第一篇：探討準國家工作人員主體身份

探討“準國家工作人員”主體身份

刑法第93條的兩款分別規定了兩類國家工作人員，其中第1款規定的是國家機關工作人員，而第2款規定，國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。此第2款所規定的主體在理論上稱為“準國家工作人員”。“以國家工作人員論”涵蓋了三類“準國家工作人員”，分別為：國有企事業單位中的從事公務的人員、從國有企事業單位委派出的從事公務的人員、兜底性的“以及其他依照法律從事公務的人員”。在司法實踐中，特別是對公司改制中由于產權問題的不明析，法律法規的不周延等等復雜問題導致在認定犯罪主體身份的問題上存有爭議。本文試從以下方面進行探討。

1.對“國有公司、企業、事業單位、人民團體”的理解 關于國有公司、企業的認定，存在不同的觀點，第一種主張，“國有公司是指在國家或者法律授權下的組織、機構和部門，投入資金、設備等（必須是單獨投資，不包括他方）成立的國有獨資公司，或者是由多于兩個并少于五十個的國有投資主體（共同出資，包括資金、設備、勞動力、技術等）設立的有限責任公司，以及國有企業以發起人的名義單獨成立的股份有限公司。”1第二種認為，“全部財產均系1 曹子丹、侯國云：《中華人民共和國刑法精解》，中國政法大學出版社1999年出版，第78頁。

國家所有的公司及國有控股的股份有限公司，應認定為國有公司。”2還有一種觀點認為，“國有公司應為全部財產或者相當多部分財產屬于國家所有，還要求對這些財產國家具有絕對的控制和支配力，具體包括國有獨資公司、國有絕對控股公司和國有相對控股公司。”3

所謂事業單位是從事教科文衛等社會活動的公共服務組織，是國家為維護公共事業發展、實現公益目的，以國家財政投資舉辦設立的。事業單位是具有組織、機構的法人實體，要接受國家行政部門的領導。事業單位設立包括政府出資建立、民間建立或由企業建立。事業單位不以盈利為目的，不具盈利性。

所謂人民團體，是社會組織的一種，它由政府職能部門審核批準，經注冊登記而成立。該組織有共同的組織理想、行動綱領和紀律準則，其活動經費依靠政府財政撥款。如工會、共青團組織、婦女聯合會、科技協會、工商聯等群眾性組織都屬于人民團體。

2.對“委派”的理解

所謂委派，即指委任和派出，其形式多樣如任命、指派、批準、提名等。被委派人員是指由“代表國家管理公共事務的職能機構”即國家機關、國有公司、企業、事業單位，以單位的名義直接派出，代表國家從事公務的人員。接受上述機構委派，只要是代表國家履行組織、領導、監督、管理等職責，不論其在委派前是否具備國家工作人員的身份，都可以認定為國家工作人員。4我們可以從以下法律特征來對“委派”進行理解：委派主體為“代表國家管理公共事務的職能 趙秉志、于志剛、孫勤：《論國家工作人員范圍的界定》，載于《法律科學》1995年第5期，第7頁。阮方民：《國家工作人員”概念若于問題辨析》，載于《浙江大學學報(人文社科版)》2000年第2期，第11 頁。江禮華：《論國家工作人員范圍的界定》，載于《中央檢察官學院學報》1998年第4期，第23 頁。32

2機構”，主要表現為國家機關、國有公司、企業、事業單位。即“委派的主體必須是國有單位且須以單位名義而非以個人名義進行”5對于被委派人員在委派前，是否要求其享有國家工作人員的身份，理論上存在不同觀點。一種觀點認為，“只要委派關系是存在的，且依法從事公務，均應認定其為國家工作人員，對于其之前國家工作人員身份的有無，則在所不問。”6另一種認為，“由國有單位及社會團體派到非國有單位和社會團體中從事領導、管理、監督等公務活動的人員，從其所屬單位及身份來分析，就應認為是國家工作人員。”7筆者認為被委派人員在委派前，國家工作人員身份的有無并不影響其國家工作人員主體的成立。他們在被委派之前可能具有履行公務的身份，這一類主體原有的工作職務、級別、待遇一般在原工作單位是予以保留的。也可能其在委派之前是臨時招聘、雇傭的，在被委派之后代表本單位從事公務。如果個人從原國家有單位調至非國有單位工作，與原單位完全脫離關系，不受原國有單位領導，則其將失去原有的國家工作人員職務、身份、級別、待遇，其就不能認定為國家工作人員。此外由國有單位代理非國有單位招聘的人員也不可能成立該類主體。委派目的是到被委派單位從事公務，如派科研、技術人員從事技術指導性工作的，就不能認為構成此類主體，因為他所從事的是非公務性工作。另外隸屬關系是委派的重要特征，委派關系一旦成立，委派人與被委派人之間的隸屬關系就形成了，被委派人要聽從委派人的領導、管理和監督。委派去向一般是不特定的，不論被委派單位是否屬于國家機關、國有公司、企業、事業單位，只要行為人接受委派，在被委派的單位從事公務性工作，即可以認定其符合該類主體身份。委派方式還應當明確具體并且合法有效。委派機關與被委派單位均應以規范方式確定委派關系，即有明確的意 郝守才：《論我國刑法中國家工作人員范圍的界定標準及其相關問題》，載于2001年濟南刑法學年會交流論文。楊敦先：《新刊法施行疑難問題研究與適用》，中國檢察出版社1999年4月版，第357頁。7 丁慕英：《刑法實施中的重點難點問題研究》，法律出版社1998年版，第840頁。

5思表示。該意思表示中應當明確委派人員的職責范圍，并應采取法律所認可的形式，通常是采取書面形式，口頭表示則需在特殊情況適用。委派機關的委派不能超出其職能范疇和權限，否則是無效。

3.對“其他依法從事公務的人員”的理解

針對這部分主體的理解，理論界和司法實踐中存在多種意見。一種認為,“此類人員是指依法履行公共事務管理職責,通過選舉、任命等方式產生,包括村民委員會、居民委員會的組成人員，還包括受國有單位委托管理、經營國有財產的人員”8。第二種認為，“除在國有單位中從事公務的人員和受國有單位體委派到非國有單位從事公務的人員外,其他依法履行公共事務管理職責的人員,如人大代表、人大常務委員會成員、黨的機關中的人員等均應屬上述人員”9。第三種認為，“村民委員會、居民委員會作為基層群眾自治組織，其負責對所在地集體事務的管理,不屬于國家工作人員。該觀點主張,所謂其他依照法律從事公務的人員,應當是指受委托在國有單位中,依法從事公務人員。其強調依法、受委托、在國有單位中和從事公務四個條件。10我們認為對該規定的理解應從我國刑法關于以國家工作人員論者所作出的列舉性規定中得共同特征、共有本質出發，即“從事公務”。只要行為人系代表國家行使公共事務管理職能，其是依法行使公務活動、履行公務職責，不論其從事公務的資格是如何取得，也不論其在何機關、何單位從事公務，均應認定其為國家工作人員。

8趙秉志：《新刑法教程》，中國人民大學出版社1997年版，第780頁。張穹：《修訂刑法條文實用解說》，中國檢察出版社1997年版，第112頁。侯國云、白岫云：《新刑法疑難問題解析與適用》，中國檢察出版社1998年版，第190-200頁。4

第二篇：準國家工作人員認定中的幾個問題

《刑法》第九十三條第二款規定：“國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位 委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”這就是我們通常所說的準國家工作人員的概念。雖然法條就什么是準國家工作人員作了明確的規定，但司法實踐中，由于存在諸多復雜的因素，給準國家工作人員的認定帶來困難，因此，加強對這一問題的研究，對于準確認定犯罪，打擊犯罪具有極其重要的現實意義。

一、準確把握國家工作人員的本質特征。從事公務應是國家工作人員的本質特征。對此，雖然目前理論界大致有“身份說”、“公務說”、“統一說”三種不同的觀點。但筆者認為，“身份說”易縮小國家工作人員的范圍，與刑法第九十三條規定的精神不相吻合。“統一說”將“身份”作為與“從事公務”相并列認定國家工作人員范圍的標準亦與刑事立法精神相悖。“公務說”則認為，無論行為人是否具有國家工作人員的身份，只要是依法從事公務的，就應當以國家工作人員論。這一觀點不僅符合刑法第九十三條規定的精神，而且也為后來的立法解釋所驗證。從刑法第九十三條規定的精神來看，無論是國有公司、企業、事業單位、人民團體中的人員，還是上述單位（人民團體除外）委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體中的人員只要是“從事公務”的就以國家工作人員論，立法并沒有強調這些人原有身份性質，而恰恰強調的是“從事公務”四個字。再則從全國人大常委會《關于中華人民共和國〈刑法〉第九十三條第二款的解釋》中，我們不難看出，該解釋對村民委員會等村基層組織人員在從事特定的公務時屬于“其他依照法律從事公務”的國家工作人員的界定，表明了立法機關鮮明的“公務說”觀點。還有大量的司法實踐也證明了“公務說”在司法實踐中被廣為運用。因此，我們在認定準國家工作人員的范圍時，理應牢牢抓住“從事公務”這一國家工作人員的本質特征，正確界定準國家工作人員的范圍。那么，何謂“從事公務”又是我們正確界定準國家工作人員范圍的又一重要問題。所謂從事公務是指依照法律規定，從事組織、領導、監督、管理國家事務和公共社會事務的活動，其本質是行使國家權力，活動內容具有廣泛性、職能性特點。?椐此，筆者認為“公務”它不局限于國家事務，還包括公共社會事務，在我國現行的制度下，國家管理公共社會事務仍然存在，如國家對國有企業的行政管理，國有企業的有關管理人員對國有企業資產的管理經營等無不表現國家管理公共社會事務的存在。同時，共青團、工會、婦聯等人民團體也仍然擔負著管理國家事務尤其是公共社會事務的職能。《刑法》將在人民團體從事公務的人員規定為國家工作人員就意味著刑法意義上的“公務”包含公共社會事務。因此，我們這里所探討的“公務”即是指代表國家的公務，具體包括國家公務和公共社會事務。只有行為人從事上述情形的“公務”時，才可以將其界定為國家工作人員或者是準國家工作人員。

二、準確把握公司性質。依照公司法的規定，國有獨資公司以及由2個以上50個以下國有投資主體共同出資設立的有限責任公司，國有企業單獨作為發起人設立的股份有限公司，其國有性質沒有爭議。問題是原有國有企業依照公司法在改制重組過程中，由于運作不規范和不到位，給我們準確認定改制后的公司性質帶來困難。實踐中主要有以下幾種情況：其一，“翻牌”公司。一些原國有企業為了完成上級下達的企業產權制度改革的指標，在將其所屬的分支機構進行產權制度改革過程中，不能嚴格按照《公司法》的要求運作，為了達到公司注冊的目的，將企業資產的一部分以獎勵等形式配送給企業人員作為入股資金，然后仍依企業原資產總額申請注冊非國有有限責任公司，原企業人員整建制劃歸新設立的公司，其人員管理方式、工資待遇不變，企業入股人員亦不參與公司分紅。這種“運動”式的公司制改造，應還其公司的本來面目認定為國有公司性質。其二，“脫殼”公司。一些國有企業為了甩掉沉重的債務包袱，將企業的有效資產剝離出來，重新設立一個新公司，以達到規避企業債務的目的。這種類型的公司其注冊資本如果沒有非國有資金進入，應認定為國有性質，如果有非國有資金進入，應認定為非國有性質。其三，“泡沫”公司。一些公司面對激烈的市場競爭或行業內部對企業資質考核依據其注冊資本金勢力的客觀情況，為了將公司做大做強，不惜違反法律禁止性規定，搞虛假投資。有這么一個原本資不抵債的國有小型建筑企業，2000年企業改制時，企業的20余名職工“入股投資”近5000萬元，使企業成為擁有6000多萬元注冊資本、具有一級資質、可以承攬各種大型建筑項目的大型建筑公司，實則職工沒有投入一分錢。這種類型的公司性質應當區別情況分別認定，公司經脫水后的注冊資本不低于公司法規定的最低注冊資本，且符合公司設立其他法定要件的，其公司法人仍然成立，公司性質應依實際注冊資本性質確定，如沒有非國有資本進入，應認定為國有公司性質，否則反之。如實際注冊資本低于公司法規定的最低注冊資本，其公司法人不能成立，對于投資主體單一，應依投資主體性質確定“公司”的性質；對于混合型投資主體的，則不能簡單地認定為國有性質或非國有性質，而應當依照各投資主體性質和人員隸屬關系綜合分析認定，如是國家機關、國有公司、企業、事業單位委派的人員，應認定為準國家工作人員，否則反之。實踐中盡管還有除上述類型外的不規范公司存在，但只要我們透過現象看本質，緊緊抓住投資主體的性質，就不難認定這些公司的真實性質。

三、準確把握職務便利的性質。非國有公司、企業人員的職務犯罪與準國家工作人員的職務犯罪均涉及到職務便利的問題。因此，準確把握職務便利的性質，對于正確區分此罪與彼罪無疑有著極其重要的現實意義。從字面意義上來說“職務便利”的含義應當是一致的，但從刑法層面上來看“職務便利”，在不同性質的犯罪中，其職務便利的性質亦不盡相同。就非國有公司、企業人員職務犯罪與準國家工作人員職務犯罪而言，前者的職務不具有國家公務

第三篇：準國家工作人員認定中的幾個問題

《刑法》第九十三條第二款規定：“國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位 委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”這就是我們通常所說的準國家工作人員的概念。雖然法條就什么是準國家工作人員作了明確的規定，但司法實踐中，由于存在諸多復雜的因素，給準國家工作人員的認定帶來困難，因此，加強對這一問題的研究，對于準確認定犯罪，打擊犯罪具有極其重要的現實意義。

一、準確把握國家工作人員的本質特征。從事公務應是國家工作人員的本質特征。對此，雖然目前理論界大致有“身份說”、“公務說”、“統一說”三種不同的觀點。但筆者認為，“身份說”易縮小國家工作人員的范圍，與刑法第九十三條規定的精神不相吻合。“統一說”將“身份”作為與“從事公務”相并列認定國家工作人員范圍的標準亦與刑事立法精神相悖。“公務說”則認為，無論行為人是否具有國家工作人員的身份，只要是依法從事公務的，就應當以國家工作人員論。這一觀點不僅符合刑法第九十三條規定的精神，而且也為后來的立法解釋所驗證。從刑法第九十三條規定的精神來看，無論是國有公司、企業、事業單位、人民團體中的人員，還是上述單位（人民團體除外）委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體中的人員只要是“從事公務”的就以國家工作人員論，立法并沒有強調這些人原有身份性質，而恰恰強調的是“從事公務”四個字。再則從全國人大常委會《關于中華人民共和國〈刑法〉第九十三條第二款的解釋》中，我們不難看出，該解釋對村民委員會等村基層組織人員在從事特定的公務時屬于“其他依照法律從事公務”的國家工作人員的界定，表明了立法機關鮮明的“公務說”觀點。還有大量的司法實踐也證明了“公務說”在司法實踐中被廣為運用。因此，我們在認定準國家工作人員的范圍時，理應牢牢抓住“從事公務”這一國家工作人員的本質特征，正確界定準國家工作人員的范圍。那么，何謂“從事公務”又是我們正確界定準國家工作人員范圍的又一重要問題。所謂從事公務是指依照法律規定，從事組織、領導、監督、管理國家事務和公共社會事務的活動，其本質是行使國家權力，活動內容具有廣泛性、職能性特點。?椐此，筆者認為“公務”它不局限于國家事務，還包括公共社會事務，在我國現行的制度下，國家管理公共社會事務仍然存在，如國家對國有企業的行政管理，國有企業的有關管理人員對國有企業資產的管理經營等無不表現國家管理公共社會事務的存在。同時，共青團、工會、婦聯等人民團體也仍然擔負著管理國家事務尤其是公共社會事務的職能。《刑法》將在人民團體從事公務的人員規定為國家工作人員就意味著刑法意義上的“公務”包含公共社會事務。因此，我們這里所探討的“公務”即是指代表國家的公務，具體包括國家公務和公共社會事務。只有行為人從事上述情形的“公務”時，才可以將其界定為國家工作人員或者是準國家工作人員。

二、準確把握公司性質。依照公司法的規定，國有獨資公司以及由2個以上50個以下國有投資主體共同出資設立的有限責任公司，國有企業單獨作為發起人設立的股份有限公司，其國有性質沒有爭議。問題是原有國有企業依照公司法在改制重組過程中，由于運作不規范和不到位，給我們準確認定改制后的公司性質帶來困難。實踐中主要有以下幾種情況：其一，“翻牌”公司。一些原國有企業為了完成上級下達的企業產權制度改革的指標，在將其所屬的分支機構進行產權制度改革過程中，不能嚴格按照《公司法》的要求運作，為了達到公司注冊的目的，將企業資產的一部分以獎勵等形式配送給企業人員作為入股資金，然后仍依企業原資產總額申請注冊非國有有限責任公司，原企業人員整建制劃歸新設立的公司，其人員管理方式、工資待遇不變，企業入股人員亦不參與公司分紅。這種“運動”式的公司制改造，應還其公司的本來面目認定為國有公司性質。其二，“脫殼”公司。一些國有企業為了甩掉沉重的債務包袱，將企業的有效資產剝離出來，重新設立一個新公司，以達到規避企業債務的目的。這種類型的公司其注冊資本如果沒有非國有資金進入，應認定為國有性質，如果有非國有資金進入，應認定為非國有性質。其三，“泡沫”公司。一些公司面對激烈的市場競爭或行業內部對企業資質考核依據其注冊資本金勢力的客觀情況，為了將公司做大做強，不惜違反法律禁止性規定，搞虛假投資。有這么一個原本資不抵債的國有小型建筑企業，2000年企業改制時，企業的20余名職工“入股投資”近5000萬元，使企業成為擁有6000多萬元注冊資本、具有一級資質、可以承攬各種大型建筑項目的大型建筑公司，實則職工沒有投入一分錢。這種類型的公司性質應當區別情況分別認定，公司經脫水后的注冊資本不低于公司法規定的最低注冊資本，且符合公司設立其他法定要件的，其公司法人仍然成立，公司性質應依實際注冊資本性質確定，如沒有非國有資本進入，應認定為國有公司性質，否則反之。如實際注冊資本低于公司法規定的最低注冊資本，其公司法人不能成立，對于投資主體單一，應依投資主體性質確定“公司”的性質；對于混合型投資主體的，則不能簡單地認定為國有性質或非國有性質，而應當依照各投資主體性質和人員隸屬關系綜合分析認定，如是國家機關、國有公司、企業、事業單位委派的人員，應認定為準國家工作人員，否則反之。實踐中盡管還有除上述類型外的不規范公司存在，但只要我們透過現象看本質，緊緊抓住投資主體的性質，就不難認定這些公司的真實性質。

三、準確把握職務便利的性質。非國有公司、企業人員的職務犯罪與準國家工作人員的職務犯罪均涉及到職務便利的問題。因此，準確把握職務便利的性質，對于正確區分此罪與彼罪無疑有著極其重要的現實意義。從字面意義上來說“職務便利”的含義應當是一致的，但從刑法層面上來看“職務便利”，在不同性質的犯罪中，其職務便利的性質亦不盡相同。就非國有公司、企業人員職務犯罪與準國家工作人員職務犯罪而言，前者的職務不具有國家公務的性質，后者則履行的必須是具有國家公務性質的職務。可見二者“職務便利”的性質是有質的區別的。那么，如何準確把握職務便利的性質，筆者認為，主要從以下幾個方面來把握。第一，看行為人隸屬關系。行為人是否是國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體的人員，如委派成立，行為人的職務行為才可能具有公務性質的基礎。第二，看行為人從事工作的性質。只有行為人所從事是具有管理性質的工作，其職務行為才可能具有國家公務的性質。如是國家機關、國有公司、企業、事業單位委派的且是從事管理工作的人員，其職務行為即具有國家公務性；如是非委派的人員，其職務行為就不具有國家公務性質。這里還要注意的是對于那些雖然是屬于國家機關、國有公司、企業、事業單位“委派”的人員，但他們所從事的僅是勞務性質的工作，其工作職責內容不具有國家公務的性質特征，因而僅僅屬提供勞務性質工作的行為人，不能單獨成為準國家工作人員的適格主體。這一問題最高人民法院、最高人民檢察院在關于執行《關于懲治貪污賄賂罪的補充規定》若干問題的解答中明確規定：“直接從事生產、運輸勞動的工人、農民、機關勤雜人員、個體勞動者、部隊戰士、經手公共財物的，如果他們所從事的僅僅是勞務，不能成為貪污罪的主體。”第三，看行為人的權力來源。在兩個不同性質公司并存時，雖然公司人員的歸屬亦作出明確的劃分，但因公司業務需要，通常會出現公司人員既服務于原國有公司、又服務于非國有公司的情況，這種不規范的公司運作模式，給我們認定職務性質帶來一定困難。對于這一問題，筆者認為，關鍵看行為主體代表誰的利益、體現誰的意志，權力來源于誰。如是國有公司委派的人員，其履行非國有公司的職務具有公務性；如不是委派的人員，其履行非國有公司的職務不具有公務性質。如張某在原國有公司將部分有效資產剝離、并吸納部分非國有資金共同成立新的有限責任公司后，仍供職于原國有公司。由于張某對新成立的有限責任公司所經營的某項業務比較熟悉，受有限責任公司委托負責幫助經營該項業務論證、洽談，但合同的簽訂仍依有限責任公司業務員的名義，而非張某的名義。其在參與項目論證、洽談過程中，非法收受客戶的賄賂。因張某不符合國有公司委派人員的成立要件（委派的問題本文另行論述），此時張某的所作所為只能代表的是委托人的利益，體現的是委托人的意志，所履行的是來源于委托人的不具有國家公務性質的職務，不應以國家工作人員論。因此，我們在分析認定行為人職務性質時，一定要結合上述幾個方面的情況進行綜合分析判斷，切忌犯抓住一點不及其余的錯誤。

四、準確把握委派的構成要件。所謂委派，就是委任、派遣之意。基于委派，被委派人代表委派方行使權利，從事委派方委派的公務。構成這里的委派，必須符合以下要件：一是委派的主體特定。委派的主體只能是國家機關、國有公司、企業、事業單位，除此之外的任何單位都不是刑法意義上的委派主體。那么，人民團體能否構成委派的主體，只要我們認真分析一下《刑法》第九十三條第二款的規定，就不難得出結論。《刑法》第九十三條所列舉的委派主體并不包括人民團體在內，如將其納入委派主體的范圍，顯然超越了該條款法律用語的邏輯內涵，有違罪刑法定的原則。因此，只要立法未作出修改前，人民團體委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體的人員，不能成為準國家工作人員的適格主體。二是委派的對象必須是國家機關、國有公司、企業、事業單位的人員，且委派人與受委派人具有行政上的隸屬關系。對于從社會上招聘的人員，能否成為委派的對象？這里關鍵是看招聘主體的性質，如是國家機關、國有公司、企業、事業單位作為招聘主體，聘用后再委派到非國有性質的單位從事公務的，與從國有性質單位抽調人員直接委派沒有質的區別，對其應當與國有性質單位的人員同等看待。如是非國有性質的單位作為招聘主體，聘用人員顯然不能成為委派對象。因此，只要是受國家機關、國有公司、企業、事業單位的委派，到非國有性質單位從事公務的，不論其在委派前的身份如何，均可成為準國家工作人員的適格主體。三是委派單位與擬派遣單位具有一定的關系，如領導、監督關系等。如果委派單位與擬派遣單位不存在任何行政管理、投資權益關系，則委派不能成立。如被告人熊某原系某電廠物資部主管，而該電廠系一非國有性質的中外合資公司的下屬單位。1997年該公司與某省電力局簽訂委托協議，約定電廠的生產、經營管理由電力局負責，電力局按電廠所賣電價的2%收取委托管理費用，電廠產權性質不變；電廠的廠長、副廠長由電力局提名，經委托方同意后，由電力局發文任命。在委托管理期間，經委托方同意，電力局發文任命被告人熊某為電廠的副廠長。其在任職期間利用職務之便收受他人財物，數額巨大。對于被告人的主體身份性質，有人認為，被告人屬于國家機關委派到非國有性質單位從事公務的人員，應以國家工作人員論。但筆者認為，雖然電力局是國有性質的單位，但其與電廠既沒有行政隸屬關系，也不是電廠的投資主體，其對被告人的任命是基于委托合同而形成的權力，并不是基于本身的行政管理、監督或國有投資者權益而直接產生的任命權，因而被告人熊某不符合委派的構成要件，不應以國家工作人員論。四是委派的方式有效。盡管委派的方式多種多樣，但一般應以書面形式，它包括發文任命、任職、批準，也包括以會議紀要等非正式形式予以提名、推薦、介紹等。如前述張某之所以不能成為委派人員，就是因為其既沒有任何書面委派的文字依據，從其參與業務論證、洽談的過程、方式、結果也看不出其供職的國有公司委派的意思表示，缺乏委派成立的形式要件，因而對其不應以國家工作人員論。五是委派

第四篇：淺談國家工作人員因私出國

淺談國家工作人員因私出國（境）的管理及“特定崗位人員信息庫”建設

實施按需申領護照制度后，一般公民僅憑本人的居民身份證、戶口簿就可以按需申領護照。同時，為了維護黨紀政紀，維護國家安全和利益，對國家工作人員這一個特殊群體，必須加強和完善他們的因私出國（境）的管理。此項工作屬于公安機關出入境部門重要工作，具體表現為“特定崗位人員信息庫”的建設。本文結合近期工作實踐，探討國家工作人員因私出國境管理和“特定崗位人員信息庫”建設的相關問題。

一、如何界定國家工作人員的范疇以及什么人員應該入庫

“特定崗位人員信息庫”是公安出入境管理部門做好國家工作人員因私出境管理的基礎。而建設好“特定崗位人員”庫前提就要準確界定入庫人員范圍，并及時準確入庫。那么如何界定國家工作人員的范疇、如何確定應該入庫的人員是出入境做好此項工作的關鍵。在中共中央組織部、中共中央金融工作委員會、中共中央企業工作委員會、公安部、人事部下發的《關于加強國家工作人員因私事出國（境）管理的暫行規定》中第三條規定：國家工作人員，是指國家公務員以及參照、依照公務員管理的國家工作人員。國有公司、企業中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有企業單位、社會團體從事公務的人員，以國家工作人員論。

第四條又規定：下列國家工作人員申請因私事出國（境），須向戶口所在地的公安機關出入境管理部門提交所在工作單位對申請人出國（境）的意見。

（一）各級黨政機關、人大、政協、人民法院、人民檢察院、人民團體、事業單位在職的縣（處）級以上領導干部，離（退）休的廳（局）級以上干部；

（二）金融機構、國有企業的法人代表，縣級以上金融機構領導成員及其相應職級的領導干部，國有大中型企業中層以上管理人員，國有控股、參股企業中的國有股權代表；

（三）各部門、行業中涉及國家安全及國有資產安全、行業機密的人員。這兩條規定界定了應納入“特定崗位人員信息庫”的國家工作人員的基本范圍。目前，可將我旗出入境管理的國家工作人員范疇具體可以細化為以下幾類：

一是政府機關公務員。隨著《公務員法》的頒布實施，公務員的編制和范圍更加法定化和明確化，此類人員比較容易確定。

二是參照公務員管理的相關人員。在政府、企事業單位，大中專院校、科研、醫療等事業單位中，存在許多非公務員身份的國家工作人員，這部分人員由于和國家安全、利益息息相關，也需要在出國（境）管理中加以掌控。但是，并不需要全部都掌控，可根據各地、各單位的實際情況，按照他們從事的不同工作的性質，對其中具有領導干部職務，涉及財務、涉及秘密以及特殊要求的人員（如享受政府津貼、中高級技術職務人才等）入庫掌控，這樣既有利于減輕管理工作量，又不會失控漏管。

三是銀行、證券、保險等金融系統人員。這幾個部門的人員數量大，層次廣，人員類型多樣，如果全部列為入庫范圍，不僅工作量大，而且極易妨礙一般人員的出國（境）利益。可以對其中的領導班子成員，具有正式編制的工作人員，其他從事特殊性質工作需要掌控的非正式人員進行登記管理。因此，我們實踐中，將“特定崗位人員信息庫”中的國家工作人員范圍界定為：政府公務員，國有企事業單位和參照公務員管理的人員中具有領導干部職務、涉及財務、涉及秘密及有特殊要求的人員，銀行、證券、保險等金融系統中的所有具有正式編制的工作人員和其他需要掌控的非正式人員，以及報備單位認為需要報備的人員。

二、“特定崗位人員信息庫”建設過程中反映出的問題

圍繞“特定崗位人員信息庫”的建設，初步形成了組織人事部門、紀檢監督部門、公安機關出入境部門和報備單位各司其職，互相協作的四位一體管理體系，國家工作人員登記備案制度基本建立。回顧這項工作的前前后后，我們也發現一些問題：

（一）有關單位對于國家工作人員因私出國（境）管理認識不夠。某些報備單位認識不到位，缺乏整體意識和大局觀念。有的錯誤認為，將本單位的人員送到公安機關出入境部門進行登記備案管理，是對自己單位人事管理權限的一種制約和限制；有的人認為，自己因為私事出國（境）是個人的事情，不關國家和單位的事情，報備管理后，會給自己的出國（境）申請增加麻煩。在進行國家工作人員因私出國（境）管理工作的登記備案中，存在不配合、不到位的情形。

（二）各部門之間缺乏協作意識。從國家工作人員因私出國（境）管理的根本目的出發，公安機關出入境部門、組織人事部門、紀檢監督部門和報備單位之間，應該是各司其職、互相協作的。從某些方面來講，公安機關只是承擔，牽頭培訓、匯總信息的工作，大量的工作應該由組織、紀檢、人事主管部門操作。但目前的情況是，組織人事部門缺乏管理的主動性，不能從管理者的角度督促、監督有關單位加強國家工作人員的因私出國（境）管理；報備單位不能及時、全面的提供本單位人員的信息，缺乏建立長期管理機制意識；公安機關出入境部門獨立支撐，從報備人員信息的接收、管理，出入境信息系統的維護管理，甚至是對報備單位督促。

（三）長效動態管理機制有待在今后工作中加強。在實施國家工作人員登記備案制度的報備單位中，有的單位雖然可以按照相關要求將本單位人員信息進行登記備案，但通過工作接觸也發現了一些問題：第一，對于本單位的人員信息變動情況不能及時更新報送。筆者近期對報備單位中已知的已經調動的國家工作人員查詢，發現單位調動后，老單位沒有撤報、新單位沒有增報；職務調整后，人事主管部門權限變化的，沒有及時增報，這些情況都會造成公安出入境管理部門信息的滯后性，無法根據最新的人事情況要求相關人員出具有關手續，增加了國家工作人員因私出國（境）審查過程中的工作量。第二，不能對本單位持有證照的國家工作人員建立有效的管理制度。對于公安出入境部門反饋的持有證照的人員沒有制定專門的制度管理，也沒有確定專人進行國家工作人員的管理工作。第三，聯系聯絡機制缺乏。有些報備單位重視程度不夠，把這項工作當作一項臨時性的工作應付，管理工作斷斷續續，負責人員隨時更換，但又不向公安部門通報。

（四）組織人事部門和紀檢監督部門作用沒有發揮出來。組織人事部門在國家工作人員因私出國（境）管理工作中，理應是牽頭組織單位，對于管理人員的報送工作的組織、領導和督促，都應該起到重要作用，畢竟公安機關出入境部門只是一個小部門，很多需要報備的單位都是公安機關的同級甚至是上級部門，在管理過程中，僅憑公安機關自己的力量，很多工作沒有辦法落到實處。紀檢監督部門也沒有建立有關的懲治制度，來有效管理規范報備單位的管理報備工作。同時，組織人事部門和紀檢監督部門的管理工作也應該是長期的，貫穿于整個管理工作的始終，不能停留于開始的時候，對于動態管理和清理整頓等后續階段的工作便放之不管，形成公安出入境管理部門單槍匹馬的局面。

三、公安出入境部門在國家工作人員因私出國（境）管理中如何定位

從近期工作實踐中，我們深刻感覺到，國家工作人員因私出國（境）管理工作及“特定崗位人員信息庫”建設涉及面廣，牽涉部門多，涉及人員利益復雜。如何準確定位出入境管理部門在此項工作中的位置，對于后續工作的開展具有重要意義。筆者認為，公安出入境管理部門應對自身的職責作以下定位：

（一）公安出入境部門只是管理的機關之一。公安出入境部門負責“特定崗位人員信息庫”信息采集的業務指導和數據信息的管理，負責在受理公民因私出國（境）申請過程中對國家工作人員的掌控管理，負責將報備單位人員的出國（境）情況反饋。但是，公安出入境部門對于報備單位送交的國家工作人員情況是否準確、變動情況的及時更新、對于已持有證照國家工作人員的管理、對于國家工作人員辦理手續的審批和監督，是沒有權力和能力去負責的，這些工作應該由組織人事部門、紀檢監督部門和報備單位負責。

（二）出入境部門在管理中的作用是預防性和輔助性的。公安出入境部門作為公民出國（境）申請的受理、審批部門，是為公民出國（境）提供服務、維護公民出國（境）權利地方。在國家工作人員因私出國（境）的管理體系中，主要的作用是預防性的。首先，出入境部門無權干涉報備單位的人事管理，只是將有關單位報送的信息及時錄入信息控制系統中，以便在辦理證照過程中對有關國家人員因私出國（境）情況進行掌握，反饋到有關報備單位，供報備單位管理作參考。其次，公安機關出入境部門沒有懲治和制約的權利。就是有關人員有違法違規辦理證照的行為，也只能向組織、紀檢監督和有關單位提供信息支持，及時將所屬人員的辦證和出入境情況告知這些部門，由他們發揮懲治和制約作用。

（3）出入境部門是整個管理體系中具有承上啟下、匯集反饋信息的關鍵環節。首先，接收報備單位的人員信息的報送，進行業務指導和數據管理，在受理出國（境）申請時，核實登記備案的國家工作人員情況，確定是否需要出具所屬單位組織人事部門的意見，對其辦理證照情況進行掌握。其次，將已經辦理證照的國家工作人員信息反饋給報備單位或組織人事部門，以便有關單位對持有證照人員的證照進行管理。第三，及時將工作中發現的違法違規的人員反饋到組織人事部門或紀檢監督部門。按照報備單位意見，決定是否受理有關國家工作人員的因私出國（境）申請。因此，公安機關出入境部門是國家工作人員因私出國（境）管理體系中承上啟下、匯集反饋信息的關鍵環節，起到預防性和輔助性的作用，主要是協助報備單位、組織人事部門和紀檢監督部門的管理工作。

四、作好國家工作人員因私出國(境)管理工作的建議

（一）各相關部門要轉變觀念，提高認識。應該從維護國家安全和社會穩定的角度，從保障良好的出入境管理秩序的觀念出發，切實增強責任感和緊迫感，大力加強相關部門的協作和配合，進一步完善對國家工作人員因私出國（境）的管理工作。組織、紀檢、人事部門和報備單位要敢管、會管、真正管起來，公安出入境管理部門要建好庫，利用好信息，把好辦證第一關，但同時要防止大包大攬，不越位。

（二）相關部門要加強協作，建立有效的聯系機制。組織、紀檢、人事部門和報備單位和公安機關出入境部門要形成有效聯系聯絡制度、制定切實可行的責任制度和保密制度。可采取定期召開聯席會議的形式，定期反饋情況、交流工作，定期交換相關資料；建立使用好聯絡員制度。

（三）相關部門要各司其職，履行職責。組織、紀檢、人事部門要嚴格出國（境）審批制度，加強對本單位國家工作人員進行有效管理，建立已持有證照上繳集中管理制度；紀檢監督部門要加大監督力度，對有關違法違規行為要建立有效制約懲治機制；報備單位建立專人負責的制度，加強對本單位國家工作人員的信息報送管理，同時接收處理好出入境部門反饋的相關信息；出入境部門作好國家工作人員的登記備案工作，保證錄入數據的時效性、準確性，加強在出國（境）受理過程中的審查力度，防范違法違規行為的發生。

第五篇：國家工作人員職務犯罪 罪名

第八章 貪污賄賂罪

1、貪污罪

第三百八十二條 【貪污罪】國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。

受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。

與前兩款所列人員勾結，伙同貪污的，以共犯論處。第三百八十三條 【對犯貪污罪的處罰規定】對犯貪污罪的，根據情節輕重，分別依照下列規定處罰：

(一)貪污數額較大或者有其他較重情節的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。

(二)貪污數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金或者沒收財產。

(三)貪污數額特別巨大或者有其他特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產；數額特別巨大，并使國家和人民利益遭受特別重大損失的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收財產。

對多次貪污未經處理的，按照累計貪污數額處罰。犯第一款罪，在提起公訴前如實供述自己罪行、真誠悔罪、積極退贓，避免、減少損害結果的發生，有第一項規定情形的，可以從輕、減輕或者免除處罰；有第二項、第三項規定情形的，可以從輕處罰。

犯第一款罪，有第三項規定情形被判處死刑緩期執行的，人民法院根據犯罪情節等情況可以同時決定在其死刑緩期執行二年期滿依法減為無期徒刑后，終身監禁，不得減刑、假釋。

2、挪用公款罪

第三百八十四條 【挪用公款罪】國家工作人員利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大、進行營利活動的，或者挪用公款數額較大、超過三個月未還的，是挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。

挪用用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物歸個人使用的，從重處罰。

第三百九十四條 【貪污罪】國家工作人員在國內公務活動或者對外交往中接受禮物，依照國家規定應當交公而不交公，數額較大的，依照本法第三百八十二條、第三百八十三條的規定定罪處罰。

。” 第一百八十三條 【貪污罪】國有保險公司工作人員和國有保險公司委派到非國有保險公司從事公務的人員有前款行為的，依照本法第三百八十二條、第三百八十三條的規定定罪處罰。

第二百七十一條 【貪污罪】

國有公司、企業或者其他國有單位中從事公務的人員和國有公司、企業或者其他國有單位委派到非國有公司、企業以及其他單位從事公務的人員有前款行為的，依照本法第三百八十二條、第三百八十三條的規定定罪處罰。

3、受賄罪

第三百八十五條 【受賄罪】國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪。

國家工作人員在經濟往來中，違反國家規定，收受各種名義的回扣、手續費，歸個人所有的，以受賄論處。第三百八十六條 【對犯受賄罪的處罰規定】對犯受賄罪的，根據受賄所得數額及情節，依照本法第三百八十三條的規定處罰。索賄的從重處罰。

第三百八十八條 【受賄罪；利用影響力受賄罪】國家工作人員利用本人職權或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務上的行為，為請托人謀取不正當利益，索取請托人財物或者收受請托人財物的，以受賄論處。

4、巨額財產來源不明罪；隱瞞境外存款罪 第三百九十五條 【巨額財產來源不明罪；隱瞞境外存款罪】國家工作人員的財產、支出明顯超過合法收入，差額巨大的，可以責令該國家工作人員說明來源，不能說明來源的，差額部分以非法所得論，處五年以下有期徒刑或者拘役；差額特別巨大的，處五年以上十年以下有期徒刑。財產的差額部分予以追繳。

國家工作人員在境外的存款，應當依照國家規定申報。數額較大、隱瞞不報的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。

第九章 瀆職罪

5、濫用職權罪；玩忽職守罪

第三百九十七條 【濫用職權罪；玩忽職守罪】國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。

國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。

6、徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執行判決、裁定失職罪；執行判決、裁定濫用職權罪；枉法仲裁罪 第三百九十九條 【徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執行判決、裁定失職罪；執行判決、裁定濫用職權罪】

【徇私枉法罪】司法工作人員徇私枉法、徇情枉法，對明知是無罪的人而使他受追訴、對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴，或者在刑事審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑；情節特別嚴重的，處十年以上有期徒刑。

【民事、行政枉法裁判罪】在民事、行政審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。

【執行判決、裁定失職罪】【執行判決、裁定濫用職權罪；】在執行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役；致使當事人或者其他人的利益遭受特別重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑。

司法工作人員收受賄賂，有前三款行為的，同時又構成本法第三百八十五條規定之罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。

2、刻骨的教訓 深刻的啟示

掩卷而思，村干部違紀違法案件給了我們廣大黨員領導干部、特別是農村黨員干部刻骨的教訓、深刻的啟示：

啟示之一：身為黨員領導干部、特別是農村黨員干部，必須一生牢記黨的宗旨，時刻不忘“執政為民”。位處農村基層的黨員干部，拿著村里工資，跑前跑后為老百姓辦事，應該是份兒內的事，不應該有非分之想。否則，就不能擺正個人與國家、集體間的利益關系，勢必容易“本末倒置”而將個人的利益凌駕于國家和集體利益之上，結果必將“誤入歧途”。

啟示之二：身為黨員領導干部、特別是農村干部必須要學法、知法、懂法，才能做到自覺守法。身為基層農村的黨員干部，如果不加強對黨的政策、紀律和國家法律的學習和了解，不僅不能準確全面地貫徹落實好黨的路線、方針和政策，不能當好村民群眾的當家人和貼心人，還會因對國家法律和黨的紀律的無知而“自取其辱，自負其咎”。如果經過上級的批準和村民的同意，公開地得到相應的經濟回報也理所應當。但他們未走此“道”，而是采取挪用、侵占、收受賄賂、入干股合伙經營山林等，為自己和他人謀取私利，結果被群眾所唾棄。

啟示之三：身為農村基層的黨員干部，在實施違法、違紀行為前“心存僥幸”，其結果只有百害而無一益。“手莫伸，伸手必被捉。”他們之所以觸犯國法和黨紀，原因之三是他們為僥幸心理所害。剛要分錢時他們心里也有一點害怕，可是又一想，分的錢是上面撥給的，況且村民又不知道，如果他們自己不說鬼神難曉。要知道：僥幸——是每一個違法違紀者“作繭自縛”的繩索。常言道：“天網恢恢，疏而不漏”。任何在僥幸心理驅使下實施違法違紀行為的人，無異于自我欺騙“掩耳盜鈴”，最終得到的必將是“身敗名裂”的下場。啟示之四：做好農村基層黨員干部違紀違法的防范工作，預防和減少農村黨員干部的各種違法違紀行為，是維護農村穩定，促進新農村建設的重要保證。第一，強化教育，注重管理，全面提高農村黨員干部的整體素質。一是抓好正面教育。有計劃地組織農村黨員干部學習有關黨內法規和法律知識，對他們進行全心全意為人民服務的宗旨教育。二是抓好警示教育。通過身邊典型案件，以案釋紀，以案釋法，使他們時刻保持清醒頭腦，提高遵紀守法的自覺性。三是抓好疏導教育。農村黨員干部處在農村最基層，受各種因素影響，思想穩定性較差，容易產生思想問題，要經常對他們進行疏導，使他們增強拒腐防變和抵御風險的能力。第二，健全制度，加強監督，從源頭上預防農村黨員干部腐敗。一是完善和落實村級財務管理制度。實行村賬鄉管、組帳村代理等，規范各類資金的發放，規范村級開支，建立健全重大開支項目集體研究制度。二是實行村務公開制度。設立村務公開欄，公布行政事務、經濟管理、財務開支等事項，嚴格把好公開內容、公開程序、公開時間、公開形式和公開資料規范歸檔保存等五個關鍵環節，接受群眾監督。三是實行村級財務定期審計制度。由鄉鎮紀委牽頭，組織財政、農經等部門參加，定期不定期對村級財務的行為進行審計。第三，加大違紀違法案件的查處力度。對群眾反映強烈的村干部利用職務上的便利侵占、挪用村財，索取和非法收受他人財物等案件，及時組織力量進行查處，做到發現一起、查處一起。此外，還要注重研究村干部違紀違法案件的特點和規律，切實做好源頭治理工作。第四，建立健全激勵機制，為農村黨員干部營造一個能干事、干成事的良好環境。對農村黨員干部依法執行公務不滿而故意報復陷害的行為，要堅決查辦，為農村黨員干部撐腰做主，做他們的堅強后盾，解除他們的后顧之憂；在條件允許和群眾認可的情況下，可適當提高農村黨員干部的收入，調動他們干好本職工作的積極性；做好對農村黨員干部的誡勉和獎勵工作，對得過且過、政績平庸和群眾威信差的農村黨員干部，該調整的要調整，該罷免的要罷免，對政績突出，群眾滿意度高，遵紀守法的農村黨員干部，要予以重獎，切實做到獎罰分明，激勵他們干事創業，更好地為群眾服務。