程變得日益繁雜，社會(huì)秩序和安全的內(nèi)涵和以往大不相同；等等。村民的活動(dòng)具有很大的自主性，“村官”很難再單純依靠傳統(tǒng)的政治面貌、道德、宗法、財(cái)富來獲得村民的認(rèn)同，并以此維護(hù)農(nóng)村的安全和秩序，還必須具備新的知識或?qū)I(yè)經(jīng)驗(yàn)。政府的任命已經(jīng)很難與村民的認(rèn)同保持一致，雖然具有合法性，但不一定具備權(quán)威性，不具備權(quán)威性的合法性，行政效率是很低的。只有實(shí)行村民自治，民主選舉“村官”，才能做到權(quán)威性與合法性的統(tǒng)一。

（二）實(shí)行村民自治，可為我國推進(jìn)民主政治建設(shè)特別是基層民主政治建設(shè)培養(yǎng)資源。首先，從量上看，我國有9億農(nóng)民，占總?cè)丝诘慕?0。因此，農(nóng)民的情況如何，對國家的發(fā)展和前途起決定作用。發(fā)展基層民主也是一樣，只有通過村民自治，一個(gè)村一個(gè)村地建立起民主制度，把基層村治理好了，然后逐級往上推，一個(gè)鄉(xiāng)、一個(gè)縣、一個(gè)市乃至一個(gè)省的民主建設(shè)就好辦了。其次，從村民自治的過程來看，村民自治是中國史無前例的政治舉措，無論村民還是政府對民主政治的知識還十分缺乏，許多技術(shù)性的工作也需要在實(shí)踐中逐步總結(jié)提高。所以，村民自治還需要很長一段時(shí)間來完善規(guī)范。這個(gè)過程中，必將總結(jié)出許多成功經(jīng)驗(yàn)供更高層次的民主政治建設(shè)提供借鑒。再次，從結(jié)果看，三年一次的村委會(huì)選舉，以及其間的財(cái)務(wù)和村務(wù)公開等民主管理，周而復(fù)始地促使村民關(guān)注自身的利益和留心社會(huì)環(huán)境的變化，可逐步確立村民的民主管理和精神，培養(yǎng)他們的民主意識和習(xí)慣。所有這些就為推進(jìn)民主化進(jìn)程培養(yǎng)了各種資源。安徽省鳳陽縣村民舉薦村支書，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長，深圳市大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉鎮(zhèn)長便是佐證。

（三）實(shí)行村民自治，更有利于發(fā)揮黨的基層組織的政治功能。黨的十一屆三中全會(huì)以來，為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黨制定了一些農(nóng)村基本政策，它們是“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為

基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“堅(jiān)持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，“堅(jiān)持以勞動(dòng)所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度”，“切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”等，這些基本政策，都給予了農(nóng)民充分的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的自主權(quán)。而這些自主權(quán)的充分發(fā)揮，又有賴于農(nóng)村基層的民主環(huán)境。村民自治就是適應(yīng)這種需要。村民自治是依法自治，而

法律法規(guī)又是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，集中體現(xiàn)了黨和人民的意志，所以實(shí)行村民自治，就是貫徹黨的主張，有利于改善和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村推行村民自治，為農(nóng)村基層黨組織提供了廣闊的政治舞臺。要加強(qiáng)對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)；要改善領(lǐng)導(dǎo)形式和工作方式，保證村委會(huì)依法行使職權(quán)；要協(xié)調(diào)村級組織之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系；要領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的精神文明建設(shè)；等等。總而言之，村民自治對黨的基層組織建設(shè)提出了更高的要求，即必須學(xué)會(huì)運(yùn)用民主的方式，依法教育、團(tuán)結(jié)和組織村民，通過改善黨和領(lǐng)導(dǎo)來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更能充分發(fā)揮黨的基層組織的政治功能。

（四）實(shí)行村民自治，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，激活創(chuàng)造力，為基層民主政治建設(shè)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。傳統(tǒng)的由上級定計(jì)劃、下指令，村民無條件執(zhí)行的管理方式，扼殺了村民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造潛能，已不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的要求。與傳統(tǒng)管理相對的一種管理形式是自我管理方式。在自我管理方式中，村民不僅是計(jì)劃、任務(wù)的執(zhí)行者，同時(shí)也被賦有了自主的目標(biāo)和計(jì)劃，從“被動(dòng)型”轉(zhuǎn)化為“主觀能動(dòng)型”，能有效地調(diào)動(dòng)他們的生產(chǎn)積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造欲望和精神。推行村民自治，村民實(shí)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，既發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，又化解了許多社會(huì)矛盾，為基層民主政治建設(shè)創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。成都市村民自治示范鎮(zhèn)一一雙流縣公興鎮(zhèn)，實(shí)行村民自治，極大地調(diào)動(dòng)了廣大村民的生產(chǎn)積極性，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，實(shí)現(xiàn)了“村村有規(guī)模、社社有重點(diǎn)、戶戶有項(xiàng)目、人人有事做、天天有錢賺”。2000年人平純收入達(dá)到3376元。他們創(chuàng)造的“社日”活動(dòng)，自1993年11月起，每月1—5日培訓(xùn)輔導(dǎo)員，6—10日由輔導(dǎo)員在全鎮(zhèn)105社和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院集中一天組織學(xué)習(xí)政策、法規(guī)、技術(shù)，交流經(jīng)驗(yàn)、公布帳目、議定村務(wù)、協(xié)調(diào)糾紛以及開展一些群眾喜聞樂見的文體活動(dòng)等，不僅有效地促進(jìn)了村民自治，而且還密切了黨群、干群關(guān)系，有效地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

二、村民自治框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響與村關(guān)系的主要因素分析

村民自治是一個(gè)系統(tǒng)工程，在這個(gè)系統(tǒng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會(huì)、村民是主體。根據(jù)民主政治建設(shè)的需要和《村民組織法》的規(guī)定，理順?biāo)麄兊年P(guān)系是非常重要的。否則，村民自治將形同虛設(shè)，更談不上基層民主政治建設(shè)了。應(yīng)該說，《村民組織法》中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會(huì)和村民的責(zé)、權(quán)、義以及他們的相互關(guān)系已經(jīng)作出了比較明確的規(guī)定。但在實(shí)踐中，雖然農(nóng)村開展村民自治工作近20年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系仍然存在許多問題，這些問題已經(jīng)構(gòu)成了實(shí)行村民自治和基層民主政治建設(shè)的嚴(yán)重障礙。個(gè)中原因，值得深思。有的問題可以盡快解決，而有的問題還得假以時(shí)日，在發(fā)展過程中解決。所以，實(shí)行村民自治不是一蹴而就的，而是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能操之過急。

（一）體制因素。

1、縣政府方面。縣級政府是直接面對社會(huì)，功能完備的基層政府。縣政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置既要與上級對口，又要考慮直接面對鄉(xiāng)村社會(huì)的需要，所以縣的機(jī)構(gòu)越來越多。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在，卻隔離了縣政府與人民群眾的聯(lián)系，造成縣政府機(jī)構(gòu)的“衙門化”，縣府官員的“官僚化”。作為一級有責(zé)任能力的完備基層政府，卻不履行引導(dǎo)之責(zé)，而成為一級事實(shí)上的“管官”的政府。這樣，其決策就容易脫離實(shí)際，或只對上不對下。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直不是一級功能完備的政府（如無相對獨(dú)立的決策權(quán)、財(cái)政和司法機(jī)構(gòu)等），缺乏相應(yīng)的施政能力。其特點(diǎn)是：權(quán)小，即缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力，干部的任命主要取決于縣級黨政。責(zé)大，即擔(dān)負(fù)著向村民傳達(dá)和落實(shí)國家意志，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重任。能弱，即缺乏完成承擔(dān)任務(wù)的手段和條件，特別是財(cái)政能力弱。如今，設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安、司法等部門越來越多地實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，特別弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力。由于財(cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益增多的機(jī)構(gòu)和人員相當(dāng)部分只能依靠自己經(jīng)營經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這與其公共管理職能不僅不符，而且容易導(dǎo)致腐敗。一些機(jī)構(gòu)成為事實(shí)上與民爭利的利益集團(tuán)，其功能是以權(quán)謀利，以罰養(yǎng)人。阻隔了農(nóng)民與政府的互動(dòng)，下情難上傳、上令難下達(dá)。

3、村委會(huì)方面。由于責(zé)任重而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級任務(wù)，只有采取各種方式將行政責(zé)任進(jìn)一步向下延伸，力圖在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委員會(huì)的行政化。村委會(huì)雖然是村民自治組織，所承擔(dān)的任務(wù)卻主要是政府工作。村委會(huì)的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏遠(yuǎn)村干部與村民的關(guān)系。特別“村官”的報(bào)酬由村民承擔(dān)，進(jìn)一步加劇了村民與干部的疏離。這正是“村官”與村民關(guān)系緊張的重要原因。

總而言之，國家權(quán)力的過分下沉，無疑會(huì)增加官僚機(jī)構(gòu)和治理成本。特別是當(dāng)治理成本由農(nóng)民承擔(dān)并不斷加重時(shí)，不僅難以整合鄉(xiāng)村社會(huì)，反而會(huì)強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)的離心力，造成村民自治舉步維艱。

（二）觀念因素。自治是指某一地域的共同體，由于經(jīng)濟(jì)上的封閉或相對獨(dú)立，而產(chǎn)生的對政府的相對獨(dú)立性。也就是說，自治區(qū)域與當(dāng)?shù)卣窍鄬Κ?dú)立的，政府不能對其直接行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，只有指導(dǎo)義務(wù)。《村民組織法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。從而明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，但村委會(huì)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的義務(wù)。這是符合“自治”原則的。但是，就成文的法律制度而言，這樣表述村委會(huì)與政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的，既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式和方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在執(zhí)行中見仁見智、各取所需提供了過大的制度空間，由此衍生出種種矛盾和沖突。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，仍然停留在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，抵觸指導(dǎo)關(guān)系。主要表現(xiàn)在：

1、在村委會(huì)選舉問題上，他們有“三怕”。一怕直選出來的村委會(huì)不聽話，上級的方針政策得不到落實(shí)，安排布置的工作任務(wù)完不成。二怕宗派勢力和家族勢力干擾選舉，選出宗派或家族頭目任“村官”，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。三怕村委員主任中有許多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表或人大代表，如果他們素質(zhì)低，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)，會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子按組織意圖選舉。所以，我們不論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)上，還是走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他領(lǐng)導(dǎo)過程中，他們幾乎是異口同聲地說：海選村委會(huì)主任條件不成熟，選舉村委會(huì)主任，要體現(xiàn)組織意圖與群眾志愿相結(jié)合。于是有的地方在村委會(huì)換屆選舉前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要內(nèi)定符合自己意圖的候選人，然后通過上串下連、明里暗里做工作，操縱村委會(huì)選舉。結(jié)果，選出的村委會(huì)往往不能真正體現(xiàn)村民的意愿，有的甚至產(chǎn)生抵觸情緒。這樣選出的村委會(huì)，雖然有合法的外衣，但卻沒有權(quán)威性，很難贏得村民真心擁護(hù)，履行村民自治的職責(zé)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會(huì)視為自己隸屬的下級政府下達(dá)工作任務(wù)。重慶市榮昌縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作法是將縣里下達(dá)給他們的工作任務(wù)，不管是政務(wù)或是村務(wù)，不管是村民自治以內(nèi)的事，還是村民自治以外的事，在年初統(tǒng)統(tǒng)分解到村委會(huì)，并與村干部誤工補(bǔ)貼掛鉤，實(shí)行目標(biāo)考核。其中，廣順鎮(zhèn)的考核指標(biāo)就有16個(gè)大項(xiàng)，38個(gè)小項(xiàng)和若干個(gè)子項(xiàng)，完全涵蓋了一級政府的工作。考核對象包括了村支書、副支書、村主任、會(huì)計(jì)、婦女主任、民兵連長、團(tuán)支書、中心技術(shù)員等。在繁重的指令性任務(wù)和行政高壓下，一些本應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定的村務(wù)工作，村委會(huì)也無瑕顧及，僅憑上面的紅頭文件，按照行政管理的辦法布置執(zhí)行。更有甚者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧村集體經(jīng)濟(jì)困難，不經(jīng)過村民大會(huì)討論，強(qiáng)迫村里上項(xiàng)目，如修學(xué)校、村辦公用房、村務(wù)公開牌坊等，致使一些村債臺高筑。所以，有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的矛盾是新時(shí)期村委會(huì)面臨困境的三大主要矛盾之一，即村委會(huì)易于淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出或下屬機(jī)構(gòu)，他們以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)為首要工作。

3、財(cái)權(quán)上收。人權(quán)和財(cái)權(quán)是權(quán)力最集中的體現(xiàn)，村級財(cái)權(quán)，村民應(yīng)享有充分的民主管理，民主理財(cái)?shù)让裰鳈?quán)力。而現(xiàn)在卻普遍推行村級財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，走上了“村財(cái)鄉(xiāng)管”的老路。村級提留是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級經(jīng)濟(jì)的主要來源，而且還涉及到農(nóng)民負(fù)擔(dān)的敏感問題，提多少、怎樣使用本應(yīng)是村民自己的事，如今卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說了算，村里不僅使用權(quán)有限，而且使用數(shù)量也非常有限，更不明白錢使向何方。有關(guān)部門也在瓜分村集體資產(chǎn)，如水庫、河堰等，村里不僅沒有發(fā)包權(quán)，收不到承包費(fèi)，而且還要承擔(dān)使用費(fèi)和維修費(fèi)。如此財(cái)權(quán)上收，把很多村淪為了“空殼村”，使需要一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐的村民自治工作雪上加霜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以這樣做，雖然有加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)管理，防止“村官”濫用職權(quán)的理由，但實(shí)際上是為了彌補(bǔ)自身財(cái)力不足而采取的拆東墻補(bǔ)西墻的權(quán)宜之計(jì)。

（三）經(jīng)濟(jì)因素。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是村“兩委”實(shí)行村民自治的困境。民主政治要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作基礎(chǔ)，民主政治建設(shè)需要一定的經(jīng)濟(jì)作為代價(jià)，脫離經(jīng)濟(jì)的民主是虛擬的民主。廉價(jià)的村民自治，不可能帶來高質(zhì)量的民主政治，只有建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的村民自治，才能帶來堅(jiān)實(shí)、持久的民主。而我國農(nóng)村普遍面臨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)，“空殼村”的比例還很大。所以，低成本運(yùn)作民主政治是一件十分困難的事情。

1.影響村“兩委”積極性。10年前，由于農(nóng)村貧富差別不大，“村官”與群眾生活水平差別較小，心理相對比較平衡，可以依靠“村官”對村民的報(bào)答心理和奉獻(xiàn)精神來正常開展村里的各項(xiàng)工作。而如今情況則發(fā)生了很大的變化，村“兩委”既要對上協(xié)助完成政務(wù)重任，又要對下實(shí)行程序繁瑣的村民自治。不僅沒有必要的經(jīng)濟(jì)開支，就連自己付出艱辛勞動(dòng)而獲得的薪水也少得可憐。比如榮昌縣一般村支書年工資1200元左右，村主任年工資1000元左右，其它成員則更少或沒有。特別是市場經(jīng)濟(jì)形勢下，各種發(fā)財(cái)機(jī)會(huì)層出不窮，一些善于抓機(jī)遇的農(nóng)民迅速富裕了起來，由此發(fā)生了貧富懸殊，造成了人們心理不平衡。所以，人們的言行都取向于“利益驅(qū)動(dòng)”。“村官”也是人，他們也首先要解決自己與新時(shí)期相適應(yīng)的“吃、喝、住、穿”，特別是那些“村官”還不是村里的“富人”，更是如此。所以，“村官”們在其位，不謀其政的“不務(wù)正業(yè)”現(xiàn)象就十分普遍了。

2、影響村“兩委”正確履行職責(zé)，誘發(fā)村“兩委”矛盾。“受利益驅(qū)動(dòng)”，有的村支書認(rèn)為，村黨支部是村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，村里的大小事情，應(yīng)該由村支部作主。于是在工作中便大包大攬，事必躬親，架空村主任，使村委會(huì)難于履行職責(zé)。同樣受“利益驅(qū)動(dòng)”，有的村主任認(rèn)為，如今實(shí)行村民自治，我的任免完全由村民作主、村里的大小事務(wù)也是通過村民自治來加以解決，村支書無權(quán)干涉。于是在工作中不接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，各行其是。之所以出現(xiàn)這種情況，原動(dòng)力在于謀取“村管”職位上那么一點(diǎn)點(diǎn)的利益。結(jié)果是，要么一方退出紛爭，另謀“出路”，要么雙方互不相讓，輕者明爭暗斗，重者相互拆臺，甚至發(fā)動(dòng)群眾搞宗派。既危害村民自治，又危害農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

3、誘發(fā)“村官”不廉潔。高薪尚不能養(yǎng)廉，低薪談何容易。“村官”的工作量特別大，一位村主任說：要完成鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)和名目繁多的突擊性工作，我一年至少要花費(fèi)250天的時(shí)間。由于“村官”的付出與回報(bào)嚴(yán)重懸殊，特別是市場經(jīng)濟(jì)是追求回報(bào)的年代，這種懸殊，必然導(dǎo)致“村官”的心里不平衡，容易滋生“題內(nèi)損失題外補(bǔ)”的思想。所以，出現(xiàn)了一些村辦事不公開。計(jì)劃生育、農(nóng)稅和統(tǒng)籌提留，各業(yè)承包等村民要求公開、民主、公正的項(xiàng)目，卻由村里捂著、蓋著，或一個(gè)人說了算，或自己撈好處。有賺頭的項(xiàng)目自己干，少交或不交承包費(fèi)，少算或不算農(nóng)稅和統(tǒng)籌提留，親朋好友超計(jì)劃生育，卻逍遙法外，等等。所有這些，增加了村民對“村官”的抵觸情緒，分散了民心、民意。是與村民自治格格不入的。

4、影響村民凝聚力。民主政治，是確保多數(shù)人的利益和意志，以多數(shù)人的決定作為政治決策的最終依據(jù)。所以離不開廣大人民群眾的熱情參予。同樣村民自治需要廣大村民的熱情參予。但村民的參予熱情的激發(fā)僅靠行政動(dòng)員是不夠的，必須要與村民的切身利益相牽連。經(jīng)濟(jì)利益是促進(jìn)村民參予村民自治最有效、最直接的凝聚力。如果村里有積累，自然會(huì)引起村民的極大關(guān)注，每個(gè)村民的心里也一定在盤算著這些錢該如何使用，才能獲得更大的利益。所以，村里一切事務(wù)，村民都會(huì)熱情參予，一來可以獲得資金使用的信息，二來可以表達(dá)自己對資金使用的看法，行使民主理財(cái)?shù)臋?quán)力。如果村里沒有積累，村民的心就象風(fēng)箏沒有斗線一樣，各自飄飛一方，對村里的一切事務(wù)都表現(xiàn)出漠不關(guān)心。這就是目前農(nóng)村為什么召開村民大會(huì)必須要給村民發(fā)錢，村民才參加，而一些村由于沒有錢，所以干脆不召開村民大會(huì)的原因。

（四）道德因素。村民自治雖然賦予了村民許多民主權(quán)力，但同時(shí)也需要村民履行很多法定義務(wù)。村民履行法定義務(wù)的好壞，積極與否，都與村民的道德水準(zhǔn)密切相關(guān)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于所有制和分配制度不同，必然有利益分化，階層分化，從而導(dǎo)致不同的道德觀念，這就出現(xiàn)了道德水準(zhǔn)有層次之分，先進(jìn)與落后之分。

在現(xiàn)階段，由于多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展，生產(chǎn)的社會(huì)化程度還不高，不可能全體社會(huì)成員都具有很高的道德水準(zhǔn)。《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國公民道德建設(shè)，在全社會(huì)大力倡導(dǎo)“愛國守法、明禮誠信、團(tuán)結(jié)友善、勤儉自強(qiáng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)”的基本道德規(guī)范。由此可見，我國公民整體道德水準(zhǔn)還沒達(dá)到基本道德規(guī)范。尤其是物質(zhì)文化水平偏低的村民，他們會(huì)在不損害民族、國家、集體的公共利益和他人利益的前提下，努力謀取個(gè)人的合法利益，這應(yīng)視為道德上的正當(dāng)行為。

基于村民目前的道德水準(zhǔn)，在村民自治過程中，村民通常表現(xiàn)為斤斤計(jì)較個(gè)人得失，一觸及到自身利益就大吵大鬧，與自己無關(guān)，又表現(xiàn)出無動(dòng)于衷，所以，在村里召開村民大會(huì)決定重大事項(xiàng)時(shí)，也難集中到正確的意見。有的事項(xiàng)雖然獲得通過，但由于持反對意見的個(gè)別村民堅(jiān)決不履行義務(wù)，而只好擱淺。在村民自治過程中村民履行義務(wù)往往依靠道德來維持，也就是說依靠村民的鄙視而給羞恥心造成心理壓力來維持。特別是對那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，“村官”對村民缺少強(qiáng)制調(diào)控手段的村更是如此。所以，社會(huì)道德水準(zhǔn)偏低造成了村民自治工作難做，質(zhì)量不高。

道德水準(zhǔn)偏低造成賄選現(xiàn)象不同程度存在。賄選現(xiàn)象的存在，是因?yàn)檗r(nóng)村有廉價(jià)的賄選資源。如家庭血緣關(guān)系，歷史形成的宗派關(guān)系，甚至地方惡勢力關(guān)系。為了競選村委會(huì)主任，競選人以最低的成本就可以獲得投票人的認(rèn)可。他們采取手段也極為簡單，或打個(gè)招呼，或托個(gè)關(guān)系，或作個(gè)承諾，或吃喝一頓，最多也是發(fā)少量的財(cái)物，便可大功告成。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村關(guān)系的若干思考。

從上述分析不難看出，當(dāng)前我國推行村民自治還存在不少問題，有的問題通過努力是可以解決的，但有的問題因條件的限制還將長期存在。對于解決問題的辦法，許多官員和學(xué)者仁者見仁、智者見智。但作為辨證唯物主義者，對這個(gè)問題估計(jì)過高，或者操之過急都是不現(xiàn)實(shí)的，只有按小平同志說的“一步一步地進(jìn)行”。

（一）理順體制。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇博士提出了“縣政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派、村治”的管理體制，我們比較推崇這種管理體制，其主要構(gòu)想是：

縣政。即縣級政府為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)。國家明確規(guī)定縣所有的權(quán)限，主要運(yùn)用法律等方式管理，而不是直接的行政干預(yù)。為保證縣級政府成為一級責(zé)任政府，在縣一級實(shí)行人大代表和縣長雙直接選舉。縣人大代表職業(yè)化，專事議事與監(jiān)督。縣長民選，對本縣行政事務(wù)全面負(fù)責(zé)。為了防止地方主義和離心傾向，可以通過垂直式的黨組織系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的影響，保證黨的路線、方針、政策和國家法律在縣域內(nèi)的貫徹實(shí)施。將縣作為最基層政權(quán)并賦予更多的自主權(quán)和相應(yīng)的法律責(zé)任，實(shí)踐操作困難不大，可利用的現(xiàn)成體制資源也不少。如現(xiàn)行法律規(guī)定縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直接選舉，縣獨(dú)立的財(cái)政核算、縣級決策的獨(dú)立性和自主性較強(qiáng)等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必與縣政府設(shè)立對口的機(jī)構(gòu)、人員精簡、轉(zhuǎn)變職能。一是完成縣政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由縣長委任，不設(shè)副職，但可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理。鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)均為辦事機(jī)構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行事權(quán)事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議，但不是專職的，其主要職能是反映民意、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這一變動(dòng)，可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)、責(zé)、能的一致性，精簡機(jī)構(gòu)，更好地行使權(quán)力。可以將原有為村民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲闹薪闄C(jī)構(gòu)，主要通過為村民服務(wù)作為生存的基礎(chǔ)。

村治。即村委會(huì)只是協(xié)助政府工作，其主要任務(wù)是搞好村民自治，從而使村委會(huì)真正成為群眾自治組織。村委會(huì)協(xié)助政府工作，應(yīng)該由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。村里的公共事務(wù)及支出由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定，村委會(huì)直接對本村村民負(fù)責(zé)。

這一體制變革，應(yīng)該說是非常可行的。一是可以保證黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位；二是可以使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)、責(zé)、能均衡；三是根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；四是村委會(huì)的相對獨(dú)立，可以很好行使村民自治的職責(zé)。

（二）制定規(guī)劃，逐步推進(jìn)。前面已經(jīng)提到，基層民主政治需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和公民的道德水準(zhǔn)。由于我國地域廣袤，各地的情況差異很大，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不應(yīng)搞一刀切，齊步走，而應(yīng)本著“先易后難”的原則，作出規(guī)劃。對一些條件較差的地區(qū)，首先要求做到選舉、管理、監(jiān)督等有序，然后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和村民道德水準(zhǔn)的提高來逐步規(guī)范完善。而對于條件成熟的地區(qū)，則必須要求高起點(diǎn)，嚴(yán)格按照《村民組織法》行事，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要以高度的政治責(zé)任感，把村民自治作為實(shí)現(xiàn)黨的政治目標(biāo)，推進(jìn)我國民主政治建設(shè)的具體措施，抓緊抓落實(shí)。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。學(xué)者們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)因素是影響村民自治的重要變量，一般而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，村民的參與熱情越高。所以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尤其重要。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的途徑很多，如推廣科學(xué)技術(shù)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化路子等都有不失為解決當(dāng)前農(nóng)民增收，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的好辦法。但解決問題的根本辦法還在于深化農(nóng)村改革。

1.改革土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖然在發(fā)展之初極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但時(shí)至今日，又出現(xiàn)了一些難以解決的問題，并嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，如土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，導(dǎo)致耕地缺乏有效保護(hù)，承包權(quán)的多次調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民對耕地投入的短期行為，小規(guī)模經(jīng)營格局無法改變，耕地資源配置效率不高，耕地收益分配不合理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等。要解決這些問題，就必須建立有效的，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的土地產(chǎn)權(quán)制度。

一是所有權(quán)明晰化。目前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體是村民委員會(huì)和村民小組，而村民委員會(huì)具有集體土地所有權(quán)的人格化代表和作為土地行政管理部門的準(zhǔn)行政主體的雙重身份，從而導(dǎo)致了土地處于“無主”狀態(tài)。所以，村民委員會(huì)不宜作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，而應(yīng)該將村民小組界定為集體土地產(chǎn)權(quán)主體。二是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，是指承包權(quán)的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。法定化要求農(nóng)戶的承包權(quán)應(yīng)通過法律手段加以界定和保護(hù)。固定化要求把土地承包經(jīng)營權(quán)固定在具體的地塊上，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策，對土地不再進(jìn)行行政性調(diào)整。長期化要求土地使用權(quán)的期限應(yīng)符合土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的要求，延長承包期。可繼承化指土地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權(quán)可以通過市場進(jìn)行交易。三是使用權(quán)流動(dòng)化。土地使用權(quán)流動(dòng)包括土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、出租、抵押等。這樣可以真正發(fā)揮土地的資源效益，保證權(quán)利人享有權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)。避免在市場經(jīng)濟(jì)條件下，很多農(nóng)戶放棄土地耕種，造成土地閑置和浪費(fèi)。在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地相對集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。四是土地收益分配法制化、規(guī)范化。當(dāng)前農(nóng)村租、稅、費(fèi)關(guān)系不清，以稅代租、以費(fèi)代稅、稅費(fèi)不清的情況比較普遍。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)明晰租、稅、費(fèi)的關(guān)系，明確各產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界，以科學(xué)合理的租、稅、費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)土地利用方向，協(xié)調(diào)土地利用中各產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)土地資源利用率的提高。

2.推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不打破，70的人為30的人提供商品性農(nóng)產(chǎn)品的局面不改變，農(nóng)產(chǎn)品市場容量就很難擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就寸步難行，農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間就會(huì)受到很大的限制，農(nóng)民收入就不可能迅速增加，更談不上向共同富裕的目標(biāo)前進(jìn)。所以，根據(jù)我國農(nóng)村改革和發(fā)展新階段的要求，其改革和發(fā)展不能僅僅局限在農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行，而必須站在城鄉(xiāng)一體化立場上，將農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整與推進(jìn)城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

（四）貫徹《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，努力提高村民道德水準(zhǔn)。貫徹《村民組織法》是他律，但要把他貫徹好，高水平實(shí)行村民自治，僅靠他律是不夠的，還必須依靠村民的自律精神才能完成，這就是村民的道德建設(shè)。道德不是憑空產(chǎn)生的，歸根到底是基于人們的社會(huì)物質(zhì)生活條件，受人們之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系所制約。就農(nóng)村的實(shí)際而言，村民的道德水準(zhǔn)是不高的，要把村民的道德建設(shè)好，還是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。首先要把黨員特別是黨員干部的思想道德建設(shè)好，發(fā)揮他們的先鋒模范作用。其次要把思想教育的重點(diǎn)放在普通群眾身上，在群眾中開展豐富多彩的思想道德教育活動(dòng)和精神文明創(chuàng)造活動(dòng)，如評選“文明戶”、“五好家庭戶”等，教育農(nóng)民積極參與集體活動(dòng)，盡到對社會(huì)的職責(zé)和義務(wù)。

（五）為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減負(fù)，使他們大膽推進(jìn)村民自治。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以對村民自治顧慮重重，表現(xiàn)在行動(dòng)上也有抵觸，最重要的原因是害怕各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)完不成。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，如今縣里壓的任務(wù)太多太重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有執(zhí)行，要完成上級任務(wù)沒有村干部配合不行，只有一級一級往下壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)加強(qiáng)對村級組織，特別是村委會(huì)的滲透、影響和控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)完不成任務(wù)，不僅升遷無望，還可能“烏紗”難保。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“村官”講話總是充滿著命令口氣，所布置的各項(xiàng)工作也不容商量和討價(jià)還價(jià)，完全把村委會(huì)視為了自己的隸屬機(jī)構(gòu)。另外，目前風(fēng)行的“一票否決制”、“一把手負(fù)總責(zé)’，等行政措施也起著推波助瀾的作用。所以，要調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部村民自治的積極性，摒棄領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，接受指導(dǎo)關(guān)系，減輕他們的工作壓力，改良一些行政措施是十分必要的。

（六）提升“村官”薪水。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠“村官”的奉獻(xiàn)精神開展工作是不夠的，而如今“村官”的報(bào)酬低又是不爭的事實(shí)。按照重慶市的規(guī)定，村“三職”干部（村支書、村主任、村會(huì)計(jì)）年誤工補(bǔ)貼按等于或不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年人均純收入標(biāo)準(zhǔn)確定，村級群團(tuán)組織干部按不低于村“三職”干部年誤工補(bǔ)貼三分之一的標(biāo)準(zhǔn)確定。根據(jù)我們的調(diào)查，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是普遍沒有達(dá)到的。增加薪水，不僅能提高“村官”的工作積極性，而且對“村官”形成競爭風(fēng)氣，避免“村官”搞不正之風(fēng)也有積極意義。

（七）注意選舉村里“富人”作“村官”。村干部由村里“富人”擔(dān)任，對推進(jìn)村民自治有許多好處。一是可以帶領(lǐng)村民發(fā)家致富。二是“富人”對政治更敏感，對民主要求更迫切。三是“富人”更能贏得村民的信任。四是“富人”更舍得投入，特別是對公共事業(yè)的人力、財(cái)力投入。

（八）村“兩委”團(tuán)結(jié)共事。這是一個(gè)十分敏感的話題，因?yàn)樗婕暗近h的領(lǐng)導(dǎo)不可動(dòng)搖的問題。而這個(gè)話題不談?dòng)植恍校驗(yàn)榇濉皟晌辈粓F(tuán)結(jié)的現(xiàn)象還十分普遍。比較實(shí)際的辦法，就是建立完善村民自治各項(xiàng)制度，并且嚴(yán)格執(zhí)行。用制度約束村“兩委”的言行，用制度促進(jìn)村“兩委”的工作。村里的制度，就是村里的法律，做到人人平等。村“兩委”按《村民組織法》的規(guī)定，各自履行職責(zé)，誰違反了制度，誰就應(yīng)受到懲罰。

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第二篇：論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系

河北廣播電視大學(xué)

“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”行政管理專業(yè)

本科畢業(yè)論文

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

學(xué)生姓名： 學(xué) 號： 指導(dǎo)教師： 年 級： 分校/學(xué)院： 提交日期：

目 錄

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進(jìn)????????????????????2

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況????????????????????????2

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立?????????????????????3

（三）我國村民自治的發(fā)展過程???????????????????????3

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析????????????5

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定??????????????????5

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題?????????????????5

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析????????????????7

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議????????????????8

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念????????????????????????8

（二）完善制度，規(guī)范運(yùn)行????????????????????????9

（三）因勢利導(dǎo)，多措并舉???????????????????????10

摘 要

我國的村民自治組織既是一個(gè)實(shí)行“四大民主”的自治組織，又是一個(gè)必須聽命于上級政府的行政組織，其在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社臺一”的烙印。實(shí)踐表明，在我國推行了多年的以實(shí)行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其培養(yǎng)和訓(xùn)練了農(nóng)民的民主意識和民主程序，并為中國現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了基礎(chǔ)，但是在鄉(xiāng)政村治模式下，鄉(xiāng)村治理存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力的沖突。在觀念層面上，政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念，村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念；在制度層面上，要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)、村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系；從制度外因素來看，可發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，還可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的私人感情聯(lián)絡(luò)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能；行政管理；村民自治；理順關(guān)系

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

改革開放以來，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生了重大的變化，由從前的公社管理過渡到現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存的模式。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對獨(dú)立的權(quán)力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理更多從最基層一級政府管理的角度來思考，而村民自治是從一個(gè)村的范國內(nèi)，如何更好地實(shí)現(xiàn)村民自主管理村內(nèi)事務(wù)的問題。這種二元并存的現(xiàn)象導(dǎo)致了權(quán)力的重疊，而權(quán)力在本質(zhì)上具有強(qiáng)烈的排他性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理要求強(qiáng)化對農(nóng)村基層社會(huì)的行政控制，弱化村民自治權(quán)力；而村民自治權(quán)則必然通過村民和自治組織要求減少行政干預(yù)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的控制。因?yàn)樯鲜鲈颍瑑煞N權(quán)力之間的對抗和矛盾長期存在，這樣既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治文化的建設(shè)，也不利于發(fā)揮村民自治優(yōu)勢，更影響到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村事業(yè)。因此，深入研究、有機(jī)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，對于我國基層民主政治發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。應(yīng)當(dāng)努力尋求一條旨在發(fā)揮兩種組織本質(zhì)精神的路徑，既要充分體現(xiàn)村民對村務(wù)的決定權(quán)，又要充分體現(xiàn)基層黨組織在村民自治過程中的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和表率作用。通過合理措施，使二者有效地互相融合，共促發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進(jìn)

為了更好的理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間的關(guān)系，更有機(jī)地協(xié)調(diào)二者關(guān)系，必須搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的歷史背景、意義以及職能所在。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要體現(xiàn)在：

1、服務(wù)職能。負(fù)責(zé)為所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村和社區(qū)提供充足而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，包括飲水安全工程，道路、電網(wǎng)改造，飲水、小型水利灌溉等。另外還有農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與指導(dǎo)、良種的培育、市場開發(fā)及供求信息等。接近城市的鎮(zhèn)還應(yīng)該執(zhí)行許多屬于城市的職能。例如排污、清理垃圾、防火籌。

2、協(xié)調(diào)職能。縣級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大都設(shè)有多個(gè)派出機(jī)關(guān)。為使這些部門互相配合、統(tǒng)一行動(dòng)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要協(xié)調(diào)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、各行各業(yè)、各村、各經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人與國家、集體之間的關(guān)系。

3、指導(dǎo)職能。主要是指導(dǎo)村民委員會(huì)開展工作。這在《村民委員會(huì)組織法》第四條 中有明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事。”這種指導(dǎo)主要是：根據(jù)本地的實(shí)際情況。依法對村委會(huì)的建制進(jìn)行必要的調(diào)整；對村委會(huì)創(chuàng)辦的某些生產(chǎn)、服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)、幫助和指導(dǎo)；對村委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、村委會(huì)成員的選舉等進(jìn)行指導(dǎo)；對村委會(huì)日常工作的指導(dǎo)。

4、監(jiān)督職能。主要是指對本行政區(qū)域內(nèi)的各行各業(yè)、各部門及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，使其遵守黨和國家的法律法規(guī)，遵守財(cái)政制度和紀(jì)律，監(jiān)督各企業(yè)、各經(jīng)濟(jì)組織及村民個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，使其遵守國家政策、法律法規(guī)和有關(guān)部門制定的規(guī)章制度，做到遵紀(jì)守法、照章納稅、合法致富，保證經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

5、教育職能。加大對農(nóng)民的再教育、再培訓(xùn)力度，提高其吸收科技知識和駕馭市場的能力，增強(qiáng)法律意識和誠信道德觀念，通過教育和引導(dǎo)來規(guī)范農(nóng)民的行為，提高其整體素質(zhì)。要加強(qiáng)對先進(jìn)文化的引導(dǎo)，開展多種形式的、農(nóng)民喜聞樂見的文化活動(dòng)。加大投入，盡力滿足農(nóng)民的各種文化需求，避免文化阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立

1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開的十一屆三中全會(huì)，決定“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，實(shí)現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著黨和國家開始進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，中國億萬農(nóng)民以前所未有的極大熱情關(guān)注自己的切身利益，要求用政治上的民主權(quán)力來保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。在這種情況下，“政社合一”的人民公社體制已失去了權(quán)威基礎(chǔ)，而變得“無法容忍新興的社會(huì)力量，無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會(huì)”，造成“農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延”。

1982年12月，第五屆全國人民代表大會(huì)第5次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，第107條規(guī)定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會(huì)的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第110條規(guī)定“農(nóng)村接居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“當(dāng)前的首要任務(wù)足把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。”至此，“人民公社”終于退出了中國歷史舞臺。

（三）我國村民自治的發(fā)展過程

村民自治是中國農(nóng)村改革的三大創(chuàng)造之一，也是一個(gè)政治和社會(huì)層面的重大創(chuàng)造。作 為農(nóng)村基層民主的重要形式，村民自治開啟了新時(shí)期民主政治建設(shè)的序幕，也是新農(nóng)村的一個(gè)重要主題。

新中國建國后逐步確立的人民公社制度是適應(yīng)社會(huì)主義國家整合鄉(xiāng)村社會(huì)需要的一種治理體制。包產(chǎn)到戶提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是人民公社的退場卻使農(nóng)村社會(huì)秩序陷入了一定程度的混亂，農(nóng)村社會(huì)整合組織的缺失呼喚新的適應(yīng)現(xiàn)代國家整合鄉(xiāng)村社會(huì)需要的組織和機(jī)制。經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的變化，促使廣大農(nóng)民迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利。

1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，并對村民委員會(huì)的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進(jìn)行了初步規(guī)定。此后，全國普遍撤銷生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立村民委員會(huì)。到1987《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布為止，村民自治的初創(chuàng)時(shí)期主要解決了以村委會(huì)組織為載體的組織建設(shè)問題，明確了村委會(huì)的群眾自治組織性質(zhì)，并初步探索了如何用民主自治辦法選擇村委會(huì)干部、管理村級公共事務(wù)的形式。自此，以建立村委會(huì)為標(biāo)志的村民自治活動(dòng)，在全國范圍內(nèi)開展起來，我國農(nóng)村走上了一條在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村基層民主的新路子。

隨著1998年以來《村組法》正式通過和全面貫徹實(shí)施，全國31個(gè)省（區(qū)、市）全部制定了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，一些省還制定了《村委會(huì)選舉辦法》和《村務(wù)公開辦法》等地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，為村民自治提供了法律保障和制度保障，標(biāo)志著村民自治工作正式進(jìn)入一個(gè)依法建章立制、全面提高村民自治水平的新時(shí)期。村民自治在依法治國的原則下，呈現(xiàn)出行政和法律兩強(qiáng)推動(dòng)的格局。此后，村民自治的不斷深化，普遍建立了村民代表會(huì)議制度，基本實(shí)行了民主決策村中重大事項(xiàng)；建立了以村務(wù)公開欄為主的多種公開形式，實(shí)行了民主監(jiān)督制度；制定了村民自治章程和村規(guī)民約，實(shí)行了民主管理村中事務(wù)。村民自治的制度體系逐步完善，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念更加深化，技術(shù)程序愈益完備，在改善農(nóng)村社會(huì)治理，促進(jìn)民主政治發(fā)展方面都發(fā)揮了重要作用。

總的來說，我國農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民經(jīng)由村民自治的政治實(shí)踐和訓(xùn)練，已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)的組織重建；村民自治不僅有利于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且可以切實(shí)保障農(nóng)民的民主權(quán)益，并對現(xiàn)代化的社會(huì)主義民主政治建設(shè)產(chǎn)生良好的基礎(chǔ)性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解決了現(xiàn)代化進(jìn)程中如何將鄉(xiāng)村改造和社區(qū)重建有機(jī)結(jié)合起來的難題。經(jīng)過30多年的艱苦努力，村民自治制度正內(nèi)化為億萬農(nóng)民群眾不可剝奪和不可 轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定

關(guān)于村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這些規(guī)定明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不是簡單的上對下的行政命令關(guān)系。村民委員會(huì)是鄉(xiāng)村基層民主自治的制度載體，而不是國家行政機(jī)關(guān)的體制延伸；村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)，而不是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，村委會(huì)有權(quán)自行處理自治范圍內(nèi)的村級事務(wù)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把大量的行政工作壓給村民委員會(huì)，代替村民委員會(huì)決定問題。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助；村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。這兩者是相輔相成、缺一不可的。這是因?yàn)榇迕褡灾喂ぷ鞣浅７敝兀绻麤]有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)很難圓滿自治完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政機(jī)構(gòu)，有責(zé)任把國家的法律、法規(guī)和黨的方針政策落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)，而村民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾溝通的橋梁，有義務(wù)協(xié)助基層政府完成這一任務(wù)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題

在實(shí)際中，村委會(huì)雖然不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會(huì)在行政村里得到貫徹實(shí)施。村委會(huì)在很大程度上必須有上級政府的支持才能搞好自治范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會(huì)擔(dān)負(fù)的這一部分由上級下達(dá)的工作包括：計(jì)劃生育、征兵、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了關(guān)系更加復(fù)雜化。有些地方未處理好這個(gè)關(guān)系，因此出現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨說，上面還是老規(guī)矩，命令一級一級壓，對下卻有了基層民主，不能再把命令往下壓，他們受夾板氣；村干部則說，現(xiàn)在村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了我們。這些言論表明他們都沒有擺正自己的法律位置，沒有準(zhǔn)確把握《村民委員會(huì)組織法》及有關(guān)法律規(guī)定的精神。現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民委員會(huì)當(dāng)作自己的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯(cuò)位。一 般表現(xiàn)為以下四種方式：

（1）政府直接干預(yù)，按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會(huì)議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免。但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過在選舉中對村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制等方式，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)人、財(cái)、物等屬于村委會(huì)管轄事務(wù)的干預(yù)，雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往壓制了村民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種侵害。

（2）間接干預(yù)，村黨支部或村委成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會(huì)的小區(qū)治理功能。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會(huì)僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會(huì)承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會(huì)成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。在具體事項(xiàng)中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢支持村委會(huì)開展自治活動(dòng)，導(dǎo)致有的村民認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

（3）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢。“官”管“民”的意識在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系定位在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的層次上，擔(dān)心村民“自治”以后會(huì)出亂子，在具體工作中不知如何依法指導(dǎo)村委會(huì)的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、幫助作用。

2、村民自治實(shí)踐與法律法規(guī)的偏離。主要存在四方面的問題：

（1）集體經(jīng)濟(jì)自我造血能力薄弱，無實(shí)力自治。集體經(jīng)濟(jì)薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能保證村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約村級組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊(duì)伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級任務(wù)難完成、農(nóng)村社會(huì)難穩(wěn)定。

（2）民主決策、民主監(jiān)督和民主管理不足。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。但大部分村在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中 參加一次投票而已”。村委會(huì)也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會(huì)這個(gè)“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會(huì)議制度、村民代表大會(huì)、村務(wù)懇談等制度成了擺設(shè)。

（4）村委會(huì)內(nèi)部矛盾嚴(yán)重，無能力領(lǐng)導(dǎo)自治。有的村委干部當(dāng)選者與落選者之間的矛盾，村黨支部與村委會(huì)的權(quán)力之爭，造成對群眾利益訴求不重視、不解決、不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財(cái)產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析

1、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約。經(jīng)濟(jì)因素是村民自治的存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主之間是一個(gè)正相關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的直接影響，在村民自治的過程中，經(jīng)濟(jì)因素不僅影響著村民的政治參與，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，村民的文化素質(zhì)也相應(yīng)較差，民主意識也明顯偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作也就更加有難度。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力過大。從宏觀上講，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和地方權(quán)力的增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身承擔(dān)的管理職能不斷增多。同時(shí)，作為最基層國家行政機(jī)關(guān)，上級政府、各職能部門將任務(wù)層層下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴(yán)格要求貫徹執(zhí)行。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)研時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。無論是黨的建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還是精神文明，到了基層，都是中心工作，一項(xiàng)都松懈不得。二是硬任務(wù)多。如計(jì)劃生育、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治等都是硬任務(wù)，一件也不能馬虎。三是群眾熱點(diǎn)問題多。一些地方矛盾和問題錯(cuò)綜復(fù)雜，如個(gè)別村群眾上訪問題等，處理起來十分棘手，牽動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分精力。四是責(zé)任狀多。對許多工作，上級有關(guān)部門都明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀，并明確要求“黨政一把手負(fù)總責(zé)”，實(shí)行“一票否決”制。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要簽訂計(jì)劃生育、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、黨的建設(shè)等各種責(zé)任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成這些任務(wù)，往往要面對來自村民的阻力，如果沒有村民委員會(huì)的積極配合，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人手，是根本無法實(shí)現(xiàn)的。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好想盡一切辦法盡可能對樹干部進(jìn)行控制和約束，把村民委員會(huì) 作為準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，利用村的公共權(quán)力來完成行政任務(wù)。行政壓力過大，足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民自治，導(dǎo)致支配型鄉(xiāng)村關(guān)系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的關(guān)系，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定是原則性的。這種規(guī)定過于簡略，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效把握。如對于“指導(dǎo)”關(guān)系，不同的人就有不同的理解。法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，其所表述的都是軟約束，但行政管理需要的是強(qiáng)制力，基層政權(quán)如何將管理落實(shí)、下延到村和村民，法律沒有規(guī)定，這也是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村民委員會(huì)工作對產(chǎn)生困惑的根源所在。從實(shí)際工作考慮，村民委員會(huì)的哪些工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助；這些指導(dǎo)、支持和幫助是必須的，還是可有可無的；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)違反了相應(yīng)的規(guī)定，該如何處置。這些應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐不斯探索和完善，并形成相關(guān)制度加以規(guī)范。法律制度上的模糊，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)提供了巨大的空間。

4、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理觀念落后。由于我國村民自治的發(fā)展周期還不長，民主氛圍還不強(qiáng)，而且對于眾多的農(nóng)村干部和村民來講，人民公社時(shí)期公社與生產(chǎn)大隊(duì)上下級行政隸屬關(guān)系的影響是根深蒂固的。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有分析理解黨中央、國務(wù)院推進(jìn)村民自治的初衷，習(xí)慣于用行政命令的方式來推進(jìn)工作，而不是積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，沒有把工作重心放在如何加強(qiáng)服務(wù)、指導(dǎo)、幫助上來。觀念的陳舊，表現(xiàn)在工作方法上，就是對村干部和村民的命令多，說服，教育、討論、協(xié)商少；在工作態(tài)度上，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威多，調(diào)查研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的工作在新形勢如何有效銜接少；在對形勢的評價(jià)上，則認(rèn)為村民自治后，政令沒有過去那么暢通了，懷念舊的農(nóng)村管理制度，要求強(qiáng)化對村干部、農(nóng)村的行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念的滯后，是鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的主觀原因。

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治現(xiàn)狀不夠理想，關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，時(shí)常存在沖突，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有序治理離不開村民自治機(jī)構(gòu)的支持和配合，而村落要獲得發(fā)展、要提高農(nóng)民生活水平也離不開政府的支持和幫助，兩種權(quán)力的合法行使缺一不可，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系不僅是必要，而且是可行的。兩者都以為人民服務(wù)為目的，行政管理權(quán)定位于國家的長治久安，村民自治權(quán)定位于農(nóng)村社會(huì)的有序治理。

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

1、政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念。

（1）政府工作人員要充分認(rèn)識村民自治的意義，不能將村民自治視看作是對基層政權(quán)的挑戰(zhàn)。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法自治，是億萬農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利的政 治制度，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。政府工作人員應(yīng)該順應(yīng)民主政治發(fā)展的趨勢，充分尊重村民自治權(quán)利，積極發(fā)揮其作用。

（2）政府工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變以往對村民自治反對或懷疑的態(tài)度。從目前實(shí)際情況看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，對黨和國家的有關(guān)農(nóng)村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人員要相信廣大農(nóng)民有民主自治能力，不能一味地認(rèn)為村民素質(zhì)太低，無法實(shí)現(xiàn)村民自治。

（3）政府工作人員應(yīng)改變思維方式，以服務(wù)型政府的理念為指導(dǎo)開展工作。不能將村民委員會(huì)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)而想方設(shè)法加以控制，要從上下級隸屬的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商和服務(wù)的觀念，要著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

2、村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念。

（1）轉(zhuǎn)變過度自治化的傾向。有的農(nóng)民認(rèn)為村民自治是不受任何約束的自治，是想做什么就做什么，黨和政府管不著，國家法律和政策也管不著，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理，置政府的支持、指導(dǎo)、幫助于不顧。這是一種過度自治化的傾向，與村民自治的初衷背道而馳。

（2）擯棄對村民自治的悲觀情緒。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，個(gè)別村民自治被異化為村干部自治。宗族勢力產(chǎn)生不利于村民自治的沖擊，甚至在不成熟的村民選舉中黑惡勢力也可能披上合法的外衣。這在某種程度上扭曲了村民自治，使村民對之喪失信心。但是，這畢竟只是個(gè)別現(xiàn)象，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是市場化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，政府指導(dǎo)下的村民自治將回到村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

（3）提高農(nóng)民的自治意識和能力。一方面，要通過宣傳教育，培養(yǎng)村民和村委會(huì)成員的民主意識，引導(dǎo)他們正確認(rèn)識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理的關(guān)系，自覺抵御各種因素對村民自治的侵蝕和干擾;另一方面，要提高村民自治主體的自治能力和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作的能力，使農(nóng)民學(xué)會(huì)正確行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治。

（二）完善制度，規(guī)范運(yùn)行

1、明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，最關(guān)鍵的在于現(xiàn)行法律沒有明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的權(quán)利義務(wù)。大致看來，包括《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》在內(nèi)的一系列法律都規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)這兩個(gè)相對獨(dú)立的權(quán)力主體之間在工作上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村 民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。然而，在實(shí)際操作中，這種原則性、抽象性的規(guī)定并未起實(shí)際的作用。

《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支待和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。但是該法并沒有明確規(guī)定哪些是村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，哪些是村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的工作。從法律實(shí)施層面看，法律也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民自治權(quán)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，村民如何尋求救濟(jì)。由此，應(yīng)通過《村民委員會(huì)組織法》的修改合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的權(quán)限，并增設(shè)救濟(jì)途徑和懲罰性條款

2、明確界定村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會(huì)的行政管理和實(shí)際控制在很大程度上是通過村黨支部來取得合法性的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而不是指導(dǎo)。由此，明確界定村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的重要內(nèi)容。

《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定:中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這個(gè)規(guī)定過于模糊，在實(shí)際操作中容易產(chǎn)生矛盾。一方面，《村民委員會(huì)組織法》承認(rèn)村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)是村民自治機(jī)構(gòu)，另一方面，《村民委員會(huì)組織法》又確認(rèn)了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，賦予了村黨支部對村務(wù)的決定權(quán)。許多村民認(rèn)為村民委員會(huì)是村民自治機(jī)構(gòu)，其成員是全村村民通過海選的形式民主選舉出來的，代表著村民民意，幾千人選出的村主任理所當(dāng)然要比只由幾十人選出的村黨支部成員更有權(quán)威。由此，部分村民和村委會(huì)成員不愿意服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。并且，如果村內(nèi)事務(wù)的大政方針由黨支部決定，村委會(huì)就只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，那么自治權(quán)主要掌握在黨支部手里，村民自治會(huì)只有自治形式而無自治實(shí)質(zhì)，與立法意圖相違背。由此，應(yīng)通過對《村民委員會(huì)組織法》的修改，合理而明確地劃分兩者的權(quán)限，既保證村民自治權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，又保證堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，在村民自治中，黨組織應(yīng)在政治上、思想上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，作為自治機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)管理具體事務(wù)。

（三）因勢利導(dǎo)，多措并舉

1、通過發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾。隨著農(nóng)村市場化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村社會(huì)的民間組織逐漸增多。這些組織一般都是農(nóng)民自發(fā)組織起來的，各自聯(lián)系著一部分群眾，代表一部分人的利益，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、繁榮農(nóng)村文化等方面發(fā)揮著重要的作用。從農(nóng)村社會(huì) 管理角度看，政府可以指導(dǎo)和支持民間組織開展活動(dòng)，民間組織也可以幫助政府實(shí)施社會(huì)管理和服務(wù)，可以在政府力量所難以有效達(dá)到的事務(wù)中發(fā)揮作用。當(dāng)政府的某些政策或權(quán)力可能對民間組織中的部分群眾的利益造成損害時(shí)，民間組織可能充當(dāng)利益代言人的角色，為群眾利益據(jù)理力爭，這樣也可能調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與自治的積極性，實(shí)現(xiàn)政府管理與農(nóng)民參與之間的良性互動(dòng)。

2、通過制度外的私人感情改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)仍然以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)，主要依靠熟人倫理調(diào)控社會(huì)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接在某些場合可能通過制度外形式的介入更容易實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境下，私人感情仍可以作為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的一個(gè)因素來考慮。

四、總結(jié)

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，是在我國“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國”政治框架中，充分利用現(xiàn)有政治空間基礎(chǔ)上誕生的創(chuàng)新實(shí)踐，可有效促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、村民利益最大化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本最小化、有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)鍵是要強(qiáng)化黨和政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的積極合作與互動(dòng)：一方面，基層政府要重塑治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力，把更多的關(guān)注放至鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面，將具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理真正的轉(zhuǎn)交給村民自治組織及村民，并注重法治、公平與民主，來增強(qiáng)治理鄉(xiāng)村的民意基礎(chǔ)；另一方面，村民自治力量要不斷壯大，村民的自治、民主意識要不斷增強(qiáng)，在村務(wù)范圍內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育。可以說，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展的重要路徑之一。

參考文獻(xiàn): ［1］胡錦濤,高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告。人民日報(bào)，2007－10－25(3)。

［2］王習(xí)明，鄉(xiāng)政管理與村民自治銜接的現(xiàn)存問題及對策。貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，(4)。

［3］麥佶妍，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。嶺南學(xué)刊，2008，(3)。［4］王德剛，基層政府與社區(qū)自治組織良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2008，(7)。

第三篇：村民自治村村規(guī)民約

計(jì)劃生育自治村村規(guī)民約

一、每個(gè)村（居）民都要自覺遵守國家計(jì)生有關(guān)法律法規(guī)，積極參加計(jì)生宣傳活動(dòng)，自覺參加誠信計(jì)生活動(dòng)。

二、已婚育齡婦女都要積極參加婚育學(xué)校學(xué)習(xí)、培訓(xùn)；每個(gè)未婚青年都要自覺學(xué)習(xí)黨和國家的計(jì)劃生育方針政策，帶頭實(shí)行晚婚晚育。

三、凡符合條件申請生育的已婚育齡夫婦，都要做到持證生育，并及時(shí)落實(shí)節(jié)育措施；安排生育指標(biāo)和落實(shí)放環(huán)的已婚育齡婦女，每月主動(dòng)向育齡婦女自管小組長匯報(bào)經(jīng)情、環(huán)情；落實(shí)結(jié)扎措施的育齡婦女和環(huán)、孕檢服務(wù)對象，如計(jì)劃外懷孕的，應(yīng)及時(shí)報(bào)告并按期落實(shí)補(bǔ)救措施。

四、每個(gè)村（居）民都有對違犯計(jì)劃生育規(guī)定的人員進(jìn)行舉報(bào)的職責(zé)和義務(wù)。

五、凡是本村（社區(qū)）以外的育齡婦女，都要持所在縣、鄉(xiāng)計(jì)生主管部門出具的《流動(dòng)人口婚育證明》，納入本村（社區(qū)）管理；外出30天以上的本村（社區(qū)）育齡婦女要在外出前向村（居）委會(huì)說明情況；并申請辦理有關(guān)證明，接受本村（社區(qū)）及流入地雙向管理。

六、對計(jì)劃生育政策、法規(guī)和本村（社區(qū)）計(jì)劃生育村規(guī)民約落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，凡違反本村規(guī)民約的，按村（居）委會(huì)與所有已婚育齡夫婦簽訂的《誠信計(jì)生協(xié)議書》有關(guān)條款處理。

第四篇：村計(jì)劃生育村民自治章程

*****居委會(huì)計(jì)劃生育居民自治章程

第一章

總

則

第一條 為切實(shí)推行計(jì)劃生育，維護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)家庭幸福與本居委會(huì)三個(gè)文明建設(shè)，增強(qiáng)居民計(jì)劃生育自治、民主管理意識，使計(jì)劃生育工作逐步納入自我管理、自我教育、自我服務(wù)的軌道，變行政主導(dǎo)型管理向居委會(huì)民自治、民主管理方向轉(zhuǎn)變，根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》、《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》和紹興縣計(jì)劃生育有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本居委會(huì)實(shí)際，特制定本自治章程。

第二條 本居委會(huì)的計(jì)劃生育工作在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，實(shí)行“居委會(huì)兩委會(huì)負(fù)總責(zé)，居委會(huì)計(jì)生協(xié)會(huì)具體抓”的模式，依法實(shí)行居委會(huì)民自治、民主管理。

第三條 本辦法適用本居委會(huì)各種組織及全體居委會(huì)民。全體居委會(huì)民必須遵守執(zhí)行，外來流動(dòng)人口根據(jù)情況參照執(zhí)行。

第四條 本辦法由居委會(huì)民委員會(huì)組織實(shí)施，全體居委會(huì)民監(jiān)督實(shí)施。居委會(huì)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)為常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第二章

居委會(huì)黨支部職責(zé)

第五條 居委會(huì)黨支部是黨在居委會(huì)的基層組織，是居委會(huì)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。居委會(huì)黨支部必須領(lǐng)導(dǎo)支持和保障居委會(huì)民依法實(shí)行計(jì)劃生育居委會(huì)民自治、民主管理。統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)做好計(jì)劃生育工作。

第三章

居委會(huì)民委員會(huì)職責(zé)

第六條 居委會(huì)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法制定計(jì)劃生育自治章程，實(shí)行居委會(huì)民計(jì)劃生育自我教育、自我管理、自我服務(wù)。居委會(huì)民委員會(huì)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨和國家的計(jì)劃生育方針政策、法律法規(guī)，為居委會(huì)計(jì)生工作籌措資金，提供保障。按法定程序委托計(jì)劃生育協(xié)會(huì)具體負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作。并定期檢查、考核計(jì)劃生育協(xié)會(huì)目標(biāo)責(zé)任制完成情況，聽取協(xié)會(huì)抓好計(jì)劃生育工作的情況匯報(bào)，研究并解決計(jì)劃生育工作重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。

第四章

居委會(huì)計(jì)生協(xié)會(huì)職責(zé)

第七條 居委會(huì)計(jì)生協(xié)會(huì)是實(shí)行計(jì)劃生育工作自我教育、自我管理、自我服務(wù)的主要力量，受居委會(huì)兩委會(huì)委托，承擔(dān)居委會(huì)計(jì)劃生育具體工作。及時(shí)向居委會(huì)兩委會(huì)匯報(bào)計(jì)劃生育工作，反映群眾要求，嚴(yán)格按責(zé)任制規(guī)定履行職責(zé)。

第五章

居民實(shí)行計(jì)劃生育民主自治的權(quán)利

第八條

依法生育的權(quán)利。第一胎生育，居民在領(lǐng)取《結(jié)婚證》后可按自己的意愿安排生育子女。并可隨時(shí)領(lǐng)取《一孩生育證明》。凡符合《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定條件可以生育第二個(gè)子女的，由夫妻雙方提出申請，經(jīng)街道人民政府受理、審核，縣人口與計(jì)生局復(fù)審、批準(zhǔn)后，方可懷孕生育第二個(gè)子女。

第九條 實(shí)行計(jì)劃生育男女平等的權(quán)利。

第十條 獲得計(jì)劃生育、生殖健康信息和教育的權(quán)利。可以根據(jù)自身需要參加居委會(huì)計(jì)生協(xié)會(huì)組織的法律法規(guī)及計(jì)劃生育科普宣教活動(dòng)。

第十一條 獲得避孕節(jié)育技術(shù)和生殖保健服務(wù)的權(quán)利。可以根據(jù)自身狀況要求進(jìn)行查孕查環(huán)查病的服務(wù)。

第十二條 獲得知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施服務(wù)的權(quán)利。育齡夫婦可以根據(jù)自身的特點(diǎn)，在計(jì)生部門的指導(dǎo)下，實(shí)行避孕節(jié)育方法“知情選擇”，選擇適合自身特點(diǎn)，安全、適宜的避孕方法。

第十三條 獲得法律、法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)待、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)救助的權(quán)利和平等發(fā)展的權(quán)利。

第十四條 實(shí)行計(jì)劃生育，其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害的權(quán)利。

第十五條 有獲得法律援助的權(quán)利。

第十六條 有獲得居委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼的權(quán)利：

（一）一孩育齡婦女49周歲內(nèi)，20年以上無引流產(chǎn)史，一次性獎(jiǎng)勵(lì)

元，到年底經(jīng)公示核實(shí)后兌現(xiàn)。

（二）生育一胎落實(shí)上環(huán)節(jié)育措施的每人補(bǔ)貼

元；符合法定條件生育二胎后落實(shí)結(jié)扎措施的結(jié)扎街道補(bǔ)貼500元，居補(bǔ)貼215元 ；一孩育婦計(jì)劃外懷孕主動(dòng)人流（放環(huán)失敗懷孕）補(bǔ)貼

元；

（三）參加居委會(huì)組織的培訓(xùn)班每天補(bǔ)貼 40 元；一孩育齡婦女參加B超查孕查環(huán)和婦科檢查每次補(bǔ)貼 5 元或相當(dāng)于 5 元的實(shí)物。

（四）居委會(huì)居民年老發(fā)放退休金每年100元。

（五）計(jì)劃生育家庭父母或子女發(fā)生意外傷殘傷失勞動(dòng)能力的，視情況輕重一次性補(bǔ)助100—1000元，補(bǔ)助對象及標(biāo)準(zhǔn)由居委會(huì)兩委會(huì)討論后確定。

（六）雙農(nóng)獨(dú)女戶父母參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的每年獎(jiǎng)1000元，連續(xù)補(bǔ)助 15 年。

（七）困難戶補(bǔ)助，如是計(jì)劃生育家庭發(fā)生困難的，可增加20—50%。

凡在發(fā)揮協(xié)會(huì)會(huì)員作用明顯；評選上計(jì)劃生育文明家庭戶；舉報(bào)他人違反現(xiàn)行計(jì)劃生育政策調(diào)查屬實(shí)；外來流動(dòng)人口自覺服從和執(zhí)行計(jì)劃生育的等對象到年底經(jīng)評選后分別給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

第六章

居委會(huì)民實(shí)行計(jì)劃生育民主自治中應(yīng)履行的義

務(wù)

第十七條 居委會(huì)民有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。結(jié)婚要依法辦理結(jié)婚登記手續(xù)。凡申請結(jié)婚的，男不得早于22周歲，女不得早于20周歲，推遲三年為晚婚。未領(lǐng)《結(jié)婚證》即同居的屬非法同居，凡生育的一律視為不符合法定條件生育。

第十八條 夫妻雙方在實(shí)行計(jì)劃生育中負(fù)有共同的責(zé)任。第十九條 居委會(huì)民有依法規(guī)范生育行為的義務(wù)。第二十條 居委會(huì)民有自覺落實(shí)避孕節(jié)育措施，接受計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)的義務(wù)。育齡夫婦要在計(jì)生部門的指導(dǎo)下，選擇適合自身特點(diǎn)的避孕節(jié)育方法，并及時(shí)落實(shí)避孕節(jié)育措施。

自覺參加孕情環(huán)情檢查，接受科普知識宣教、藥具發(fā)放及隨訪服務(wù)。

第二十一條 居委會(huì)民有協(xié)助政府開展人口與計(jì)劃生育工作的義務(wù)。凡外來育齡流動(dòng)人口到本居委會(huì)居委會(huì)民租用房屋的戶主，必須與居委會(huì)委會(huì)簽訂流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理責(zé)任書，負(fù)責(zé)督促居住人到便民服務(wù)中心辦理暫住證、和交驗(yàn)《流動(dòng)人口婚育證明》已經(jīng)懷孕的育齡婦女應(yīng)提交《一孩生育證明》和《再生育證明》等證件，證件不完備的不得出租房屋。房主有督促已婚育齡婦女按時(shí)參加孕環(huán)情檢查和向居委會(huì)委會(huì)舉報(bào)無證懷孕對象的責(zé)任和義務(wù)。房主應(yīng)自覺配合和接受居委會(huì)委會(huì)及上級有關(guān)部門對出租房的檢查和督促。

第二十二條 違反法律法規(guī)規(guī)定條件生育子女的居委會(huì)民，有依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的義務(wù)。

第二十三條 法律法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

第七章

計(jì)劃生育合同

第二十四條 為宣傳和落實(shí)本章程確定的居委會(huì)組織、居委會(huì)民在實(shí)行計(jì)劃生育中的權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)本章程內(nèi)容，制訂《計(jì)劃生育合同》，居委會(huì)民委員會(huì)和居委會(huì)民通過合同的形式，相互監(jiān)督實(shí)施。

第二十五條 違反《計(jì)劃生育合同》的居委會(huì)民和家庭，不得享受居委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼的權(quán)利。已經(jīng)享受的，視情追回部分或者全部的居委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。

第八章

附

則

第二十六條 本章程在實(shí)施過程中有與上級的政策和法律、法規(guī)相抵觸的，按上級政策和法律、法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。

第二十七條 本章程執(zhí)行情況，每年年底進(jìn)行總結(jié)、公開。第二十八條 本章程由居委會(huì)民委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。第二十九條 本章程經(jīng)2009年 3 月 10 日的居委會(huì)民代表大會(huì)討論通過，自通過之日起施行。

會(huì) 長 職 責(zé)

1、代表理事會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)協(xié)會(huì)的工作；

2、召集并主持理事會(huì)重要會(huì)議；

3、履行理事會(huì)授予的其它職責(zé)。

4、做好協(xié)會(huì)的外聯(lián)宣傳、協(xié)調(diào)工作。籌措?yún)f(xié)會(huì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

副 會(huì) 長 職 責(zé)

1、副會(huì)長在會(huì)長領(lǐng)導(dǎo)下工作，由專職的副會(huì)長主持日常工作。

2、協(xié)調(diào)協(xié)會(huì)組織發(fā)展、宣傳教育、權(quán)益維護(hù)三個(gè)組的運(yùn)作。

3、組織會(huì)員活動(dòng)、培訓(xùn)、服務(wù)等工作的開展。

秘 書 長 職 責(zé)

具體組織落實(shí)理事會(huì)的決議，定期召開會(huì)員小組長會(huì)議，指導(dǎo)會(huì)員小組開展活動(dòng)，培訓(xùn)會(huì)員，發(fā)揮會(huì)員作用,反饋、收集、匯總信息。

會(huì) 員 小 組 長 職 責(zé)

1、組織會(huì)員學(xué)習(xí)計(jì)劃生育的方針、政策、法規(guī)、生殖健康等知識；

2、掌握、了解會(huì)員中已婚育齡婦女的生育情況、節(jié)育措施，幫助指導(dǎo)已婚職工選擇安全有效的避孕措施，及時(shí)做好補(bǔ)救落實(shí)措施；

3、及時(shí)建立和調(diào)整本小組的流動(dòng)人口檔案，發(fā)放好各種宣傳資料；

4、督促小組成員及時(shí)交驗(yàn)《流動(dòng)人口婚育證》，未辦理的督促其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)辦；

5、收集、反映會(huì)員的意見和建議。

6、主動(dòng)為本協(xié)會(huì)的會(huì)員服務(wù)，維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益。

組 織 發(fā) 展 組 職 責(zé)

1、發(fā)展會(huì)員，收繳會(huì)費(fèi)；培訓(xùn)會(huì)員，提高會(huì)員素質(zhì)；按排會(huì)員活動(dòng)。

2、健全各項(xiàng)規(guī)章制度，協(xié)調(diào)各級組織。

3、及時(shí)為育齡職工提供計(jì)生服務(wù)信息，積極開展協(xié)會(huì)活動(dòng)。

4、對外來職工與鎮(zhèn)內(nèi)職工同宣傳、同管理、同服務(wù)、主動(dòng)為外來職工辦理或查驗(yàn)《婚育證明》，并滿足外來職工計(jì)劃生育和生殖健康的需要。

教 育 組 職 責(zé)

1、宣傳貫徹人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)和黨的各項(xiàng)方針政策，宣傳人口與計(jì)劃生育基礎(chǔ)知識，定期出好宣傳窗和黑板報(bào)。

2、組織職工樹立婚育新風(fēng)和重大節(jié)日計(jì)生宣傳活動(dòng)。收集、反饋信息；

3、運(yùn)用多種形式的文藝宣傳、知識競賽等職工活動(dòng)，營造輿論氛圍。

4、實(shí)施零距離的宣傳服務(wù)，傳遞知識、信息，送宣傳品到職工手中。

維 護(hù) 權(quán) 益 組 職 責(zé)

1、宣傳公民在計(jì)劃生育方面享有的權(quán)利、義務(wù)；維護(hù)會(huì)員的權(quán)利、義務(wù)。

2、負(fù)責(zé)落實(shí)職工中的有關(guān)婚育和計(jì)生手術(shù)方面的福利待遇。

3、組織會(huì)員小組定期收集職工對計(jì)生工作的意見和建議，并把意見和建議整理后，及時(shí)反映給公司計(jì)生協(xié)會(huì)或上級有關(guān)部門。

會(huì)員 聯(lián) 系 戶 制 度

1、由會(huì)員小組長負(fù)責(zé)，每季度召開會(huì)員小組會(huì)議，匯報(bào)交流信息及職工需求，共謀對策。

2、傳播技術(shù)和致富信息，幫助所聯(lián)的計(jì)生聯(lián)系戶家庭克服困難，走上富裕之路。

3、互幫互助，開展“生產(chǎn)生活生育”方面的服務(wù)

第五篇：村計(jì)劃生育村民自治公約

陳集鎮(zhèn)陳集村計(jì)劃生育村民自治公約

（201*年12月20日經(jīng)村民會(huì)議通過。201*年1月26日修訂經(jīng)村民會(huì)議通過）

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》、《河南省人口與計(jì)劃生育條例》等有關(guān)法律、法規(guī)和本村《村民自治章程》制訂本公約。

一、本村實(shí)行計(jì)劃生育村名自治，通過實(shí)行選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，達(dá)到群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的目的，共同遵循。

二、建立健全村計(jì)劃生育工作村民自治網(wǎng)絡(luò)。村成立村民自治工作領(lǐng)導(dǎo)組和監(jiān)督組，監(jiān)督組成員從村民代表中產(chǎn)生。以村民組為單位成立村民自治小組（組長由計(jì)劃生育宣傳員擔(dān)任）。每十五戶組成一個(gè)中心學(xué)習(xí)小組，組長由會(huì)員小組長擔(dān)任，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。

三、村民要認(rèn)真學(xué)習(xí)和遵守計(jì)劃生育有關(guān)法律法規(guī)，自覺接受計(jì)劃生育培訓(xùn)和管理，依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。

四、婚育新風(fēng)進(jìn)萬家，每年開展一次模范執(zhí)行計(jì)劃生育政策、好婆婆、好媳婦評先活動(dòng)，并給予物質(zhì)和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。

五、計(jì)劃生育家庭，子女考入市重點(diǎn)高中的獎(jiǎng)現(xiàn)金200元；考入重點(diǎn)大學(xué)的，村兩委獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)金500元。

六、對實(shí)行晚婚晚育或男到女家落戶的家庭，村兩委成員到婚禮現(xiàn)場表示祝賀，并協(xié)助安排婚禮的一切事宜。

七、對獨(dú)女戶、計(jì)生雙女結(jié)扎戶、計(jì)生貧困戶及自覺落實(shí)絕育措施的計(jì)劃生育家庭，村兩委春節(jié)期間到家慰問，上級下發(fā)的各類救災(zāi)、扶貧資金優(yōu)先發(fā)給，農(nóng)忙季節(jié)組織黨員干部幫助收種。

八、對流動(dòng)人口中的育齡婦女，簽訂好流動(dòng)人口合同書，一次不按期寄回康檢證明的，繳納違約金50元，并限期寄回證明。

九、對計(jì)劃生育小康家庭，提供小額貸款及防疫和養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)。

十、村民違反計(jì)劃生育政策者，凡教育無效者移交上級計(jì)劃生育部門依法處理。

十一、中心戶學(xué)習(xí)小組中出現(xiàn)下列情況之一者，對其所在小組所有家庭在獎(jiǎng)勵(lì)、幫扶、救助、扶貧項(xiàng)目、安排紅白事等方面予以限制，取消一切評先評獎(jiǎng)資格。（1）無故不參加康檢者；（2）流動(dòng)人口中已婚育齡婦女不按期寄回合格康檢證明者；（3）拒絕落實(shí)相應(yīng)避孕措施者；（4）政策外懷孕做工作仍不能終止妊娠者；（5）不到法定婚齡結(jié)婚者；（6）非法做胎兒性別鑒定和選擇性別流產(chǎn)者；（7）收留、包癖違反計(jì)劃生育政策者；（8）政策外生育者。

十二、領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》又生育二胎者，除計(jì)生部門依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，應(yīng)全部退回歷年所享受的一切獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)待和慰問品等。

十三、村委會(huì)實(shí)行計(jì)劃生育政務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督，增加工作透明度。

十四、村每半年召開一次計(jì)劃生育村民自治議事會(huì)，由村主任通報(bào)本村計(jì)劃生育村民自治情況和本《公約》實(shí)施情況，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

十五、本《公約》原則上每年修改一次，必要時(shí)可隨時(shí)召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議廣泛聽取群眾意見進(jìn)行修改。

十六、本《公約》由村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)解釋。

十七、本《公約》在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下由村委會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，自村民會(huì)議通過之日起生效。