第一篇：推動現代服務業發展壯大的財稅政策研究

推動現代服務業發展壯大的財稅政策研究

內容摘要：“十二五”規劃綱要提出，要營造環境，推動服務業大發展，并特別強調“把推動服務業大發展作為產業結構優化升級的戰略重點”。本文分析了我國現代服務業的發展現狀以及現行稅收政策，提出促進現代服務業快速健康發展的稅收政策。

關鍵詞：現代服務業稅收政策稅收減免

一、引言

隨著全球經濟的發展，服務業逐漸成為世界經濟增長的新亮點，其在促進國民經濟增長、增加就業、調整產業結構、提高人民生活水平等方面都扮演著重要的角色。根據國家發改委副主任解振華在2010全球綠色經濟峰會上的發表講話，我國通過加快產業結構升級，2009年服務業增加值占GDP的比重達到了42.6%。但是，我國服務業發展水平遠低于美國等發達國家，而且還存在著內部結構不合理，區域發展不平衡等問題。因此，我國政府需要利用各種政策促使服務業能健康發展。稅收政策是國家進行政府干預、促進國民經濟穩定發展的主要政策工具。良好的稅收政策可以提高服務業市場的投資積極性，并能促進服務業內部結構的調整，從而使服務業平衡發展。制訂促進服務業發展的稅收政策，對服務業的整體發展具有導向作用，并有利于監督我國服務業的有序發展，從而提高我國服務業在國際環境下的競爭力，提高就業比例，并促進經濟健康穩定發展。

二、我國服務業發展的現狀

（一）總體規模不斷擴大，但發展水平較低

2001年服務業增加值為44361.6億元，占GDP的比重是40.5%，2011年服務業增加值為204982.5億元，占GDP的比重是43.4%。我國服務業的規模在不斷擴大，但服務業發展的速度比較緩慢，占GDP的比重一直維持在40%左右，這與發達國家服務業占GDP比重69%的水平仍有較大差距。

從服務業對經濟的貢獻率和對國內生產總值增長率的拉動來看，2001年以來，大部分年份里服務業貢獻率大于服務業占GDP的比重，服務業對GDP增長的拉動先增強后逐漸有所放慢趨勢，與第二產業的差距在不斷縮小，但這兩個指標都低于第二產業，這說明我國服務業具有良好的發展趨勢，但并未進入高速發展時期（見表1）。

從吸納的就業人口（見表2）來看，我國服務業就業人數一直呈上升趨勢，2011年從事服務業的人數達到27282萬人，占就業人數的35.7%，比2001年增加了7177萬人，提高了8個百分點，但仍遠遠低于發達國家服務業就業人員比重60%～75%的水平。這說明服務業吸納就業人數的優勢遠遠沒有發揮出來。

我國服務業在快速發展的同時，其內部結構有了明顯改善，結構轉換和升級速度在加快，現代技術型、知識型服務業發展迅速，現代物流業、信息業、金融業等現代服務業有了很大的發展。但相比國外其他國家，現代服務業占比仍然很低。因此，如何在優化和提升我國服務業結構，繼續發展好傳統服務業的同時，充分發揮現代服務業和新興服務業的主導地位是服務業發展面臨的挑戰。

三、稅收政策在促進現代服務業發展上存在的問題

為扶持現代服務業發展，近年來，國家先后出臺了一系列針對現代服務業的稅收優惠政策。例如：國務院制訂了《關于加快發展服務業的若干意見》以及《關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》，國家稅務總局陸續下發了家政服務、軟件產業、文教醫療等行業稅收優惠政策，從稅收扶持等方面提出了具體意見。這些政策的制訂，促進了我國現代服務業的發展。然而，由于上述政策的制訂缺乏系統性、完整性，因此，我國現代服務業稅收政策還存在以下問題：

（一）、服務業稅收優惠政策缺乏系統性，立法程度不高。現代服務業的發展需要一個相對穩定的稅收立法環境，針對服務業稅收優惠政策散見于各個稅種中，各項政策之間缺乏協調配合，并未形成一個系統的政策體系，缺乏全國統一的規劃，立法級別上，大多以意見、通知甚至是批復的形式出現，法律效力相對較低；，立法形式也缺乏穩定性；同時，為支持區域經濟發展，各省均出臺了相應的稅收扶持政策，造成了分割的財稅政策，極易造成行業稅負在地區分布上的不均衡。

（二）、部分服務業稅率設置不合理，總體稅負偏重。我國服務業多數屬于營業稅應稅項目，從營業稅稅率設計看，金融保險、轉讓無形資產、銷售不動產以及服務業均適用5%的基本稅率，娛樂業適用5%—20%的差別比例稅率，與增值稅一般納稅人，由于計稅依據不同不好比較，但對于相同計稅依據的小規模納稅人3%的增值稅稅率，最少高出2%。再者，差別比例稅率有待完善，差額計征范圍雖有擴大，但未全面鋪開，重復征稅現象依然存在。

（三）、稅收政策的行業偏好嚴重。一是重制造業輕服務業。我國目前實行的稅收優惠政策針對制造業制訂的最多，企業享受面也很廣，例如國家規定的高新技術企業認定條件基本是針對制造業制訂的，服務型企業難以達到要求。再如：目前，對于產品出口企業可以享受增值稅出口退稅以及免抵增值稅優惠，而服務業卻不能享受同等的稅收優惠，兩種不同的政策待遇，導致服務型企業激勵機制缺乏。二是在服務業內部，存在重生活性服務企業輕生產性服務企業的現象。對新興服務業、科技創新的支持力度不足。較多的稅收優惠主要針對公共服務業（如教育、衛生、文化、公共管理），而對服務外包業、現代物流業及軟件研發、工業設計、信息技術研發等高科技含量的現代服務業，以及農村現代服務業的相關優惠較少，支持度較弱，未能體現我國現行服務業發展的目標和重點。

四、國外稅收扶持現代服務業發展的主要做法通過稅收減免扶持產業發展是各國政府采用較多的措施。美國對服務業的稅收優惠主要集中在信息技術產業、農業服務業、中小服務企業等領域，以鼓勵這些產業與行業的發展。美國對信息技術產業主要采取加速折舊、投資抵免、費用扣除、虧損結轉、提取科研準備金等間接稅收優惠方式。對于農業服務業，采取減免稅、費用扣除、投資抵免等優惠措施。對于中小服務企業，允許企業根據自身情況，選擇采用公司所得稅的納稅方式或者合伙制企業的納稅方式。韓國政府也制定了強化服務產業競爭力的相關措施，并通過稅收減免支持服務業發展。規定對屬于現代服務業的中小企業給予大力支持，擴大減免稅種，并增加特別稅額扣除。所有種種，促進了本國現代服務業發展。

五、完善促進服務業發展稅收政策的對策建議

（一）、構建完善的現代服務業立法體系

一是整合現有促進服務業發展稅收政策，努力提高立法層次。對現有促進服務業發展稅收政策進行梳理，臨時性政策加以清理，需要保留的政策通過全國統一的系統性規劃，以法律法規的形式加以明確，增強政策的法律效力，保持地區間稅收政策執行統一性；二是提高政策的針對性。既要實行全國統一的的服務業優惠政策，又要根據各行業的不同特點，有針對性地實施差別化的優惠政策，體現行業差別，實現稅負公平。如對技術研發企業的優惠可側重于研發環節，而對高風險企業可側重于風險控制行為；三是對各地已出臺的地方性政策進行整頓，效果好的在全國范圍內加以推廣，效果不好的予以廢除，以消除人為因素造成的稅負差異，實現地區稅負的公平。

（二）實施稅制改革，降低行業稅負

一是擴大增值稅征稅范圍，逐步解決現代服務業重復征稅的問題。2012年，營業稅改征增值稅試點，邁出了稅制改革的第一步，但試點范圍過窄，對于耗用材料較高的建筑安裝以及征稅環節較多的物流業務等均未納入試點范圍，在不影響地方分享收入前提下，將建筑、物流、金融等行業納入試點內容，積極總結試點經驗，力爭在3—5年內在全國正式推行。二是完善營業稅制度。一是制訂營業稅扣除項目管理辦法，在 “營改增”受到限制的情況下，通過制訂較為完備的營業稅扣除項目管理辦法，盡量消除營業稅重復征稅矛盾。擴大差額征收營業稅范圍，將金融企業轉貸業務、服務外包列入差額征稅范圍。三是在稅率設計上，鼓勵發展生產性服務企業，對美容、按摩、娛樂等高收入、高利潤的非生產性服務項目處以高稅率征收；對金融業、保險業等生產性服務業及洗浴、理發、照相等低盈利行業，適度降低稅率，逐漸拉開生產性服務業與消費性服務業稅率間的差異。以體現營業稅的調節作用。同時，應全面實施對服務行業進行差額征收的營業稅政策。

（三）豐富稅收優惠方式，充分發揮稅收政策的導向激勵作用

首先要轉變稅收優惠方式。考慮到直接優惠“相機抉擇”的特點，一般認為其政策效果是暫時的、階段性的，所以，應著力轉變稅收優惠方式，將以降低稅率、減免稅額為主的直接優惠，轉為間接優惠為主，提高稅收政策的穩定性，如允許現代服務企業的外購固定資產實行加速折舊，將原本應上繳的稅金作為營業利潤留存下來，用于擴大再生產，有效提高現代服務業資本投入的動機。其次要轉變稅收優惠環節，將以結果為主的優惠轉變為以過程為

主的優惠。如把服務性企業的生產經營環節納入到稅收優惠范圍，允許企業將技術開發費用按一定比例在所得稅稅前扣除。尤其是對研發周期較長、成功率低但一旦成功能產生巨大經濟社會效益的給予重點支持，并允許扣除人才引進、教育培訓、產品出口等方面費用，提高企業科研開發的積極性。第三，要重視方式方法的創新，根據我國實際以及各行業特點，積極探索差異化的行業優惠方式，促進現代服務業的持續、穩定發展。如允許以銀行為代表的高風險現代服務企業按照營業收入的一定比例提取投資準備金，并準予在所得稅稅前扣除，以盡量減少企業的運營風險，有效提高企業的抗風險能力。

第二篇：如何推動現代服務業快速發展

論文摘要：服務業是國民經濟的重要組成部分，加快發展現代服務業已經成為經濟學界研究的熱點和世界各國的共識。加快發展服務業，特別是加快發展現代服務業，提高服務業在國民經濟中的比重，盡快使服務業成為主導產業，是推進經濟結構調整、加快轉變經濟發展方式的必由之路。本文論述了全球服務業發展的趨勢和特點，在分析我國服務業發展現狀的基礎上，指出促進現代服務業發展的措施，以期促進我國服務業的協調發展。

服務業是國民經濟的重要組成部分，加快發展現代服務業已經成為經濟學界研究的熱點和世界各國的共識。黨中央、國務院歷來重視服務業發展。黨的十七大報告明確要求“發展現代服務業，提高服務業比重和水平”；國家“十一五”規劃提出要“大力發展金融、保險、物流、信息和法律服務等現代服務業”；國務院也出臺了《關于加快發展服務業的若干意見》。

加快發展服務業，特別是加快發展現代服務業，提高服務業在國民經濟中的比重，盡快使服務業成為主導產業，是推進經濟結構調整、加快轉變經濟發展方式的必由之路，是有效緩解能源資源短缺瓶頸制約、提高資源利用效率的迫切需要，是適應對外開放新形勢、實現綜合國力整體躍升的有效途徑。

加快發展服務業，形成較為完備的服務業體系，提供滿足人民群眾物質文化生活需要的豐富產品，并成為吸納城鄉新增就業的主要渠道，也是解決民生問題、促進社會和諧、全面建設小康社會的內在要求。

全球服務業發展的趨勢和特點

服務業成為推動世界各國經濟發展的主要推動力，其發展水平成為衡量現代社會經濟發達程度的重要標志。近年來，全球服務業發展呈現出以下特點：世界經濟全面向服務經濟轉型。進入21世紀以來，發達國家已完全確立了服務經濟的產業結構。OECD（經合組織）的30個成員國中，服務業增加值占GDP的比重均達到了70%以上，服務業就業占總就業人數也達到了69%。發展中國家服務業增加值占GDP的比重也超過50％。

以信息技術為主的新技術革命浪潮成為服務業成長的主導因素?，F代服務業伴隨著信息技術和知識經濟的發展而產生，運輸、旅游等傳統服務業由于采用了先進技術手段，賦予了新的內涵，一批基于新技術、新管理方式、新經營模式而形成的新興服務業嶄露頭角，并發揮日益重要的作用；同時現代服務業的發展又成為推動科技進步的助推器。

生產性服務業已經全面滲透到制造業的流程中。20世紀70年代以來，生產性服務業作為服務業中最具活力的部門，發展速度超過了制造業，增加值和就業比重呈現逐年上升趨勢。經濟越發達，這一現象越明顯。生產性服務業的發展，不僅改善了服務業自身結構，而且提升了其他產業的競爭力。一些跨國公司由制造企業向服務轉型的步伐不斷加快，全球500強企業中的56%從事服務業。服務貿易迅猛發展?，F代科技的發展大大提高了服務業的可貿易性。服務貿易作為服務業的高級表現形態，規模日益龐大，成為大國競爭的焦點。據世界貿易組織的初步估算，2007年世界服務貿易進出口總額為6.3萬億美元，比2006年增長17%。服務貿易結構也不斷優化，新興服務貿易部門增長強勁，以商業存在方式提供的服務貿易額以更快的速度增長，服務外包快速發展。這不僅從根

本上改變了世界服務業的發展模式，而且正日益深刻地改變著世界各國經濟、產業、技術的發展模式。

我國服務業發展現狀

改革開放以來，我國服務業發展勢頭強勁，隨著開放程度不斷深入，規模持續擴大，結構和質量逐步改善。我國服務業發展的現狀主要表現在以下幾個方面：服務業在國民經濟中發揮越來越重要作用。一是服務業規模持續擴大。2007年，全國服務業增加值達10萬億元，占GDP的40.1%。一些大中城市第三產業比重已超過第二產業，成為地方經濟的主導產業。二是服務業就業迅速增加。2007年，全國服務業從業人員2.49億人，占全部從業人數的32.4%；過去七年凈增5100萬人。三是服務業領域不斷拓寬，面向生活的服務業門類增加，面向生產的服務業快速拓展，傳統服務業改造加快，新興服務業態不斷涌現。四是服務業水平逐步提高，服務產品不斷豐富，服務質量不斷提升，企業競爭力逐步增強。服務業的快速發展，推動了產業結構調整升級，促進了經濟發展和社會進步。長期以來由商務部門為主管理的商貿服務業在其中發揮了積極的作用，先導作用日益顯現，對于吸納城鄉新增就業、解決民生問題、促進社會和諧、實現小康社會建設目標、消費結構轉型升級發揮了不可替代的作用。我國服務業每三個業態中，至少就有一個是商貿服務業。至2004年年底，作為商貿服務業主體的批發和零售業、住宿和餐飲業、租賃和商務服務業、居民服務和其他服務業四大門類營業總規模也占全國所有第三產業營業總額的30%。

服務貿易快速發展。我國已經開放了《服務貿易總協定》12個服務大類中的10個，涉及總共160個小類中的100個，占服務部門總數的62.5%。服務貿易進出口總額從1982年的44億美元增長到2007年的2509億美元，25年間增幅超過56倍。服務貿易出口的世界排名由1982年的第28位上升到了2007年的第7位，進口的世界排名由第40位上升到第5位。

服務業實現跨越式發展的歷史機遇。目前，我國服務業的總體發展水平仍然偏低。主要表現在以下幾個方面：一是服務業增加值占GDP的比重僅40％，甚至遠低于發展中國家平均水平；二是服務業內部結構不合理，現代服務業占比偏低，生產性服務業發展較為落后；三是服務業對外開放程度還不高，服務業外資占我國每年吸收外資的比重不到1/3，遠低于制造業；四是服務貿易整體發展水平不高，服務業國際競爭力落后。21世紀的前20年是我國改革開放和現代化建設的重大戰略機遇期，我國的發展已經站在了新的歷史起點。我國服務業具備了實現跨越式發展的條件和機遇。

從國際上看，我國服務業正面臨與當初制造業相類似的發展機遇。世界經濟全面向服務經濟轉型，服務業跨國投資增長迅猛，跨國購并大潮迭起，服務貿易蓬勃發展。2005年服務業對外直接投資流入量占世界對外直接投資總流量比重約為70%。

從國內看，服務業有很大的發展空間。我國人均GDP已超過2000美元，國民經濟的發展釋放出對現代服務業的巨大需求，工業化的高度發展也產生了制造業對服務業的大量延伸需求。擴大對外開放將推動現代服務業進一步發展，發展服務業的政策環境將進一步優化。

商務部促進現代服務業發展的措施

發展現代服務業任重而道遠，國務院各有關部門都在采取有力措施，貫徹落實《國務院關于加快發展服務業的若干意見》和《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》，特別是要加快發展現代服務業。今后，商務部將重點做好以下幾個方面的工作：

（一）提高重視程度，優化發展環境

促進、引導和規范商貿服務業發展，不僅是經濟問題，也是推進以改善民生為重點的社會建設的重要內容。要通過發揮財稅杠桿的引導作用和其他政策措施，對商貿服務業提供從稅收優惠、資金支持、信息服務到人才引進、從業人員培訓等多方面的支持。

（二）加強基礎建設，引導行業發展

商務部將加快推進商貿服務業法規體系建設，研究制定相關標準，盡快建立統計體系，增強行業管理的針對性和科學性。各地商務部門也將推動制定與當地商貿服務業發展要求相適應的地方性法規和相關配套標準，加大貫徹力度，指導企業規范經營。

（三）創新發展模式，改進發展方式

各級商務部門將通過政策導向和促進服務，引導商貿企業整合服務資源，建立健全服務監督評價機制，帶動各相關服務行業的健康發展。特別要積極引導廣大商貿服務企業樹立現代服務理念，引入現代流通方式，以連鎖經營、物流配送和電子商務等手段，推進商貿服務業規?；l展，進一步降低服務成本，更好地服務于廣大城鄉居民。

（四）加強促進服務，提高服務水平

商務部將指導各地商務主管部門進一步明確本地區商貿服務業的下一步發展目標和工作重點，制定發展規劃。充分發揮行業協會、培訓機構、企業的積極性，做好各種促進服務。積極引導廣大商貿服務企業進一步轉變經營理念，拓展服務內容，創新服務內涵，改善服務質量，實現規模化、品牌化發展，盡快形成一批具有較強競爭力的品牌企業，提升行業整體水平。

（五）擴大對外開放，推進國際合作

商貿服務領域要加快利用外資步伐，鼓勵和引導境內外企業通過采取合資合作、戰略聯盟、業務協作等多種形式，實現優勢互補。根據內地與港澳簽署的“關于建立更緊密經貿關系的安排”及相關補充協議，促進港澳與內地服務業的合作與發展。鼓勵中國現代商貿服務企業走出國門，到境外投資興業，學習引進先進的理念、管理和技術。積極開展中外政府間、行業協會間以及現代商貿服務企業之間廣泛的、多種形式的合作。

（六）發展服務貿易，擴大服務出口

我國已著手建立各部門密切配合、中央和地方互動、政府和企業緊密聯系的全國服務貿易協調促進機制，使政府管理更加務實、高效。各部門將研究制定扶持政策，簡化工作程序，為企業發展服務貿易創造條件。同時，商務部將在加大開放力度、制定鼓勵政策、建立促進體系、打造整體品牌和推進重點地區建設等方面積極推動我國服務貿易的發展。

加快發展現代服務業促進中部崛起

中部六省位于我國內陸腹地，具有承東啟西、連南通北的區位優勢，人口和經濟總量分別占全國的28%和20%以上，在我國經濟社會發展全局中占有重要地

位，長期以來為全國經濟社會發展作出了重大貢獻。黨中央、國務院高度重視中部地區發展，制定了中部崛起戰略，為中部地區的發展指明了方向?，F代服務業作為高附加值、低資源消耗、低環境污染的新興行業，必將在中部崛起的過程中發揮重要作用。

近幾年，商務部出臺了一系列促進中部地區服務業發展的政策措施，啟動了“萬商西進”工程，與國家開發銀行簽署了150億元支持“中部崛起”合作協議，有力地推動了中部地區服務業發展。當前，中部各省享有國際服務業跨國轉移和沿海地區產業轉移的歷史機遇，可充分發揮自身交通方便、文化資源豐富、勞動力成本較低等優勢，大力發展包括商貿服務業在內的現代服務業和國際旅游、文化出口、對外工程承包等服務貿易，加快崛起進程。

加快發展現代服務業是貫徹落實科學發展觀的必要舉措，推進中部崛起是我國促進區域協調發展總體戰略的重大任務。希望我們進一步解放思想，厘清發展現代服務業的思路，推動發展現代服務業和促進中部崛起。

總之，加快發展服務業，特別是加快發展現代服務業，提高服務業在國民經濟中的比重，盡快使服務業成為主導產業，是推進經濟結構調整、加快轉變經濟發展方式的必由之路。

第三篇：現代服務業材料

現代服務業：發力在新的起跑線上 8月25日上午，在亭湖區黃尖鎮涵洞小島，江蘇沿海開發60個重大產業項目之一——江蘇奧威斯樂園項目開工。這個總投資達129億元的“巨人”項目將被打造成鹽城濕地生態旅游和現代服務業發展龍頭。就在同一天，我市的另一個重大服務業項目——建軍路地下人防商業街工程也舉行了隆重的開工典禮。

當前，鹽城正處于現代服務業加速發展期，面臨著江蘇沿海發展和長三角一體化發展兩大國家戰略優勢疊加的機遇，我市按照“雙輪驅動、融合發展”的思路，堅持把加快培育新興產業和現代服務業作為優化經濟結構、轉變發展方式的重大舉措，著力構建鹽城經濟發展新優勢。新機遇成就新發展

新開工的江蘇奧威斯樂園項目是我市迄今投資體量最大、建設水平最高的旅游項目，建成后對提升我市沿海開發和服務業發展水平、加快經濟轉型升級具有很好的促進作用。它與丹頂鶴國家珍禽保護區，在331省道以北布點的市動物園和兒童樂園，以及在建的千鶴灣國際養老社區、環保小鎮、大洋灣生態運動園聯成一串，形成我市東向出海一條靚麗的生態旅游和現代服務業發展綠色軸線。

建軍路地下人防商業街是市委、市政府為滿足市區人防和商業需要而規劃建設的重點城建項目。項目總投資12億元，實行市場化運作，全部由開發企業上海輕紡集團投資建設。該項目建成后將成為全國體量最大、標準最高的地下人防商業街，它標志著鹽城建軍路核心商圈由此向立體化發展。

這兩年，全市服務業呈現出良好的發展態勢。2010年，實現服務業增加值862億元，“十一五”期間，鹽城服務業年均增長15.2%，超過GDP增幅1個百分點，占GDP的比重達到36.95%，服務業增加值總量排名位居全省第八，蘇北第二。今年以來，市區服務業發展總體上呈現“高開穩走”的1格局，上半年實現服務業增加值107.66億元，同比增長15.4%。

隨著城市化進程加快，鹽城城市化率將以每年2個百分點的速度遞增，到2015年戰略性新興產業和特色產業將占到全市工業比重的65%。這些發展條件和基礎，不僅為我市服務業發展提供了廣闊的空間，也為我市服務業的轉型升級提供了新的平臺。根據鹽城所處的發展階段和區域特點，今后一段時期，我市將突出中心城市、沿海港區、制造業集中區三大區域，重點發展現代物流、科技、金融、商貿、房地產、軟件和服務外包、商務、旅游、文化創意、家庭服務等十大產業，全力打造現代物流、金融保險、科技信息、商務商貿、專業市場、文化旅游等六大類23個服務業集聚區。“黑馬群”搶占聚焦點

提升現代服務業競爭力，不能只靠一兩家龍頭企業，而要靠一批以龍頭企業為核心、產業關聯度高、科技含量高的企業集群。我市以重點園區為依托，推進現代服務業集聚化發展。今年1至7月份，23個市級以上服務業集聚區151個項目已開工101個，完成投資106.7億元，實現營業收入179.6億元，實現稅收8.2億元，同比分別增長34.1%、56%和216%。現代服務業在轉型升級戰役中及時釋放潛力，成為一匹“黑馬”，奮然躍起，發力在新的起跑線上。

今年7月19日，鹽城國際軟件園和服務外包基地舉行了隆重的開園儀式，這標志著鹽城經濟技術開發區已具備承接軟件及服務外包重大項目的良好條件。軟件園堅持“以快補晚、以特取勝”，大力實施“產業結構提升、打造功能平臺”戰略，圍繞“物聯網、汽車電子信息、服務外包”三大產業重點，加大資金投入。目前入園企業已達26家，產業規模化、專業化和集聚化發展態勢初現端倪。今年1至6月份，園區完成主營收入2.45億元，各項業務收入1750萬元。省商務廳分管領導在該園區實地考察后認為，鹽城服務外包“雖然起步較晚，但起點高”。

第四篇：《現代政策研究組織》教案

現代政策研究組織

現代政策研究組織又叫“思想庫”(Think tank)、“腦庫”（Brain trust),是政策主體的一個重要組成部分。它在當代政策研究中起著巨大作用，有學者稱現代政策研究組織是“現代國家決策鏈條中不可缺少的一環”?？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有現代政策研究組織卓有成效的研究，西方發達國家的政府就會在公共政策上束手無策。在美國，有一種流行的說法，即現代政策研究組織的研究成果，決定著美國人從搖藍到墳墓的一生?，F代政策研究組織成為現代公共決策的一個不可或缺的組成部分，現代政策研究組織的成熟程度成為衡量一個國家公共決策水平高低的重要尺度。

一、現代政策研究組織的概念、特征、類型 1．現代政策研究組織的概念

很難給現代政策研究組織下一個準確的定義。日本學者增田米二曾說，現代政策研究組織是以開發大型科學（如開發宇宙和海洋）和開發社會（如防治公害，城市建設）等更加綜合性的技術和系統為對象的研究咨詢機構，它強調設計未來，跨學科研究和系統分析方法。我們認為，現代政策研究組織是指由各種專家、學者組成的跨學科的綜合性政策研究、咨詢、評估等活動的組織,其主要的工作是進行綜合性政策理論研究、政策規劃、政策設計、政策分析、政策評估等，幫助政府部門和機構進行決策，以提高公共政策質量。2．現代政策研究組織的特征

作為政策主體的一個重要組成部分，現代政策研究組織有如下幾個基本特征：

第一，以改進政策制定為目標。這是現代政策研究組織的宗旨和首要特征，無論那種類型的現代政策研究組織，都把改進政策制定作為最終目標，它的一切活動都朝著這一目標開展。雖然它提供服務也收取報酬，但不以盈利為目的，只是為了維持組織的繼續運轉，為研究工作提供更好的環境和條件。它的目標始終是改進有關機構和部門的政策制定，促進決策科學化、民主化。

第二，研究人員構成的多學科性?，F代政策研究組織面對的是各種各樣的復雜問題，具有高度綜合性特征，涉及到眾多學科領域和社會生活的各方面。顯然，要探索解決一系列極為復雜的問題，僅靠單一學科的知識、方法是難以奏效的。作為現代社會發展的產物，政策研究組織廣泛采用了跨學科，跨部門的研究方法。例如，蘭德公司的研究人員中，配備了工程技術、物理學、計算機、數學、統計學、經濟學、醫學、教育、法律、社會學、心理學和政策分析學家。在開展課題研究時，有關各個學科的專家組合在一起，開展協作。起到互相補充、拓寬思路的作用。第三，從事政策研究和咨詢的相對獨立性。古代智囊人物憑個人智慧和學識為一個官僚貴族私人服務，他們之間關系是人身依附、士為知已者用的關系。而現代政策研究組織的研究活動，是在尊重科學和實踐基礎上，從實際出發，依靠科學實驗和論證，做出科學的結論。他們的成果不是為了去支持、論證有關的政策或計劃。蘭德公司鼓勵調研人員不受委托者的影響，不被任何框框所束縛，弘揚科學精神和個性，即使與委托者或權威者的意見大相徑庭也無妨。大多數的現代政策研究組織是屬于有自主權的機構，具有獨立的或相對獨立的研究環境和條件。他們接受委托，進行研究活動，有時甚至不了解委托單位的初始意見。這就能夠比較客觀地問題。布魯金斯學會為了保持獨立性，曾強烈表示不受理資助研究以外的任何研究，并規定了接受政府資助的限度控制在總收入的20%以內?？梢哉f，獨立自主的研究，是現代政策研究組織取得成功的一個重要條件。第四，運用現代科學理論和先進技術手段?，F代政策研究組織的誕生和發展以科學方法的發展為背景。尤其是系統論、信息論、控制論、耗散結構論等，為現代政策組織提供了行之有效的研究方法及手段。其科學性、實用性和有效性在政策研究中屢屢得到驗證。思想庫創造的一些理論和方法，也不斷發揮巨大作用，如喬治城大學戰略和國際問題研究中心提出估計世界各國實力的“戰略發展趨勢理論”，斯坦福國際咨詢研究所的“趨勢估計與監視計劃”借以跟蹤不斷發展的形勢。蘭德公司創造的系統分析、特爾斐法等方法，奠定了政策研究方法的基礎。此外，在研究過程中，思想庫還廣泛借助電子計算機、現代通訊手段，建立模擬模型和數據庫，建立決策支持系統，有效地提高了政策研究組織研究成果的可靠性、可行性，縮短了決策過程，使決策更加科學、合理。3．現代政策研究組織的類型 政策科學的應用性特點，決定了現代政策研究組織是學術部門和實際部門的有機結合，各個現代政策研究組織的服務對象、研究領域和所起作用是不同。因此，可以將現代政策研究組織分為如下幾種類型。

（1）官方政策研究組織。這類政策研究組織通常隸屬于不同國家或地區的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態度、立場和感興趣的問題。它們直接研究政策問題，為決策提供咨詢。官方政策研究組織有幾種次屬類型：一是最高行政長官的研究咨詢機構。它們由最高行政長官的辦事機構和專門委員會組成。比如美國總統科學咨詢委員會、荷蘭政策科學評議會、日本審議會、法國總統府中的總秘書處等。這種機構與最高決策者保持密切聯系，及時提供各方面的情報和資料，提供各種備選方案，作為政策制定者決策的依據與參考，對最高決策者起著巨大的影響作用。二是相對獨立的研究咨詢機構。它們與行政系統關系密切，成員由政府任命，但又保持自己相對獨立的組織體系和研究方法。如法國的經濟和社會委員會，荷蘭的國務會議和社會經濟理事會。這類政策研究組織在西方政治生活中地位重要，對國家的立法、行政和司法都有很大影響。如法國的經濟和社會委員會素有“第三議會”之稱。三是部門的咨詢機構。它們為各部門提供研究咨詢服務，其形式多樣，層次分明，構成一個相互關聯，各司其職的系統。例如，日本政府各部都有相當數量的審議會作為咨詢機構。通產省設有三個審議會，厚生省設有二十一個審議會，它們對專題進行研究，提出各種方案，供各部門決策選用。（2）半官方政策研究組織

西方國家為了讓專家們能在民間的環境中工作，使其智慧為政府部門服務，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方政策研究組織。一是政府通過投資和資助重點研究領域和方向，把它們納入為政府服務的軌道。如作為日本“腦庫總管”的綜合研究開發機構的重要任務就是根據日本政府的需要擬訂研究課題，分配給有關民間研究機構，并提供充足的資金保證。德國基爾世界經濟研究所一半以上經費由政府提供。西方政府正是通過資金上的援助與這些政策研究組織建立了長期的、穩定的、密切的合作關系。二是政府通過和政策研究組織簽訂合同，建立相互依存的關系。如斯坦福國際咨詢研究所總收入的７０％來自政府和軍方的合同收入，它是主要為政府和軍方服務的半官方研究咨詢機構。三是與政府部門對口掛鉤的政策研究組織。雖然政府對這一類政策研究組織的資助只占很小一部分，但它們與政府部門對口掛鉤，直接為對口的政府部門提供研究咨詢服務。因此，它們實際上也是半官方的研究咨詢機構。如美國對外關系委員會（與國務院對口掛鉤）、經濟發展委員會（與商務部對口掛鉤）、稅務基金會（與財政部對口掛鉤）。（3）民間政策研究組織

民間政策研究組織是由民間發起，得到基金會和企業資助，為國家機構及其長官服務的政策研究機構，如：美國現代問題研究所、美國企業公共政策研究所、外交政策研究所等。民間政策研究組織是政策研究組織的典型形式，其最大特點是獨立性和客觀性，它熟悉技術方法，不為個人意志所左右，直接體察民情，既超脫又接近實際，研究成果更具客觀性、正確性、全局性、有效性。它有兩大優勢：一是由于民間政策研究組織有一定社會性，在獲取真實信息方面有效多優勢和有利條件，可以克服行政性研究機構在搜集真實政策信息上的局限性；二是可以保持政策研究的連續性和系統性，克服行政性研究機構，因領導人更迭和領導注意力轉移而影響政策研究課題和條件的弊端，有利于提高決策的透明度、開放度與民眾參與度，對社會政治經濟穩定有積極意義。民間政策研究組織對公共決策的作用巨大。如1960-1970年代的美國布魯金斯學會出版的《制定國家優先項目》(每年1卷),由布魯金斯學會的學者評價總統的全部規劃,提出各種可供選擇的方案,并對不同于總統設想的各種替代方案可能產生的影響做出估價,對政府的公共政策施加了很大的影響。（4）半官方半民間政策研究組織（5）跨國政策研究組織

這是由世界各國科學家、經濟學家、企業家、政策科學家組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究組織。首先，這類政策研究組織研究的是在規模上具有全球性、在性質上涉及全人類的利益、在解決時需要世界各國協同努力、采取共同對策的問題。其次，它們經常與一些國家的政府首腦和著名政治家舉行聯席會議，共同磋商、討論問題。再次，它們努力促進各國成員之間的交流，交流解決各國所面臨的問題的經驗與方法，探討各種專業知識的綜合方法。例如，著名的跨國政策研究組織羅馬俱樂部，它的研究報告始終廣泛地吸引著世界各國政府，并引發了70年代以來在西方世界中占有重要地位的新社會運動——生態和環境保護運動?？鐕哐芯拷M織以研究課題的魅力和不為任何國家、政黨利益服務，只關心全人類的利益和人類未來的宗旨，發揮著其它政策研究組織所難以發揮的作用，影響著人類的明天。

二、現代政策研究組織的產生和發展 現代政策研究組織是時代發展的產物，它是一戰后在美國首先出現的。最早的現代政策研究組織有胡佛戰爭、革命與和平研究所（1919年）、對外關系委員會（1921年）、布魯金斯學會（1927年）等。這一時期政策研究組織數量有限，組織不嚴密，研究方法不發達，研究領域比較狹窄，尚未法制化、制度化，沒有形成一整套完整的組織體系和規范程序。它們還沒有被社會和政府要員所廣泛承認。

現代政策研究組織的大量涌現是二戰后的事。當代政策研究組織具有獨特而合理的組織結構和運行方式；它們開發了許多新的研究方法，形成了各學科綜合性研究，推動人類的政策研究從個體走向群體，從偶然走向必然。當代西方較有影響的政策研究組織有：美國企業公共政策研究所（1943年）、斯坦福國際咨詢研究所（1946年）、法國經濟和社會委員會（1946年）、蘭德公司（1948年）、巴特爾紀念研究所（1955年）、倫敦國際戰略研究所（1958年）、喬治城大學戰略和國際問題研究中心（1962年）、野村綜合研究所（1965年）、國際應用系統分析研究所（1966年）、加拿大公共政策研究所（1972年）等。

政策研究組織是現代社會產物?，F代西方國家的經濟起飛、科技發展，為政策研究組織的發展提供了活躍的環境，而政策研究組織反過來推動著西方國家社會、政治、經濟的發展。科學決策離不開科學的咨詢，公共決策者和決策研究相分離已成為一種趨勢，政策研究組織正是代表著決策研究者的崛起。政策研究組織是由各種專家、學者進行跨學科的綜合性政策研究和政策咨詢的組織，它改進了政府部門的政策質量，為社會提供信息、技術、思想觀念服務，超越了單純學術研究和應用研究的純粹科研層次，最終豐富和發展了現代國家決策的多樣化、科學化和合理化。

三、現代政策研究組織的體制、地位與功能

現代政策研究組織有獨特的組織體制以及研究方式，它在當代公共決策系統和過程中占有重要的地位，發揮著無可替代的功能。1．現代政策研究組織的體制

現代政策研究組織為了自身的生存和正常運轉，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領導機構。政策研究組織一般采用理事會領導下的經理負責制。大都設有一個理事會或顧問委員會，由政界要人、學術專家、著名律師以及對政治問題感興趣的大公司經理組成。他們決定著政策研究組織的事業計劃、人事安排、大政方針及管理方面的重大事項，行使政策研究組織的最高決策權。由董事會任命的經理，負責政策研究組織內部的事務及具體研究計劃、財務管理。經理任命研究所所長，在所長下分設管理各項工作的副所長，協助所長工作。例如，蘭德公司的決策機構是理事會，理事近30人，其中1/3為政府官員，1/3為企業界人士，1/3為本公司成員。公司設總裁、副總裁，主持日常工作。內部組織有三大系統，一是“學部系統”，專管研究人員；二是“計劃系統”，專管研究項目；三是研究生院，負責培養人才。當然，各個政策研究組織內部的機構設置，依人數多少，規模大小而不同。

各個政策研究組織各有特色和絕招，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業為核心的研究單位和以任務為核心的研究小組交叉運行模式。具體運行模式的選擇還必須根據機構特點、研究任務的性質等方面加以確定，機構服從專題，經常變化。最有代表性的是蘭德公司發明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項目組”制。其要點是研究人員平時各守自己的研究陣地，遇有重大研究項目時，根據課題所需要的專業知識，從不同部門抽調人員，組成跨學科的研究班子，集體攻關。這樣，部門和研究項目小組便相互交叉，構成一種矩陣。這種研究體制兼收了直線主管組織和橫線協作組織的長處，有利于整個組織的有效管理，又符合政策研究組織的研究需要多學科專業人員共同協作的特點，因此是一種較理想的研究體制。另外，一些典型的政策研究組織一般是采用金字塔型的直線結構。

總之，高效率的組織機構，精干的研究班子，確定專題以后系統深入的研究，人員的流動及學術互補構成了政策研究組織的研究特色。就象發明“思想庫”這一術語的Ｈ·德羅阿博士在訪問日本綜合開發機構時能指出的：“思想庫的特點在于應由各學科領域的專家組成，能處理多領域、跨學科的問題，并具備新的研究方法。” 2．現代政策研究組織的地位

從廣義上講，美國內外政策的制定，大體上可以說有兩個過程：前一個過程是政策研究組織對重大問題進行系統的政策研究和設計，后一個過程是聯邦政府根據需要，按法定程序制定有關的法令。這兩個過程決定了美國的重大方針、政策，成為美國社會中重要決策方式。因此，我們說，政策研究組織總是站在制訂國家政策的最前沿，政府依靠來自政策研究組織的建議。就象格蘭特基金會的道格拉斯·邦德博士所說：“政策研究組織所能起的最好作用，是發現某些有可能以后為政府所采用的思想，并使之實現??政府受著社會和政治危機的掣肘，以致不能把精力和財力用于培育新的思想、資助新的創造發明，政策研究組織的任務就是要堅定地追求自己的目標，并為較長遠的目的而犧牲眼前的目標。”我們從美國政策制定過程的實際狀況來探討政策研究組織在決策中的地位。先看看如下圖:

思想庫在美國政策制定過程中的地位

從圖中我們可以看出:首先,企業和私人財團為政策的研究、規劃和發展提供了資金來源,有人稱之為“種子錢”。其次，基金會是財團和知識界的主要紐帶，它將權勢集團的政治意圖或政策目標與經費一起投向有關的政策規劃、咨詢機構，分析社會問題，確定全國性問題的輕重緩急，以及探明新的政策方向，有人稱這個階段為播種階段，因為它包含著信息和能量。第三，政策研究組織在整個政策制訂過程中起著核心協調作用。它們把企業、金融機構、政界人物、有勢力的律師事務所、高級知識分子、新聞機構等各個方面的代表結合在一起，力求就正在研究中的全國性問題應采取什么行動，達成一致意見。然后對這些粗線條的政治意見、政策目標進行嚴格科學意義上的研究論證，使之轉化為可操作的具體方案。例如，“美國外交關系委員會”在計劃二次世界大戰后出現的三個主要國際性機構，即“國際貨幣基金組織”，“世界銀行”和“聯合國”中扮演了關鍵的角色。第四，政策研究組織在制訂出政策方案之后，一方面將它分發到新聞媒體和大眾傳播機構，在輿論上做準備；另一方面將各種政策方案提交政府及立法機構。第五，政府和參眾兩院參考各個政策研究組織不同的政策方案及輿論反應，對于各種政策方案進行分析和綜合、評估和選擇，最終產生正式的官方法律、政策。作為直接決策者的總統、國會、白宮班子，只是在制訂政策的日程、政策變動的主要方向已確定之后，才采取行動，只不過是決定政策規劃的細節而已。

由此可見，美國的國家政策、法律由一個雙層政治權力結構組成。一個是幕后的權勢集團，它們代表了社會利益的主導，從它們當中產生政策意向，決定政策目標，政策和法律本質上只是其利益的表達形式。另一個是臺前的“直接決策者”，它們負責最終選擇和確定最能夠反映社會主體利益的政策和法律。在二者之間起橋梁，紐帶作用的是政策研究組織，它把權勢集團對社會經濟的控制轉化為對公共政策的影響。3．現代政策研究組織的功能

政策研究組織作為西方資本主義政治制度的一個重要組成部分，已深入西方社會政治生活的各個方面、各個領域，在政治運行過程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統治者服務，一方面是直接填補掌權者的職責與實際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機構的有效運行服務。（1）提供政策建議，充當咨詢參政機構。那格爾認為：“政策研究組織是產生可靠的，可以被有關部門接受的政策研究成果的主要機構?！痹诠舱咧朴嗊^程中,政策研究組織起著承上啟下的作用,是聯結權勢集團和直接決策者的中介,起到了使政治系統與社會廣泛聯結的作用。首先，由于政策研究組織的存在及其中介活動，使得權勢集團能夠進行有效的利益表達，把手中經濟資源轉化為政治權力。政策研究組織作為一種咨詢系統，為權勢集團提供溝通信息、集中意見、進行表達的系統功能。它們幫助解決沖突，促進機構之間的合作，成為權勢集團代言人，向政府提出政策建議。其次，政策研究組織將權勢集團的意志，通過專家運用科學工具和廣泛論證、歸納，而變成具體政策方案，源源不斷地輸向“直接決策者”，而政府與國會就是在這些方案中進行選擇。正如那格爾所言：“盡管在原則上那些處在最高層次上的人有權正式決策，但實際上往往只是批準專家提供的方案?！钡谌?，通過政策大辯論形成主流政策建議。美國主要的經濟和政治力量幾乎都有為他們服務的政策研究組織。從政治立場上看，政策研究組織大體可以分為自由的和保守的兩派，但他們都強調獨立研究，即使是同一傾向的政策研究組織，也各有各的主張，常常會在同一問題上提出不同以至對立的政策方案，進行政策大辯論，起互相補充和制約作用。這種辯論有助于政策方案的衡量和選擇，有助于在權勢人物之間形成一種主流看法，避免一種看法和主張的局限性。美國布魯金斯學會的克米特·戈登認為：“政策研究的決策是在個人和機構的復雜網絡中轉輸轉遞的，而正是通過這些個人和機構的相互作用，最終形成決定??研究是傳送到這一網絡的動力，如果研究的論述不充分，那么這種動力將很快消失，如果很充分——符合準確、及時、清楚和實用這些標準，那么其觀點將在整個網絡里產生互動??動議權對促進作出重要決策起著關鍵作用”。許多政策研究組織絕不是為研究而研究，他們有著明確目的：為政府和國會提供政策選擇，力爭盡快使研究成果變成政府行動。正如喬治城大學戰略和國際研究中心創始人際布希爾所說，“在過去的二十多年中，戰略和國際研究中心很明顯地幫助了政府政策的形成”。

（2）提供學術思想、充當認識機構。政策研究組織的任務不僅在于提出具體的政策方案，而且在于發現和傳播短期內不會成為政策的學術思想，在于堅定不移地追求長遠的目標，而不是眼前利益，它關心的不僅是國家、民族、人類的現在，而且著眼于未來，在于發掘社會發展的新思想，尋找社會發展的潮流，并使決策者逐漸接受這些思想，這是政策研究組織活力所在。首先，提出代表某個權勢集團的未來政策思想。政策研究組織的影響不僅在于它的知識，而且還在于它是“政治性的”。就如傳統基金會會長埃德溫·福伊爾納所說，保守政策研究組織的任務在于創造80年代以后能真正體現美國社會價值的保守觀念，而傳統基金就是這場靜悄悄的革命的先鋒。美國遺產基金會的一位人士也說，我們是保守主義革命的思想突擊隊。其次，提出關于人類未來的新思想，及時敲響人類社會所面臨問題的警鐘。政策研究組織決策研究和決策咨詢都具有強烈的未來研究傾向，對未來的探索是現代政策研究組織區別于一般研究機構的主要標志之一。比如，喬治城大學的戰略和國際研究中心從戰略角度出發，對世界經濟和能源以及科技和通訊信息等項目的研究，側重于“預測未來”，他們多年前曾提出這樣一個論斷：70年代的能源和80年代的信息是各國政府面臨的突出問題；還提出“信息就是力量”的口號。這些論斷已被證明或正在被實踐所證明，對各國政府的決策起著指導性、方向性作用。（3）提供政策結果信息，充當評估機構。政策研究組織一般注重評估政府各種政策和計劃，在政治生活中，起著一種“社會醫師”的作用。比如：日本綜合研究所在國內就有“診斷社會機能的醫生”之美稱。政策研究組織通過對政策進行檢查、評估和衡量，來評判政府政策利弊得失，是否有效運轉，是否符合政策制定規則，是否或如何影響或改變了政治體系所面臨的政策問題。從中不斷地尋找和發現存在的問題，提出解決問題的方案，從而影響政府政策實施的持續時間和范圍，改進了政策的實施戰略和程序、強化政府施政能量。這也是政策研究組織活力所在，是它生存下去和獲得資助的必不可少的條件，要取得資助，就要別出心載提出新思想，供人們選擇；而要有新思想就必須去發現問題，尋找問題。許多政策問題正是在這種良性循環的機制下不斷產生出來的。

不管出自怎樣的動機和動力，政策研究組織作為政策的評價者和“社會醫師”，診斷社會問題，發現病狀，尋找原因，預測后果，開設藥方，使社會問題得到研究，具有積極意義。首先，這有利于決策科學化。政策研究組織評價可以超越少數政策制定者的有限見識，獨立地、客觀地而且更為廣潤地對政策進行評價和鑒定，它綜合各個方面對于政策的態度、傾向，及時提出對政策的修正、補充甚至推翻，有效地改進了政策制定目標，促進政策科學化和社會改進。其次，有利于決策民主化。廣大專家、學者參與對政策的評估，可以看作是他們的一項基本民主權利，通過政策評估，促進政府決策行為的民主化。

（4）向政府輸送官員和專家，充當人才交流、儲備機構。政策研究組織是知識界精英匯萃之地，由各方面一流的專家學者組成，它的存在表現了現代西方社會的知識界利用智力資源干預和介入社會政治生活的傾向。蘭德公司資源研究員Ｋ·索羅門指出，研究人員參加政府使其研究成果直接為制訂政策服務是政策研究組織影響決策最大的方面。美國當代問題研究所則宣稱：“政策研究組織不光是思想”。首先，政策研究組織的這種作用直接表現在把政策研究組織人員專家安排到政府重要崗位。不管華盛頓是民主黨還是共和黨政府，政策研究組織對政府都是很有影響；不論誰當總統，他都必須聘請政策研究組織這些“深思熟慮”的人來管理政府。就象美國學者倫納德·西爾克所說：“華盛頓衛隊換崗，就是對一位新總統來說，提攜那些支持總統任職目標的杰出政策研究組織成員，同時又把他們的對手從前一屆政府中辭掉，送回到政策研究組織中去”。據統計,美國政府中約有1/3以上的高級官員來自著名的政策研究組織。例如美國前總統喬治·布什就是對外關系協會、美國企業協會的成員。企業研究所30多名高級研究員中有一半在政府中擔任過要職。

其次，政策研究組織專家直接參與政策制定工作。在美國，由于政治家缺乏一定的技術、時間和精力來解決涉及核能、環境保護、職業安全、通訊、平等就業一類的復雜問題，給專家在政策制訂中起作用創造了機會。專家擁有豐富的知識，掌握著先進的技術方法，面對大量的動態信息和瞬息萬變的復雜的社會問題，優化組合的專家團體以高智能和整體結構發揮最佳功能，提供最優化選擇、其研究成果常常成為提案的基礎。正如那格爾所說：“問題越復雜越要求專家分析，社會及經濟計劃的擴展就是如此，我們已經看到官僚機構使用的顧問團體越來越多，這種變化和問題復雜性有關，立法者通過給行政官員授權來推卸責任，行政官員又把責任推給顧問一部分”。這說明專家、學者已經成為最基本的政策制訂者，他們不再是社會舞臺上冷靜的觀察者，而成了政治舞臺上強有力的參與者，發揮著越來越大的作用。由于專家參與政府，一方面可以使政策方案更合理，另一方面也強化了公眾對一項政策的心理感受。

第三，參與競選，影響公共政策制定。政策研究組織活動是西方民主參與制的一種形式。有許多人就是從參與政策研究機構的活動開始繼而參與政治活動的。政策研究組織成員依靠自己對政治過程的了解和專門的分析技能來參與競選或支持候選人，他們把自己的個性和價值觀溶入到政治過程之中，幫助候選人制定政策和策略。喬納森·奧爾特說：“政治顧問憑借他們的權利正在成為重要的政治精英”。他們形成一種重要的政治勢力，他們決定競選過程甚至通過與當選者的關系影響公共政策的制定，他們不再是簡單地受人使喚，他們通過贏得選舉，而實現自己的政治目標。比如，三邊委員會主要成員、國際關系問題專家布熱津斯基曾幫助過包括休伯特·漢弗萊、伯奇·貝赫、愛德華·Ｍ·肯尼迪、享利·杰克遜、沃爾特·蒙代爾和吉米·卡特在內的許多著名人物?？ㄌ禺斶x總統后，他被任命為國家安全顧問，對中東問題的和平解決起著決定性作用。

（5）制造輿論、傳播觀點，充當宣傳機構。大眾傳播媒介的發展，使社會成了一個開放的系統。通過大眾傳播媒介，社會的各種問題和信息，就能及時地得到反映和傳播。由于每個社會成員都有自己特殊的生活環境和問題，政策往往是不被理解的。而一項政策要有效執行，就必須被理解，要讓公眾信服政策制定的指導思想。一些政策無效并不是政策本身問題，而是觀念和大眾認同的問題。美國政策科學學者葉?？āさ侣鍫栔赋觯娮鳛橛绊懻咧贫ㄅc執行的重要因素參與了政策運行的全過程，并扮演了重要角色；公眾對政策的反應與教育程度、價值觀念、政策科學知識有關，為了使政策能收到預期效果，促進公眾行為的良性轉化，為克服逆境創造條件，對公眾進行政策啟蒙教育就成為一項基本工作。教育方式有二：一是進行廣泛持久的政策科學知識普及教育；二是利用大眾傳播媒介對各項政策進行宣傳教育。

現代政策研究組織起著把政府的基本政策傳播給大眾，把各界的觀念傳播給決策者的作用。它們十分重視利用輿論工具，來擴大自己的影響。首先，每當國內發生重大政治問題時，它們就在電臺和電視臺上介紹背景、分析原因、提出對策，掀起一個個浪潮，借以引起公眾和輿論的關注，啟發人們的興趣，從而達到宣傳效果，以左右決策。比如，美國企業公共政策研究所將每月一次的“AEZ公共政策討論會”錄像、錄音，然后在美國的200個電視臺和400個廣播電臺播放。又如美國對外關系協會以“重大決定提綱”為中心的外交政策討論，參加者多達20余萬人。其次，大量出版叢書、專題著作和刊物，宣傳自己的研究成果，影響人們的思想觀念。由于政策研究組織研究成果新穎、獨特，對人們的思想起著潛移默化的影響，改變著人們對某個問題態度，從而形成一股力量影響決策層。比如，美國企業研究所每年的出版物達110種，布魯金斯學會每年的出版物達84種，這兩個政策研究組織都有專門的出版發行人員，采取推銷和捐贈相結合的辦法盡力使其研究成果傳播到最廣泛的社會領域。蘭德公司每年發送給政府、大學、社會團體以及企業的出版物超過30萬冊。第三，組織名目繁多的會議和講座。企業研究所平均每周都有一、二次這類活動，每年12月份舉行一次為期十天的年會，參加者達上千人，有官員、學者、企業家、記者等。布魯金斯學會專門設立一個“高級研究計劃部”，每年邀請500名左右的政府司、局級高級官員與學者、議員、企業家討論政府面臨的問題。第四，派學者走出大門，到外邊演講。政策研究組織和政府、國會都有密切聯系，經常參加國會的各種作證活動，用以宣傳自己的觀點和主張，并經常和政黨相呼應，從而參與某些立法過程。另外，經常到大公司、企業和大學講課，也是一種常見的動員輿論的方式。

四、現代政策研究組織的研究方法和手段 現代政策研究組織與古代智囊人物的一個重要區別是憑借現代科學理論和先進技術，而不是只憑個人經驗、知識和能力進行經驗推理和判斷。它是在群體活動中，運用反映最新科學技術水平的大型實驗設備，利用一整套科學的方法，在獲取并及時處理大量信息基礎上進行研究。這些方法和設備是政策研究的物質基礎。政策研究組織向政策制定者提供有足夠情況依據的政策建議，使決策得到改進。為此，它們不斷地探索著各種科學的研究方法。那格爾認為，政策研究組織的重要作用就是“發展了政策研究的方法論，特別是論證性方法，如系統分析和其它政策分析法”，包括決策理論、可行性研究、預測技術、調查研究、PPBS、成本效用分析等方法。這些方法與技術為政策研究組織形成自己特色奠定了基礎，促進政策科學的發展。在那格爾看來，政策研究組織的出現，促使人們逐漸把政策分析看作科學研究的一部分，承認它符合科學方法論的規則和程序，具有潛在的“確定性”，使我們完全開始把科學知識和社會政策聯系在一起，認為社會政策是經得起科學發現定理的考驗的。這說明政策研究組織創造的方法的科學性、實用性和有效性，它們在政策研究和政策咨詢中源源得到驗證，大大提高了研究結論的可靠性。政策研究組織在研究方法上特別注意強調如下幾個方面：

（1）促使研究人員熟悉“反向學科”的思維方式或核心思想。所謂“反向學科”就是在基本規律和對現實世界的看法等方面與其所學專業完全不同的學科。譬如，應當促使經濟學家吸收一些心理學和哲學知識、歷史學家學習一些決策科學的基本模型等等。

（2）鼓勵研究人員從整個社會的宏觀角度出發，理解政策制定過程，把自己的專題研究同全面形勢結合起來，拓寬研究思路；并通過一定時間在政府部門工作，到其它國家供職，理論和應用研究交叉進行方式，來拓寬視野和專業知識。（3）經常對實際運用中行之有效的方法論加以總結，鼓勵優秀的研究人員總結其智慧成果，特別是在研究報告中加進方法論方面的內容，加以推廣。（4）鼓勵創新，不斷構建新的方法論。鼓勵大膽沖破傳統束縛、破除迷信、發揮創造精神，把歷史知識和比較知識作為當代政策研究的基礎背景，以重大決策失誤排除方法作為優化模型和“擇優”模型的補充。

（5）仍然肯定經驗和推理的作用，重視人的因素，認為政策研究最終要靠“人的頭腦”，計算機只是手段和工具。比如倫敦國際戰略研究所強調他們的研究工作方法是“一支筆、一張紙和一個腦袋”。

同時，政策研究組織也非常注重運用電子計算機、縮微膠片、表盤和全息圖片、數據庫等強有力的工具。這些工具對現代政策研究組織產生了深遠的影響，主要是現在：首先，將這些工具用于政策研究組織的科學管理，諸如人事、資金、課題和專家咨詢系統之中。其次，將這些工具用于政策研究組織的研究和咨詢，諸如大量計算、建立模型等之中。第三，這些工具本體的開發應用，也是政策研究組織的重要研究領域。總之，政策研究組織是西方政治生活的一個縮影和重要組成部分，是政策科學的發源地和主要研究機構，它對社會的影響不可低估，它是決策過程必不可缺少的環節；它的出現在一定程度上帶來了社會管理上的規范性，減少了決策的主觀隨意性，增加了科學性。雖然意識形態不同，但政策研究組織中一些帶有規律性東西和研究方法，對我國公共決策科學化、民主化有一定的借鑒和參考意義。

五、中國政策研究組織的現狀與改革

現在，我們回過頭來看中國政策研究組織的情況。先介紹中國政策研究組織的類型，對它的現狀做出評價，再討論它的改革與發展問題。1．中國政策研究組織的類型

現代政策研究組織是人類決策活動進入新的歷史階段的直接產物，它主要在西方國家發展起來。我國只是到了20世紀80年代初，隨著歷史經驗的總結和現代化建設的需要以及決策科學化、民主化的要求，才逐步發展起來。目前，政策研究組織已成為我國現代決策組織機構的重要組成部分?，F有的政策研究組織大體可分以下四種類型：

（1）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織。如中共中央政策研究室，國務院發展中心、國家計委信息中心以及隸屬各省、自治區、市、縣的政策研究室和發展研究中心。它們主要對國家和各地的政治、經濟、科技、教育政策進行可行性、戰略性、綜合性和長遠性研究以及對未來社會發展進行預測分析。其職能不僅為黨政決策部門提供政策方案，而且幫助決策部門選擇方案。主要特點是對實際情況比較了解，獲取信息的渠道比較廣、比較靈通、貼近決策，成果進入決策機會多，人、財、物比較充足。

（2）行政性和學術性相結合的政策研究組織。如中國人民銀行金融研究所，國家體政委經濟體制改革研究所等。這些機構具有資料全面、理論基礎較扎實，利用所隸屬部門有利條件，較容易取得信息，較好地做到理論和實際相結合，制定政策方案實用性強，成果在本部門處于領先地位，對政策的制定和運行影響大等特點。

（3）中科院、社科院及高校下設的相應系、所、室等學術性政策研究組織。如中國社會科學院金融研究中心，中國人民大學軟科學研究所學、復旦大學發展研究院等。這類機構具有學科廣、人才多、專業知識扎實、基礎資料比較系統，不受行政組織的束縛，研究與教學并重，研究與人才培養并重等特點。

（4）企業、公司、個人創辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織。如中國管理科學研究院、深圳綜合開發研究院等。這類機構具有獨立性強，不受行政機制的制約，熟悉技術方法，直接體察民情民意，效率高等特點。

（5）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織。如原來的中央顧問委員會、對外友協、上?！伴_發浦東”咨詢小組等。其特點是對行政運行機制非常熟悉，經驗豐富，可以直接參與決策。

目前，我國政策研究機構已擴大到各個層次和領域，集中了一大批多學科的專家、學者和前官員，形成了高智力的研究群體。這些組織的發展和壯大，標志著決策科學化，民主化的意識在我國逐步由上而下得到普及，有效地展示了知識分子和人民群眾對不同層次的領導決策活動的參與，為實現決策科學化、民主化提供了建制保證。2．中國政策研究組織的現狀

中國政策研究組織為我國的改革開放和現代化建設做出了積極貢獻。主要表現在：第一，研究長遠發展戰略，確定發展目標，為改革和建設指明方向。例如，國務院發展研究中心牽頭完成的《2000年的中國》課題研究，對中國未來發展、有利條件、制約因素、總體戰略和具體對策提交研究結果，為中國的改革和發展進行了科學論證。該項研究提出的發展戰略和上百條政策建議，成為制定“七五規劃”的主要參考文件。第二，為決策者提供具體的政策措施和建議。如，國家計委經濟研究中心提出的《九十年代發展農業的對策》、《理順煤炭價格》、《控制消費需求增長過程、改善國民收入分配格局》等報告，在實際工作中產生了重大影響。第三，對個案進行論證和分析，提供科學依據。如《三峽工程綜合評價》、《寶鋼長江引水工程可行性咨詢報告》等。第四，隨著改革開放的進一步深化和全球經濟一體化的趨勢越來越明顯，我國的各級決策中樞也越來越認識到決策科學化、民主化的重要性，如2003年初廣東省政府組織了11個課題向全社會公開招標，這11個課題涵蓋了當前廣東省政治、經濟、社會等領域需要解決的一些重大問題，而這在廣東省政府的歷史上是從未有過的。但是，由于受各種因素的干擾和制約，與西方發達國家相比，我國的政策研究組織在很多方面還存在比較大的距離，一方面，體制內的政策研究組織存在功能“虛化”的問題；另一方面，體制外、尤其是民營政策研究組織作用小、發展慢。當前各地大量存在的行政效率低下、一些重大項目建設的決策失誤以及政策制定和執行的隨意性與非程序化等一系列問題，都與我國決策體制的不合理，忽視政策咨詢參謀作用有很大關系。我國的政策研究組織尤其是那些官方組織，普遍存在行政性太強而自主獨立性和學術性偏弱的弊端。這些組織往往是作為黨和政府的職能部門來設置的,其內部組織結構、工作方式、工作條件和管理方式與其他一般職能部門并無兩樣,大量的行政性和事務性工作占據了日常工作的大部分。這種體制容易導致條塊分割、各自為政、行政干擾以及成為領導人的“秘書班子”等問題。有的政策研究組織在研究中習慣于貫徹領導的觀點,唯領導意志是圖，主要工作就是為領導人起草文稿，充當領導人的“應聲蟲”卻提不出什么有價值的創見；有部分政策研究機構在研究中則熱衷于為領導人已經拍板的政策提供注釋和尋找論據，研究機構的任務只是為領導者個人意志的注腳，缺乏開拓性和創新性，御用咨詢多。這樣,政策研究就失去了應有的客觀性、公正性和科學性，政策研究組織對領導決策的影響甚微，智囊作用很難充分發揮出來，而這樣的決策也就很難談得上是科學的決策了。在我國的決策實踐中通常的情況是：先按領導層的意圖定好決策方案，然后交由專家學者進行分析和論證，把專家參謀咨詢搞成類似于成果鑒定（而且經常似乎也有這么一種傾向：意見相同的專家學者請得比較多，而反對者的觀點常常被忽視，歌功頌德的聲音大于反對批評的聲音），這完全限制了專家學者的智囊作用和影響力，使政策研究組織受到“虛化”和成為擺樣子的“花瓶”。另外，由于不少地方的很多決策信息實行“對內封鎖”，造成許多研究素材的收集往往是“出口轉內銷”，很多東西外國的機構對我們已經研究得很透了，而我們的政策研究組織往往還不清楚，或者明明知道也不敢研究，不敢說真話，逐漸蛻變為可有可無的虛無縹緲的機構。

改革開放以來,我國政策研究組織的人員素質雖然有了一定程度的提高,但仍存在不少問題：由于很多地方往往把政策研究組織作為安置那些即將卸任的政府官員和機構改革后進行人員分流的“落腳點”，政策研究咨詢的參謀作用受到不同程度的歧視和弱化，研究人員的年齡和知識結構很不合理，知識老化現象比較突出；在研究方法和研究手段方面，我國的大部分政策研究組織所采用的基本上還是一些原始傳統和簡單的研究方法, 政策分析能力弱，研究水平和研究成果還停留在較低的水平上，已遠遠不適應現代社會的需要；另外, 不少地方政策研究組織工作環境較差、地位待遇不高,以及研究成果不受重視、研究缺乏獨立自主性等,也挫傷了部分政策研究人員的積極性和創造性,導致政策研究組織往往難以吸引并留住優秀人才。

3．中國政策研究組織改革與發展的思考 江澤民同志在十六大報告中明確指出，要改革完善我國決策機制，推進決策的科學化民主化。針對政策研究組織目前存在的問題，以及改革開放和市場經濟發展對決策科學化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，采取各種對策，推進政策研究組織的改革與發展。

（1）大力發展民間政策研究組織，充分發揮其參謀咨詢作用。

民間政策研究組織具有選題自由、研究面寬、聯系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點和優點，是公共決策的科學化民主化的重要一環。因此，必須下大力氣，建立和發展民間政策研究組織。首先，要把研究和決策兩個職能區別開來。民間政策研究組織應具有在法律允許范圍內自由研究政策問題的權利，而黨政領導機關的職能主要是決策。其次，動員專家、學者、離職、退休政府官員，建立、參加民間政策研究組織，政府通過鑒定合同，委托研究，實行有償服務。第三，健全社會化的政策信息中心及其覆蓋全社會的信息網絡。第四，建立起民間政策研究組織與決策子系統和官方政策研究組織的制度化聯系，建立起強大的決策咨詢后遁。第五，要在制度上將專家咨詢納入決策程序，重大決策要做到先咨詢后決策，建立規范的重大行政決策公開咨詢機制，特別是引入行政聽政制度。要通過民間政策研究組織的發展，廣泛集中民智，轉變傳統的決策觀念。對于一些重大的決策來說，政府不妨把一些相關課題向全社會公開招標，通過“利用”或“購買”獲得需要的各種方案，擇優選用。所謂“利用”，就是盡可能有效地利用下屬政策研究機構，由他們圍繞決策目標進行調查研究，提出決策方案。所謂“購買”，就是拿出錢來，委托社會上的專家、咨詢系統進行專題研究，提出決策方案。

（2）創造條件，確保政策研究工作的相對獨立性。

為保證決策研究和決策咨詢的科學性，保證研究成果質量，必須進行相對獨立的研究，這是西方政策研究組織的一個成功的經驗。在西方發達國家，不管是官方還是民間的政策研究組織，絕大部分都是自由接受委托,獨立進行研究,一般不受他人的約束和限制, 獨立進行研究,象蘭德公司就提出以“不為任何個人或權勢集團服務”為自己的宗旨，故能比較客觀、公正、中立、準確地進行各項咨詢研究。因此,要想充分發揮政策研究組織的參謀智囊作用,真正實現決策的民主化與科學化,就必須認真采取切實有效的措施,減少行政干預，千方百計保證政策研究組織的研究活動的相對自主權和獨立性。政策研究組織在為決策咨詢時，“謀”和“斷”之間是一種基于合同的平等互利的合作伙伴關系，彼此的權利和義務都應該由合同加以明確規定，不能去捉摸委托者的意圖而投其所好，也不能為已有的決策作論證，更不能因名人的言論而改變自己的主張，要通過不同觀點和學派的自由爭論取得最佳方案，發揚實事求是的治學精神，為了保證研究工作的獨立性和自主性，還應該拒絕接受一些附有不適當條件的研究合同或捐款。

為此，首先，要從法律上對政策研究組織的地位、性質、作用、經費來源做出明確規定；其次，要在政策研究組織內部實行高度分權體制，研究人員不受政策研究組織內部的行政約束和思想約束，所有成員一律平等，創造一個百花齊放，百家爭鳴的學術環境，保證研究人員以自主方式，自由而開闊地思維，多角度地進行獨立研究，具有課題選擇、分析問題角度、研究方法選擇和價值判斷獨立性；享有設計和評估各種備選方案的自由，可以重新界定政策問題，懷疑已被接受的政策范式；要保障研究工作不唯上、不唯書、不唯傳統、不先入為主，不搞奉命論證，御同咨詢，不為“長官意志”所左右，不詮釋‘指示精神’。第三，研究成果要具有獨立性。研究成果的價值不以是否為政府所采納為標志，除事關國家安全、穩定等不宜公開的材料外，研究機構可以通過發行出版物，舉辦報告會、研討會形式，廣泛向社會公眾及政府公布其研究成果，傳播信息、反映社會輿論。同時，匯集各界人士的思想、建議，共同為建設繁榮、富強的國家獻計獻策；并向民眾進行政策教育，啟迪民智，實現決策民主化。第四，允許行政人員和領導唱對臺戲，分清政策研究組織和秘書班子的不同性質，在發揮研究人員智能作用上，不能采取“少數服從多數”的做法。

（3）加強政策研究機構總體設計和協調，正確處理好決策者與政策研究組織的關系。各級決策中樞必須從思想上高度重視現代政策研究組織在現代公共行政決策體制中的重要作用，進一步加強和完善各級各類政策研究組織，整合體制內政策研究組織的力量，該撤的撤、該并的并，確實提高工作效率。為克服“各自為政”，“各為其主”，力量分散，低水平重復，缺乏總體規劃、協調的弊端，必須結合我國實際，在各省設立“腦庫”總管，擔負起綜合協調、組織指導工作，發揮不同層次政策研究組織的不同作用，讓它們各有側重，各有特色、互相補充；另一方面，加強橫向、縱向聯系，互通信息、交流出版成果，合作開展成員的培訓和兼職，共同舉辦研討班、培訓班，就共同感興趣問題成立研究小組，交流管理經驗等等。

科學的決策必須有科學的政策研究，但政策研究只能幫助領導決策，而不能替代領導決策。因為定性定量的問題專家可以通過技術手段分析，而一些無法計量比較、隨機因素多的問題，就只能由決策者根據經驗和見識，經過周密思考，做出判斷和決策。同時，政策研究組織是按嚴格科學方法與程序制定方案，而決策本質因素往往不是技術的而是政治的，有些問題由于社會現象的隨機性，產生了人們對事物認識的不確定性，就需要決策者根據實際，憑膽識和判斷進行決策。因此，領導者一方面要緊緊依靠政策研究組織；另一方面，又不能為政策研究組織所左右，以政策研究組織研究結果代替“決策”?！爸\”和“斷”兩種職能應相對分開，不能混淆。

（4）借鑒國外政策分析的先進技術，改進我國政策研究的方法及手段。

現代政策研究組織與古代智囊人物的一個重要區別是憑借現代科學理論和先進技術，而不是憑借個人經驗、知識和能力進行經驗推理和判斷。為此，不管是體制內還是體制外的政策研究組織，都應該不斷地探索各種科學的研究方法，大膽借鑒國外政策分析的先進方法、手段和技術；同時要進一步加強對公共決策、政策研究的基礎理論及方法論的研究,并不斷提高學術水平,為出高質量的政策研究成果提供理論基礎和方法保障。西方政策研究組織所創造和運用的一整套政策分析的方法和技術，大大提高了研究結論的可靠性，這對我們有一定借鑒意義。我們應拋棄、克服政工式的論證和“先成績，后不足，再建議”的八股式研究，消化吸收先進的理論和方法，從我國實際出發，把一些被實踐證明為行之有效的研究方法，如價值分析、制度分析、比較分析、計算機模擬等同我國傳統的“解剖麻雀”、“摸石頭過河”、“先試驗、后推廣”等研究方法結合起來，通過定性與定量分析，深刻認識事物的關系和本質，并根據分析結果，提出多種解決方案，推動規劃、預測、論證和決策向科學化、精確化發展。

（5）加強培訓，提高政策研究組織和研究人員的整體素質和研究水平。

精悍的研究隊伍，合理的、科學的知識結構是政策研究組織成功的基礎，蘭德公司把成功的首要因素，歸功于公司富有創造精神的男男女女?？梢哉f，現代政策研究組織整體知識結構和個體知識結構的優化和協調，是最大限度地發揮其創造性和社會功能的保證。因此，必須首先優化我國政策研究組織整體知識結構，根據研究需要，形成不同知識優勢的個體合理配置，機構應由包括自然科學家、社會科學家、經濟學家、工程技術人員、政策分析專家和有豐富政府工作經驗的人員所組成。其次，必須提高研究人員個體素質，包括提高政治素質——只有講政治，才能統攬全面，保證正確政治方向；提高文化、業務素質——做到精博結合，培養研究人要頭腦清楚、靈活，有獨立分析、判斷問題和解決問題能力以及運用先進科技手段，科學理論能力。再次，使人才合理流動、更新，保持研究隊伍的年輕化和知識、信息的流動，增強活力。

從事政策研究咨詢是一項知識含量非常高的職業,人才素質的高低直接關乎組織的命運。作為現代政策研究組織，在錄用人員時,要求學術造詣和實踐經驗并重,選拔那些博中有專、專博相濟的復合型人才，不斷優化梯隊結構和知識結構，要求研究人員講求團隊合作，愿意獻身于解決實際問題，具備服從科學的精神和追尋真理的品質等。政策研究組織還要不斷強化人員的培訓與交流,積極與高校合作，采取委托培養等方式，把一些有潛質的人員送到高校去進修等，加快知識更新的速度，培養非凡的洞察能力、合作能力和專業轉變能力，要盡可能創造各種條件，讓研究人員經常與決策機構和相關人員多接觸,有助于全面了解決策的具體過程。同時，對每個研究人員都要制訂嚴格的考核、晉升和淘汰制度。在利用和轉化專家咨詢成果時，要正確處理決策者與專家咨詢之間的關系，防止和克服兩種錯誤傾向：一種是把專家咨詢成果擱置一邊、裝門面、做樣子、為咨詢而咨詢的形式主義；另一種是照搬照抄專家咨詢成果、把專家咨詢成果當作決策本身，成為專家咨詢成果的“收發室”的教條主義，真正做到多“謀”善“斷”。

第五篇：我國城市物流配送產業財稅政策研究

我國城市物流配送產業財稅政策研究

2009-7-8 11:49

摘 要：針對我國城市物流配送發展現狀、突出問題和必須解決的三大矛盾提出了高成本運行環境下國家財稅支持我 國城市物流配送產業發展的總體原則、財稅支持的重點對象和財稅支持的操作方案。對財政支持的3種方式和稅費支持的4個方面政策進行了詳細論述，為加快我國 城市物流配送產業的發展提供了借鑒思路。

關鍵詞：高成本運行環境；城市物流配送；財稅支持政策 

我國物流產業發展面臨高成本運行環境

根據2008年第15次中國物流專家論壇提供的數據，隨著物流需求的增加和市場競爭加劇，從2007年起，我國物流要素出現了全面緊缺的態勢，物流成本全面上升，物流行業開始面臨高成本運行環境。

城市物流配送發展現狀、突出問題與挑戰

城市物流配送是現代物流產業的重要組成部分，城市物流配送體系是以提高城市競爭力為核心，通過應用先進的信息技術、實現城市配送活動的最優化，同時努力 降低物流活動對城市交通堵塞、交通環境和能源消耗的負面影響的活動體系。城市配送體系的目標有兩個方面，一方面，從事物流配送的公司從其自身的利益角度要 盡量減少成本，服務客戶，從而增加利潤；另一方面還要從公眾利益出發減少交通擁擠和實現可持續發展。

城市物流配送體系的網絡結構包括兩種，一種是實體網絡，包括各種交通運輸資源網絡，倉儲資源網絡，配送資源網絡等；另一種是虛擬網絡，包括企業虛擬網絡，信息網絡等。

高成本運行環境下我國城市物流配送面臨的挑戰:（1）解決好高成本運作與企業效益的矛盾；（2）解決好城市協調發展與企業效率的矛盾；（3）解決好安全方便消費與企業小少散弱的矛盾。 高成本運行環境下我國城市物流配送產業的財稅支持政策研究

國家財稅支持政策作為經濟調節的杠桿，將在促進城市物流配送產業發展中發揮重要的作用。通過財稅杠桿，可以為我國城市物流配送企業減少稅賦，擴大投資，涵養稅源，實現可持續發展。

財稅支持的總體原則：（1）以企業減負為核心，利用財稅政策減少城市物流配送企業稅費，扶持企業發展；（2）突出公共產品的性質，扶持城市配送的公共基 礎設施建設，為企業創造良好公共平臺，降低企業的總體運作成本；（3）重點支持城市配送的關鍵領域和薄弱環節，重點突出，層次分明。

財稅支持的重點對象包括以下三個：（1）城市物流配送企業；（2）城市物流配送的公共基礎設施；（3）城市物流配送的公共信息平臺。

3.1 財稅支持的操作方案

3.1.1 財政支持的方式

通常來說，財政支持方式包括三種：設立專項資金，給予貼息支持和稅收優惠返還等。

（1）設立專項資金。隨著我國城市的快速發展，城市物流配送的重要性也日益凸現。考慮到財政支持對象的關鍵性和重點性，建議財政專項支持的重點為：①納入城市總體布局規劃的城市物流公共配送中心；②納入城市物流發展規劃的公共信息平臺。

（2）給予貼息支持。根據我國財政實際狀況，我國應該針對城市物流配送的關鍵領域實施貼息政策。對投資公共配送中心的企業提供一定的財政貼息貸款，同時 根據企業經營規模、經營期限、經營性質等不同情況，提供不同的貼息比例、貼息貸款期限等政策。對滿足特定要求的城市物流配送企業，對其購買相關的物流配送 固定設備，允許給予一定的貼息支持。對于入住城市公共配送中心的配送企業，實施一定時間和一定限度的貼息支持，鼓勵城市物流配送企業向城市物流公共配送中 心集聚。

（3）稅收優惠返還。稅收優惠與返還是鼓勵我國城市物流配送企業的重要措施，是有效減輕配送企業壓力的重要舉措，應該作為一項長期措施加以實施和貫徹。

3.1.2 稅費支持的具體政策

（1）降低城市食品物流等居民消費性配送服務的營業稅稅率。隨著食品流通產業的不斷發展，城市中食品倉儲和配送等物流服務已成為現代社會生活必不可少的 組成部分，屬需求彈性較小的社會必需服務。適當降低城市物流中的倉儲、配送的營業稅，一方面體現了政府對人民生活必需品征低稅的稅收公平性原則；另一方 面，隨著社會分工的不斷深化及現代物流業的不斷發展，低廉的物流服務成本能進一步激發社會對物流服務的需求，同時增加物流服務稅收的總量，提高稅收的效率 性。建議對于城市物流配送行業的稅率統一按3％的稅率征收。

（2）統一所得稅支持政策——切實解決連鎖配送企業總部統一繳納所得稅 問題。目前，自營配送中心對我國大部分連鎖企業來說，依然是最理想的商品配送途徑，但隨著社會專業物流企業的興起和成熟，對于那些連鎖企業自身無力解決或 無力解決好的商品配送工作，甚至全部的配送工作交給專業物流企業，也會成為連鎖企業的自然選擇。因此，未來連鎖配送企業將在全國得到廣泛地發展。雖然，國 家稅總已于2006年3月18日發出國稅函［2006］270號文，也就是說，符合條件的物流企業可以統一繳納所得稅。但由于體制的限制，許多連鎖配送企 業還不能夠享受這項政策。甚至每開一個分支機構，當地都會要求重新登記注冊，把稅務關系留在當地。這樣很不利于網絡型連鎖配送物流企業的發展。因此，必須切實解決連鎖配送企業的所得稅統一交納問題。

（3）運用綜合稅費政策（如稅收優惠、財政補貼、貸款援助、風險投資和直接融資）解決城市公共物流信息平臺的運營管理問題

物流公共信息平臺體系結構包括基礎設施（網絡基礎設施、通信設施等）、技術標準（各種物流技術、協議標準等）、支持系統（支持平臺運行的各種子系統）、模塊功能（支持應用層的各字模塊）、應用服務（提供面向用戶的服務）。中央財政可以制定物流公共信息平臺體系結構建設中的財政補貼和貸款援助的基本原則和 方針，運用綜合稅費政策（如稅收優惠、財政補貼、貸款援助、風險投資和直接融資）解決城市公共信息平臺的運營問題，各級地方財政依據本城市的實際需要進行 因地制宜地實施。

（4）支持配送企業重組改造自營倉儲設施為公共物流配送中心，減免其所得稅、契稅和土地增值稅

目前，國家嚴格的土地政策和土地使用稅的提高，使倉儲企業取得土地和占用土地的成本進一步上升。地方政府在權衡有限的土地指標分配時，會更多考慮將土地 分配給那些投資大、產值高、效益好、稅收多的行業，而對倉儲業用地有所控制。因此，配送中心尤其是公共配送中心的土地使用將受到嚴格限制。可以預見，倉儲 企業選址將向離城區更遠的地方尋找，沿海、沿江、灘涂、閑置建設用地都在熱選之列。而現有的企業倉儲配送設施是改建成為城市物流公共配送中心的理想選擇用 地之一，各級財政應該重點支持配送企業重組改造自營倉儲設施為公共物流配送中心，減免其所得稅、契稅和土地增值稅。具體支持對象包括：

①企業利用原使用土地和廠房改造為城市公共配送中心；②企業重組改制為城市公共配送中心；③由于政府規劃，國有倉儲企業搬遷重置為公共配送中心。 結論

當前，隨著物流需求的增加和市場競爭加劇，我國物流要素出現了全面緊缺的態勢，物流成本全面上升，物流行業開始面臨高成本運行環境。本文提出了高成本運 行環境下國家財稅支持我國城市物流配送產業發展的總體原則、財稅支持的重點對象和財稅支持的操作方案。對財政支持的方式和稅費支持的具體政策進行了詳細論 述，為加快我國城市物流配送產業的發展提供了思路借鑒。

參考文獻

［1］劉偉華，祝建軍，駱艷江.主樞紐城市物流配送體系構建的理論依據和基本框架［J］.重慶交通學院學報，2003，(4).

［2］財政部經濟建設司，中國物流與采購聯合會.農村流通體系財稅政策研究［M］.北京：中國經濟出版社,2007：70-77.