第一篇：試析變街道辦為“大社區”治理模式的探索

試析變街道辦為“大社區”治理模式的探索

來源：中國論文下載中心作者：楊秀編輯：studa121

1論文摘要 社區作為各國普遍應用的管理形式已在世界范圍內得到認可，雖然社區的概念和范圍在各國不盡相同，但一般指集中在固定地域內的家庭間相互作用所形成的社會網絡。我國目前最常見的社區形式是居委會、村委會。2011年8月，安徽省銅陵市率先在全國進行試點，銅陵市主城區10個街道辦全部撤銷，61個居委會被整合為23個較大的社區，街道辦的撤銷建立大社區對我國的社會管理提出了新的要求。本文希望通過對“大社區”的定位及其治理模式的研究為銅陵及其它地區提供參考。

論文關鍵詞 大社區 定位 治理模式

一、“大社區”的定位

目前全國有些地方進行撤銷街道辦的試點，改以往“區——街道辦——居委會”為“區——大社區”的兩級管理模式，撤銷街道辦改成大社區，同時撤銷原有的居委會。在目前我國的行政架構中，街道作為中間層，集聚了大量來自上一級政府劃撥的資源，而社區由于受資源、權力的限制，難以為公民提供直接有效的服務，這種尷尬的局面使街道辦成為社會建設的一大障礙。撤銷街道辦這一中間層級，可以使權力和資源分配到最需要的地方，更好的為居民服務，同時盡可能的減少行政權力對社區事務的干涉。那如何對大社區進行定位就成了新的問題。

所謂大社區是相對于我國以往的社區形式而言。在我國，社區建設主要是以法定社區即行政單位或者基層自治組織來進行操作的，長期以來的形式主要表現為城市地區的居委會所轄范圍和農村地區的行政村所轄范圍。大社區就是在整合原有居委會和部分村委會的基礎上建立起來的。筆者認為大社區應該具備兩大特征：第一，大社區不是地方自治，完全的地方自治與我國憲法和國家結構形式都是違背的。第二，行政權力下放。結合我國的行政架構和我國的國情，大社區是我國行政層級的一級，但不同于以往的街道辦，做到了事、權、責主體一致，具備較強的服務性、治理性和協商性。第三，大社區不應是市區級政府的派出機關而是具有治理色彩的基層政府，否則還是不能解決上級行政權力干預的問題。當然這需要在憲法和法律上賦予其一定的地位。因此大社區應該定位成直接服務群眾、可由群眾直接參與的、協商性更強的較大范圍的社會網絡。

大社區治理模式：目前學術界對治理理論的理解主要有二，一是各利益相關者合作管理共同事務，二是在國家和市場之外的自組織治理。我國大社區治理主要指的是前者。長期以來，對于社區的管理，雖然有居民委會自治、村民委會自治等基層自治形式，但仍擺脫不了上級政府的管理，政社一元化和權威主義影響了自治效果。大社區治理就是要擺脫單純的政府權威，形成多元的管理主體。對于大社區治理要遵循“小政府大社會”的原則，引入新公共管理的理念。

二、大社區治理存在的障礙

實現大社區的治理，進而實現與之對應的“以合法性、透明性、責任性、法治、回應和

有效為基本要素的善治社會”是國家和公民期望達到的目標，但是目前存在較大障礙。

（一）權力理念問題，即如何平衡大社區中公民權、社會權力和國家權力的問題

大社區的治理的權力理念問題在于如何平衡三者的關系。長期以來，我國的社區建設和社會建設往往都是政府主導的，行政命令貫穿于社區建設的始終，難以調動社會的力量積極參與社會建設。大社區要實現有效治理，就必須調動社區成員的積極性，減少和規范行政權力對社區建設的干預。因此大社區治理的權力理念應該具備以下三點：（1）國家權力對社區治理的支持但不是過度干預。（2）發揮社會權力的主導作用，發揮基層群眾性自治組織、新聞媒體、非政府組織等社會權力主體在社會治理中的作用。（3）保障公民權。我國憲法第二條第三款規定：我國公民有權通過各種途徑管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務。只有保障公民的政治自由權和參與權，才能保障公民參與到社會建設中來。

（二）大社區治理的現實障礙

1．行政權力的干預

盡管街道辦撤銷，減少了行政層級，但是如果不改變行政命令的主導地位，大社區與上級政府的關系模式和之前的街道辦與上級政府的關系模式并無本質區別。盡管街道辦的人員大多轉移到大社區從事社區服務，但離真正的“權隨責走，費隨事走”還有距離。如何放權，如何區分行政職能事務和社區自治事務，如何在憲法和法律的合理框架內實現大社區利益最大化成為迫切需要解決的問題。

2．原有的制度不完善

我國目前建立起相對完善的協商機制和基層群眾自治制度，對促進社會治理有積極的促進作用，但仍舊存在諸多問題，問題的領域主要集中在兩個方面：從協商制度看主要是公共決策的聽證制度，從社會治理的主體看，主要是對社會組織的管理制度。聽證制度不同于我國的民主座談會、民主懇談會等民主形式，它可以使公民直接表達意志對政府形成壓力。但近幾年的執行卻不盡人意。社會組織管理制度不成熟，雖然我國社會組織在數量和規模上都到一定程度，但離善治社會所要求得距離還很遠。

3．復雜的利益關系有待協調

大社區不同于范圍較小的小社區，也不同于行政權威主導的街道辦，社會利益關系復雜。社會治理的過程就是協調各種利益的過程。如何處理和協調好各種社會關系是擺在大社區治理面前的重要問題：（1）社區范圍變大帶來的問題。范圍變大帶來的問題主要表現在兩個方面，一是與大社區經濟團體的關系。大社區不同于以往的居委會和村委會，轄區內往往包含經濟團體，如何處理好與經濟團體的關系是我們需要解決的一系列問題。二是解決村改居帶來的問題。（2）與原有群眾自治制度的關系。原有的居民委員會自治制度、村民委員會自治制度是組織公民進行社會治理的有效形式，撤銷居委會，建立新的大社區，如何實現基層管理形式的有效轉變，如何處理好其與原有人員的關系，如何解決原有人員與大社區工作人員待遇“同工不同酬”的問題。

三、探索大社區治理的道路

大社區治理需要遵循的原則就是把公民的利益放在第一位，把協商作為解決問題的首要理念，把公民和社會組織參與作為解決社會問題的主要方法。

（一）在健全各項制度的基礎上劃分行政權力和社會權力的界限

1．大社區治理中的主體劃分

大社區治理就是要改變以往的行政主導，建立多元管理主體，因此大社區在職能劃分上要遵循以下規則：上級安排的行政性的事務統一由區級政府管理，必要時可以在大社區設立分理站，服務性的事務由社區居民服務中心統一管理，社區內部事務由社區委員會討論決定。

只有按照這樣的原則才能真正做到“權隨責走，費隨事走”，實現權力的下放。

2．推行大社區領導人直選，探索集體決策機制

借鑒農村村民自治中選舉村領導的經驗，以及近年來在四川、云南等地進行的鄉長直選，在大社區中推行領導人直選。大社區領導直選有助于改變基層政府領導由行政命令決定，基層政府不對下負責的局面，改變了基層政府的合法性來源。借鑒部分地區鄉長直選的經驗和教訓，實現大社區領導人直選需要立足以下幾個方面：一是制度和程序設計。二是實現黨內民主與大社區民主的同步。三是直選后的制度保障。

3．充分利用已有協商機制，積極開發新的協商形式

社會治理要把協商放在第一位，改變以往的行政主導，把協商貫穿于解決社會問題的始終。要充分發揮人民代表大會制度的基礎性作用，充分利用政治協商制度、黨內民主制度、基層群眾自治制度、職工代表大會制度等制度在解決社會問題方面的作用，要依據現實對聽證制度、政務公開等制度進行改革，要把網絡民主、業主委員會制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互聯網在社會問題協商方面發揮的作用。

（二）加強公民參與、提高社會組織地位

1．培養公民的參與意識，建立公民對大社區的歸屬感

長期以來，我國公民的政治參與意識差，政治冷漠發展到了一定程度。長期實行的居民委員會制度和村民委員會制度由于行政色彩濃厚也不能讓公民建立歸屬感。要通過各種各樣的形式增強公民參與意識，通過各種途徑保障公民參與。同時要加強大社區內公民的互動，真正建立“通過持續的社會互動或社會關系結合起來進行共同活動，并有著共同利益的人類集合體”通過大社區內社會群體的互動，建立市民對于大社區的歸屬感。

2．公共政策制定模式的改革

公民是否能夠影響甚至參與具體公共政策的制定是衡量民主社會的一大標志。人本社會制定公共政策時必然聽取公民的意見，以公民的意志為導向。實現社會有效治理就要增加公民參加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社區公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民參與在社會問題覺察機制中的比重，改變以往公共政策的制定模式，減少“精英理論。

3．促進社會組織的獨立和成熟

社會組織是社會權力的核心，是社會治理的關鍵。要真正發揮社會組織的作用，首先要轉變傳統觀念，加大對社會組織的支持和培育，加快政社分開的步伐。政府要通過“稅收優惠，購買服務，建立社會組織發展基金”等方式促進其發展。其次要建立健全社會組織相關法律體系。承認社會組織的合法地位，盡快出臺《社會組織法》，降低社會組織的準入門檻。再次，要完善社會組織的內部治理。構建合理的組織治理結構，借鑒公司等法人形式的治理結構。最后，在經費上政府加大對社會組織的投入，同時通過各種形式募集資金，增加經營性收入。但要通過監事會監督，公民監督等監督形式確保經費專款專用，避免浪費和腐敗。

（三）協調大社區各方面利益關系，避免出現社會矛盾

1．與經濟團體的關系

大社區與與原本居委會等小社區在轄區范圍上的區別主要在于大社區下的經濟團體的大量存在。調動經濟團體在社區治理中的積極性，協調與經濟團體的關系是實現大社區治理的重要方面。

2．與村改居轄區的關系

村改居是城鄉二元體制下農村城鎮化的和城市化的過渡形式。在村改居的過程中出現了不少問題，農民的利益不能得到充分保障。要處理好村改居問題，需要做到以下幾點：第一，解決失地農民的就業問題。第二，村改居轄區的服務保障。第三，促進城鄉居民的互動。

3．街道辦變大社區后的人員分流

每一次行政機構的改革必須配以合理的人員分流制度才能保證改革的成功。街道辦變大社區同樣要配以合理的人員分流。

綜上所述，大社區是目前我國進行試點的基層管理形式，只有通過協商進行有效的社會治理，才能達到最初設置大社區的初衷，促進公民的參與和善治社會的形成。

【參考文獻】

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第二篇：社區治理模式改革探索

社區治理模式改革探索

（成都理工大學 政治學院，四川 成都610051）

摘 要：現有的治理理論無法為政府主導型的社區模式改革提供具體的實施途徑，我國社區治理失靈的現象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原則、戰略與工具為我國社區管理改革提供了可以借鑒的模式，即獲得授權的社區、居民驅使的社區、協作型社區、企業型社區與競爭型社區。

關鍵詞：社區再造；新公共管理；政府再造；社區治理

中圖分類號：F272；D63-3； 文獻標識碼：A文章編號：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者簡介：王菁（1982―），女，四川樂山人，成都理工大學政治學院講師，博士，主要研究方向為政治學理論與公共管理實踐。

20世紀80年代以來，我國城市社區治理逐步由街居制（國家行政全能主義治理模式）逐步轉變為社區制（合作主義治理模式）。這一轉變以治理理論為指導，強調治理主體多元化，強調新的社區管理必須是包括政府、社區組織、轄區單位、非政府組織以及社區居民的治理。在各地探索過程中，涌現出了上海模式、沈陽模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國城市社區治理失靈現象仍然俯拾皆是。這集中體現在行政權力職責不明、公民參與度低、社區服務競爭性差和非盈利組織缺乏等方面。社區治理中問題叢生的現實需要實踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無疑對于我國“社區再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國社區治理失靈的一劑良藥。

一、我國城市社區治理現狀

以主導角色作為劃分標準，我國現有社區治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區月亮灣模式與武漢江漢區滿春街小夾社區模式為典型。居民在社區中發揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業參與型治理模式，以深圳福田區的蓮花北社區為典型，物業管理公司承擔了社區管理的主要責任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業、第三組織往往只是被動地參與社區治理。

政府主導型的治理模式會導致社區治理嚴重失靈，表現為社區管理資源的浪費、居民參與積極性不高、參與目標層次較低、社區管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled 和 Gintis認為負激勵是社區失靈的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社區治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動【sup】［2］217【/sup】。我國目前這種政府主導的社區治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質的社區變成了受各種政府機構控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監督監察權、綜合協調權、屬地管理權、干部任免權等【sup】［3］【/sup】，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現，治理效益無法在社區形成激勵機制。相應地，政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導致社會服務中介組織的競爭不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國各級地方政府不但沒有創造社區治理模式變革的制度環境，反而成為負激勵的推動者。

治理理論在我國社區管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導，然而最終卻都將“多元化、網絡化”方向的改革變成了政府一家獨大的“控制型社區治理”改革，使得我國的社區管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對我國的社區治理進行“社區再造”。

二、新公共管理理論與“社區再造”

新公共管理運動是在全球經濟問題日益嚴重、西方國家財政危機不斷加劇的背景下興起的，它對政府、企業與公民角色進行了重新定位，即“以生產者為中心的政府治理轉向以消費者為中心的治理。政府應以公民為中心而不是以自己為中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中體現為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強調對公民、社團組織、社區組織授權，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑，強調政府的職能是服務而非“掌舵”，政府應該追求公共利益，政府思想上要具有戰略性、行動上要具有民主性，政府應該服務于公民而不是服務于“顧客”，政府責任并不是單一的，公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益，應重視人而不只是生產率，對公民權的重視程度要勝過對企業家精神的重視程度。新公共服務理論更加關注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導向”的政府管理。雖然這兩種路徑強調的側重點不同，但是都體現了民主、公平與公正，都以實現公共利益為結果導向。

社區是地域相對較小、社會經濟文化活動比較相似、社會功能相對完整的共同體，其基本涵義是指一個社會功能相對完整的、能夠滿足社區居民基本生活需要的地域或區域性組織【sup】［5］【/sup】，因而，社區管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運動發生了相應的變革。筆者將西方國家利用新公共管理理論所進行的社區再造改革梳理成了一張簡表（表1），它反映了近些年發達國家社區改革的最新動態。

表1 西方國家社區管理變革特征比較表

從表1可以看出，西方國家社區管理的模式再造是在新公共管理運動的背景下發展起來的【sup】［2］221【/sup】，都體現出社區授權、參與決策、協作管理等“政府再造”特征。可見，“政府再造”的原則與戰略同樣適用于“社區再造”。

首先，根據公共物品理論，社區公共物品類似于俱樂部產品，與純公共物品既有相同點也有不同之處。社區公共物品與純公共物品的共同點在于它也具有多人共同消費和同時消費、成本由集體支付的特性，它也不可能通過市場來提供。但社區公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復雜化方面存在差別。社區公共物品的特殊性使得對它的有效提供需要將競爭機制注入提供服務中去，需要通過市場力量來進行變革。我們稱之為 “競爭型社區”。

其次，根據集體行動理論的邏輯，小集團比大集團更容易獲得集體物品的最優水平，增進共榮利益；而且小集團內部的個人關系更加重要，討價還價所帶來的損失要小得多【sup】［6］【/sup】。社區是社區成員的“利益共同體”，是一個非營利的社會組織，它是典型的具有共榮利益的小集團。因此，社區利益的一致性能夠使社區成為以社區居民為導向的社區。社區不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區充分的授權。

第三，根據公民參與理論，公民參與不僅是民主的內在要求，而且對政府行政管理有積極的結果效應。對于政府行政實施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強加給社會和公民，這樣就能夠更好地發揮和強化社會的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社區需要對社區公民負責，同時，也是由公民、社團組織充分參與決策的社區，其管理方式相應地轉變為協作式的管理，而非等級式的，即“協作式社區”。

表2 政府再造與社區再造原則對照表

第四，根據新公共管理理論，“再造”是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化來完成這種轉型過程【sup】［8］14【/sup】。“企業化社區”也應構成“社區再造”的一部分，諸如明確組織目標的核心戰略、創設績效后果的后果戰略以及相應的工具――績效管理、激勵機制等，對于社區管理同樣適用。

三、我國“社區再造”的模式選擇

筆者在現有的成功社區治理經驗中提煉出幾種我國社區改革的可行模式。

（一）獲得授權的社區：會站分離模式

社區要能夠自治并能夠自主地處理社區事務，政府行政權力的放權就是關鍵。各級地方政府對于如何治理社區也進行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實施的“站居分設”（“會站分離”）模式基本上解決了社區居委會的行政化問題，在制度上重點厘清了社區居委會、社區服務站和社區工作站之間的關系，并從組織結構、職能、人員、經費和場地等關鍵環節把它們一一分離開來【sup】［9］65【/sup】王連喜指出：“社區工作站人員由雇員組成，行政關系隸屬街道辦事處，主要承擔政府交辦的工作。可以把目前已經進入到社區的各項工作分別歸并到社區組織、社區衛生、社區環境、社區治安、社區文化、社區計生、社區建設7項內容里，以此作為社區工作站的主要職能。同時，社區工作站要協助社區居委會處理各項居民事務，接受社區居委會協調、監督和評議，對政府聘任的社區工作站人員，社區居委會有推薦和建議解聘的權力，從而將政府職能從社區居委會中剝離出來。社區居委會則由居民按照《中華人民共和國居民委員會組織法》的規定民主選舉產生，成為實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的社區居民自治組織，成為居民權利的表達者和維護者。作為居民權益維護機構，社區居委會的主要功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，調動社區資源進行社區建設，將居民的權利要求轉達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社區中介組織的行為進行監督。同時通過下設的各類專業委員會，按照自助、互助的方式，舉辦社區公益事業和社區服務活動，為社區居民服務。整個過程是協商、對話、討論、辯論、審議。”【sup】［9］65【/sup】。盡管如前文所述，這些依據治理理論所進行的改革仍然無法避免政府的“幻影”，但它們也確實創立了“會站分離”模式的雛形――立足社區治理結構中政府行政權力與社區自治組織居委會權力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會站分離再造”，它為政府放權奠定了結構基礎。會站分離模式是將來我國社區管理改革的最重要模式。

（二）居民驅使的社區：社區憲章模式

在自治組織中，利益相關者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實施將會遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過程歷時8年，街道辦的“好心”由于沒有征求居民意見和進行信息披露導致休閑中心建設兩度遭到居民反對。1999年，街道辦事處吸取教訓，決定讓公民參與決策，給每戶居民發出《意見征求書》，召開居民代表會議，2001年由居民投票表決出具體的規劃方案【sup】【/sup】［10］250-253。在這個過程中，街道辦事處依據居民的愿望和偏好進行施工，沒有出現居民阻撓施工的事件，居民對于休閑中心的認同度也很高。社區制度建設應保障居民進行選擇的權力，包括建立公共服務項目的居民選擇制度（如上海市盧灣區的“社區聽證會”、武漢江漢區花樓街的“社區居民論壇”）、確立居民服務保證制度（即類似于新公共管理運動中的“公民憲章”）【sup】［8］37【/sup】。我們稱這一模式為“社區憲章模式 ”。從“社區憲章模式”的相關規定中可以發現《衛生憲章》《環境憲章》《公民參與憲章》等對社區管理者和服務提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對服務提供者實施有效監督。因此，“社區憲章模式”是新公共管理理論在社區治理實踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經推行著類似的“鄉村典章”模式，“鄉村典章”是由村民公議公決產生，在現行法律框架內對村務運作機制予以了明確和細化，為農民民主權利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。這種探索無疑具有“社區憲章”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國下一步社區改革可以采用的有效模式。

（三）企業型社區：績效導向模式

企業型社區指的是社區以居民利益為服務導向，運用績效與激勵工具，確定社區目標，高效率、高質量地滿足居民需要。社區中的績效管理方式（績效獎勵、精神補償、獎金、增益分享、共享節余、績效工資、績效合同、效率紅利、績效預算）與激勵因素（成就感、認可、挑戰性、興趣、責任感、晉升、工資和福利）能夠運用于居委會監督和評價中介組織、自治組織，同時也可以在社區各類組織與人員中付諸實施；另外，街道辦事處也需要以激勵形式對社區進行獎勵與懲罰，從而推動社區再造。目前績效型政府運動在我國已經開展得如火如荼，但我國的社區管理改革卻在應用績效導向工具方面，遠遠落在了政府改革的后面，這就需要在進一步的改革中大力推行績效導向模式，推進社區管理改革。

（四）協作型社區：居民自治模式

與合作網絡治理模式一樣，協作型社區也倡導反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機構的雙向互動為依托，以社區授權于居民為主要工具。協作型社區的協作方式往往是社區根據情境產生的，其推動力量主要源于居民的物質與安全保障需要，“門棟自治”與“院落自治”就是社區自治組織協作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會為依托，通過門棟居民平等協商來解決門棟公共事務，形成了社區治理的多元網絡結構。門棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規范化。它的基礎是建立門棟自管會推選制度，各門棟自管會成員的產生需經過“征求門棟居民意見、確定推薦候選人、門棟居民會議或戶代表會議投票表決、選舉結果報居委會備案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的塊區黨支部構建了另一種協作組織結構，它介于街道與社區支部之間，由相鄰各居民區黨支部書記或在職黨員志愿者聯絡站站長組成。塊區黨支部主要是針對幾個社區存在的問題進行監督，并開展各類便民活動。它不屬于行政機構序列，實際上是對變化的環境做出的具有嘗試性的調適【sup】［13］【/sup】。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區管理模式在我國已經萌生，它就是居民自治模式。無論從發達國家經驗還是我國已有實踐探索來看，這種自治模式都有著天然的優越性，可以解決我國社區管理中政府干預過多、居民自治不足的“老大難”問題，是我國社區管理改革的必不可少的重要模式。

（五）競爭型社區：簽約購買型模式

將競爭機制引入社區，使社區服務提供者不只是特定的中介組織、社區服務站和物業管理公司，這能夠有效地遏制社區“尋租”的行為。因為社區服務站與各類街道中介組織如果由街道設立，那么無論是自收自支的全民事業單位，還是民辦非企業單位，都是具有壟斷性的社區服務提供者。在實踐中，政府購買公共服務是一個較好的選擇。成都市成華區通過簽訂合同的方式向工作站委托政務服務，上海市普陀區、浦東區等也有類似嘗試。賈西津指出，“購買服務模式能夠成立，除了合同關系，還有幾個條件：一是購買的必須是一種公共服務產品，如養老服務、殘疾人照料，而不是一項政府職能，如某個部門在社區的工作；二是購買對象是具有獨立決策權的組織（企業或者非營利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購買的結果是其終端服務的實現；三是購買過程是公開、公平、競爭性的，而不是政府將固定財政資金向特定對象的轉移”【sup】［14］【/sup】。實際上，這種社區公私合作關系就是將公共服務提供交由市場決定，政府與社區只是監督服務的一方，居民才是最終評價服務的終端。這種模式更有利于解決我國社區公共產品、公共服務提供缺位、錯位問題，更有利于節約成本。在將來我國社區改革中，凡是有條件的社區均可以推進這種模式。

四、結束語

社區治理作為中國基層自治組織的管理機制，既需要構建促進居民、社區組織與政府良性互動的網絡治理結構，也需要采用推動社區服務高效能、社區機構高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。我國依據治理理論所進行的社區改革效果并不理想，它還造成了社區治理中“政府魔影”問題。新公共管理運動的一系列“再造”原理與工具無疑可以適應我國社區新一輪“再造”改革的需要，“政府再造”的原則、戰略與工具能夠使“社區再造”進一步具體化、明晰化。

本文根據新公共管理理論提出了“社區再造”五項原則，即獲得授權的社區、居民驅使的社區、企業型社區、協作型社區、競爭型社區。在此基礎上提出了我國社區管理改革可資借鑒的五種模式，即會站分離模式、社區憲章模式、績效導向模式、居民自治模式、簽約購買型模式。這些模式對于推進我國社區管理進一步的改革與“再造”無疑具有借鑒意義。

參考文獻：

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance

第三篇：努力探索農村垃圾治理模式

努力探索農村垃圾治理模式 切實解決農村垃圾處理問題

我市城鄉環衛一體化改革試點工作進展順利

“集中收集、統一清運、無害處理、再生利用”，由我局牽頭實施的推進城鄉環衛一體化改革試點工作，當前進展順利，全市城鄉環衛一體化村居覆蓋率已達到51.76%，奎文、諸城、壽光、昌邑等縣市區基本實現區域內全覆蓋，為切實解決農村垃圾回收利用難、亂堆亂放、污染環境等問題起到了示范標作用。一是統籌城鄉、一體發展理念深入人心，被各級所重視。年內任務目標是：建立起城鄉垃圾“戶集、村居收、鎮街運、縣市處理”體系，村居覆蓋率達到50%。圍繞這一目標，各地加速了包括環衛一體化在內的城鄉統籌發展進程，加快推進城市基礎設施向農村延伸，城市公共服務向農村拓展，城市文明向農村覆蓋。二是各級政策資金扶持力度進一步加大。去年起市政府首先在奎文、濰城兩區城郊村進行試點，生活垃圾收集與垃圾轉運站所購臵的設施設備由市財政給予定額補助，運行費用由市、區按5：5的比例負擔。今年，諸城、壽光等縣市相繼出臺了《關于城鄉生活垃圾收集處理一體化實施意見》，配齊保潔隊伍，實行經費補助，嚴格責任考核，推動了工作進展。三是城鄉環衛基礎設施投資力度加大。諸城、壽光、昌邑等縣市在所屬鎮街和社區中心村都建設了垃圾中轉站、密閉垃圾周轉箱等收儲設施，購臵了垃圾收集車、中轉運輸車等收運設備，為推進城鄉環衛一體化提供了硬件基礎條件。四是縣級環衛部門服務功能延伸與推進城鄉環衛一體化發展做到有機結合、互促共進。抓住鎮級擴權的有利時機，昌邑市環衛部門轉變觀念，為鎮村環衛保潔提供有償服務，既發揮了專業保潔隊伍的優勢，又為環衛事業的發展搭建了良好平臺。壽光實施三步走戰略，以環衛托管為手段，拓展環衛服務領域;諸城市強化了政策引導、組織保障、考核監督，做到城鄉環衛一體化全覆蓋。

下步，局將繼續加強督查督導，定期通報工作進展情況，把城鄉環衛一體化納入小城鎮提升考核范圍，力促工作順利進展。

壽光推行城鄉環衛一體化工作的實踐第一步：

通過有償托管解決城中村環境衛生問題

為解決城中村、城鄉接合部環境衛生差的難題，壽光市環衛部門從2001年春開始，嘗試對城中村垃圾清運和道路保潔實行有償托管。環衛部門首先選擇了經濟基礎好并且原來就有保潔人員的圣城街道九巷村試行衛生有償托管。環衛部門與村委簽訂有償托管協議，保留原來的保潔人員，全村進行分片保潔，每人一個保潔區域。村里按不低于環衛部門直管保潔員的工資標準，一次性將款項劃撥到環衛部門。保潔人員由環衛部門統一管理，并按保潔質量實行百分制考核，將保潔人員按一、二、三等發放工資。實行托管后，環衛部門在村里放臵垃圾桶，規定保潔人員一天普掃兩次，中間進行揀掃。全天候保持路面清潔，垃圾日產日清。同時，加大宣傳力度，讓村民們知曉環境衛生管理制度，實行定時定點放臵垃圾，并對亂倒垃圾、污水的行為進行教育。對村里的保潔人員，環衛部門實行三級管理連帶責任制，若出現路面不干凈或垃圾清運不徹底，逐級追究責任。九巷村實行托管后取得了明顯效果。以前是垃圾桶滿后才運走，而現在是日產日清，環境衛生狀況有了根本性的好轉。環衛部門以點帶面，把九巷村的做法推廣到其他村莊。截至目前，規劃區內村莊普遍實行了道路保潔和生活垃圾清運的有償托管。壽光市實行環境衛生有償托管以來，有效地解決了城中村、城鄉接合部和集貿市場環境衛生臟亂差的問題，大大提高了城區環境衛生質量，給市民提供了一個優美、整潔、舒心的工作和生活環境。

推進城鄉環衛一體化建設和諧文明新農村

村容整潔是新時期社會主義新農村建設的一項重要內容,也是全國各地農村普遍關注的重要議題。推行城鄉環衛一體化,建立“戶集、村收、鎮運、市處理”的農村垃圾處理新模式,是落實科學發展觀,破解“垃圾圍村”難題,實現村容整潔,加快新農村建設步伐,促進社會和諧進步的有效做法。昌邑市在這方面進行了積極探索并取得了明顯成效。

推行城鄉環衛一體化是新農村建設的必然要求。昌邑市是著名的“絲綢之鄉”、“苗木大市”,隨著經濟的快速發展,人民生活水平的日益提高,大批工業產品涌入農村消費市場,農村垃圾也隨之逐年增多,遠遠超過了農村環境的自凈能力。推行城鄉環衛一體化以前,昌邑市的鎮村環衛工作與全國大多數農村一樣,由于鎮村環境衛生工作相對薄弱、環衛基礎設施建設滯后、垃圾處理設施建設滯后、環衛行業發展的機制不活等原因,致使農村環境衛生事業發展嚴重滯后,環境臟亂差現象得不到根本改善,垃圾收集率不到20%,個別村莊還存在“路面靠風刮,污水靠蒸發,治理靠突擊,垃圾到處灑。上級來檢查,垃圾大搬家,錢雖不少花,難改臟亂差”的現象。“垃圾圍村”已成為新農村建設當中一個迫切需要解決的問題。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出,“實施農村清潔工程,加快改水、改廚、改廁、改圈,開展垃圾集中處理,不斷改善農村衛生條件和人居環境。”去年以來,昌邑市把農村環境衛生整治作為新農村建設的重要環節和統籌城鄉發展的一項基礎性工作,積極探索農村垃圾集中處理的新路子,扎實推進城鄉環衛一體化建設,村容村貌明顯改善。

科學運作是推行城鄉環衛一體化的關鍵措施。城鄉環衛一體化是按照科學發展觀的要求,將城市與農村的環衛工作放在同等重要的位臵,通過統一規劃,統一安排,科學有序地開展城鄉環境衛生一體化工作,徹底解決農村環衛事業發展滯后、“垃圾圍村”、環境臟亂差的問題。昌邑的做法,一是加強組織領導,完善工作機制。成立了由分管副市長任組長、各鎮街、有關部門分管負責人任成員的專項工作領導小組,形成政府領導掛帥,主管部門具體負責,相關部門協調一致,各負其責、共同推進的領導機制。按照“兩級政府、三級管理、四級網絡”和屬地管理的原則,積極穩妥地理順了環衛管理體制,將原市環衛處升格為環衛局,鎮級設立環衛所,村級設環衛保潔點。在此基礎上,確定了“政府監管、市場運作、鎮為主體、分類實施”的環衛一體化工作思路,明確界定了市、鎮、村環衛管理權,形成了以市為核心、鎮(街道)為重點、村(社區)為基礎、環衛部門為指導的規范運作機制,使城鄉環衛管理鏈條充分完善,實現了從小環衛到大環衛、從重突擊到重長效的轉變,扎起了一個大環衛、大發展的架構。二是創新運作模式,規范運作流程。“委托管理、市場運作”,“管理”、“作業”分離,是搞好城鄉環衛一體化的有效方式,昌邑以此為指導,制定下發了《昌邑市城鄉環衛一體化實施方案》,進一步明確了全市農村垃圾集中處理的任務目標和運作模式。各鎮鎮區及村(社區)的環衛保潔、垃圾清運工作全部委托給市環衛部門統一管理,各鎮環衛所配備環衛專業人員和專業機械負責街道保潔、垃圾清運工作,各行政村每100戶村民設1名保潔員,負責村內生活垃圾收集、街道保潔。按照市、鎮、村、戶四級聯動、分級負責的原則,以垃圾袋裝化、收集分類化、運輸密閉化、處理無害化為標準,實行“戶集、村收、鎮運、市處理”的運作模式。戶包衛生,各住戶按照規定的時間、地點和方式放臵垃圾；村包秩序,由村內保潔員集中收集到垃圾桶或垃圾收集區內,制止亂倒垃圾、污物及損壞環衛設施等行為；鎮包清運,鎮環衛所負責清運到垃圾處理場進行無害化處理。截至6月底,昌邑市鎮駐地、城中村(社區)環衛托管率達到100%,農村環衛托管率達到了91%,年內全市691個村(社區)將全部納入到垃圾處理城鄉一體化格局中。三是完善投入機制,保障運作經費。建立資金保障機制,落實資金保障措施,是推進城鄉環衛一體化正常運轉的關鍵。鎮區環衛托管費由鎮財政負擔,每年列入鎮級財政預算,承擔鎮區街道保潔、垃圾清運處臵、固定垃圾收集分揀場(點)建設費以及環衛所人員工資、辦公經費等。村內環衛托管費采取村集體出資和“一事一議”籌資相結合的辦法解決。去年以來,昌邑市有589個村啟動了“一事一議”,籌資達1313萬元,確保了垃圾清運、村容村貌整治所需經費。市級財政逐步增加對環境衛生公共設施和公共服務的投入,通過轉移支付支持農村環衛事業的發展。去年以來,在環衛公共設施、公共服務方面的投入達到了800多萬元。其中,先后投資300多萬元,新購臵垃圾清運車18輛、清掃車20輛,垃圾壓縮車4輛,環衛監察車9輛,為全市每個鎮都配備了垃圾清掃車和密閉式垃圾集運車。全市新建垃圾中轉站2處、無害化垃圾處理場1處。

嚴格標準是實現村容整潔目標的重要保障。在具體工作中,嚴格落實“五化”標準,即管理規范化、運作市場化、隊伍專業化、作業精細化、機制長效化,確保實現農村環境與城市環境同步改善的目標。實行規范化管理。對城鄉環衛一體化實行統一標準,統一考核,統一檢查,統一評比。制定了嚴格、規范、科學的管理制度,每月定期對鎮村的街道、小區、環衛設施等進行檢查考核；將鎮、街實施環衛一體化工作情況列入年終考評的重要內容,推動了工作進程。采取市場化運作。鎮村環衛保潔按照“有償服務、共同受益”的原則,實行市場化運作的方式,公開招標保潔公司,建立競爭機制。以工作量和清掃難度核定經費,確定標準,并建立相應的檢查制度,實現了環衛管理與作業的有效分離。使用專業化隊伍。參與環衛招標的保潔公司必須有環衛保潔資質,成立專業保潔隊伍,配備環衛專業機械設備。力求精細化作業。在經濟條件較好的村莊,按照人口布局合理擺放垃圾桶；在經濟條件一般的村莊,采取建造封閉式垃圾堆放房或垃圾池的方式。鎮區、村環衛保潔作業,從垃圾收集運輸、桶底清掃、桶體清潔到巡回保潔,全部與城市保潔作業標準一致,實現“一日兩清掃、全天保整潔”。實行靈活的督查聯運機制。為便于管理調度,建立了環衛工作數字化指揮系統,為全部環衛用車配備了GPS衛星定位裝臵和對講機,對有償服務管理盲點實行全面監控,對所有垃圾點的清運處理情況實時監控,達到了發現問題準確、解決問題及時、處理問題有效的目標。通過城鄉統籌,開展城鄉環衛一體化,昌邑農村結束了長期以來隨意傾倒垃圾、環境衛生管理空白的歷史,農村面貌明顯改觀。一是解決了鄉鎮農村環境衛生臟、亂、差現象,使鄉鎮農村的環境衛生管理工作一步到位,實現了與城市的接軌。二是使鄉鎮農村享受了城市化服務,發揮了環衛部門在人才、管理、設施設備、連片作業等方面的優勢。三是提升了環衛部門的專業化服務水平,理順了服務與被服務的關系。四是封閉了私設的垃圾場,節省了土地,避免了鎮村環衛工作的重復性投資,實現了社會效益與經濟效益的雙贏,呈現出村容整潔、環境優美的新氣象。

——文化建設凸顯成效。做了全方位文化建設探索和“環衛”品牌塑造工程,利用報紙、電視、網絡、宣傳車、宣傳冊、《致廣大市民的一封信》等各種形式,在各方面加大宣傳力度,收到了良好的社會效果。今年在《青州通訊》開辟“環衛之歌”專欄,共收到社會來稿300余篇,優中選優,刊登32篇;與青州電視臺合作制作12期專題節目,報道環衛新人新氣象,謳歌先進工作者,弘揚“寧愿一人臟、換來萬家潔”的環衛精神,收到了極好的社會效果。下半年,利用環衛節,開展了書畫筆會、社會各界慰問走訪勞動模范、看望老黨員老干部、慰問一線環衛工人以及慶祝環衛節文化晚會等活動,特別是環衛節文化晚會得到了社會各界的大力支持,共收到社會捐助款物17萬余元,市民群眾反響熱烈。

【任城區】任城加速推進“城鄉環衛一體化”進程

任城區把城鄉環境綜合整治作為當前一項重要政治任務，按照市委市政府部署要求，以建設凈美宜居新任城為核心，以美化城鄉環境為抓手，以加快推進城鄉環衛一體化建設為重點，舉全區之力，用超常之策，迅速掀起城鄉環境綜合整治新熱潮。

構建城鄉環衛一體化格局。按照“條塊結合、規范有序、監督有力、權責明晰、事費一致”的原則，建立統一領導、專業隊伍與基層組織相結合的管理體制。制訂出臺了《城鄉環境衛生一體化管理實施意見》，構筑和完善區、鎮（街道）、村（社區）三級環境衛生管理網絡。區城市管理綜合執法分局為任城區環境衛生主管部門，負責對環境衛生管理工作進行指導、監督和檢查；區環境衛生管理處負責全區環境衛生管理工作，對全區城鄉環境衛生進行日常監督檢查，負責抓好城區主次干道的環衛保潔工作；各鎮（街道）負責本轄區環境衛生管理工作；各社區、村（居）組建專業隊伍，具體負責各自衛生保潔工作。實現全區城鄉環境衛生工作的“全方位覆蓋、無縫隙對接、一體化管理”，形成了“規范化、一體化、日常化”的管理體制，為改善城鄉尤其是農村環境打下堅實基礎。

提升城鄉環衛整體服務功能。針對環衛整體工作底子薄、基礎差的現狀，區委區政府把設立環衛機構、組建作業隊伍、建設基礎設施，作為推進城鄉環衛一體化工作的重中之重。重心下移，建立健全鎮、街環衛管理機構，形成“豎到底、橫到邊、全覆蓋、無縫隙”的管理網絡和衛生保潔體系。各村（居）根據不同情況，按照600人以下設1名、2000人以下設2名、2000人以上設3名的標準配備保潔人員，負責對本村道路及公共場所進行衛生保潔。加大財力投入，近日，各鎮（街）已完成77座地臥式垃圾臺、9座液壓式垃圾臺的建設和設備安裝，區環衛處向各鎮（街）移交了91個地臥式垃圾箱、5臺生活垃圾專用車。這些設施設備的投入使用大幅度提高了各鎮、街辦的環衛服務承載力，保障了各村（居）生活垃圾有處倒、運得出。

建立城鄉環衛長效管理機制。按照“管理規范化、運作市場化、隊伍專業化、作業精細化、考核科學化、機制長效化”的目標要求，建立健全包括工作標準、檢查驗收、督導獎懲等方面的制度規章，建立城鄉環衛一體的長效機制。明確責任劃分，對區環衛處、各鎮（街）、其他相關單位各自負責進一步明確、細化。強化資金保障，區政府計劃列支3000萬元，用于全區城鄉環衛一體化和城鄉環境綜合整治工作，建立以公共財政為主、社會資金為輔的多元化投入機制。區成立城鄉環境衛生考核小組，由區政府督查室、區執法分局負責對全區城鄉環境衛生工作進行考核。實行“周巡查、月考核、年總評”制，區環境衛生考核小組實行百分制考核。強化領導責任制，考核結果納入綜合考核，并與政績考核掛鉤。同時，區財政每年列支200萬元專項獎勵資金，對達到衛生標準、獲得優秀的鎮、街給予獎勵。

章丘實施城鄉環衛一體化

本報訊 為提高環衛事件的處臵效率和工作質量，破解監管不到位的難題，章丘市投入55萬元建立了數字化環衛管理平臺，實施城鄉環衛一體化。

該平臺運用了現代信息化技術，堅持數字城管模式，實現了對人員、車輛、設施、作業、事件等環衛元素管理與監督的有效分離，實現了環衛監管與行政審批的有機融合，使政務大廳與環衛內部各部門之間的工作更加銜接。

鐵道北路有一農貿市場，市場北門路邊有一垃圾點，由于是幾個村的交界處，垃圾清理時好時壞，造成了垃圾擋路、蠅蛆滋生、污水四溢，居民路過垃圾點都掩鼻而過，怨聲載道，非常不滿。自實施環衛一體化后，章丘市環衛部門按照“集中整治清垃圾、清洗路面見本色、消殺病菌防傳染、合理設箱便投放、站崗執勤促引導”的五步工作法，在此處投放了密閉式垃圾箱，對生活垃圾日產日清，同時清洗路面、疏通排污管道，定時消毒，使臟亂差的現象得到轉變。

城鄉環衛一體化拉開序幕

8月6日一大早，記者在明水街道眼明堂居看到，市環衛管護中心的工作人員正在撤掉沿街無底垃圾箱，統一規劃投放密閉式垃圾桶，這標志著城鄉環衛一體化的正式實施。

市環衛管護中心按照先明水、后雙山的順序，積極與街道辦事處及村居接洽，商討環境衛生接管具體事宜，逐條街巷、逐個區塊梯次接收。原有保潔員原則上一次性全部接收，統一配發標志服和工具，統一進行上崗培訓。對接管區域的垃圾進行集中清理，主要街道統一更換容積為660升的密閉垃圾桶，由專用壓縮式密閉垃圾車進行運輸，小巷、區、點更換容積為240升的密閉垃圾桶，由專用密閉側裝車運輸，確保“收集運輸全封閉，生活垃圾不落地”。

此次城鄉環衛一體化試點工作，共涉及明水、雙山14個村居，大街小巷、社區、單位、綠化帶、工商業戶、農貿市場等全部納入到一體化范圍中來，主要道路采用“人工+機掃+灑水”保潔模式，次要道路以人工保潔為主，實行“墻根到墻根”式管理，做到“一支隊伍管到底，一把掃帚掃到邊”。同時，每村設立一名義務監督員，公開服務監督電話***，實行24小時值班，接受社會監督。

第四篇：中國城市社區治理模式

中國城市社區治理模式：比較與分析

作者：何海兵 文章來源：轉載 點擊數：

治理是研究社會關系的新理念，強調通過合作、協商的方式實施對公共事務的管理，彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。我國自改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經濟體制之后，“單位人”逐漸轉變為“社會人”，社會中出現了自由流動的資源和自由活動的空間，一批社會中介組織、民間團體應運而生，導致原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應用于我國城市基層社會的重構具有十分重要的理論和現實意義。本文探討了社區治理的概念、內涵和特征，介紹了我國社區建設中出現的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特征、各自特色、存在的問題和困難，并提出了我國社區治理的最終方向和階段性過程目標。

“治理”一詞自20世紀90年代以來在全世界政治、經濟及社會領域得到了廣泛的運用，主要目的是為了彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權威的全球治理委員會的研究報告中，指出治理是各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[1]。與此巧合的是，我國在20世紀90年代啟動了社區建設的步伐，主要的背景是在經濟體制轉軌的過程中，政府不能再象計劃經濟體制下完全靠行政權力壟斷所有的資源，社會上已經出現了大量的自由流動資源和自由活動空間[2]，個人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理“社會閑散人員”的街道和居委會體制在新形勢、新問題面前出現了很多不適應癥狀，與此同時，社區中也逐漸產生了一些社會中介組織、民間團體等，居民也越來越重視自己所居住的社區，開始參與一些社區公共事務。將“治理”概念應用于社區建設的過程中，對我國社區的長遠發展來說具有十分重要的理論和現實意義。

一、社區治理的基本理念

社區是指一定數量居民組成的地域性的生活共同體。社區治理就是指在一定的地域范圍內由政府與社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。與我國過去的基層社會管理相比，社區治理的特征在于：

1、就主體而言，由單一化轉變為多元化。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位等。因此，社區的公共事務需要多元主體的參與和決策，政府與社區之間要形成積極而有成效的合作信任關系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）[3]為目標，達至社區公共利益的最大化。

2、就過程而言，從強調行政控制到強調居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關系。市區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也都按照行政命令模式運行。而社區治理則強調居民參與，要求社區發展的各項規劃、社區建設的實施以及社區事務的處理等都必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護，而是彼此形成平等互惠的關系。

3、就結構而言，由垂直科層結構轉變為橫向網絡互動結構。我國過去的街居體制結構是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結構是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關系，沒有橫向的聯系。而在社區治理結構中，社區主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關系由單向運行轉變為雙向互動；大量社區中介組織的培育和發展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯系的橋梁，從而

374 更新時間：2007-8-24 將社區中行政力量、自治力量和社會力量構筑成橫向的網狀結構 [4]。

二、社區治理的實踐模式

自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”。通過幾年的實踐總結和經驗概括，形成了幾種代表性的城市社區治理模式，本文重點介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特征。

1、上海模式。上海在實行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區定位于街道范圍，構筑了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區管理體制。具體而言：

（1）社區管理領導系統：由街道辦事處和城區管理委員會構成。在“兩級政府，三級管理”體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權力的下放，街道辦事處具有以下權限：部分城區規劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權。街道辦成為街道行政權力的中心，“以塊為主、條塊結合”。與此同時，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環衛所、工商所、街道醫院、房管辦、市容監察分隊等單位參加的城區管理委員會。城區管委會定期召開例會，商量、協調、督查城區管理和社區建設的各種事項，制定社區發展規劃。城區管委會作為條與塊之間的中介，發揮著重要的行政協調功能，使條的專業管理與塊的綜合管理形成了有機的整體合力。

（2）社區管理執行系統：由四個工作委員會構成。上海模式在街道內設定了四個委員會：市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。其具體分工是：市政管理委員會負責市容衛生、市政建設、環境保護、除害滅病、衛生防疫、城市綠化。社區發展委員會負責社會保障、社區福利、社區服務、社區教育、社區文化、計劃生育、勞動就業、糧籍管理等與社區發展有關的工作。社會治安綜合管理委員會負責社會治安與司法行政。財政經濟管理委員會對街道財政負責預決算，對街道內經濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導街道經濟。以街道為中心組建委員會的組織創新，把相關部門和單位包容進來，就使得街道在對日常事務的處理和協調中有了有形的依托。

（3）社區管理支持系統：由轄區內企事業單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構成。它們通過一定的組織形式，如社區委員會、社區事務咨詢會、協調委員會、居民委員會等，主要負責議事、協調、監督和咨詢，從而對社區管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網絡”，抓好居民委會干部的隊伍建設，充分發揮居委會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治安穩定，保障居民安居樂業。[5]

2、沈陽模式。從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區試點的基礎上，開始在全市展開社區體制改革，重新調整了社區規模，理順了條塊關系，構建了新的社區管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的沈陽模式，在全國產生了廣泛的影響。其采取的主要措施是：

（1）明確社區定位。沈陽將社區定位在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。由于原有的居委會規模過小，資源匱乏，如將社區定位在居委會則不利于社區功能的發揮。街道辦事處是政府的派出機關，在街道層面上組建社區，則又影響社區的自治性質。因此，將社區確定在街道與居委會之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利于社區資源的利用與功能的發揮。

（2）合理劃分社區。沈陽市將社區主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區”；二是以封閉型的居民小區為單位的“小區型社區”；三是以職工家屬聚居區為主體的“單位型社區”；四是根據區的不同功能特點以高科技開發區、金融商貿開發區、文化街、商業區等劃分的“功能型社區”。

（3）建立新型的社區組織體系。這個組織體系由決策層、執行層、議事層和領導層構成。“決策層”為社區成員代表大會，由社區居民和社區單位代表組成，定期討論決定社區重大事項。“執行層”為社區（管理）委員會，它與規模調整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業管理公司負責人組成，對社區成員代表大會負責并報告工作，其職能是教育、服務、管理和監督。“議事層”為社區協商議事委員會，由社區內人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區代表大會閉會期間行使對社區事務的協商、議事職能，有權對社區管理委員會的工作進行監督。“領導層”為社區黨組織，即根據黨章規定，設立社區黨委、總支和支部。

沈陽模式體現了“社區自治、議行分離”的原則，符合現代社會民主政治的發展方向，對社區的發展具有十分重要的意義。[6]

3、江漢模式。這是指武漢市江漢區社區制實踐的經驗。江漢區在學習借鑒沈陽模式的基礎上重新將社區定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協商和依法選舉，構建了社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居委會和社區協商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式沒有把社區協商議事會作為社區成員代表大會的常設機構），并明確提出社區自治的目標，而實現這一目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區自治。它的主要做法有：

（1）理順社區居委會與街道、政府部門的關系，明確職責，保障社區居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與協助、服務與監督的關系，不是行政上下級的關系。重新界定街道各行政部門與社區組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；而居委會負責社區自治，不再與街道簽目標責任狀，并有權拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據。

（2）政府職能部門面向社區，實現工作重心下移。區街政府部門要做到“五個到社區”，即工作人員配置到社區，工作任務落實到社區，服務承諾到社區，考評監督到社區，工作經費劃撥到社區。

（3）權隨責走，費隨事轉。包括兩種情況：一是區街政府部門需要社區居委會協助處理“與居民利益有關的”工作時，經有關部門批準，并征得社區組織同意后，區街政府部門必須同時為社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；二是區街政府部門做不好也做不了的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區在協助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

（4）責任到人、監督到人。主要指為保證區街政府部門職能轉換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事搶著做，遇見麻煩事無人做，遇見責任?踢皮球?”的頑癥，建立“責任到人、承諾到人和監督到人”的實施機制。

通過這些措施，江漢區力圖建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。[7]

三、社區治理的比較分析

上述三種社區治理模式是在我國社區建設中涌現出的典型經驗總結，既有共同特征，又各具特色，但與社區治理的基本理念相比，還存在諸多問題和不足之處。要實現社區治理的理想目標，還需要做很多的基礎性工作，并且這一過程是長期的。

1、共同特征

（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國經濟體制轉軌的過程中，城市社會管理出現了復雜、多樣的變化，如“單位人”逐漸轉變為“社會人”；城市的老齡化趨勢加劇，老齡人口越來越多；外來人口大量涌入城市；與此同時，多種所有制經濟的發展導致大量新型社會組織的產生，如個體經濟、私營經濟、民辦非企業、各類社會中介組織等，形成了眾多的社會階層，這些個體戶、私營企業主、自由職業者等人士一開始就屬于無單位歸屬者，等等。面對這些新情況新問題，我國原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會管理體制來適應社會主義市場經濟體制的要求。正是在這種形勢下，我國各地開展了社區管理運動，探索新型的社區治理模式。

（2）制度設計類似。在社區治理制度設計中，各城市都在社區定位、組織結構、職權劃分、運行機制等方面作了具體規定，雖然在細節方面存在差異，但在指導思想上都遵循有利于社區建設，有利于社區基層民主政治發展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立了居民代表大會，開展了居委會直選活動，并建立了“三會一公約”制度，即社區矛盾協調會、聽證會、評議會和居民公約，這些措施都擴大了基層民主，有利于群眾自治，有利于社區的發展。

（3）動力機制趨同。在理論上，社區治理來源于兩種力量的推動，一是社區自身力量，社區居民、社區自治組織和非政府組織等共同參與社區事務的治理，實現利益的需求，這是社區建設的主要力量；二是政府的外部推動，政府利用自身掌握的資源，在社區居民的參與下，共同推動社區發展。但在我國社區建設的實踐中，制度變遷是政府主導的結果。新型的社區治理模式，是政府在新的形勢面前主動推動的產物。由于政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區建設目前還脫離不了政府的指導和支持，社區治理還主要靠政府的外力推動。

2、各自特色

上海模式的特色是把社區建設與“兩極政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革相結合，強化了街道辦事處的權力、地位和作用，并將社區定位于街道，形成“街道社區”，注重政府在社區發展中的主導作用，強調依靠行政力量，通過街居聯動發展社區的各項事業，因此上海的社區治理模式是屬于行政主導型的。由于政府的強勢推動，近幾年上海的社區建設日新月異，社區服務、社區環境、社區文化等方面取得了突飛猛進的發展，涌現出一批文明社區和文明小區。上海的經驗還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒采用。

沈陽模式的最大特點是社區組織體系的建設，按照類似于國家政權機構的設置，創造性地構造社區決策層（社區成員代表大會）、執行層（社區委員會）、議事監督層（社區協商議事委員會），從而形成“議行分離、相互制約”的運行互動機制。單從組織結構來說，沈陽模式屬于自治型，因而在全國產生了很大的影響，除了遼寧省內其它城市外，武漢、海口、西安、哈爾濱、合肥等地都學習借鑒沈陽經驗。但是，在沒有外在環境和內在條件保障的情況下，好的制度并不一定能夠得到好的實施，沈陽模式在實際運行過程中容易出現偏離現象，即“穿新鞋，走老路”，這也正是很多學者和政府官員擔憂的地方。

江漢模式是在沈陽模式基礎上的新發展，以主動轉變政府職能為核心特征，在體制創新中體現“小政府、大社會”的理念，不僅重構了社區微觀組織體系及運行機制，而且轉變了區、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立社區自治系統與政府行政系統的共生機制，形成政府自覺依法行政、社區組織自主管理、社區人自愿參與相結合的治理模式，并在制度變遷上選擇漸進式的道路，即將社區建設規劃為三個階段：近期新型社區培育階段、中期現代社區發展階段和遠期社區自治完善階段。江漢模式屬于合作型的社區治理模式，而當前我國大部分城市的社區建設都處于從行政主導型到合作型轉變的時期[8]。

3、存在的問題和困難

（1）政府常常越位、錯位、缺位，仍處理不好政府與社區的關系。由于目前政府在我國社區建設中占據主導地位，又沒有有效的制約機制，再加上傳統習慣因素，政府還沒有理順自己在社區治理中的角色，導致不該管的事務管了，該管的事務沒管或沒管好，出現越位、錯位、缺位的現象。有學者指出沈陽模式在目前階段還存在政府“越位”、“缺位”問題，如“以政代社”；自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數基層政府及其官員尚不懂得或不習慣或不善于對社區自治性組織進行政策上的指導；對非政府的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門社會組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務繼續要居委會承擔，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀，并將居委會主任作為事業單位編制并公開招聘非本社區的人員來擔任，社區的行政性負擔很重。在江漢模式中，政府職能部門在社區設立辦事機構和人員，直接侵占了社區的辦公空間和財政空間。

（2）居民社區參與不足，社區意識不強。居民社區參與是社區發展的動力之所在，但是在全國城市社區建設中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區模式也不例外。上海社科院社會調查中心2000年6月的一次大型調查結果顯示，只有25%的居民表

示“樂于參加”或“愿意經常參加”社區內各種活動或事務。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區活動的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學生。據統計，參與社區活動的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強制性組織參與，中青年的比例將會更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區參與率越低[10]。由于社區建設的時間不長，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區當成居所，沒有很強的歸屬感和認同感。社區意識不強，導致社區建設的動力支持不夠。

（3）社區自治組織和中介組織比較虛弱，社區的公共資源難以整合。目前在社區中，只有政府組織和居委會組織比較成熟，由于政府組織的過于強大，導致居委會群眾性自治組織的地位被虛化。居委會過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實現，不能真正體現居民的主體意識和參與意識，因而也就很難贏得居民的認同，社區的公共資源也就得不到有效的整合。而社區中的其他社會中介組織則缺乏足夠的資源和權威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務。前面所述的三種模式都沒有體現對社區中介組織的重視，而社區中介組織的發展，對較好地滿足居民需要，充分發掘和利用社區資源，建立社區民主自治等方面起著重要作用。

4、未來的方向和目標

（1）總目標：雖然實現社區自治還存在很多困難和問題，但社區自治應是我國社區建設堅持的最終方向，因為社區自治的意義不僅僅在于城市基層社會的管理，它還具有十分重要的政治功能，關系到黨的社會基礎，關系到政府權威的基層來源，關系到人民生活水平的提高，關系到全面小康社會的實現。當然，社區自治需要得到我國宏觀政治體制的支持。隨著我國政治體制改革的深入，隨著公共領域的形成，制約社區自治的因素會逐漸消失。因此，社區治理的未來方向是向自治型模式過渡。

（2）過程目標：在實現社區自治的路徑上，選擇漸進式的道路是比較合適的，而在這一長期過程中，需要重視幾項基礎性的工作。

其一，進一步完善社區治理結構，理順社區中政府、市場、社會的關系。目前，各社區的制度設計操作性強、理論性弱，機構設置并沒有明確的法律依據，未來的發展方向也比較含糊。因此，要進一步改革和完善各社區的管理體制，使社區的治理結構從單一的垂直結構向網狀的水平結構轉變，使社區中政府、市場和社會三大版塊形成真正合作的互動關系[11]。

其二，提升居民社區意識，培養社區自治能力。社區建設要不斷地增強居民的社區歸屬感和認同感，擴大居民參與的范圍和程度，要重視社區功能的開發，發展社區服務，塑造社區文化，滿足居民的各種需求。社區居委會要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對行政系統的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進社區的發展。

其三，大力發展專業性的社區服務組織等中介機構。社區中介組織是聯結居民與政府組織的橋梁，對于整合社區資源、凝聚社區力量、協調社區矛盾、提供社區服務等諸多方面起著重要作用，是現代社區發展必不可少的主體之一。而目前我國的社區中介組織，尤其是專業性的社區工作組織極其缺乏。因此，政府部門應通過政策引導和資金資助等形式培育社區中介機構的發展，讓中介組織承擔起政府、企業、事業單位剝離出來的社

第五篇：社區治理模式探討

社區治理模式探討

摘 要 本文從社區本身所具有的特性出發,通過對社區類型的分析,找到更加適合社區本身特性的治理模式。

關鍵詞 社區類型 治理模式

中圖分類號:F299文獻標識碼:A

一、社區治理的相關概念

最早對社區作出定義的是德國學者滕尼斯,他指出社區是指由同質人口組成的互相幫助、關系密切的人性化團體。盡管對于社區的定義爭論不休,但是關于社區的幾個要素卻得到一致認同,即人口、地域、生活方式、社區文化、意識等。國外關于社區治理的理論主要包括三種模式,即社區自治模式、行政主導模式和混合式模式;國內也主要存在三種模式,即沈陽模式、上海模式和江漢模式。但是我們會發現,這種分類太過籠統,單從我國來看,每個社區都有自己的特色,單純地套用哪種模式可能并不符合現實情況。

二、社區類型

(一)特殊的社區類型。

特殊的社區類型主要包括:胡同社區、風景區社區、單位社區。胡同社區是指依附于原有的胡同形態所形成的社區。其主要特點是社區保持較多的傳統色彩,且多數居民為本地居民;風景區社區一方面旅游所帶來的副產業提高了其社區經濟水平,另一方面旅游產業發展所帶來的負效應也會影響其生活;單位社區 仍然存在,雖然我國的“單位制”已經逐漸消除,但是市場經濟的發展并沒有讓單位房遠離人們的視線。

(二)按年齡劃分。

按年齡我們可以分為未成年社區、中青年社區和老年社區。未成年社區是指未成年的人數比例達到一定程度,這里的未成年即“不滿18周歲的人”;.中青年社區的居民年齡一般在18-60歲之間,這些群體往往處于身體健康和事業成功的高峰期;老年社區中的居民一方面對醫藥的依賴性比較高,另一方面心理上也會有孤獨感。

(三)按經濟狀況劃分。

按照居民的經濟狀況可將社區分為平民社區、高檔社區和別墅社區。平民社區是指經濟水平處于相對較低地位的社區;高檔社區是與平民社區相對應的,他們大多具有較高的工資收入、較好的生活環境和享受高檔的消費;別墅社區的居民一般具有較為明顯的社會地位或者很高的收入,特殊的身份和地位使其對隱私和安全特別關注。

三、探索社區的新的治理模式

本文對社區治理模式的探索主要圍繞兩個維度進行,即根據經濟學上的供給和需求原理,將“居民最需要什么”和“社區怎么滿足居民的需要”這兩點作為維度,通過對這兩個維度的深度闡釋進而分析不同類型社區的治理模式。

(一)特殊社區的治理模式。

胡同社區因為其特殊的形態,在這種模式下,社區組織應該著重舉行更多的有利于交流的活動,比如“廚藝大比拼”、“種花比賽”、“文藝比賽”、“太極展示”等,通過一系列的活動。

風景區社區由于其具有的特殊的地理環境,其社區居民也具有了不同的需求。社區組織需要注意公共服務的提供,比如制定相應的環境保護規則、游客須知規定等,盡量保證旅游活動不干擾社區居民的正常生活。

單位社區的居民大多具有相同的工作背景,所以社區組織應該注重單位社區之間的心理交流,比如可以采用建立社區BBS、網上聊天等方式。

(二)按年齡劃分的社區治理模式。

未成年社區是指未成年居民占社區居民的大多數。針對未成年社區的特殊性,社區組織一方面更多提供未成年所需的服務設施;另一方面,需要加強孩子以及家長的交流,培養健康的生活態度。

中青年社區模式中社區組織更應該關注他們的現實生活情況,比如為他們提供更切合實際的投資計劃建議、為他們舉行一些緩解壓力的講座、家庭旅游建議等。

老年模式中,首先從醫療上,建立針對老人的社區醫療服務;其次從心理上,給老人們提供更多心理交流的機會;最后,社區組織可以成立一些對老人有利的團體,豐富老人的文化生活。

(三)按經濟狀況劃分的社區模式。

平民社區模式中,社區組織一方面需要為其提供更多的工作培訓計劃和更多的工作信息;另外,社區組織應該為居民提供更多的日常服務。

高檔社區的居民會有相似的消費理念和不同的環境要求,他們對社區的綠化環境以及安寧程度都有較高要求,所以,社區組織要做的是保證他們生活的舒適和便捷。

別墅社區也具有較大的特殊性,社區組織應該提供良好的安全保障,同時對別墅居民的隱私應該有健全的保護制度。同時,別墅居民對家政服務等一些臨時工可能有較大的需求,社區組織應該為他們提供完備的信息渠道,這樣就可以保證其生活的便捷。

按照社區類型分析社區治理模式,只是一個初步的設想,但是具體到實踐中,還需要做大量的調研工作。比如對社區的分類,以及將分類應用到實踐中的具體技術問題,這些都需要進一步理論的探討和實踐的檢驗。

(作者:王靜婷,中國政法大學08研行政管理班學生碩士研究生，主要研究方向:公民自治與社區治理;王凱,北京大學軟件與微電子學院碩士研究生,主要研究方向:軟件工程)

注釋:

由于改革以前, 中國城市居民的住房主要山單位分配,所以在全國城市普遍存在“單位大院”, 即同一單位的職工被分配在單位建造的同一住房大院里。

參考文獻:

[1][美]理查德?C?博克斯,孫柏英等譯.公民治理:引領21 世紀的美國社區.中國人民大學出版社,2005年版.[2]徐永祥.社區發展論.華東理工大學出版社,2000年版.[3]林尚立主編.社區民主與治理:案例研究.社會科學文獻出版社,2003年版.[4][美]喬治?S?布萊爾,伊佩莊等譯.社區權力與公民參與.中國社會科學出版社,2003年版.[5]潘小娟.中國基層社會重構――社區治理研究.中國法制出版社,2004年版.