第一篇：關于戶籍制度改革有關問題的調研報告

關于戶籍制度改革有關問題的調研報告（初稿）

戶籍制度的農村與城鎮的劃分的弊端隨著經濟社會的發展已得到暴露，已上升到統籌城鄉發展，和諧社會建設，國民權益公平的障礙因素之一，現已引起了各級黨政、民眾的關注，我鄉按照區人大常委會《關于開展戶籍制度改革的有關問題調研的通知》的調研工作安排，在2010年6月14日至22日，組織鄉級九個部門在戶籍制度方面法律、法規、政策因素導致的差異信息進行收集，對農民和已轉戶籍戶進行走訪。現將調研的有關問題整理如下：

一、調查情況

（一）現行戶籍制度法律、法規、政策因素引起的經濟、政治權益差異太大。

農村戶籍人大代表的比例大幅度小于城鎮戶口；最低生活保障的額度高于農村戶口的5倍左右，農村養老保險收繳費的比例低，農村戶參加個人靈活醫療保險，失業險自己開支付費用，而城鎮戶籍參加醫療、養老、失業險財政還要支付一定比例的費用，且險額的支付比例差別很大，農民工和城鎮戶口在工傷補償標準的計算不等同，獲得的救濟額度懸殊；農村戶口復退軍人不予安臵，只能享受因病、傷殘、參戰退伍有待遇，而城鎮人口享受貨幣安臵或就業安臵；農村戶口的收入計算值接近GDP，而城鎮戶口的收入核算扣除成本因素。

（二）農村轉戶門檻高。

據現行農村轉戶政策是：一是住房型農轉非，必須要有場鎮住房和房屋產權證書，工商營業執照和經濟收入證明；二是投靠型農轉非，1

如是父母投靠子女，父母年齡在60歲以上，如子女投靠父或母，子女的年齡在18歲以下，并且是在校學生。沒有其他轉戶的渠道。

（三）近年來農民轉戶進入城鎮的情況及存在的問題。

近年來，進入我鄉農民轉戶主要是雙興村明家場鎮的農戶，現有48人，自己有耕地、林地和住房，符合低保條件的已享受到城鎮戶口的低標額度待遇。現無其他 類型農民轉戶入駐鄉場。

（四）農民轉戶我鄉意愿、要求和問題。

我鄉對農民轉戶持歡迊態度，減少農民，推進場鎮繁榮是政府經濟結構的戰略舉措之一。但是對接納農民轉戶建議提供以下條件：一是住房及產業活動用地指標要按入駐場鎮的轉戶人口匹配；二是對從經營活動提提供稅費減免，融資方便；三是提供技能培訓，制定系列創業、就業扶持政策；四是轉戶農民不變現有林地、耕地、宅基地使用公和收益權，增加經濟支撐源；五是加大基礎設施建設的投入力度，改善入駐的環境品質；六是大力發展鄉鎮企業和三產，為轉戶農民提供就業保障，實現入駐場鎮安穩。

（五）對城鄉居民實現遷徙自由有那些建議和要求。

制定城鄉居民自己遷徙必備條件指南；享受遷入地當地居民同等待遇的權益。

二、對戶籍改革的迫切性及問題的探研。

戶籍農村、城鎮劃分制度的存在是制度性的將改革成果，資源分配不能實現公平化，戶籍改革的步伐應提速，有利于經濟、社會的可持續發展；建議先全面取銷戶籍劃分，逐步把具備條件的農戶入駐城

鎮；對農民入駐城鎮的農民制定一系列發展的扶持政策。

第二篇：戶籍制度改革問題

戶籍制度改革問題

一、存在問題

（1）戶籍制度和市場經濟的發展要求不相適應。

在我國現行的戶籍制度下，對人口的遷徙進行限制，人為的劃分城市和農村兩個人力資源市場，從而使得價格調整人力資源配置方面的作用弱化，降低了經濟的效率。人口不能自由流動，實際上是提高了勞動力的使用成本

（2）從結構優化的角度看，戶籍制度限制人口自由流動也不利于產業結構的升級。現行的戶籍管理制度限制了勞動力的自由流動。產業結構的優化需要打破現有的戶籍制度，實現人力資源的自由流動。

（3）現行的戶籍制度不利于增加農民的收入。我國目前的戶籍制度，強化了城里人和鄉村人的身份等級色彩。這種限制不僅不是市場化改革的任何制度創新，而只能是戶籍制度和就業體制改革進程的一種倒退。

（4）對城鄉區別對待，實行不同的福利待遇。很多的福利待遇往往是只是針對城里人的，相對貧困的農民卻被排除了在了福利保障之外。

二、原因

我國的戶籍制度并不僅僅是一個簡單的登記制度，它承擔著一些其他的社會功能：區分了城鄉戶口的差別、對人口的流動，尤其是農村到城市、小城市到大城市的人口流動進行限制、和不同的戶口類別相對應，有不同的福利標準。正是戶籍制度的這些附加功能使得戶籍制度現代經濟的發展越來越越不相適應。

三、對策

當前戶籍管理制度中存在的問題，具體來看要注意四個方面的問題：

（1）戶籍和社會待遇脫鉤。戶籍徹底和社會待遇脫鉤，恢復戶籍的本來面目，消除戶籍所引起的社會公平問題，促進城市化的發展。

（2）集中人口管理權，成立統一的管理部門，減少人口管理的雜亂無章、政出多門的情況。加強人口統計，統一協調管理人口的自然變動、機械變動和社會變動。

（3）實行統一的戶口，取消城鄉的戶口差別，取消戶籍的區域歧視，解決“人戶分離”的問題。

（4）逐步降低人口遷移的門檻，實現人口的自由流動。

以經濟發展帶動戶籍改革

1958年制定的戶籍管理制度，的確已不適應當前經濟社會發展的需要，人口的快速流動要求戶籍制度改革不能再拖，城市必須對農民倘開戶籍大門。同時，戶籍改革須建立在市場的基礎上，它是一個在經濟發展中實現城鄉自然融合的過程。

鑒于我國城鄉發展失衡主要不是市場而是政策因素所致，城鄉發展差距和戶籍制度改革的確需要借助政府之力來縮小和推行，然而，發揮政府的主導作用，并不等于采取完全強制性的行政行為，而是在尊重市場作用、尊重城鄉融合與城鄉互動的規律基礎上，政府適當采取傾斜的制度供給、體制創新，使長期以來處于相對落后狀態中的農業、農村、農民得到

補償性的發展，并在發展中彌合城鄉差距，統籌城鄉戶籍。

換言之，統籌城鄉戶籍不應簡單理解成農民變成市民，也不在于建立城鄉統一的戶口登記制度，更不是政府發起的一場戶籍改革運動。如果僅僅換個稱謂，那是容易的，關鍵是要抹去橫在農民和市民之間的收入和各種福利差距。而這僅靠戶籍制度本身的改革是不可能實現的，須從戶籍制度背后的一系列社會管理制度入手，通過縮小城鄉發展的差距才有可能。一些地方的戶籍改革之所以未能取得明顯的效果，是因這種改革在一種急于求成的思路指導下，只停留在技術操作層面，進行局部的改進，而沒有從深層意義上提出解決思路。主事者只知道需要有足夠多的廉價勞動力為城市服務，而從不去想應該為這些廉價勞動力提供起碼的福利待遇。所以，我們看到，即使戶籍限制取消了，但城市居民戶口和農村居民戶口之間仍然存在巨大和明顯的福利差別，城鄉差別、城鄉壁壘仍然存在。也因此，這些地方有的在向農村人口放開戶籍半年后就不得不取消改革，重新回到戶籍準入制度的舊體制下；有的雖沒有取消，但來入戶的農民一年比一年少。

必須把戶籍制度的改革置于統籌城鄉發展的大框架中來進行，這就需要加快建立改變城鄉二元結構的發展機制。它主要包括三方面：一是著眼于提高農民收入，加大公共財政對農村的投入力度，改善農村的基礎設施建設，提高農業生產力；二是改革勞動和就業管理體制，實行城鄉勞動者平等就業的制度，促進城鄉資源要素的合理流動和優化配置；三是逐步建立城鄉銜接的社會保障體系，促進社會保障向農村覆蓋。當前而言，特別需要清理和取消各種針對農民工流動和進城就業的歧視性規定和不合理限制，探索適合農民工特點的大病醫療保障和養老保險辦法，認真解決他們的子女的上學問題。總之，改革戶籍制度，應把重點放在縮小城鄉發展差距上，只要城市戶口的“含金量”降低了，統一城鄉戶籍制度，實行國際通行的登記戶口制，也就水到渠成。

第三篇：六盤水市戶籍制度改革情況調研

六盤水市戶籍制度改革情況調研

聯合調研組

〔內容摘要〕 我市戶籍制度改革在出臺政策門檻、降低相關配套政策、新增城鎮落戶人口等方面取得了明顯成效。本文就目前存在的城鎮人口增長緩慢、農轉非積極性不高、外遷入戶人數不多等問題提出建議。

〔關 鍵 詞〕 戶籍制度 改革 建議

〔作者簡介〕 市委政研室、市公安局、市農辦

一、戶籍制度改革的基本情況

我國從建國初期到1958年，是戶籍制度形成階段。1951年7月公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，全國城市戶口管理基本得到統一，1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，統一了全國城鄉的戶口登記工作；1958年1月，全國人大常委會以主席令的形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。從1958年到改革開放初期，是我國戶籍管理制度最嚴格的時期。國家為了執行好計劃經濟政策，先后出臺多個文件，實行最嚴格的戶籍管理制度，并將有關政策附加到戶籍管理制度之中。從改革開放初期到1996年，各地紛紛開展試點，戶籍管理政策不斷放寬。我市戶籍制度改革取得重大進展，是從1997年6月國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》和1998年8月國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》的兩個文件開始的。2000年市人民政府辦公廳轉發市公安局《關于改革現行戶籍制度加快城鎮化進程意見的通知》，2002年市人民政府辦公室轉發《市公安局關于進一步深化現行戶籍制度改革的意見（試行）的通知》，為推進我市戶籍制度改革奠定了政策基礎。

兩個文件下發后，我市戶籍改革取得了明顯成效。

一是政策門檻逐步降低。通過比較，我市政策門檻最低，主要體現在其他地方政策門檻底線為“有房”，而我市底線為有固定居所，具體規定為：租房落戶的規定，凡城市、城鎮租住房屋二年以上，租住房屋面積20平方米以上的住戶，具有穩定職業或生活來源（家庭成員人均年收入在城市最低生活保障線以上），持公安機關出具的房屋租賃手續、《工商營業執照》或《勞動用工合同》、所在單位證明、居（村）委會證明、居民身份證、原籍派出所等有效證件，辦理本人、配偶及子女的落戶手續。經商落戶的規定，凡在城市、城鎮投資經商、辦企業的個體工商戶或私營業主，在我市經營二年以上，申請人持工商營業執照、稅務登記證、居民身份證、原籍派出所證明等有效證件，辦理本人、配偶及子女的落戶手續。

二是相關配套政策有所松動。憑證購糧、購肉、購物早已取消；城鎮轉業軍人安置由就業安置轉變為貨幣化安置；農村低保全面鋪開，與城鎮低保也只有數額上的差距；農村合作醫療普遍建立，比城鎮醫療政策更優惠；廠礦企業招工和公務員招錄已經取消了戶口限制；義務教育農村子女就學比城鎮更優惠。

三是城鎮新增落戶人口增加。2002年到2007年我市戶籍制度改革新增落戶人數累計137812人，年均增長27562人。其中，非農業人口遷入85431人，占新增落戶的62%；占地農轉非23537人，占新增落戶的17%；招生7686人，占新增落戶的5.57%；聘用1014人，占新增落戶的0.74%；投靠親屬9680人，占新增落戶的7.02%；落戶小城鎮2579人，占新增落戶的1.87%；投資、購房6432人，占新增落戶的4.67%；其它1488人, 占新增落戶的1.79%。

二、戶籍制度改革存在的困難和問題

（一）城鎮人口增長緩慢。我市2008年總人口為306萬，其中，非農業人口69萬人，城鎮化水平22.55%，若加上10萬的流動人口，城鎮化水平也只達到25.81%。按照“十一五”規劃，2010年城鎮化水平達到35%左右的目標，每年要增加15萬人，從我市2003年到2007年新增落戶情況來看，每年新增不到3萬人，2010年要達到35%的目標顯然是不可能的。以市中心城區為例，2007年常住人口37.8萬人，流動人口8萬人，近46萬人，按2002年至2007年，市中心城區常住人口總共增加了4.69萬人，年均增長0.94萬人計算，未來3年將增長近3萬人，中心城區2010年達到50萬人的目標基本可以實現，但是市心城區規劃區內的居住人口還有相當一部分是農民，要提高城鎮化水平，仍然需要努力。

（二）農轉非積極性不高。中心城區符合戶籍政策而沒有落戶的約4-5萬人，因城市建設、經濟社會發展征地3.8萬人，人均耕地不足0.2畝的農戶約7-8千人，2002年以來，辦理農轉非人數為566人，只占應轉數的7.1%。農民普遍不愿農轉非的原因主要有：一是非農業人口戶籍越來越失去吸引力。附加在非農業人口戶籍上的優惠政策逐步取消，現在仍然保留的有城鎮低保標準高于農村低保；非農業人口退伍軍人安置一次性安置費士兵為當地城鎮居民可支配收入的3倍，士官5倍，按城鎮低保標準支付半年的補貼；另外還有交通事故的處理賠償、經濟適用房和廉租房的優惠政策，這些政策只針對部分人群，對多數常住戶意義不大。二是計劃生育政策是影響征地農戶不愿農轉非的主要因素。農轉非后如第一胎是女孩的不能再生第二胎，育齡夫婦無論如何做工作都不愿農轉非。三是被征地農戶普遍擔憂農轉非后就沒有了宅基地，不能保留承包地，失去了土地方面的政策優惠。四是一些非農人口享受優惠政策沒有宣傳到位。由于公安機構、人員變動比較大，執行戶籍制度政策的時間跨度比較長，一些業務人員對戶籍制度改革政策學習不夠、宣傳不夠、服務不夠，一些農戶對農轉非后享受的優惠政策不了解，導致相當部分農戶可轉可不轉的都不轉。由于上述因素的影響，農戶對待農轉非的態度是“趨利避害”，老年人由于要享受城市低保，多數愿意轉；應征入伍的青年由于要享受貨幣化安置政策普遍愿意轉；育齡夫婦由于第一胎是女孩的可以享受第二胎生育指標，堅決不愿意轉；面臨征地農戶由于擔心享受土地的政策優惠被剝奪，也不愿意轉；其他農戶由于城市低保與農村低保區別不大，農村合作醫療比城鎮醫療保障更優惠，城鎮困難群眾的住房補貼政策、經濟適用房和廉租房政策等政策宣傳不夠、落實不好，而且相當部分農戶比較富裕，這些政策對農戶的吸引力不大，多數農戶的態度是可轉可不轉。

（三）外遷入戶人數不多。2008年省內遷入31500人，省外遷入4690人，省內遷出25941人，省外遷出8752人，人口凈增長1506人。2003年到2007年新增落戶人口137812人，年均增長不足3萬人。其中，征地、招生、落戶小城鎮合計33802人，絕大多數為原住居民，占24.53%，非農人口遷入、聘用、投親靠友、投資購房合計102557人，多數為外來居民，占74.42%，從以上數據可以看出，一般來說，人口流動絕大部分在非農之間進行，支撐我市人口增長的主要因素是人口自然增長，支撐我市非農業人口增長的主要因素是農轉非和外來人口增加，特別是外來人口增加。但是從數量上看，遷入遷出相抵后，非農人口數量實際增長不大。從質量上看，遷入遷出情況大致相同，主要區別是遷入的來自周邊地區較多，遷出的往發達地區較多，值得注意的是遷出的人口中高考遷出和小孩讀書占有相當比重，多數為經濟條件較好、素質較高的人員。形成這種遷入人數不多、遷出人數不少的狀況，原因是多方面的，根本原因是城市發展水平不高，吸納輻射不強。

三、幾點建議

（一）提高城市發展水平。我市戶籍制度改革的主要任務與沿海城市、特大城市有本質上的區別，特大城市是控制、限制人口增長，提高人口質量，而我市的主要任務是提高非農業人口數量，增加城市人氣。鑒于當前城鎮人口增長緩慢、非農業人口增加不多的實際，根本上的問題還是城市發展水平不高，吸納輻射功能不強的問題。一是加大城市水電路等城市基礎設施建設，為城市發展提高良好的基礎。二是要提高公共產品和公共服務的水平，完善城市功能，提高吸納輻射的能力。三是要培育城市產業，發展城市經濟，創造就業崗位，提高城市人口容量。戶籍制度改革已經不是推進城鎮化進程的決定因素，重要的是城市人口增加。

（二）提供均衡的公共資源。均衡的戶籍政策必須以均衡的公共政策為條件。從長遠來看，一種戶籍是發展方向，在目前不能實現均衡的公共政策，一次性取消附屬在兩種戶籍制度背后的不同政策的情況下，應以積極的態度從先易后難入手，逐步取消兩種政策區別，首先要逐步提高農村低保標準，向城市低?？待R；其次逐步統一城鄉醫保標準；第三逐步提高農村退伍軍人貨幣化安置標準，或國家可能統一從大中專院校中征召軍人。第四其他政策也應根據先易后難的原則和形勢發展逐步實現無區別對待。對當前城鎮人口不愿落戶，非農業人口增加緩慢的問題，原則上可以采取權宜之計，實行一種戶籍兩種政策，分期過渡，逐步解決。對老年人愿意享受城鎮低保的優先辦理；對應征入伍的優先辦理；在加大落實經濟適用房和廉租房政策的前提下愿意享受政策的優先辦理；對失地農民優先辦理；對農戶愿意轉為農轉非的其既得利益包括計劃生育政策、土地承包經營權和宅基地使用權等政策一律不變；在有條件的地方可以實行宅基地置換城鎮住房等政策；對已農轉非的其房屋無條件登記發證。

（三）落實好外來人員落戶政策。對外來務工、經商人員、投靠親屬等符合落戶政策的，與城鎮原住居民享受同等政策待遇。對整戶遷入或單個遷入的要一視同仁。對長期居住或“空掛戶”一視同仁。對長期居住又不愿意轉為當地戶口的，加強暫住管理，來去自由。居住一年以上的，視為城鎮人口進行統計，愿意遷入的，優先辦理。

（四）加強戶籍制度改革宣傳力度，提高服務質量。戶籍管理部門要加強對戶籍管理政策的學習，加大對戶籍管理制度的政策宣傳。要不斷改革工作，簡化辦證程序。繼續落實市府辦發[2002]87號文件，并根據形勢發展需要，適時公布可簡化的程序和手續，探索網上辦證等新形式和新方法，不斷推進戶籍制度改革。各有關部門要加強勾通協調，適時通報情況，共同推進工作。

調研組成員：趙

曹正喜劉春雷 尹端儀李金國 略

第四篇：成都戶籍制度改革的調研報告

成都戶籍制度改革的調研報告

時間：2011-01-10 16:36來源：中國城市和小城鎮發展網 點擊：

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2010年11月9日，成都市頒布了《關于全域成都城鄉統一戶籍，實現居民自由遷徙的意見》，開展了戶籍制度改革的探索，并提出到2012年實現全域成都城鄉統一戶籍的改革目標。為此，國家發改委城市和小城鎮中心針對戶籍制度改革問題對成都市進行了專題調研，現將有關情況整理

2010年11月9日，成都市頒布了《關于全域成都城鄉統一戶籍，實現居民自由遷徙的意見》，開展了戶籍制度改革的探索，并提出到2012年實現全域成都城鄉統一戶籍的改革目標。為此，國家發改委城市和小城鎮中心針對戶籍制度改革問題對成都市進行了專題調研，現將有關情況整理如下。

一、成都戶籍制度改革的基本情況

成都市已經提出了戶籍制度改革的基本框架，但是各部門的配套落實政策還在制定之中，實施細則暫未出臺。從已經推出的各項具體政策來看，成都戶籍制度改革主要是針對成都市域范圍內現有戶籍居民開展的一項改革，對成都市域內的外來人口涉及較少；這項改革寄希望通過逐步實現城鄉居民基本公共服務的均等化和平等地參與社會管理的手段，達到統一城鄉戶籍的目標。成都市戶籍制度改革主要包括以下內容：

1、實行居住登記制度。成都戶籍制度改革文件中提出建立戶口在居住地登記、隨居民流動自由遷徙的統一戶籍管理制度，實現居民戶口登記地與實際居住地一致。并且建立以身份證號碼為標識，集居住、婚育、就業、社會保險等一系列人口相關基本信息的人口信息管理系統。通過改革，戶籍成為居住登記管理的一種手段，城鄉居民可以根據合法固定住所證明進行戶口登記，戶口登記時不但購房可以落戶，而且租房同樣可以落戶，早在2008年4月成都市就已提出租住私人住房也可實現落戶。這樣農村居民可以通過在城鎮購房或者租房的方式落戶城鎮，同樣城鎮居民也可以遷徙到農村。戶口也隨著居民的居住地變動而變動，實現了居住和戶口登記一元化管理的目標。

2、統一了部分城鄉公共服務政策。成都戶籍制度改革文件中提出建立城鄉統一的就業失業登記管理制度，統一失業保險待遇標準；并提出統一中職學生資助政策，對就讀中等職業學校的本市所有戶籍學生統一助學標準。要求各區（市）縣對城鄉居民符合住房保障條件的家庭，統一納入城鄉住房保障體系。并要求各區縣首先統一城鄉“三無”人員供養標準，對有條件的區縣，建立城鄉統一的低保標準；對暫不具備條件的區縣，要求在2015年之前實現統一城鄉低保標準。在社會保險方面，進行了較大地改進，將已有的非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險并入城鎮職工社會保險。

3、統一了部分城鄉管理措施。成都市戶籍制度改革文件在計劃生育、義務兵家庭優待和退役安置、政治權利等方面進行統一管理措施。在計劃生育方面，實現獨生子女父母獎勵政策城鄉全覆蓋；要求各區縣實現統一城鄉義務兵家庭優待緊政策，并對入伍前沒有土地承包經營權和林地使用權的退役士兵享受同等安置政策；并提出城鄉居民在戶籍所在地享有平等的政治權利和民主管理權利，平等享有選舉權、被選舉權和民主管理權利。

二、對成都戶改的幾點思考

1、成都戶籍制度改革是一項積極地探索。成都市戶籍制度改革的突破體現在兩個方面：一是農民進城落戶可以繼續保留農村的土地權利。成都市在本次戶籍制度改革中明確提出農民進城落戶后可以繼續保留其在農村的承包地、宅基地及其它土地資產。自2008年初開始，成都市就通過農村產權制度改革，將農民的承包地經營權、林地使用權和宅基地使用權基本確權到戶。農戶的土地權利也不會隨著居住地的遷徙和就業狀況的改變而改變，農民在城鎮所享受的諸多基本公共服務，也不以放棄農村土地財產權利作為基本前提。二是全面放開了本地農民進城落戶的限制。改革后，成都市戶籍農民進城落戶的限制已經基本取消，居住地登記將會取代戶籍管理。

當然改革中也有一些問題需要突破，主要有兩個方面：一是對解決外來人口的問題還沒有明確的政策。從調研了解情況來看，成都市戶籍并未對外來人口放開，相關落戶政策并未提出，各部門也未就放開外來人口落戶問題做出充分的準備，特別是對大量舉家遷徙的外來人口沒有提出針對性政策。二是改革沒有完全擺脫對農村土地的依賴關系。在城鎮保障性住房和失業保險等方面，還是根據居民是否擁有農村土地進行了區別對待：比如居民如果在農村仍然擁有宅基地和相應的房產，那么在城鎮就不能享受保障性住房；居民在農村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業保險。

2、戶籍制度改革不會帶來農民大規模進城落戶。放開戶籍制度會不會引起大量農民涌入城市，從而造成城市政府公共服務的巨大壓力，一直以來這是城市政府對深化戶籍制度改革的主要顧慮。成都的經驗顯示，農民做出離開農村落戶城市的決定必然是理性的，他們不僅需要考慮在城市的就業和生活等多方面的實際問題，還需要對城市生活的成本和原來的狀態進行仔細對比，才會有做出自已的決擇。例如，2003－2009年，成都市溫江區開展了一項農民以放棄農村宅基地和承包地換取城鎮戶籍、住房和公共服務的一項改革探索，在這項改革中，第一批自愿報名參加的農戶多達4300戶，但經過反復比較，很多農戶還是選擇了退出，到最終實施時，參與的農戶僅有257戶。另據成都市的調查，不愿放棄農村資產移居城鎮的農民工和農村居民分別占到了總數的65.99%和64.15%。

城市生活成本也是影響農民工做出落戶城鎮選擇的重要因素。數據顯示，離城市主城區越近，生活成本也越高。以住房為例，成都市一圈層的購房平均價格約為8000元/米2，租房價格為500-600元/間?月，而在二圈層分別約為5000元/米2，200-300元/間?月，在三圈層價格又進一步下降約為3000元/米2，100-200元/間?月。在城市主城區較高的生活消費、居住等方面的成本支出將直接降低農民工落戶的意愿。綜上所述，放開戶籍制度限制，并不會引發大量農民涌入城鎮的現象。即使農民愿意進城，他們也會選擇生活成本較低的城鎮，據成都市調查，在愿意移居城鎮的農民和農民工中，58.02%的選擇愿意移居到小城鎮。

3、逐步縮小城鄉公共服務差距是戶籍制度改革的前提。成都市作為國家綜合配套改革實驗區，在推進城鄉一體化方面進行了一系列重要的探索，“三農”投入資金逐年遞加。2009年市縣兩級財政對“三農”投入達192.3億元，較2002年增長了26倍，6年來累計投入達594.8億元。隨著對“三農”投入的增加，城鄉之間基本公共服務差距在逐漸拉平。一是完善城鄉基本公共服務供給體制。比如成都市率先在全國將新農合、城鎮居民基本醫療保險、市屬大學生基本醫療保險合為一體，實現了城鄉居民醫療保險制度一體化；推動城鄉教師、醫務人員互動交流，促進優質教育、衛生資源向農村傾斜，逐步縮小了城鄉之間在教育、醫療衛生等公共服務方面的差距。二是促進城鄉公共服務設施一體化建設。成都市實施了410所農村中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站標準化建設，全面推進廣播電視“村村通”工程、信息網絡“校校通”工程和鄉鎮文化活動中心建設，構建了覆蓋城鄉的文化設施網絡。三是建立村級公共服務管理的財政保障機制。成都市把村級公共服務和社會管理經費納入財政預算，按每個村年均不少于20萬元水平撥付，形成了公共財政投入機制。隨著對“三農”投入的增多，農村發展速度增快，農民收入增長開始快于農村，城鄉收入差距開始慢慢縮小，已經從2002年的2.66：1變為2009年的2.62：1，這為戶籍制度改革奠定了基礎。

4、推進戶籍制度改革需要積極穩妥。2009年中央經濟工作會議提出深化戶籍制度改革以來，如何從實際層面推進戶改已經成為各級政府面臨的一項重要任務。當前，我國外出農民工總量已達1.45億，如何更好幫助這些外來人口融入城鎮，事關整個國民經濟的基本面的改善；另外，隨著“民工荒”的出現也迫使城市政府重新審視農民工問題，因此當前推行戶籍制度改革符合經濟社會形勢發展的需要，要適應發展需要，積極推進。推進戶籍制度改革，在大城市和特大城市的難度相對要更大一些，因此在成都這樣一個特大城市推行戶籍制度改革對全國也具有重要的借鑒意義。

當然我們也應當看到，成都市在當前階段提出實現城鄉統一的戶籍管理方式還具有不少理想主義的色彩，改革中也還有不少問題需要進一步深入探討。比如，如何妥善解決外來農民工融入成都市的問題還需要有前瞻性的考慮。目前成都市有150萬左右外來人口，根據成都市有關部門的測算，城鎮人口增加所帶來的社保成本是0.84萬元/人?年，如果全部解決外來人口的問題，需要政府每年需要增加投入126億元，這無疑會給成都市政府帶來較大財政壓力。再比如，如何在戶籍制度改革過程中妥善處理農村土地的后續問題也必須慎之又慎，一旦處理不當，很有可能影響農村社會的穩定。我國憲法規定農村土地歸集體所有，如果統一了城鄉戶籍，那么農村集體以何種形式存在，農村土地歸哪一級集體所有等問題都需要進行仔細地研究。因此，當前階段推行戶籍制度改革，必須穩妥有序，切忌盲目冒進。

三、完善戶籍制度改革的政策建議

1、允許進行戶籍制度改革探索實驗。戶籍制度改革涉及長期二元分割累積利益矛盾的調整，不可能一蹴而就，不同類型地區所面臨的問題也不一致，需要分類解決。當前宜于允許各地根據自身不同的情況針對戶籍制度進行探索實驗，不斷總結各地改革中的經驗，逐步規范，最終上升為指導性的政策意見。

2、要把舉家遷徙農民工作為戶籍制度改革的重點。大量舉家遷徙在城市就業的農民工，他們在城市一般具有穩定的就業，已經具備了城市生活的能力，成為了城市人口的有機組成部分。放開他們的落戶限制，對城市的沖擊很小，甚至不會帶來任何沖擊。然而目前各地在戶籍制度改革中并沒有明確針對舉家遷徙農民工的專門政策，建議當前各類城市在戶籍制度改革時，應該明確針對舉家遷徙農民工制定專門政策，全面放開舉家遷徙農民工的落戶限制。

3、放開大城市周邊中小城市和小城鎮的落戶限制。雖然大城市在吸納就業、集聚經濟方面具有優勢，承擔了解決農村人口進城就業的重要職能，但是生活成本也更高，農村人口難以完全融入其中。而且大城市中心城區人口集聚的增多，也帶了交通擁擠、房價高企等“城市病”，然而特大城市和大城市周邊的小城市和小城鎮并不存在這些問題，要創造條件促進大城市周邊城鎮產業的發展，全面放開落戶限制，分流大城市和特大城市中心城區的人口。

4、要充分尊重農民意愿。戶籍制度改革中要充分尊重農民的意愿，嚴格堅持農民自愿原則，循序漸進，逐步推進；政府主要是為農民進城落戶提供條件，絕不能采取強制性措施來轉變農民戶口，避免通過行政性“村改居”等手段實現“農轉非”。戶籍制度改革中，要切實保障農民的基本權益不受損害，特別是要保護農民的基本土地財產權益，在進城落戶農民的農村土地如何退出的問題上一定要謹慎。

5、加強對戶籍制度改革的規范。戶籍制度改革的核心應該在于逐步消除城鄉居民的公共服務差距，各類城鎮要放寬對自愿進城落戶農民的限制，降低農民落戶門檻，而不在于形式上是否取消農業和非農業戶口。當前戶籍制度改革的重點在于兩個方面，一是進城就業的本地農民，需要完全放開對他們的落戶限制；二是舉家在城鎮就業生活的外來農民工，需要中央和省政府負責解決其落戶的問題。

第五篇：關于我市戶籍制度改革情況的調研報告

關于我市戶籍制度改革情況的調研報告

市人大內司委課題組

為配合市人大常委會聽取和審議我市戶籍制度改革情況的專項工作報告，根據2011年市人大常委會監督工作計劃安排，4月11日至15日，在市人大常委會副主任余遠牧率領下，市人大內司委組織部分市人大常委會組成人員、市人大有關專門委員會和常委會工作部門負責人、市人大代表和市人大內司委咨詢專家，對我市戶籍制度改革情況進行了調研。

調研組聽取了市人民政府戶籍制度改革領導小組辦公室負責人的全面匯報，市發展改革委、市公安局、市財政局、市教委、市農委、市民政局、市人力社保局、市國土房管局等職能部門的補充匯報，分別召開座談會聽取了部分市人大代表、專家的意見，以及江北、南岸、北碚等11個區縣政府的匯報，并分赴涪陵區、南岸區、璧山縣等地實地考察部分企業、街道、農村、學校，與部分已轉戶、未轉戶的農民工、農民、學生代表座談。通過多層面、多角度深入細致地調研，調研組對我市戶籍制度改革情況有了較為全面地了解和認識，并與市戶改辦交換了意見?，F將有關情況報告如下：

一、我市戶籍制度改革工作成效顯著 我市正式啟動戶籍制度改革以來，我市各級政府認真貫徹落實市委關于做好當前民生工作的決定和市政府關于戶籍制度改革的部署，開展了卓有成效的工作，取得了階段性成果。截止2011年4月30日，全市農轉城共1914173人，平均每天轉戶7391人，完成摸底轉戶目標人數的57%。其工作主要體現以下幾個特點：

（一）以科學發展觀統攬全局，確立了正確的戶改方向和路徑。在中央和市委的領導下，市政府以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持民生發展之路，將戶籍制度改革作為城鄉統籌發展綜合改革試驗的重要突破口，深入調研，精心設計，確立了改革的正確思路和基本政策。一是將推進城市化進程、推動城鄉要素流動與提高農民收入和農村勞動生產率，縮小三大差距相結合，以促進城鄉統籌發展、促進經濟增長方式的轉變作為戶改工作的出發點和落腳點，科學設置戶改的戰略目標，保障改革的正確方向。二是確立以人為本、綜合配套、自愿有償“三個核心理念”作為戶改的基本原則，充分尊重農民轉戶意愿，切實保護農民的承包地、宅基地、林地等“三項權益”，積極穩妥地推進戶改。三是科學評估城市的綜合承載力，合理確定轉戶目標人群和主城區、縣城、鄉鎮人口梯次分布，確定不同梯次地域的轉戶標準，探索了一條符合我市城鎮化發展客觀規律的戶籍改革路徑。四是著眼于對城市發展作出突出貢獻但各項保障待遇卻較低的農民工，將其作為戶改的重點目標人群，通過轉戶進城使他們及其家庭享受到城市居民的福利保障，創造了讓廣大人民群眾共享發展成果的新的實現方式。

（二）建立了較為完備的政策制度體系，不斷解決改革中出現的新情況新問題。在戶改基本政策原則的指導下，市政府堅持改革與規范同步、創新與法制并舉，邊實踐邊總結邊規范，不斷完善配套政策措施，及時解決改革中出現的新情況新問題，在較短時間內就形成了一套符合中央精神、符合我市實際、較為科學完備的戶改政策體系。目前市級層面共計出臺27個戶籍制度改革政策文件。主要從四個方面著手進行了政策設計和制度規范：一是由制度的頂層設計切入，打造戶改制度的宏觀框架體系。出臺了以市政府及辦公廳名義制定的《關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》等 “1+3”文件。二是由分類指導切入，建立戶改分類實施配套政策體系。政府辦公廳及市級相關部門為細化和規范農民轉戶后的土地處置、落戶管理、權益保障等而制定了19個相關配套文件。三是由操作層面切入，建立戶改工作一線具體操作的制度體系。市級部門針對戶改實施過程中具體操作中存在的問題，針對特殊重點群體轉戶工作等制定了一系列具體辦法和實施細則。四是各區縣在市政府政策框架下，結合本地實際，積極研究戶改工作中的新問題，及時制定出臺有區域特點、操作性很強的實施性政策措施。總體上看，這個整體統一、層次分明、操作性強的政策體系對我市的戶籍制度改革工作規范有序推進，起到了重要的指引和保障作用。

（三）組織領導有力，統籌協調有效，工作推進比較順利。市政府大力加強對戶改工作的組織領導，主要領導親自掛帥，組建了強有力的全市戶籍制度改革領導小組和綜合協調機構，很快形成了上下一體、高效聯動的戶籍制度改革研究、決策、執行工作機制，有力地推動戶改工作不斷發展。市政府戶改綜合協調機構積極開展各項政策的調查研究、學習宣傳，及時協調解決工作推進中的新問題，組織有關部門形成了工作合力和強大推動力。各有關市級部門根據自身職能職責，積極制定完善相關配套文件，增強戶改工作的操作性，并積極組織指導實施。如市公安局建成戶改信息數據交匯中心，在全市設立807個轉戶辦理平臺，落實2427名工作人員，創設了便民“一袋清”辦理方式。各區縣作為戶籍制度改革實施的主戰場，組織了有力的工作隊伍，宣傳發動群眾，創新工作方式，扎實推進戶籍改革。如涪陵區將戶改與引進優質人力資源相結合，計劃每年吸引10000名各類人才落戶涪陵；江津區以確權頒證的方式給農民吃轉戶后土地承包經營權屬關系不變的“定心丸”，提升了政府公信力減少了改革阻力；璧山縣將城鎮規劃建設與當前推進戶改工作有機結合，加快了戶改進度；萬州區、合川區結合實例對轉戶前后政策進行對比宣傳，大大調動了群眾的轉戶積極性。

（四）階段性成果明顯，群眾擁護支持，社會反映良好。戶籍制度改革作為一項惠及民生、設計經濟社會發展方向的重大舉措，實施8個多月來，已經取得重要的階段性成果，給廣大農民群眾帶來實實在在的益處，也為全國城鄉統籌發展綜合改革初步趟出一條可行之路，凸顯出巨大的社會影響力。階段性成果集中體現在以下四個方面：一是轉戶數量大。短短8個月時間，計劃兩年轉戶目標人群338萬已完成過半。我市戶籍人口城鎮化率從1997年直轄時的19.5%上升到2009年戶改前的29%，用了十年時間增長了9.5個百分點，戶改后僅用了8個月時間就上升了5個百分點。二是轉戶人口在主城、縣城、鄉鎮的分布比例較為合理，其比例基本為14:18:68。目前這種結構比較符合我市城鎮化發展水平，也有利于有梯次、有步驟地逐步推進人口向我市經濟發達地區轉移。三是及時集中解決了歷年積累的失地農民農轉非、城中村農村居民轉城鎮居民、以及農村五保對象轉為城鎮居民等遺留問題。截止2011年4月30日，歷史遺留問題類農轉城27.75萬人，占調研摸底數44.7萬的62%，有利于較快改善他們的生活水平，維護社會和諧和穩定。四是我市戶改的實踐和成果得到了廣大人民群眾的擁護，得到了各級領導、思想理論界和中外媒體的肯定。我們調研所接觸的群眾普遍認為戶改是為民辦實事，是個好政策。吳邦國委員長來渝考察時指出“重慶的戶籍制度改革有效促進了城鄉一體化，找到了促進城鄉一體化的?兩個抓手?，一是土地進入市場；二是以戶籍改革實現人口、土地和資本統籌，促進城鄉統籌發展”。

二、目前戶籍制度改革工作還存在需要研究和解決的問題

根據調研和群眾反映，我們也發現一些需要進一步研究和完善的問題：

（一）重點目標人群轉戶不夠理想。從目前掌握的統計數據看，全市轉戶人群類別比例與改革預期未完全吻合，突出反映在：1．農民工轉戶比例較低。摸底計劃轉戶的338.8萬目標人群中，農民工及新生代農民294.1萬，占86.8%，是戶改政策設計之初最大的目標人群。而截止2011年4月30日，已轉戶88.88萬人，占摸底目標數的30%，與摸底計劃數差距較大。在已轉戶的191.42萬中僅占47%，與轉戶總數已完成56.5%的進度相比，也不夠同步。2．部分農民，特別是一些經濟條件較好的農民、部分城市建設規劃區內符合轉戶條件的農民，目前轉戶積極性不高。主要原因：一是由于國家的各項惠農、征地補償等政策優惠幅度較大，規劃區內農村居民對征地預期收益較高，一定程度上消減了戶改優惠政策的吸引力；二是農村未來的承包地政策國家可能進行調整，群眾仍在觀望；三是轉戶政策兌現落地有個過程，還有因政策宣傳解釋不夠造成的誤解和疑慮，在一定程度上都影響到部分農民的轉戶積極性。

（二）各項戶改優惠政策急需進一步落實。一是已轉戶人員參加城鎮職工養老保險、醫療保險的比例較低。政策規定勞動年齡段轉戶居民可以參加城鎮職工養老保險，本意在較大幅度提高轉戶農民的社會保障水平。但是截止2011年4月30日，已轉戶人員參加各類養老保險合計130萬人，但是參加城鎮企業職工養老保險僅24萬人，參加農民工養老保險3.7萬人，分別占參保人數的18.5%和2.8%。數據還顯示，同期轉戶的勞動年齡段人口共99.47萬人，占轉戶總數52%，與上述參保比例相比，說明有大量符合條件的人員仍未從農村養老保險轉為城鎮職工養老保險，其中有的可能未參加任何養老保險。調研中發現原因很多，部分用人單位不愿為轉戶農民工買保險、部分轉戶人員不愿或不能增加個人保費支出、政府相關組織工作沒有跟上、等是重要因素。同樣，轉戶人員參加城鎮職工基本醫療保險的比例也較低。截止2011年4月30日，全市轉戶居民共計參加各類醫療保險合計178萬人，其中約160萬占總數的90%仍是城鄉合作醫療保險，夠條件的轉戶人員大多數尚未享受待遇更高的城鎮職工基本醫療保險。二是城鄉最低生活保障的銜接存在隱憂。調研發現，原享受農村低保的人員一般均符合城市低保的條件，但是目前原享受農村低保的農民，轉戶后大多數尚未落實城市居民最低生活保障。截止2011年4月30日，轉戶人員中有5740人已開始享受城市低保，僅占總轉戶人數0.3%，大大低于目前全市城市低保平均6.38%的比例。其原因是農村低保與城市低保的核定、發放程序及時間有差異，轉戶后如何銜接尚未制定辦法，加上有的地方有關部門重視不夠，存在保障脫節的可能性。

三是轉戶居民申請公租房的比例較低。在今年3月第一批公租房搖號配租投放的15281套房源中，雖然有201戶轉戶居民成功申請到公租房，占轉戶居民申請公租房人數的66.6%，但是提出申請的轉戶居民僅有302戶，占房源總數的1.98%，數量顯然偏低。目前公租房未發揮出將轉戶進城人員作為主要服務對象的功能，其原因值得進一步調查研究。

四是與戶改有關的配套建設有待進一步加強。一方面是基礎設施建設。隨著戶改的不斷推進，一些農村轉戶居民較為集中的鄉鎮，在學校、醫院、交通、能源、排污等基礎設施規劃和建設方面相對滯后。如沙坪壩區陳家橋鎮，近10萬居民，規劃的社區醫院僅有200個床位，轄區小學一個班學生達到70-90人。另一方面是軟件建設，包括教師、醫生的配備，公共服務體系的完善，服務質量的提高等跟不上。

（三）轉戶農民退出宅基地相關工作有待完善和加強。目前提出宅基地退出申請的較少，已辦理手續和補償的更少。調研了解到，目前轉戶人員中對退出宅基地的疑慮還較多，其中有農民深厚的傳統土地觀念，有現實困難，也有對補償政策的不解和觀望。從工作上看，有的區縣政府對補償和處置工作還準備不足，希望對退出的零散宅基地如何整治利用研究辦法。

（四）戶改工作推進上還不夠平衡。一是區縣之間發展不夠平衡，部門之間的橫向聯系配合，部門與地方縱向協調指導仍有不足。二是少數地方和部門對工作人員的業務指導和培訓不足，少數領導干部和戶改工作人員沒有完全吃透政策，政策宣傳不夠到位。三是現行統計項目體系對轉戶人群的轉戶原因、就業狀況、享受社會保障的狀況等重要信息掌握不足，不利于政策研究和工作指導。

三、有關工作建議

（一）堅持正確的改革方向，總結經驗，改進工作，積極穩步有序繼續推進戶籍制度改革。市和區縣人民政府要嚴格按照中央9號文件的精神和我市的改革方案及政策，始終堅持正確的改革方向，堅定不移地把戶籍制度改革深入推進下去。要進一步總結前期工作經驗，嚴格堅持必須尊重農民意愿、必須堅持統籌規劃、必須堅持分類指導的“三個必須”原則。要針對前期工作出現的新問題，完善政策，加強工作，有針對性地吸引更多符合條件的農民工和新生代農村人口參與戶改。同時防止出現不顧城市發展水平和承載能力，盲目擴大轉戶條件、政策執行偏差等問題。

(二)抓緊落實已轉戶人員的“五件衣服”，保證各項承諾兌現。建議市政府有關部門和各區縣政府對已轉戶人群落實城市養老、醫療、就業、住房、教育保障的情況進行一次全面摸底清理，針對不落實的問題及時采取措施。要加強對政策兌現的監督檢查，尤其對于城鄉社會保障的轉接、退地補償的到位、各類企業落實職工保險的情況，對于民政、就業、教育、衛生、房管等部門落實政策的情況要重點督導；對落實不力的要限期整改，拒不執行政策的要依法依紀嚴肅查處，切實保證轉戶居民真正實現由身份之變到生活之變。

（三）加強有針對性的培訓和宣傳，進一步提高戶改工作效率和質量。一是要加強對各級政府領導干部和戶改工作人員的業務培訓，使相關職能部門和基層干部及工作人員能夠全面準確地掌握和執行戶改政策。二是要有針對性地加強戶改工作的宣傳，尤其是加大對三個重點轉戶目標群體的宣傳引導力度。宣傳要注意內容全面準確，工作要注意點面結合，協調配套，用兌現政策的事實說話。

（四）要把戶籍制度改革與縮小城鄉、區域、貧富差距的其他工作更有機地結合起來，促進城鄉統籌發展。要繼續抓好新農村建設，實現城鄉基本公共服務均等化目標，使那些尚不符合轉戶條件或不愿轉戶的農民能夠通過新農村建設，通過城鄉公共資源均衡配置，在生產、生活方面得到進一步改善。城鎮要維持對未轉戶的進城務工人員的現有社會保障力度，不能因為戶籍制度改革而放松弱化。同時，各級政府在制定出臺新的社會保障政策時，要盡可能減少附加在城鄉戶籍上的利益差別。

（五）進一步加強戶籍改革的政策和理論研究。一是轉戶農民承包地流轉問題的研究。國家政策容許轉戶農民不退出承包地，但是如何解決承包地的撂荒，實現規模化利用，從政策上需進一步加強研究。二是進一步研究戶改政策與新農村建設、三峽移民、生態移民等政策的銜接配套，使各項國家惠民惠農政策能形成優勢互補的政策體系，發揮出更大的綜合效益。三是進一步加強戶籍制度改革深層次、前瞻性問題的研究。例如如何實現農民轉戶后戶籍身份與農村集體經濟組織成員身份的分離，如何在保障轉戶人員作為農村集體經濟組織成員的合法權益的同時，發揮農村集體經濟組織的作用，提高土地利用效率，增加農業生產效益，這在理論和實務上均需進一步研究。

(執筆人：吳凱)