第一篇：戶籍制度

簡論我國戶籍制度的歷史、變遷

法學081周玨 0801064

5摘要：

戶籍制度是中國一項涉及全體人民的切身利益和社會生活之基本形貌的具有根本重要性的制度。本文將從我國戶籍制度的發展歷史說起，從古至今，逐步解釋我國戶籍制度的歷史變遷，再試著分析戶籍制度的諸多問題。意在深刻了解我國戶籍制度的發展，和未來戶籍制度的走向。

關鍵字：1949年以前 1949年以后 戶籍制度：終結抑或改革

正文：

一．1949年以前

在以農業生產為主的傳統社會里，對農民嚴加管制，把他們錮著在土地上，編戶入書籍，橫為中國歷代統治者的治國方略。歷史中的戶籍制度是指通過各級權力機構對其所轄范圍內的戶口進行調查、登記、申報，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制，以此作為掌握人口信息、征調稅役、分配資源和維持秩序的基礎，它是一項涉及政治、經濟、軍事、文化服務和法律的綜合性社會制度。中國戶籍制度有著悠久的歷史，在漫長的歲月中雖然無數次的戰爭和內亂，又經歷代王朝的更替，戶籍制度總是以某種方式繼承或沿襲下來，并且始終執行著多種社會功能。回溯歷史，其目的并不是為了瀏覽一下中國戶籍文化的歷史形態，①而更重要的是從這些歷史事實中去把握這一社會制度的結構和功能，并從中認識維持這種結構的社會關系，以及這種結構對社會變遷和發展的影響。

1．“戶籍”的涵義

“戶”，《辭源》解釋為：“住戶，一家為一戶?！敝袊糯鷳艏灿小岸〖▋裕?、“黃籍”或“籍帳”之類的名稱，主要以家庭為依據，了解家戶人數和田地情況，用以征收賦稅、調派勞役。

2．編戶齊民

在歷史上的戶籍管理時間中，包含了權利機構對土地管理和土地制度的意義。統治者實行編戶齊民的措施，目的不僅在于了解家庭和人口情況，而且還要掌握土地的戶均和人均占有情況，掌握土地的質量情況，如土地的肥沃程度和出產率，以此作為攤派賦稅、征調兵役的依據。

縱觀中國歷史中的戶籍制度，其登記注冊的內容不外乎三大類：戶內關系、人丁數量和田地財產。不同的歷史時期，雖然形式不盡相同，然而它卻是所有統治者用以控制社會、落實行政、經濟和軍事管理的最基本和最有效的措施之一。

3．國家機器

春秋戰國時期由于地方經濟的發展，諸侯勢力隨之壯大，爭霸爭雄的戰爭頻繁四起。由于戰爭的需要臺，各諸侯國自然會重視人口登記、戶口保養及戶口管理。戰爭需要有兵員和物資保證，清查登記人口并實行管理，一方面可以了解國力，做到知己知彼；另一方面也可限制流動，防止人力流失，保證兵役和賦稅源源不斷。因為掌管戶口，對國家機器來說，是必要的，也是必然的，國家的存在以來與稅役的征調；再者，文字的出現，也為登陸戶口提供了條件。

4．五保法

后來，由于政事廢弛，國家并不需要周全的數字，這樣地方管理的怠惰也就成了自然，因此戶籍所載的民數嚴重失實已司空見慣。后隋文帝統一中國，結束了多年以來國家分裂、社會動蕩的局面。立即推行戶籍改革，即“制人五家為保，保五為閭，閭四為族，皆有正，幾外置里正，比閭正黨長比族正，以相檢查”。②這樣，戶籍制度又再次被鞏固了起來。

5．科舉

隋朝之后的戶籍制度增加了對戶口登記管理的約束機制，即把戶籍與科舉考試結合起來。科舉制度與其說是一項教育考試制度，不如說是半開放式的公務員招考錄用制度，它是一種和平式的上下流動機制。相對比以往的全完世襲制和暴力爭奪制，這種社會垂直流動機制無疑是一種進步。科舉考試，實行的是配額制，即按地域分配名額，名額十分有限，于是，中舉的名額也就成為一種稀缺的資源。為分配這種資源，則必須確立一個依據，已有的戶籍管理無形中為其提供了方便。科舉制要求人們在自己的戶籍所在地參加考試，即在哪里登記入籍，才有資格在哪里參加考試，這樣做一者是為了保證相對的平衡，防止人們一起涌向一個地方；二者也為了便于組織考試。

6．末尾

在中國的歷史長河中，戶籍制度并不是一種孤立存在的制度形式，而是與各種行政、軍事、經濟、文化和教育制度相互依存、相互作用的一套觀念、規則和措施。它既在各項制度中得以體現，并發揮其作用，同時它又具有相對獨立的傳統。諾思認為，國家或政府應對制度創新和經濟績效負責。但在中國歷代的政治權力結構中，戶籍制度保證了各級官僚的優勢利益。③尤其對最高統治者皇帝來說，把所有臣民登記入冊，他便可手執一冊而統一天下，以此方式既象征了皇權的至高無上性，又不需要自己付出多少勞動成本，這樣皇權統治的效用最大化也就得以實現。

既然如此，戶籍制度的創新和變遷所需要的動力在傳統的政治和社會結構中，就難以產生。這也許是歷代戶籍制度乃至全部封建社會之所以變遷緩慢的主要原因所在。

二．1949年以后

1949年以后的中國戶籍制度，最先在城市管理中得以醞釀，然后逐漸形成比較系統的、普遍的制度。它的主要內容包括戶口登記，以及對各類戶口的遷徙、居住、獲取資源和福利的權利規定等。

新中國建立之初，隨著土地革命取得初步勝利，城市建設和工業生產初見端倪，新興政權，或具體地說是某些上層政治精英開始雄心勃勃，試圖徹底打破傳統的社會結構。但過于理想的平均注意社會，戶籍制度的建立，多少地帶有些烏托邦式的理想觀念。最后不得不按地緣和個人成分或身份來控制和分配短缺的組彈壓吧，結果不僅沒有消除三大差別，建立“一大二公”的社會；相反地使地緣意識和身份意識得以強化，不同地域、不同身份的人群之間出現認同的分離，而要把他們鄭和到一個統一的系統之中，就不得不依靠強大的中央權力，這樣，整個社會秩序也就實際上成了一種“人工維持的秩序”。④也就是說，國家只有通過超強的權力控制，阻止社會走向地緣分割化和身份分層化，以彌補社會鄭和的裂痕。

1.改革以來的戶籍制度變遷

了解改革以來的戶籍制度的變遷情況，下面幾個事項可能是重點對象：（1）：知青回城的戶口安排，（2）：“農轉非”的指標，（3）：“自理口糧戶口”或當地有效的城鎮戶口，（4）：居民身份證，（5）：就業和糧油關系的轉換，（6）：“賣戶口”現象。

2．戶口與資源的分配

回顧過去的那段歷史，我們不難看出，戶籍制度與那種資源配置和利益分配體制緊密相關，同時也是國家進行資源調配和利益格局調整的視窗系統和操作平臺。

戶籍的登記注冊，以及對個人居住、遷移的管制制度，既是策略選擇的結果，又是鞏固這一

分配格局和狀況的關鍵路徑。因為，假如沒有鄉——城戶口遷移的控制和約束，當城市的比較利益占優的時候，必然有大量的農業勞動力用想城市，參與爭奪城市資源，這樣，最終也就會達到城鄉比較利益均衡，從而消解城鄉分化。但是，這一策略與國家所選擇的工業化策略不太吻合，國家試圖充分利用有限的資源來加速工業化，而不是讓部分資源被與工業無關的人消費掉。

3．戶籍壁壘

在中國戶籍制度的安排下，戶口的劃分也可以理解為一種社會系統中存在的結構性壁壘。城鎮戶口或戶口遷移的轉換條件，在某種意義上說，就相當于一個集團或階層守衛自己利益的壁壘，因為從顯示情況來看，制定政策的或有權進行決策的階層，以及決定戶口遷移權利的人，幾乎都是具有城鎮戶口或本地戶口的人。因此，很難說，他們的利益傾向不影響其價值傾向乃至決策行為。

以戶口為標志的分層體制，最典型的例證就是，1960—1970 年代出現的國營或集體單位從農村地區招收的輪換工、臨時工和合同工，他們和同單位的其他工人在職業、工作內容和工作性質上，并無什么區別；他們常常需要做比其他工人更苦更臟的活，但是卻不能得到與其他正式工相同的待遇。他們沒有同等的勞動保障、公費醫療、住房、退休金、津貼和消費補貼也明顯少于正式工，甚至根本沒有。他們之所以得到這樣不同等的待遇，關鍵的原因就是他們來自于農村，他們的戶口身份是農村戶口。所以，合同工形式實際強化了戶口制對城鄉之間裂縫的影響，它表明一方面工業增長對農村勞動力的需求的增加；另一方面，戶口的權威界定又在壓制農民的權利，并極力維護城鄉戶口的等級差別。相同的例子也表現在干部少年粉上，農村干部和國家干部都是可以說是干部，但是農村基層干部和國家干部之間最明顯的區別就是戶口的不同，因此待遇也就存在差別。

戶口作為中國社會結構的裂痕，不僅表現為城鄉戶口兩種群體之間收入的不平等，而且還表現不同戶籍之間的其他權利和非貨幣性待遇的差別。例如，戶口落在規模較大的城市里的居民，可以很容易地把戶口遷到規模較小的城市，城市戶口可以很方便地轉成農村戶口；但是，從小城市將戶口遷到大城市，或從農村戶口轉為城鎮戶口，沒有足夠的條件、理由和關系，幾乎不可能，這無形中意味著不同地區的戶口所享受的權利和地位是不平等的，或是呈等級的。

戶籍制度對社會分層結構的影響是深淵的，同時又是多方面的。一方面戶口轉換和遷移的限制，使地區和部門內的成員趨向平均，另一方面，它又使地區和部門之間的差距固定和突出；一方面它雖然遏止了城市貧民窟的出現，但另一方面使農村充斥著貧困。因為以戶口為標準對居住地、住房、就業、配給和消費的控制，限制了農民獲得與城市相關的比較利益優勢的機會，人們受到先賦戶口的控制，很難甚至無法調整自己的位置或地位。即使人們安心地守在那里。即使有些農村人不愿選擇一輩子守望著那一點貧瘠的耕地，他們也難以擺脫戶籍的安排。

4．戶籍壁壘與鄉—城人口流動

在眾多對當代中國城鎮流動人口以及鄉—城人口遷移研究中，不少學者強調農村剩余勞動力問題的作用，而對權利、資源和利益分配的格局關注不夠。在傳統的意識形態里，農民進城被看做是“盲流”，在這多少帶有歧視性的話語中，隱含著對農民理性追求自己利益權利的輕視或否認。

1980年代以前，政府通過戶籍控制，以及響應的糧油配給、票證和外出證明等措施，有效控制了鄉—城人口遷移和流動，從而剝奪了農民在城鎮獲得收入的機會。從農民進城的途徑來看，以與城鎮戶口的親人團聚為主要方式，招工也是重要途徑之一，但受政策影響和波動很大；當兵和上大學是農業戶口的年輕人實現進城夢想的唯一的、可以為之奮斗的途徑，但是道路相當狹窄。

1980年代中后期之后，城鄉分割的資源配置以及部門和地域之間的差別日益顯著，從而吸引了大量農民擠進城里，在農業外尋找就業機會。盡管戶口控制仍然對他們起到約束作用，但是巨大的利益差距形成強烈驅動力，推動和他們想盡一切方法在城市里找到立足點。例如，北京市出現的諸如“浙江村”之類流動人口聚落群體，⑤就是新的體制和舊的制度安排組合而成的社會現象。市場經濟要求勞動力是自由流動的，而戶籍制度安排則極力限制勞動力在體制內的自由流動和轉移，而且繼續為各種不平等的行政政策的執行提供依據和條件。城市中的流動人口不僅不能享受到同等的市民待遇，反而遭到各種臨時性或地方性的行政命令的驅趕和排斥。

5．“黑戶口”

“黑戶口”，顧名思義就是指沒有在權威機關登記入籍的、戶口沒有著落的人，也就是指那些不被權威機關知道的或不被認可的人。正是因為這一群體的不可知性和不合法性，因此常常被管理者或其他人稱之為“黑戶口”或“黑人口”。出現“黑戶口”的情況主要有：

（1）：不符合計劃生育政策規定手續或超生人口。

（2）：不少農民為不承擔負擔而不愿給子女上報和登記戶口，這樣他們的子女也就沒有戶口。

（3）：第三種類型的“黑戶口”屬于戶口代定者?；蚍Q為“口袋戶口”，是指在戶口遷移過程中，個人持遷移證而不在規定期限內在遷入地落戶。

（4）：在沒有戶口的群體中，還有一些是棄嬰，他們被別人抱養，但又不符合收養法的規定，因此不能上戶口。

在“黑戶口”群體當中，有些人，尤其是那些不能申報戶口的人，或許永遠也不能獲得戶口身份，從而不能享有與其他人同等的公民或市民權利。那些沒有戶口、不能享有理應享有的社會權利的階層，既定的分配制度和現實紅的待遇對他們今后的發展會產成極大的影響。如果戶口制度或依附于戶口的權利和義務分配制度不改變，這樣的階層會長期存在，并構成一種邊緣群體和亞文化，他們反過來也可能會對社會產生較大的反作用。

6．小結

盡管導致社會分層與差別的原因是多方面的，但在一定意義上，它是由權利和義務分配的不平等構成的。社會的上層享有更多的行動權利或社會權利，而承擔更少的義務；社會下層的行動則受到更多的制約，享有的權利較少，而承擔的義務更多。

在中國的戶籍制度安排中，不同的類型的戶口，如農業戶口與非農業戶口、常住戶口與暫住戶口以及地方有效的戶口之間，在所享有的公民權和社會權利方面，存在著明顯的不平等。由于不同戶口所享有的權利是不平等的，而戶口身份主要是通過代際繼承獲得的，因此，社會分層和不平等的形成，繼承和世襲因素的作用較大，自獲因素或人力資本因素的作用受到一定限制。通常被視為結構性的不平等印度，如個人能力、教育水平和職業地位等因素，表面上看是因為個人之間的差異而導致的，是不可避免的社會不平等，然而實際上，它在較大程度上也包含著權利的不平等以及這種不平等的代際傳遞所產生的效應。

綜上所述，在中國，戶口的湖粉已不僅僅是身份的證明，而成為權利和義務分配的依據和標準，戶口成為個人享受各種社會和公民權利的邊界和壁壘，由此導致了戶口的不同（包括類型、籍地不同），個人所享有的權利和承擔的義務也就不一樣，權利和義務的差別是多方面社會差別的重要根源。

三．戶籍制度：終結抑或改革

在中國的現實中，戶籍具體來說，就相當于戶口簿或戶口登記簿所技術的相關事實，如姓名、性別、出生時間和空間、戶口所在地、戶口屬性以及家庭及其他社會關系等。戶籍的應用在顯示生活中所起的作用，概括起來主要有：

（1）：傳遞個人信息。

（2）：證明個人身份和社會關系。

（3）：限制人口遷徙和流動。

（4）：權利和資源分配的操作系統。

無論從制度的效率，還是從公平度來看，具有傳統色彩的戶籍制度與現時代的社會發展需要已顯得不相稱。因此，致力與戶籍制度創新，使其有利于降低公民的生活成本，關心和體現弱勢群體的需要，已勢在必行。正如杰斐遜所說：“法律和制度必須隨著人類思想的進步而進步。人類思想日趨發展、開明，新的發現不斷涌現，新的真理被揭示出來，習俗和觀點隨環境的變化而變化，因此，制度也應前進，與時代同步。如果我們要求文明社會停留于野蠻的祖制之下，那無異于要求承認仍穿者孩提時代的服裝?！雹?/p>

總而言之，以控制個人行動和建構社會差別為導向的戶籍制度，與個人和社會發展的趨勢和潮流格格不入。因而，改造中國戶籍制度是社會協調發展的必然要求。

附：張國慶：《公共政策分析》，復旦大學出版社，2004.11,第417頁.強制性收容遣送政策及其終結

1961年以來，為維護社會治安，強制教育改造違法犯罪分子，經黨中央、國務院先后批準各地公安機關對輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子采取了強制勞動和收容審查的措施。為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，1982年5月國務院發布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對城市乞討和其他露宿街頭生活無著人員實施收容、遣送政策。

20世紀80年代后期以來，各地出現大批農民進城務工的現象。1991年，國務院發布了《關于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送的對象擴大到“三無”人員。后來收容遣送工作又與流動人口的管理聯系在一起，收容遣送的對象進一步擴大到“三證”不全的流動人員。1992年12月財政部、民政部、公安部《關于收容遣送工作中跨省遣送所需經費制支付問題的通知》規定，跨省收容遣送費的收取，以流出省在經濟上承擔責任，促使其做好制止人口盲目外流工作，流入省做好將外省被收容人員送回原籍的工作為原則；其所需經費原則上又流出省財政部門解決，并規定了具體的收費標準。

1994年1月民政部下發的《關于加強收容一送工作若干問題的通知》中規定，在收容遣送工作中，對社會救濟對象實行無償服務，對非社會救濟對象可實行有償服務。

20世紀90年代末以來，城市收容遣送人數劇增。以北京市為例，1999年收容遣送人數達到149359人。2000年上半年，收容后遣送人數達18萬人。與此同時，因收容遣送引起的惡性事件和行政訴訟也不斷涌現。2003年3月17日，湖北青年孫志剛在廣州街頭因沒有暫住證被治安人員帶到派出所，隨后被展轉至廣州收容遣送中轉站、救治站，3天后被暴打致死。以“孫志剛事件”為焦點，引起關于取消強制性收容遣送政策的廣泛討論。

2003年6月20日國務院總理溫家寶簽署國務院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。實施21年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》正式廢止。新《辦法》變強制性收容遣送為自愿性社會救助。

① 楊子慧主編：《中國歷代人口統計資料研究》，改革出版社，1995年。

② 《隋書?食貨傳》

③ 諾思著、陳郁等譯：《經濟史中的結構與變遷》，傷害三聯書店，1994年。

④ 科爾曼引用的法學家?？说挠^點。認為秩序可分為兩類：一種是“自發形成的秩序”，它產生于各種行動者之間的相互協調，只需某些禁令；另一種是“人工維持的秩序”，它依賴于命令式的權威。參見科爾曼著、鄧方譯：《社會理論的基礎（上）》，社會科學文獻出版社，1990年，第92頁。

⑤ 王春光：《社會流動與社會重構——京城“浙江村”研究》，浙江人民出版社，1995年。⑥ 引自繆勒著、楊春學等譯：《公共選擇理論》，中國社會科學出版社，1999年，第58頁。

第二篇：戶籍制度

戶籍制度范文4篇

到___年實現___億人在城鎮落戶是新型城鎮化重要目標。目前來看，這一任務有望提前完成。

試行以經常居住地登記戶口制度

公安部新聞中心、公安部治安管理局官方微博“中國警方在線”發布的新聞稿顯示，公安部___月___日召開全國治安管理工作座談會，公安部副部長孫力軍在會上講話時表示，要全面深化以戶籍制度為重點的治安管理改革，加快建立新型戶籍制度。除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外，積極探索試行以經常居住地登記戶口制度。

孫力軍說，要加快完善戶口遷移政策。按照“自愿、分類、有序”原則，加快農村轉移人口市民化，全面放開重點群體落戶限制，尤其是要推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，統籌普通勞動者落戶和各類人才落戶，爭取提前完成___億人進城落戶的任務。要結合實施區域協調發展戰略，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度，努力實現城市群戶籍政策的一體化調整。要探索實行農業轉移人口“宜城則城、宜鄉則鄉、來去自由”的落戶政策，為改善農村人口結構、促進城鄉融合發展創造有利條件。

孫力軍表示，要加快建立新型戶籍制度。要在認真總結改革實踐經驗的基礎上，除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外，積極探索試行以經常居住地登記戶口制度。

這個會議蘊含著很多重要的信息。其中，相比審批制，實行以經常居住地登記戶口制度，是一個重大變化。這里面的一個前提是除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外，也就是說，未來廣大中小城市包括不少二線城市落戶將變得十分簡單。

那么先來說說什么是超大城市、特大城市。根據___年___月____發布的《關于調整城市規模劃分標準__通知》，城區常住人口

___萬以上___萬以下的城市為大城市，其中___萬以上___萬以下的城市為Ⅰ型大城市，___萬以上___萬以下的城市為Ⅱ型大城市;城區常住人口___萬以上___萬以下的城市為特大城市;城區常住人口___萬以上的城市為超大城市(以上包括本數，以下不包括本數)。

需要說明的是城區人口的概念。根據“通知”，城區是指“市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。”而市轄區內的農村地帶，并不計入城區范疇。

也就說，市轄區人口并不等于城區人口。比如合肥去年___個市轄區人口___萬，但并不等于合肥城區人口有___萬。武漢市轄區人口達到了___萬，但不等于武漢就是超大城市，因為市轄區內還有很多農村地帶和農村人口。

目前住建部每年出版的中國城市建設統計年鑒，是對各大城市城區人口的最為詳細的統計。根據《___年城市建設統計年鑒》，結合公開資料，統計梳理發現，目前城區人口超過___萬的城市有___座，除了北上廣深外，還有天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州和沈陽。

其中截至目前，我國中心城區人口超過___萬大關的仍然只有北上廣深四座一線城市。天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州和沈陽為特大城市。

也就是說，未來除了這___個城市外，其他城市都有望實行以經常居住地登記戶口制度。這不僅僅是三四五線城市，還包括了不少二線城市，如蘇州、合肥、濟南、長沙、廈門、寧波、福州、東莞、青島、西安、大連、昆明、南昌、石家莊等城市，未來這些城市戶籍人口有望快速增加。

尤其是，像中西部的很多省會城市，對省內其他地市的人來說有較強的吸引力，這些省會城市都在努力的打造強省會。一旦實行以經常居住地登記戶口，這些城市的人口將快速增長。

湖北省社會科學院長江流域經濟研究所所長彭智敏對第一財經記者分析，中西部地區與沿海發達地區發展階段不一樣，在中西部進入到工業化后期之前，區域經濟發展需要一個增長極，以增長極帶動周邊區域的發展。由于每個省份最好的研發、高教、金融等要素資源主要集中在省會，因此如何突出省會的帶動引領作用就十分關鍵。彭智敏說，現在弱一點的省會比如南昌等城市也在積極凸顯省會城市的引領帶動作用。

今年的江西省政府工作報題提出，要高標準提升“引領圈”。編制大南昌都市圈“1+5”發展規劃，出臺支持大南昌都市圈發展的政策措施，進一步理順贛江新區管理體制。

這些二線城市的發展前景也蘊含著巨大的發展機遇。中原地產首席市場分析師張大偉對第一財經分析，除了京滬這樣的超大城市在嚴格控制人口、進行非核心功能疏解外，其他二線城市的人口還將快速增加。在這種情況下，對房地產企業來說，這些二線城市將成為發展重點。今年以來，很多地產巨頭拿地也紛紛從三四線城市回歸到二線城市。

地方戶籍新政密集出臺

___億人進城落戶或提前完成與此相對應的是，當前，二線城市的落戶政策正在不斷放開放寬。___月___日，南昌經開區啟動___“春風行動”招聘周活動，提供崗位達___余個。根據南昌最新落戶政策，在南昌市大中專、職業技工院校就讀學生，憑新生入學通知書或在校學習證明辦理落戶;全國其他院校就讀學生需將戶口遷入南昌市的，可按在南昌市就讀學生同等條件辦理。

___月___日，西安市人民政府官網發布《西安市人民政府___關于進一步放寬我市部分戶籍準入條件__通知》。這也是西安不到兩年___次升級調整戶籍政策。此次通知明確具有本科(含)以上學歷的，不受年齡限制;具有本科(不含)以下學歷的，年齡在___周歲(含)以下。全國高等院校在校學生(教育部學信網在冊人員)，均可遷入該市落戶。

今年以來，至少有___個城市出臺了落戶新政，放寬落戶條件。不光是二線城市，現如今，不光是二三線城市，就連廣深這樣的一線城市也加入到吸引人才、放松落戶的行列中。

其中，在深圳，繼去年___月實現大學畢業生引進“秒批”后，今年___月___日深圳將正式實施在職人才引進和落戶深圳“秒批”，主要包括高層次人才、學歷類人才、技能類人才、留學回國人員和博士后___類。

在廣州，今年___月___日下午，廣州市發改委聯合廣州市人社局、市來穗人員局及市公安局共同發布了廣州市新一輪遷入戶政策體系。其中，本科以上，不超過___歲即可落戶。

廣東體改研究會副會長彭澎說，目前國家正在大力推動___億非戶籍人口在城市落戶，廣深放開落戶條件，可以重點解決已經在本地居住就業的人轉化為本地戶口，獲得本地市民待遇，這也是落實國家落戶政策的體現。另一方面，通過放開落戶政策，加快外來人口的市民化，讓這些外來人口留在當地，會增加對教育、職業等方面的消費需求，對當地的經濟發展具有較大的拉動空間。

實現___億非戶籍人口在城市落戶是___年發布的國家新型城鎮化規劃提出的目標。根據前述會議，將爭取提前完成___億人進城落戶的任務。同時結合實施區域協調發展戰略，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度，努力實現城市群戶籍政策的一體化調整。

本月___日，國家發改委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》也提到，要放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉區域間戶籍壁壘，統籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。推動人力資源信息共享、公共就業服務平臺共建。

戶籍制度范文（二）

戶籍制度是一種人口管理制度，它的起源可以追溯到商代。在殷墟出土的甲骨文里，商代人將這種管理方式稱之為“登人”。

商代屬于奴隸制社會，在當時的貴族奴隸主眼中，人口和牛羊之類的財產并無多大區別，牛羊需要登記，那么人口登記自然也是順理成章的事情。身為奴隸主私有財產的奴隸，當然是不可能有遷徙的自由，如果私自逃離戶籍所在地，則會遭到嚴酷的懲罰，有時候甚至會被處死。

春秋戰國時期，周王室衰微，許多小國對領地居民的控制也力有不逮，于是諸子百家的士人們得以周游列國，宣傳各自的學說，以博取各國君主的重視。

自由的人口流動為自由的思想創造了土壤，因此，在那個百家爭鳴的時代里，華夏迎來了思想史上的第一個高峰期。

戰國末年，秦王嬴政時代，因為韓國水工鄭國的間諜事件被發覺，秦國的宗室們對秦國境內的客卿非常不信任，于是鼓動秦王驅逐客卿，楚國人李斯也在被逐之列。李斯寫了一篇《諫逐客書》，論述秦穆公以來“以客致強”的事實。

在文末，李斯寫道：

臣聞地廣者粟多，國大者人眾，兵強則士勇。是以泰山不讓土壤，故能成其大;河海不擇細流，故能就其深;王者不卻眾庶，故能明其德。是以地無四方，民無異國，四時充美，鬼神降福，此五帝三王之所以無敵也。今乃棄黔首以資敵國，卻賓客以業諸侯，使天下之士退而不敢西向，裹足不入秦，此所謂“借寇兵而赍盜糧”者也。夫物不產于秦，可寶者多;士不產于秦，而愿忠者眾。今逐客以資敵國，損民以益讎，內自虛而外樹怨于諸侯，求國無危，不可得也。

李斯認為，人口流動帶來人才流動，各國英才入秦是秦國能強盛的根本。如果因為地域籍貫的不同，而驅逐人才，那么秦國就危險了。

秦王嬴政認為李斯說的很對，他是一個有雄心壯志的人，豈能讓人才流入他國呢?于是嬴政馬上做了一件事：立刻廢除了驅逐客卿的命令;而孝公時，已讓商鞅趕緊對秦國境內的人口進行登記。

商鞅變法，將秦國人口按五戶為一伍、十戶為一什的辦法編制起來，每伍戶之中，選一人為伍長，每什戶之中選一人為什長，平時為民，戰時為兵。為了保障編戶制度的約束力，秦法實行連坐，一人犯罪，其余人都要受株連，戰時若有一人逃亡，其余人都要被誅殺。

秦國廣納賢才，同時又在內部推行嚴酷的國家軍事主義制度，致使秦軍戰力爆表，終于以偏隅之地，異軍突起，橫掃六合，混一宇內。

秦統一之后，推行郡縣制，然而郡縣制只是國家機器的框架，真正到政策的具體執行層面時，郡縣一級是遠遠不夠細化的，于是在編戶制度的基礎上又延伸出了鄉亭制，即每鄉設“三老”(鄉村元老院)，十里為一亭，每亭設亭長。亭長對方圓十里之內的居民進行戶口管理，并維護基層社會治安，同時負責朝廷賦稅、徭役的征收和攤派。漢高祖劉邦就是亭長出身，只是他不是一個稱職的亭長，他的日常除了賭錢，就是在村口酒館里喝酒吹牛聊閑天。

漢隨秦制，秦漢以降乃至魏晉，除非是遇到長期亂世，實在沒有辦法進行戶籍編制，否則人口登記都是國家的基礎工作之一。盡管進入了封建社會，人與人之間的依附關系不像奴隸社會那么明顯，但在統治者眼里，人民依然是國家財產，財產必須登記，嚴防資產流失。

“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣。”這是寫在教科書里的圣人語錄，它就是整個中國古代史里的天條。

自西晉八王之亂以后，戶籍制度曾有那么一段時期瀕臨瓦解，這主要是長達四百年的亂世戰爭所致。人口的不斷遷徙與流亡，政權的不斷更迭，都讓戶籍制度一度幾乎斷絕，但當政權稍稍穩定的時期，統治者都會抓緊時間修補戶籍登記本。比如，在中國北方出現了北魏孝文帝的改革，重建戶籍制度就是其中一條重要內容;而在中國南方，南齊蕭氏在其短暫的二十多年時光里，一直把戶籍修訂工作當作國策來抓，并讓太子主抓這項重點工作。

在更晚一點的隋唐時代里，國家實行三長制。即每五里為一保，設保長(俗稱“地保”);五保為一閭，設閭正;四閭為一族，設族長。地保必須熟知自己轄區的各種家長里短，一旦地方上有事，地保就是一部活百科全書。

北宋王安石變法時設保甲制，每十家為一保，選一人為保長;五十家為一大保，選一人為大保長;每十大保為一都保，選一威望高的人為都保正，保正又分正副職。《水滸傳》里，晁蓋被稱為“晁保正”，說明他也是當地有名的鄉紳，某種程度上來說，他就是大宋朝的執政基石。

明清時期，戶籍管理更是成熟。戶籍管理又分為“黃冊”和“魚鱗冊”，黃冊以登記人口為主，魚鱗冊以登記土地為主，兩冊一對照，一戶人家究竟該交多少錢糧稅賦，該服多少徭役人工，都是一目了然的。晚清時期，黃冊和魚鱗冊幾乎都是由各地方衙門里的行房書吏們世代把持，傳子不傳婿，是當地吏員們的傳家之寶。因為必須有這東西在手，才能收得了各種租稅，所以任憑換了哪一任官老爺來，都炒不掉這些書吏。

那么，為什么歷朝歷代都要把戶籍政策作為國策來抓呢?

其實原因也很簡單。古代的中國一直是農耕社會，農業是國家的第一大產業，農業稅是財政第一大稅種，而稅收直接關系著政權的生死存亡。農業稅的根基有兩條：一個是農業人口的多寡，一個是征稅土地的產能，因此人口管理與土地管理一樣，都是農耕社會里的基本國策。如果土地和農民都越來越多，那么國家財政的興盛指日可待，而如果越來越多的農民變成經常遷徙的流民，則意味著國勢衰微，亡國之日可期。

至于重農抑商，更是題中應有之意，因為商業稅在中國古代稅收體系里占比微乎其微，有它不多，沒它不少，而農業稅則不同，它是國家經濟的命脈所在。

為了讓帝王們的子孫們能夠千秋萬代仙福永享，帝國必須用國家機器的強制力量，來保證農民們世世代代地在那塊土地上做工蟻，因此，幾千年來無論時代風云如何變幻，無論政權如何更迭，帝國的戶籍制度都是一如既往地堅不可摧。

戶籍制度范文（三）

在當代，像北京、上海這樣的一線城市戶口是非常珍貴的，一個人如果沒有當地戶口，再有成就也不過是個“X漂”一族。而“X漂”這個詞，意味著他沒有根基，身世如浮萍，漂到哪里是哪里，全憑造化安排了。

自己漂泊也還罷了，而一旦遇到結婚生子、孩子就學之類的問題，“X漂”一族就會感受到什么叫“令人抓狂”。

一個戶口能卡住一家人的脖子，這句話絕非夸大其詞。

很多人以為，這種情況是因為當代人口眾多導致的，但實際上，在人口相對稀少的古代社會，戶籍制度的威力比當代還要強大得多。

在古代，如果一個人沒有戶籍，那他就不會有土地。土地是古代的基本生產資料，沒有土地就無法正常生活。

凡是沒有戶籍的人，都是流民。法律也不怎么保護流民的權益，因為流民不納稅，會被視為帝國的蛀蟲。流民的主體是兩種人：乞丐和盜賊，而這兩種人經常會身份互換，因此在很多時候，殺死流民會被視為剿滅盜賊，即便是誤殺，也常常會因為沒有苦主而不了了之。

當代流行穿越劇，但那些穿越劇通常都是腦洞清奇的作品。實際上如果真的能夠穿越的話，假如穿越者落在稍微穩定一點的時代里，幾乎___%會因為沒有戶籍而被當作盜賊被通緝;假如穿越者落在亂世之中，那么幾乎___%的概率是要早死的。在古代，沒有戶籍就不能成為王朝的子民，除了躲進深山老林玩野外生存，就沒有別的路好走了。

如果穿越到隋唐，穿越者會因為沒有戶籍而淪為賤民。在隋唐時代，這類人會被登記在一種特殊的冊子上，這叫“非編戶”，他們通常是貴族或者富豪之家的家奴。假如無戶籍的穿越者被人發現，那就會被當做逃奴抓起來，如果聯系不上主家，那就會被官方拍賣。另外，這種“非編戶”賤民無法脫籍，這口鍋不但要背到死，而且要世世代代子子孫孫地背下去。賤民脫籍政策直到清代雍正年間才有，而且還需要放棄“賤業”之后三代才能參加科考，但即便如此嚴苛的條件，在當時依然被視為“恩典”。

如果穿越到明清，穿越者因為無戶籍，所以無法參加科舉，即便他學富五車才高八斗，也只好去荒野里說給狐仙去聽。

在古代，沒有戶籍是無法旅行的，再有錢也不行。戶籍意味著人員無法自由遷徙，如果有事要離鄉百里以上，就得找當地政府出具文書，也就是路引。路引萬分重要，絕對不可遺失，否則身處異鄉會被按游民處置，輕則流放，重則殺頭。

住店必須持有官方發放的路引(介紹信)，否則店家要受連坐。如果沒有路引，就只好去荒山野嶺找黑店住，萬一不小心中了雞鳴五鼓斷魂香，第二天早上就變成了熱氣騰騰的人肉包子了。

不要指望有什么辦法能逃脫強大戶籍管理，作為立法者的商鞅，在逃亡的時候也發現這個制度實在是沒有什么漏洞可鉆，所以他也因為沒有介紹信而被人抓回去五馬分尸了。

不同的戶籍之間享受的政策紅利也有極大的不同。

在古代，戶籍在很大程度上會影響一個人的命運。比如一個人生在京城，哪怕是個普通人家，也可以認為這孩子生來命好了，因為古代京城與偏遠地區之間的GDP可能會相差幾個時代，而其所處的環境也決定了京城人士的見識、習慣和發展空間都會比其他地區勝出許多，如果要參加科舉，京城人士的路費都省下了。再比如前面說到的陳湯，無論他取得怎樣了不起的成就，他仍然是個山陽瑕丘人，到死也是一個連長安戶口都混不到的loser。

對于古人改變命運的主要渠道科考來說，戶籍制度也是相當不公平的。政府會按地域來分配錄取名額，同時還要審核考生的戶籍身份，只有經濟嚴重欠發達地區才能和京城一樣享受更多的錄取名額。因此，古代考生家庭和官府之間，也會展開篡改戶籍與反篡改戶籍的攻防戰。

戶籍制度范文（四）

其實，放開城市落戶限制早已不是新鮮詞了，而是近年來的一個高頻詞。

本輪戶籍制度改革全面開啟的標志性文件，應該是_______年___月發布的《關于進一步推進戶籍制度改革意見》，走的是打通二元戶籍制路線，提高城鎮化質量。因為此前的改革一直走的也是放寬路線，但學界認為，城鎮化率質量不高，而戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度，是一個關鍵指標。

___年___月，____正式發布《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求“__五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘將加速破除，配套政策體系要進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均要提高___個百分點以上，年均轉戶___萬人以上。

到如今，留給這個目標完成的時間已開始顯得緊迫起來。今年以來，國家政策頻出，城鎮化已開始提速，或者說進入倒計時。

例如，今年___月___日，___、____發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》(下稱《意見》)，要健全農業轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。到___年，城市落戶限制逐步消除。

而這與___月___日國家發改委發布《___年新型城鎮化建設重點任務》(下稱《任務》)才隔了一個月。《任務》明確了相關城市放寬落戶的具體要求：

城區常住人口___萬~___萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;

城區常住人口___萬~___萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制;

超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

今年___月___日，國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》也提出，要放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。同日，公安部召開的全國治安管理工作座談會上，公安部副部長孫力軍表示，要全面深化以戶籍制度為重點的治安管理改革，加快建立新型戶籍制度。除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外，積極探索試行以經常居住地登記戶口制度。

國家頻提放開放寬落戶限制，尤其是放開大城市的落戶限制，是目前戶籍制度改革的重點。數據顯示，截至___底，仍有___億農業轉移人口已成為城鎮常住人口但尚未落戶城市，其中___%分布在地級以上的城市，基本上是大城市。中國社科院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞將這部分人群的現狀稱為“半城市化”。

都市圈、城市群崛起

在目前小城市戶籍已全面放開、中小城市吸引力不夠的情況下，放開大城市戶籍顯得尤為重要。陳亞軍說，要解決好落戶的問題，需要大中小城市和小城鎮聯動，光靠小城鎮、小城市其實解決不了這個問題，需要推動大中小城市放開放寬落戶限制。

雖然我國從上世紀___年代開始就鼓勵發展中小城市，但實際上人口一直在往大城市走，現在學界更傾向于走發展大都市圈的道路。畢竟大型都市在經濟資源的集聚、效率和節約發展等方面更具優勢。近年來，國家中心城市、城市群、都市圈的發展，也彰顯著國家要將中心大城市引領作用發揮到最大的決心。

牛鳳瑞認為，突出中心城市的帶動引領作用，更符合經濟發展客觀規律和城市化發展規律。城市規模與輻射帶動能力成正比。應該通過支持一些核心重點城市率先發展，帶動周邊地區發展，以提升我國經濟發展的整體競爭力，促進產業結構的轉型升級。

___年___月，___、____發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，要以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展;

以上海為中心引領長三角城市群發展，帶動長江經濟帶發展;

以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江西江經濟帶創新綠色發展;

以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展，帶動相關板塊融合發展。

一方面是要放開放寬大城市的落戶限制，另一方面要突出中心大城市的帶動引領作用。在這種情況下，顯而易見，未來大城市的發展更受看好。

但問題是，大城市的發展和落戶也不是沒有限制的。盡管中央密集發文要放開放寬落戶限制，但都附加了一定的限定詞，落戶的全面放開，是將個別超大城市、特大城市除外的。

根據《___年城市建設統計年鑒》，目前，城區人口超過___萬的城市有___座，除北上廣深這四個超大城市，還有天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州、沈陽、長沙___個特大城市。

結合政策，也就是說，在未來，除了上述___個城市外，其他城市都將全面放開放寬落戶限制。這個過程中，一大批二線城市將受益最大，包括西安、蘇州、合肥、濟南、青島、大連、廈門、寧波、昆明、石家莊、南昌、福州等。

一方面，大城市戶籍放開后，中小城市的發展前景會更受限。另一方面，相比京滬等超大城市，二線城市還有大把的發展空間。這些二線城市崛起后，不僅可以承擔、疏解一線城市過于集中的部分功能，還可以起到區域發展龍頭的作用，帶動更多區域相對均衡地發展。

放開放寬落戶帶來的機會

值得注意的一點是，《意見》明確，要全面落實支持農業轉移人口市民化的財政政策、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，以及中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜政策。

這里必須要說明的一點是，過去國家強調中小城市戰略的結果是：一線和部分熱點二線城市人口快速增長、土地供給不足，三四線城市人口增長緩慢、土地供給過多，由此造成土地供需錯配。現如今，人地掛鉤的政策更符合人口與經濟社會發展的真實需求，對輸入城市將起到很好的激勵作用，有利于輸入地城市的建設和發展，這個過程中，對一二線城市也是一大利好。

《意見》提到，到___年，城鄉統一建設用地市場基本建成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

這意味著，未來城市更新改造，有望成為房地產發展的重點。什么樣的城市更新改造尤其是舊村改造會有價值?哪里的農村戶口有價值?當然不可能是小城市的農村或者貴州、東北、淮河流域等地的偏遠農村，而是一二線大城市的城中村或近郊區的農村。

今年，珠三角，廣州、東莞等地的舊村改造如火如荼。這些地方經營性建設用地入市，也會極大地增加一二線大城市的土地供應。

從總體上看，二線熱點城市的樓市發展前景已經超過了一線城市。

一方面，二線城市的人口增量空間更大;

另一方面，二線城市原有樓價較一線城市要低很多。

實際上，從___年以來的表現來看，二線熱點城市的房價漲幅甚至超過了一線城市。這也符合近年來熱點二線城市經濟崛起的趨勢。

春江水暖鴨先知。今年以來，熱點二線城市的土地市場火爆，各大開發商鏖戰二線城市。中原地產研究中心的統計數據顯示，50大城市合計在___年前___月土地出讓___萬億元，同比___年同期上漲了___%。其中，___月杭州土地出讓金收入___億元，位列榜首。此外，今年以來，天津、武漢、蘇州、濟南、鄭州、福州等二線城市的土地市場表現也十分搶眼。

一線城市也不是沒有機會。上述《任務》提出，超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。也就是說，未來一線城市的重點在都市圈的發展上。

尤其是隨著北京、上海、深圳等大城市的軌道交通尤其是跨城地鐵、市域快軌的發展，將會極大縮短周邊地區、鄰近板塊到大城市中心城區的時間，讓這些區域變成也可以變成人們常住的區域，從而有利于超大城市疏解中心城區人口，也可以帶動周邊區域發展。比如北京周邊的北三縣、保定等地，上海周邊的南通、嘉興、昆山、太倉等地，深圳周邊的惠州等，都將是未來樓市發展的重點。

第三篇：戶籍制度

1、戶籍制度

中國的戶籍制度由于城鄉二元格局造成的二元戶口劃分，其系統性、延續性對整個社會造成的影響深刻而長遠。如從政治權利、身份地位、教育機會、職業獲得、社會保障等方面影響和制約人們的政治經濟生活。河北省戶籍制度改革相對較早，推進過程較快，改革措施較為系統，改革經驗和所產生的社會效應值得總結分析。同時，所轄區域內戶籍改革差異較大，但存在共性問題較為突出，表現出一定的典型特征，破解共性關鍵問題有利于深化戶籍制度改革，推進戶口一元化，推動城鄉統籌發展。

2003年7月21日河北省人民政府批轉《關于我省戶籍管理制度改革的意見》，提出了戶籍管理制度改革的目標和原則，明確具體改革內容有兩條是：

（一）按照實際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計劃指標，實行城鄉統一的戶口登記管理制度；

（二）以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件；石家莊城中村農民就地“農轉非”261390人城中村改造過程中戶籍管理混亂，不利于城鄉統籌發展。農民對戶籍改革滿意度低。雖然戶口變了，但孩子上學、大人上班也不一定有保障啊，加之戶籍制度與其他教育、社保、就業、醫療等福利捆綁在一起，表現為戶籍制度粘性極強，給戶籍改革和管理帶來更大的難度。

到2010年6月1日，石家莊城中村改造啟動率已達100%。大面積的城中村改造過程中戶口管理跟不上就十分不利于計劃生育、教育、醫療等方面的管理，百姓不滿意就容易上訪告狀，這樣不利于地方經濟建設，也不利于城鄉統籌發展。

（二）縮小城鄉基本社會保障差距，促進戶籍改革平穩順利進行。無論從我國歷史還是從社會現實出發進行分析，在中國社會收入分配體制中，戶籍制度都是極其重要的標準和依據，甚至是進行資源配置的最基本準則，在很大程度上戶籍制度演變為權益分配的基本依據。河北省也不例外，戶口是個人從政府及其相關機構組織獲取收入和補貼的必要依據，各種消費補貼、住房補助、福利分房、子女入托就學、養老醫療保險等等都是以戶口為基本條件而享有的。這也就產生了戶籍制度的粘附性，這種粘附性在某種程度上加大了城鄉差距。在轉向市場經濟的背景下，現代戶籍管理制度應是一種開放的、動態的、平等的社會管理制度，所以政府的角色應該是縮小城鄉社會保障差距，使戶籍制度的粘附性減弱而不是增強。透過城中村改造過程中戶籍管理混亂的現象看本質，百姓無論是要農村戶口還是城鎮戶口，其基本出發點是多得到點諸如教育、住房、醫療養老等社會保障方面的實惠。分析到這一點，戶籍改革就要求政府彌補農村社會中社會保障那塊明顯低矮的短板，否則城鄉統籌這個水桶總有漏水之處。

第四篇：戶籍制度50年

戶籍制度５０年 背景

1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會審核批準了《中華人民共和國戶口登記條例》?！稇艨诘怯洍l例》的頒布和實施，標志著新中國戶籍管理制度的正式確立和管理法制化的開始，也為二元化社會管理體制的建立奠定了基礎。

50年過去了，戶籍制度對數以億計的老百姓的生活產生了巨大的影響。可以說，我們每一個人的生活都曾經受到過并正在受到戶籍制度的影響，今后，我們還會繼續受到它的影響。在新中國實施過和正在實施的各項社會管理制度中，影響最為廣泛、最為深刻者，當屬戶籍制度。

50年來，戶籍制度在我國的社會管理中發揮過重要作用。與此同時，戶籍制度對于社會發展和個人生活帶來的種種負面影響也越來越突出。要求改革戶籍制度的呼聲也越來越高。

值此《戶口登記條例》出臺50周年之際，本刊特邀請長期關注戶籍制度的王文錄研究員和王太元教授來對我國戶籍制度的歷史沿革、戶籍制度的功能、戶籍制度的未來發展趨勢、如何正確地看待我國的戶籍制度等問題展開討論。

我國戶籍制度及其歷史變遷

王文錄(河北省社會科學院社會發展所研究員，吉林大學博士生)我國戶籍制度及其功能

我國的戶籍制度是國家有關機關依法對公民的基本情況進行收集、確認和登記的行政管理制度，包括人口的登記制度和管理制度，因此，戶籍制度實際上是圍繞人口登記和管理的社會管理制度。人口登記是戶籍制度的基本內容，一般包括人口的出生、死亡、婚姻、遷移，以及與此有關的其他內容的登記。人口管理是政府有關部門依據人口登記的內容，對人口的活動實施的管理，與人口城市化關系最為密切的是人口遷移管理。

我國戶籍具有兩種基本功能，即公民身份證明和為行政管理提供人口資料。也有學者認為是三種功能，即證明公民身份、提供人口資料、發現防范犯罪，實際上，發現防范犯罪是依賴于人口資料而進行的社會管理，提供人口資料和發現防范犯罪可以歸類于為行政管理提供人口資料。因此，三種功能和兩種功能的說法在內容上是一致的。戶籍制度的這種基本功能是任何國家戶籍管理都具有的功能。所不同的是我國戶籍制度形成和發展過程中，由于特定社會背景形成了一些特殊的功能。一是“附屬”功能；二是限制功能。附屬功能就是附屬于戶籍制度的門類繁多的社會福利制度。限制功能就是限制人口遷移和流動的功能。在戶籍區分城市和農村后，城市人和農村人不僅有了不同的戶籍身份，也享有了不同的社會福利，這樣，不僅僅是城鄉人口身份和社會福利被確定，而且城鄉人口的遷移和流動被明確限制。我國戶籍制度的歷史變遷

我國戶籍制度源遠流長，最早的戶籍制度起源于古代賦稅制度和征兵制度。歷經變遷，其內容和功能發生了重大變化，到了新中國以“人口登記和人口管理”為主要特征的戶籍制度逐步形成了。

春秋戰國時期，為了斂收田賦和征集兵員，各諸侯國采用“編戶”和“定籍”等辦法進行人口控制，秦國創建了“士農工商”四民體系，確立了以“立戶分戶”、“什伍連坐”和“使民無得擅徙”為內容的戶籍管理制度。到了宋朝中葉，運用保甲法（注：保甲法是在基層社區實行保甲編制，十家為一保，五十家為一大保，十保為一都保，保甲組織控制嚴密，保內實行連坐法。)來管理戶籍，目的是加強人口控制，增加稅收和改革兵制。元朝的戶籍制度出現了新的特點，它將居民按職業劃分為若干種戶，不同類別的種戶具有不同特權。明清的黃冊（注：黃冊是明清時期的中央政府統一主持，逐級向下延伸的戶籍簿冊。)登記制度同樣強調不同人的不同特權。隨著雍正王朝“攤丁入畝”（注：攤丁入畝是征收的丁銀總額按照田畝分攤到田賦中去，結束了中國戶籍制度在財政方面的歷史使命。)稅收政策的實施，國家稅收由人頭稅轉向財產稅和土地稅。

到了近代，巡警制度開始在全國推廣，以巡警體制主管的戶口登記非常嚴密，戶口登記內容包括戶數、口數以及戶內成員的姓名、年齡、職業、籍貫等。（注：參見王威海：中國戶籍制度——歷史與政治的分析，上海文化出版社，2006年版，第225頁。)1911年，晚清政府出臺了中國歷史上第一部《戶籍法》單行法規，但晚清政府的滅亡，《戶籍法》隨之擱淺。

北洋時期，政府將保甲制度與近代警察制度相結合，制定并頒布了《警察廳戶口調查規則》(1915年)、《縣治戶口編查規則》(1915年)、《京兆各屬戶口編查單行細則》(1916年)等條例。

南京國民政府參照英、美、德、日等國戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了《戶籍法》。但由于國民黨發動了內戰，《戶籍法》在國統區被《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》(1932年)、《保甲條例》(1937年)、《縣保甲戶口編查辦法》(1941年)所代替。《戶籍法》在實踐中未能得到很好實施。

新中國成立后，國家進行了土地改革，根除了封建時期通過土地束縛人口流動的基礎，基于“肅反”工作、安置就業、計劃供應糧食、以及維護公共秩序和政治發展的需要，創立了嶄新的戶籍制度。根據對人口遷移流動的限制松緊程度，新中國的戶籍制度可分為三個階段。

第一階段，人口自由遷徙階段，時間是1958年以前。公安部于1951年7月頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，對城市戶口進行管理。1953年4月，為了解全國準確的人口數字和做好各級人民代表大會的選舉工作，國務院發布了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》和《全國人口調查登記辦法》，在農村建立了簡單的農村戶口登記制度。

1955年6月，國務院發出《關于建立經常戶口登記制度的指示》，其主要目的是掌握全國人口及變動情況，為國家計劃經濟體制的運行提供準確的人口數據。1956年2月，全國戶籍管理工作和人口資料的統計匯總業務統一移交到公安機關。至此，新中國初步確立了“戶警一體”的戶籍管理形式，城鄉的戶口管理工作和組織機構得到了統一。1956年全國首次戶口工作會議明確了戶口管理的三大基本功能：證明公民身份，便利公民行使權利和履行義務；統計人口數字，為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防止反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭。

這一階段，戶籍制度盡管附帶著較濃厚的政治色彩，但其設計的功能是最基本的社會管理——人口登記和人口統計。該制度體現了1949年《共同綱領》和1954年的憲法的精神，對公民的居住和遷徙沒有提出任何限制，公民居住和遷徙相對自由。（注：1954年《憲法》第90條第2款明確規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。)

第二階段，人口遷移流動控制階段。時間是1958年～1978年。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布，標志著我國戶籍制度開始由自由遷徙轉向遷移流動控制。1957年12月，中共中央、國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求城鄉戶口管理部門嚴格戶籍管理，切實做好制止農業人口盲目外流工作。1958年1月，我國第一個戶籍管理法規——《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《條例》)正式頒布。《條例》明確規定，中華人民共和國公民都應當依照條例的規定履行以戶為單位的戶口登記。戶口登記簿和戶口簿登記的事項，具有證明公民身份的效力。《條例》對常住戶口登記、暫住戶口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責任等戶籍管理的基本內容作了詳細規定，將戶籍管理納入了法制軌道。正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，首次以法規形式限制農村人口遷往城鎮。至此，限制農民進城的二元戶籍制度開始以立法形式正式確定下來。（注：姚秀蘭：論中國戶籍制度的演變與改革，法學，2004年第5期，第46頁。)

1961年中共中央發出《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧銷量的九條辦法》和公安部轉發《關于當前戶口工作情況的報告》、1962年公安部又出臺的《關于加強戶口管理工作的意見》等，都貫徹了嚴格控制人口遷移和流動的基本精神。

第三階段，人口遷移流動逐步松動階段，時間是1978年以后。

隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，戶籍制度嚴格限制人口遷移流動的特征開始發生轉變。

1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯合頒布的《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題規定》，開始打破戶籍制度的指標控制，標志著戶籍制度進入了一個新的階段。1984年，國務院頒發的《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》規定，凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業，或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民和親屬，準予自理口糧落戶集鎮。允許農民自理口糧落戶集鎮政策的實施，使城鄉人口流動成為可能，我國戶籍制度改革在集鎮開始由指標控制向準入條件控制過渡。

1985年7月，公安部出臺的《關于城鎮暫住人口管理規定》，標志著中國公民在非戶籍地長期居住具有了合法性。同年9月，全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》規定，“居民在辦理涉及政治、經濟、社會生活等權益事務時，可出示居民身份證，證明其身份?！豹?/p>

1992年8月，公安部發出《關于實行當地有效城鎮居民戶口的通知》，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度。同年10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河南、河北等地先后開始試行“當地有效城鎮居民戶口”，即“藍印戶口”，其基本原則是戶口在當地有效，戶主按常住人口管理，戶籍統計為“非農業人口”。這是我國戶籍制度改革過程中的一項過渡性措施。從此，戶口準入制度開始擴大到小城鎮。

1997年，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍制度改革試點方案》，小城鎮戶籍改革開始受到廣泛關注。全國各地逐步放寬小城鎮戶籍限制，規定在小城鎮有穩定工作或生活來源，有合法固定居所，住滿一定年限，或投資，或購買一定價值商品房等，均可以辦理小城鎮常住戶口。1998年國務院批轉《公安部關于解放當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，不再提限制到中等城市落戶的規定。

2001年5月，國務院再次批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍制度改革意見》，全面推進小城鎮戶籍制度的改革，進一步放寬農村戶口遷移到小城鎮的條件，并且允許各地可按照具體情況推進本地戶籍制度改革。

2001年8月，石家莊戶籍制度的改革，標志著大城市戶籍制度開始進入以住房和職業（收入）為基本條件的“準入條件”制階段。我國戶籍制度的多樣化模式和未來的趨勢

隨著計劃經濟向市場經濟的過渡，各個省區、各個城市適應當地社會經濟發展的不同情況，出現了各種不同特點的戶籍制度模式。主要有“投資入戶模式”、“居住證模式”、“務工遷入模式”、“親屬投靠模式”、“準入與計劃并行模式”。

（1）投資入戶模式

“投資入戶”是許多城市實行的一種模式。允許在本地投資或納稅達到一定額度的人員遷入戶口，有的還規定購買有自主產權的商品房達到一定面積的人員，也可將戶口遷入城市。深圳、上海、南京、北京等的戶籍制度都帶有“投資入戶”模式的特征。

（2）居住證模式

“居住證”是處于正式戶籍和暫住戶籍之間的一種戶籍模式，這種模式是一種人才引進的“綠色通道”對于城市發展需要，而又無法馬上給予戶籍的人才，可以先申請人才“居住證”，持有人才“居住證”也可享受正式戶籍所附著的某些福利。上海、北京、沈陽、杭州等城市的戶籍制度都實行了“居住證”制度。

（3）務工遷入模式 

“務工遷入”是針對較低層次勞動力放開戶籍的一種模式，通常要求在當地工作達到一定年限，也就是簽有就業合同達到一定年限便可將戶口遷入。2001年8月，河北省石家莊市戶籍制度改革就是實行的這一模式，但由于種種原因，兩年后這一模式宣告終結。

（4）親屬投靠模式

“親屬投靠”模式多是指在當地有常住戶口的居民可以申請其配偶、子女、父母與其共同居住生活，這一模式是針對直系親屬間的投靠，強調家庭的團聚，是最為人性化的戶籍改革模式。南京、廣州、重慶、石家莊、鄭州等城市的戶籍制度都帶有這種模式的特征。

（5）準入與計劃并行模式

“準入與計劃并行”是準入制度在取代計劃指標的過程中出現的一種過渡模式，是為防止人口大量涌入城市，而用計劃指標進行調節的一種手段。這種模式存在于全國幾個超大型城市，包括廣州、北京、上海等城市。

那么多模式的戶籍制度會不會全國統一，未來走向究竟是怎樣的呢？以“準入條件”為主要特征的戶籍制度將保持相當的一段時間，隨著我國經濟社會繼續發展，其形式和內容都將發生變化。多數學者認為，即使在將來，戶籍制度在形式上也不會消亡，但隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和城市化水平的不斷提高，戶籍制度的內容將會發生重大變化，限制人口遷移流動的種種規定會逐步淡化，以至人口遷移流動將不再受到戶籍制度的限制。我們認為，達到這一步，至少需要兩個基本條件：一是城市化水平達到70%以上，實際生活在農村的人口不足20%。在這種情況下，用戶籍制度限制人口遷移已經沒有了實際意義，戶籍制度必然自行消亡，我國到那個時候的時間至少要到2030年以后。二是農村人口享有與城市同樣的社會保障水平。城市社會保障制度比農村完善，社會保障水平比農村高，是造成城鄉人口不同社會身份的重要標志，也是城市限制農村人口進入其中的主要理由，同時也是農村人口進入城市的吸引力之一。若取消戶籍制度，只有大幅度提高農村社會保障水平。在我國經濟發展水平還不太高，經濟發展存在重大區域差異的情況下，要把農村社會保障水平提高到與城市大體同當的程度，顯然在短期內難以實現，因此，完全取消戶籍制度也需要一個過程，需要經過經濟發展達到相當的程度之后。按照我國經濟發展規劃目標，我國達到中等收入國家發展水平的時間是本世紀中葉，那個時候我國經濟發展就有足夠的能力支付與城市同樣水平的農村社會保障費用，如果在這期間逐步完善農村社會保障制度，提高農村社會保障水平，當農村社會保障水平接近或達到城市水平的時候，作為限制人口遷移流動的戶籍制度已經沒有實際意義，人口遷移流動將走向自由遷徙。

從遷徙自由到自由遷徙

——戶籍改革的科學發展之路



王太元（中國人民公安大學治安系教授）

文章成形之際，發生了非北京戶籍而不能在京高考的女生自殺事件，對戶籍制度的責罵又鋪天蓋地而來，這使我不得不再一次無可奈何地提醒：功夫在詩外——解此難題，必須繞過戶籍斬斷背后那些“看不見的手”。戶籍制度——你所看到的未必是真的

理性、科學地探討問題的基本前提是，所探討的是同一個問題，在同一概念體系之中，作用于同一領域?？上У氖牵畞砟昝襟w甚至學界對戶籍制度變革的探討，卻總是缺乏這一最基本的前提與基礎。人們常說“眼見為實，耳聽為虛”，其實，我們自己眼睛所看到的未必都是“實”的，尤其是在非物質世界里。

當今中國人已經使“戶籍制度”這一詞匯具有了不同層次的三種涵義。

最狹義也是最具有本質意義的應當叫“戶籍制度”，是依法收集、確認與提供個人的身份、住址、親屬關系等人口基本信息的行政管理制度，它有優劣差別卻沒有對錯區別，不應當、也不得去責罵，反而需要依法科學加強，以服務于全球一體化條件下的信息社會。

目前行政體系中的戶籍制度，可以叫“戶政制度”，它包括最狹義的戶籍制度，還包含由相關部門以行政方式決定公民是否有遷往某地合法生活的“戶口遷移審批制度”，它形成于國家集權的計劃經濟狀態，有負面作用越來越大因而亟待改革的問題，但卻不是責罵后直接“取消”這樣簡單處理方式能夠奏效的。

國內外關注、很多人責罵的戶籍制度，最好叫“戶口制度”，是包括一切運用狹義戶籍制度來管控社會的各種制度的總稱、是社會不公現象的“總根源”，依據這一涵義來探討戶籍問題，可能有“明辨是非”、“針砭時弊”甚至炒作的巨大作用，卻未必有解決問題、造福公眾的實在功能。戶籍制度——和諧社會必不可少的約束

狹義的、本質意義上的戶籍制度，是依法收集、確認與提供個人的身份、住址、親屬關系等人口基本信息的行政管理制度，是有人群生活的地方就必然具有的管理制度，根本不存在我們喜歡不喜歡、想不想要的問題：每個人必定也必須有自己特定的體貌特征和社會表征，也就是“身份”，不證明自己身份和確認他人身份，個人、人群、社會的全部生活也就無法存在和延續，因此，社會成員的身份識別，是其他一切社會管控的前提和基礎；人們的生存延續必須依托一定環境，也就必須有“住址”，如果連自己身在何處都無法確定、無法證明，自身生活和與人交往也就不可能正常展開，社會的有序與和諧更無從實現；周星馳在《大話西游》里說，“人是人他媽生的，妖是妖他媽生的”，我們一般人說，人都是娘生父母養的，從個人與父母的關系擴展開來就形成了我們的胞堂從族、姑舅姨表等“親屬關系”，它是人們最早的、最本源的社會關系，沒有這一源泉、前提與基礎，其他一切關系都不可能存在與延續，社會也就無法存在了。

綜上所述，如果不能有效管控人的身份、住址、親屬關系，如何能實現個人、人群與他人、其他群體以及與自然間的安定有序甚至公平正義？戶籍改革——“為什么改”與“改什么”、“如何改”密不可分

戶籍制度為什么要改革？是因為它“被污名化”，我們不喜歡嗎？如果是這樣，隨便換一個讓人悅耳舒心的名字就好了，根本不需要大費周章，目前正在進行的“廢除暫住證制度，創新居民證制度”之類變革，就有這種味道。是因為它從計劃經濟甚至集權管控時代延續而來？如果是這樣，我們就犯了倒洗澡水而把嬰兒一起倒掉的病，計劃經濟時期我們就吃飯，市場經濟以后我們不吃飯而改吃藥了？我總是不敢相信，小平同志早就說了，計劃與市場不是社會主義與資本主義的根本區別，那么，產生于什么時候，也不應當是一個制度是否需要變革的原因。是因為它讓我們中的一部分人比另一部分人生活得差些？如果是這樣，我們恐怕只能進行“公決”甚至進行階級斗爭才能解決問題，改革的目的應當是讓大家生活得更好、更和諧，而不是讓人們之間爭斗更激烈。

我一直懷疑的是，很多人整天嚷嚷著改革、改革，甚至在一個一個他們并不熟悉的領域設計著一個一個改革方案，卻從來不明白要改革的究竟是什么，更不明白為什么要改革、如何進行改革、改革能帶來什么這些根本問題，更不要說讓人家明白、讓全社會明白了。有良心、負責任的人，千萬不能做這種為改革而改革的事，有主見、能選擇的人們，千萬不能信任、依靠這種“我說故我在”的人。戶籍改革——三個層次各有其特定的確定內涵

從最廣義講，我們要改革的，恐怕應當是濫用戶籍制度造成諸多社會不公的各種陳舊的社會管控制度，而不一定是戶籍制度本身；從一般意義看，我們要改革的，恐怕是單方、單向、單一手段地審批人們遷移資格的“計劃經濟的大門衛”——戶口遷移制度，而不一定是不需要對人口遷移流動依法進行的科學管控；從最狹義說，我們要改革的，恐怕是戶籍登記管理中不利于人們自由流動的那些規定、方式和方法，而不是從根本上不登記管理戶籍，讓社會處于無法認識、無所依據因而無法運轉、無法管控的底部。確認這一點，是理性、科學因而有效探討戶籍改革的前提。遷徙自由——法制社會的有限自由

對應戶籍制度的三層次理解而言，對遷徙自由也有三個層次的理解。

最本質的理解，應當是“遷徙自由就是國家依法規范、區域市場調節、個人自主抉擇的人口流動遷徙權利”——最廣泛協調個人、群體、國家三層次各方面利益因而既理想也實際的方案，甚至可以說是民主法制的和諧社會的唯一選擇，是從“遷徙自由”到“自由遷徙”的不二法門。

一般的理解，就是“遷徙自由就是只登記、不審批，徹底恢復到1956年以前的狀態”，行政審批權、甚至整個行政權力都退出人口的遷徙流動領域——比較理想而未必現實，尤其不適合在人口眾多而資源匱乏條件以跨越式發展實現民族復興的今日中國。

最泛化的理解，遷徙自由就是整個國家權力、甚至社會管控行為都退出人口流動遷徙領域，“我想上哪住就上哪住，憑什么要人審批、登記？”——把“遷徙自由”這一選擇可能性誤認成“自由遷徙”那樣的自然現實性，這種近乎無政府主義的理解，很有煽動性但未必真有市場，因為，當今世界人們自由權利的不斷擴展，所依托的正是社會管控機制的日益科學有效，世界上所有經濟文化發達、人們生活自由的地區，正是長期依法科學、合理管控效果最好的地方。

概括起來說，第一，遷徙自由是由一個憲法性文件——1215年英國《自由憲章》首先提出的，屬于法治的范疇，因而是需要努力去實現的權利，而不是自然存在的事實。第二，遷徙自由是有管控的法治秩序，而不能理解成不準管控的各行其是，因為一切沒有法治的地方，既沒有切實的秩序，也沒有的真正的自由，一個沒有必要管控的人口流動遷徙局面，恐怕既不是我們個人的福音、更不是人類社會的福音。第三，我們所需要的遷徙自由的法治格局，只有通過依法治國才可能實現。遷徙自由——“是不為也，非并不能也”

與不問青紅皂白要廢除戶籍制度的呼聲相對應的，是不管不顧地要延續甚至強化遷移限制的習慣：中國各地區、行業、單位、個人間差別太大，政府嚴格管制都還是難題一片、問題成堆，“目前條件不成熟，還得慢慢來”！作為專門研究戶籍管理20多年的“專家”，我可以負責任地說，在今日中國，自由遷徙不可能自然成為現實，但遷徙自由的依法選擇機制已經完全有條件實現。

（1）從區域看，繼沿海、沿江、沿邊開放之后的西部開發、東北振興，尤其是十六大以來的健康、協調、永續發展的觀點與局面逐步形成，正在大幅度地縮小地區差別從而穩步減輕遷徙自由的環境壓力；

（2）從行業看，城市反哺鄉村、以非農業反哺農業的基本政策、機制、體制逐步健全，城市人口容納能力的大幅度提高與農村人口排斥能量的急劇降低，勢必雙向消減遷徙自由的競爭壓力；

(3)從個人看，市場經濟條件下的法制社會，擠進城里由國家提供計劃經濟的“包福利”的想法日漸式微，個人必須承擔自由選擇的正負兩方面后果的社會認識，正在成為遷徙自由最深厚的社會心理基礎；

(4)從群體看，企事業單位先后改制改革，獨立經營、自負盈虧的格局已經普及，依法雙向選擇的用人機制，已經成為遷徙自由最直接的制度依據；從微觀上說，信息社會網絡化生存與電子政務的普及，實現遷徙自由的行政技術難題已經不難解決；

(5)從宏觀上看，城市體系從小到大、從偏到全、從弱到強，城市人口容量、能力和潛力，都遠遠不是改革開放之前所能比擬的了。自由遷徙——從實現戶籍制度自身的自由開始到底是戶籍制度限制了人們的自由，還是人們把改變命運的諸多希望全部寄托到戶籍上的這種思維模式剝奪了戶籍制度的自由？我看是后者：

(1)個人希望獲得北京戶口從而擁有目前北京市民所享受到的一切社會待遇，自然就遇到北京市民保護既得利益防止被“外來人口”瓜分的巨大阻力，在兩者的博弈之中，戶口遷移審批制度無論怎么改革都難以兩全。

(2)群體和行業希望運用戶籍制度保護自身利益并爭取更大利益，都要求改革戶口遷移審批制度以便用非經濟手段為自己爭奪人才、限制人力、排斥人口，整個社會林立著無數個各自獨立的封閉堡壘，人口、人力、人才的正常流動根本無法實現，遷徙自由就永遠都是一句空話。

(3)區域希望用戶籍制度保護自己的弱小或者發展自身優勢，就永遠是各吹各的號、各唱各的調，戶籍制度改革這“一盤棋”也就不可能從全國角度來下。

(4)最沒有道理的是，同樣在計劃經濟體制下生成的相對陳舊的所有與人口流動、人力調配、人才發展相關的社會管理制度，都既依賴陳舊的戶口遷移審批制度來保護自己免受改革、開放后社會變動的強烈沖擊，又抱怨“陳舊的戶籍管理制度嚴重束縛我們改革的手腳”。

因此，戶籍改革的根本出路，在于首先解放戶籍本身：戶籍只為個人、群體、區域和國家提供所有人口、人力、人才的人口基本信息，而不再是其他制度設置的門檻、門衛，把戶籍制度從人事制度、勞動制度、教育制度、工資制度、住房制度、醫療和其他社會福利制度的糾纏中解放出。自由遷徙——迫切需要認同“分進合擊”的改革新思維

我的“分進合擊”改革思路，本來是最有效協調官方與民眾訴求的方案，卻經常受到官民兩方的誤解與責難：民間認為我背叛公眾的利益，“用改革復雜性阻止改革”，“替公安部門打掩護”；官方認為我“挑刺兒”、“添亂”、“站著說話不腰疼”。這盡管是我事先預料到的，卻也是我深為遺憾的：不是為自己而是為公眾、為社會遺憾。

直接根源于改革開放以來戶籍改革經驗總結和教訓吸取的“分進合擊”改革思路，概括起來就是“整體脫鉤，分頭實施，穩步合成，促進和諧”：

(1)“整體脫鉤”：盡快在現代信息、網絡管理技術支持下實現全國“城鄉戶口登記管理無區別化”，使戶籍屬性不再充當各部門、各地區給公民不同待遇的行政技術條件與保障。

（2）“分頭實施”：“讓戶籍與利益脫鉤”，原先得到戶籍制度掩護的人事、勞動、教育、社會福利等諸多制度，再也不能有“限某某戶口”之類規則，迫使他們不得不進行本來就屬于職權范圍因而無可推脫的改革。

（3）“穩步合成”：諸多領域分頭進行的改革，使各個相關人口群體分別受益，比用一個戶口讓一個人受益的社會效益要大得多，一個一個具體規定不斷變革的“短促突擊”似乎難受，但實際收效遠比“看上去很美”的“整體轉軌”大得多、也快得多。

（4）“促進和諧”：有黨和國家路線、方針、政策的有力制導，有公眾依法維護自身合法權益的具體博弈，還有同行、鄰居、學界、媒體的整體壓力，回歸到該管部門的各項改革任務不可能被擱置，而只能越走越快，科學發展觀更有希望落實，寄托民族希望的和諧社會建設步伐才可能更快。

主持人評論：

參加本次論壇討論的兩位專家都長期關注和研究戶籍制度問題。王文錄研究員在對戶籍制度進行理論研究的同時，還對2001年至2003年間河北省石家莊市的戶籍制度改革進行了深入的跟蹤和系統的調查研究。供職于中國人民公安大學的王太元教授長期從事戶籍制度領域的教學和研究。

王文錄研究員在概括我國戶籍制度的功能和發展歷程的基礎上，介紹了當前我國不同城市和地區戶籍制度的多樣化模式。這些多樣化模式，加上公安部在過去10多年里已經推行的小城鎮戶籍制度改革、解決戶口管理工作中的幾個突出問題等措施，昭示著我國的戶籍制度改革早已進入軌道，以這些嘗試為基礎，更為全面和系統的戶籍制度改革，顯然是不言自明的；這些多樣化模式的同時并存，完全符合鄧小平同志摸著石頭過河的主張，在暫時還缺乏統一的全國改革模式之前，各個地方充分發揮聰明才智探索戶籍制度改革的有效辦法，一旦時機成熟，這些模式將為全國性的戶籍制度改革提供寶貴的經驗。

王太元教授非常強調要理性、科學地看待戶籍制度問題。他將相關制度分為戶籍制度、戶政制度和戶口制度三個層面，認為三者需要區別對待，不能混為一談。依據上述三個層面的理解，他認為對遷徙自由的理解也有三個不同的層面。他主張，戶籍制度改革的根本出路，在于首先解放戶籍制度本身，即戶籍只為個人、群體、區域和國家提供基本的人口信息，而不再是其他制度設置的門檻、門衛。

我們深知，戶籍制度問題是一個涉及每一個家庭、每一個個人的大問題，它早已深入到我國社會生活和社會管理的每一個角落。關于戶籍制度的任何改革都是牽一發而動全身的大事。因此，有關戶籍制度的話題，遠遠不是篇幅十分有限的本刊一次“人口與發展論壇”所能夠涵蓋的。我們希望，本次論壇能夠起到提出問題、引發討論的作用，推動更多的人來關注、思考和研究我國的戶籍制度及其改革問題，理性、科學地關注、思考和研究。

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（責任編輯：宋 嚴 收稿時間：2008-01）

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