第一篇：關(guān)于深圳市社區(qū)工作站治理模式情況的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于深圳市社區(qū)工作站治理模式情況的調(diào)查報(bào)告

——以鹽田區(qū)沙頭角街道橋東社區(qū)工作站為例

深圳以社區(qū)為單元，以工作站的形式治理基層，比起傳統(tǒng)的居委會(huì)來講，確實(shí)是一個(gè)很大的進(jìn)步。但是，以社區(qū)工作站模式治理基層社區(qū)，也存在著一些不足，需要改進(jìn)。為了更好的了解政府行政機(jī)構(gòu)下屬的基層組織，本人于2012年3月1日至3月30日對(duì)鹽田區(qū)沙頭角街道橋東社區(qū)工作站治理模式情況進(jìn)行調(diào)查，并展開分析，就存在問題提出了自己的見解。

一、橋東社區(qū)工作站簡(jiǎn)介

沙頭角街道橋東社區(qū)工作站成立于2005年5月，屬于鹽田區(qū)沙頭角街道辦事處，辦公地點(diǎn)位于鹽田區(qū)沙頭角田榮路15號(hào)（田心市場(chǎng)旁）。橋東社區(qū)工作站轄區(qū)范圍東至海濤路，南與中英街交界，西至沙頭角口岸，北至沙鹽路，轄區(qū)總面積約為0.7平方公里。是一個(gè)商業(yè)較為繁榮、住宅較為集中、人口密度較大的社區(qū)。下屬橋東新村，瀚海翠庭，海濱花園，沙商貿(mào)，沙居委，盛世名門，市場(chǎng)小區(qū)，天富花園等8個(gè)花園小區(qū)。轄區(qū)總?cè)丝?227戶13150人，其中戶籍人口788戶2758人，流動(dòng)人口2439戶10392人。另轄區(qū)共有單位25家，物業(yè)管理處5家，幼兒園1所，活動(dòng)中心1個(gè)，社康中心1家，各類門店400多家，是沙頭角較早建成的大型綜合性社區(qū)。橋東社區(qū)工作站是沙頭角街道辦事處在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，主要是協(xié)助配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。橋東社區(qū)工作站目前有工作人員25人（其中雇員7人，臨聘18人），平均年齡32歲，大專以上文化75%，高中中專文化25%，工作站專業(yè)隊(duì)伍主要有社區(qū)黨建、出租屋、計(jì)生、綜治維穩(wěn)、消防安全、社保民政、城管文化等。

二、存在的問題與原因分析

（一）由于有了工作站，街道辦就把大量屬于自身的工作派給了工作站，這在事實(shí)上把社區(qū)工作站當(dāng)成了街道辦的派出機(jī)構(gòu)，又演變成了一級(jí)政府。幾年來，社區(qū)工作站成為政府在基層工作中無可替代的一支生力軍。社區(qū)工作站承擔(dān)著政府各部門170多項(xiàng)工作任務(wù)，正是“上面千條線，下面一根針”，工作之多，責(zé)任之大，壓力之重，社區(qū)工作站人員加班加點(diǎn)、任勞任怨地為貫徹落實(shí)市委、市政府的各項(xiàng)方針政策而不懈努力，為社會(huì)的穩(wěn)定、和諧作出了重大貢獻(xiàn)。社區(qū)工作站確實(shí)是政府的一個(gè)延伸，但是工作站存在的意義，在于服務(wù)而不是管理。

（二）政府在給社區(qū)工作站性質(zhì)定性上卻含糊不清；到底社區(qū)工作站是屬于政府的行政單位，還是屬于事業(yè)單位？屬于科級(jí)，還是屬于副科級(jí)？社區(qū)工作站工作人員編制問題也沒得到解決和落實(shí)。社區(qū)工作站人員編制、待遇落實(shí)不了；社保劃歸企業(yè)類造成社區(qū)工作站人員退休福利低等等問題，長(zhǎng)期以來，這些問題一直困擾著社區(qū)工作站人員，同市各區(qū)的社區(qū)工作站同工不同酬、同工不同編和同退休不同待遇的現(xiàn)象，如此之低的月收入和退休金，也直接導(dǎo)致了社區(qū)工作站工作人員的心態(tài)失衡、已嚴(yán)重影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定性，也直接影響了人員的工作責(zé)任心和工作效能。

（三）在工作中“責(zé)、權(quán)、利”的嚴(yán)重失衡，社區(qū)工作站承擔(dān)著政府各部門多項(xiàng)工作任務(wù)，每年經(jīng)國(guó)家、省、市、區(qū)、街道的上級(jí)部門對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作的檢查、考核、評(píng)比多達(dá)七、八十次，社區(qū)工作站工作職責(zé)參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位，各種追究、倒查等行政責(zé)任，無一不與社區(qū)工作站的職責(zé)掛鉤，讓社區(qū)工作站人員承負(fù)了巨大的精神包袱和心理壓力，惶惶不可終日，生怕不知哪一次的檢查、考核、評(píng)比等，就能讓社區(qū)工作站人員隨時(shí)受到批評(píng)、處分甚至丟了賴以生存的飯碗。

三、改進(jìn)的建議

（一）工作站要維持好原有的功能設(shè)計(jì)，不能擴(kuò)權(quán)。維持社區(qū)工作站原有的服務(wù)功能，減少行政管理職能。要建立多樣化、多層次的社區(qū)自治組織，實(shí)現(xiàn)公民自我管理、社區(qū)自我治理的目標(biāo)。還要學(xué)習(xí)和借鑒更多香港和新加坡的城市社區(qū)治理理念，大力發(fā)展社區(qū)公民組織，充分發(fā)揮公民組織的作用。這樣，公民組織與政府機(jī)構(gòu)，包括社區(qū)工作站在內(nèi)，才能在各自的空間內(nèi)發(fā)揮好相應(yīng)的作用。

（二）落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”，勇于進(jìn)行基層體制的創(chuàng)新和改革

1、要給予目前的社區(qū)工作站明確的法律地位，解決工作站性質(zhì)不明的問題。盡快給社區(qū)工作站定性定編，將社區(qū)工作站人員納入事業(yè)編制，統(tǒng)一全市社區(qū)工作站人員的工資福利待遇，基本做到同職同酬。

2、建立并落實(shí)政府各項(xiàng)工作進(jìn)社區(qū)的準(zhǔn)入制度，督察和落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)”的工作機(jī)制。

3、讓退休的社區(qū)工作站人員享受事業(yè)編制退休待遇，相對(duì)地提高了其退休工資，讓這些為特區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)了青春的人，得以安享晚年。

（三）考慮到今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過程，承接由政府、企業(yè)轉(zhuǎn)移出來事務(wù)的能力有限，因此社區(qū)還要學(xué)會(huì)忍耐，學(xué)會(huì)負(fù)重，不宜簡(jiǎn)單地提“管得最少的就是最好的”口號(hào)，不宜把問題一古腦推出社區(qū)，但也必須多方面積極解決社區(qū)負(fù)擔(dān)過重問題，否則，已經(jīng)設(shè)置的社區(qū)工作站要么也被壓垮，要么會(huì)日益龐大。

以上是本人對(duì)社區(qū)基層治理存在問題所感。通過此次調(diào)查認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新社區(qū)基層治理機(jī)制的重要性，政府只有加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作站的規(guī)范管理，深入推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，才能更好的發(fā)揮社區(qū)服務(wù)平臺(tái)功能。

第二篇：深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法

《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》（2006.9.13）

2006年 10月 30日 10:21 房地網(wǎng)

第一章 總 則

第一條 為加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作站的規(guī)范管理，深入推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，建設(shè)和諧社會(huì)，根據(jù)《深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》和有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱社區(qū)是指社區(qū)工作站服務(wù)的地域范圍。

社區(qū)工作站是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)，協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。

第三條 社區(qū)工作站在街道黨工委、街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并接受市、區(qū)民政部門及其他政府工作部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

社區(qū)黨組織是社區(qū)組織和社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，居委會(huì)、社區(qū)工作站等各類社區(qū)組織要在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)，共同推進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。

第二章 社區(qū)工作站的設(shè)立

第四條 社區(qū)工作站的設(shè)立、調(diào)整和撤銷，由街道辦事處提出申請(qǐng)，經(jīng)區(qū)民政和機(jī)構(gòu)編制部門提出意見后報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)市民政部門備案。

第五條 社區(qū)工作站的設(shè)立，應(yīng)有利于社區(qū)管理和服務(wù)，有利于整合社區(qū)資源，有利于居民工作和生活。

第六條 設(shè)立社區(qū)工作站一般以每個(gè)社區(qū)工作站轄常住人口約6000～10000戶為標(biāo)準(zhǔn)，并參考社區(qū)類型、面積等因素。

相對(duì)獨(dú)立完整、物業(yè)管理完善的大型社區(qū)，可以超過前款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)工作站。

對(duì)社區(qū)內(nèi)物業(yè)管理相對(duì)完善的住宅區(qū)，政府通過委托的方式將社區(qū)行政事務(wù)交由物業(yè)管理公司承擔(dān)的，可核減社區(qū)工作站的工作人員員額。

第三章 工作職責(zé)和工作方法

第七條 社區(qū)工作站的主要職責(zé)：

（一）社區(qū)綜合管理事務(wù)：貫徹落實(shí)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及方針、政策；及時(shí)通知并協(xié)助政府相關(guān)主管部門處理各種違法行為；負(fù)責(zé)社區(qū)檔案管理工作；參與制定并組織實(shí)施社區(qū)發(fā)展規(guī)劃；參與建設(shè)和管理社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；指導(dǎo)建立社區(qū)義工組織和開展社區(qū)義工活動(dòng)；協(xié)助開展社區(qū)統(tǒng)計(jì)工作，采集社區(qū)人口、單位、設(shè)施等各種信息并按規(guī)定上報(bào)；協(xié)助開展社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作等。

（二）社區(qū)安全事務(wù)：協(xié)助管理社區(qū)內(nèi)出租屋和流動(dòng)人口；協(xié)助開展社區(qū)消防及安全生產(chǎn)工作；協(xié)助社區(qū)民警維護(hù)社區(qū)治安，參與群防群治，配合、落實(shí)維穩(wěn)及綜治工作進(jìn)社區(qū)。

（三）社區(qū)法制事務(wù)：組織開展法制宣傳、教育、咨詢和法律進(jìn)社區(qū)、法律援助等活動(dòng)；參與人民調(diào)解工作，化解矛盾；協(xié)助開展刑滿釋放、解除勞教人員的安置幫教工作等。

（四）社區(qū)健康事務(wù)：協(xié)助開展社區(qū)健康教育普及工作，配合衛(wèi)生部門開展社區(qū)健康服務(wù)、衛(wèi)生防疫、疾病普查普治、社區(qū)醫(yī)療救助等工作。

（五）社區(qū)人口和計(jì)生事務(wù)：大力倡導(dǎo)社區(qū)新型人口文化和生育文化，為社區(qū)居民提供計(jì)劃生育方面的服務(wù)；配合人口和計(jì)劃生育部門做好人口和計(jì)劃生育經(jīng)常性管理，全面落實(shí)人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制。

（六）社區(qū)社會(huì)保障和社會(huì)事務(wù)管理：負(fù)責(zé)社區(qū)低保對(duì)象、殘疾人、離退休人員、失業(yè)人員等群體的管理；協(xié)助勞動(dòng)和社會(huì)保障部門開展勞動(dòng)保障工作，采集相關(guān)信息，為社區(qū)居民提供就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障咨詢，協(xié)助處理勞動(dòng)保障信訪；協(xié)助開展賑災(zāi)救濟(jì)、雙擁、老齡、殯葬管理等工作。

（七）社區(qū)文化事務(wù)：加強(qiáng)社區(qū)精神文明建設(shè)，開展各種宣傳活動(dòng)，辦好社區(qū)宣傳欄；組織科學(xué)普及、國(guó)防教育和未成年人思想道德教育；組建社區(qū)文體隊(duì)伍，開展文體和讀書活動(dòng)等，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社區(qū)、文明社區(qū)。

（八）社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)事務(wù)：負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生管理和社區(qū)綠化、美化、凈化工作，與有關(guān)單位、門店簽訂“門前三包”責(zé)任書，保護(hù)社區(qū)環(huán)境；協(xié)助做好犬類管理工作；協(xié)助環(huán)境保護(hù)部門對(duì)社區(qū)內(nèi)環(huán)保事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)等。

（九）社區(qū)協(xié)調(diào)事務(wù)：協(xié)助物業(yè)管理行政主管部門管理業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)事務(wù)，依法組織本轄區(qū)內(nèi)業(yè)主大會(huì)的成立及首屆業(yè)主委員會(huì)的選舉工作，指導(dǎo)監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的日常活動(dòng)，并處理好物業(yè)管理與社區(qū)管理的相互關(guān)系。

（十）承辦區(qū)人民政府交辦的、與其工作手段相適應(yīng)的其他工作任務(wù)。

第八條 政府工作部門不得直接向社區(qū)工作站委派工作任務(wù)，凡需社區(qū)工作站協(xié)助完成或承辦的工作事項(xiàng)，必須經(jīng)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)審核批準(zhǔn)。

政府工作部門要求社區(qū)工作站協(xié)助或承辦的臨時(shí)性、非常規(guī)性工作，應(yīng)實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，并提供必要的工作條件。

第九條 社區(qū)工作站應(yīng)協(xié)助做好社區(qū)信息化工作，開設(shè)“一站式”服務(wù)窗口，為社區(qū)居民提供各種便利和服務(wù)。

社區(qū)工作站不得從事任何經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，社區(qū)工作站開展工作不得收取任何費(fèi)用。

第十條 社區(qū)工作站與居委會(huì)應(yīng)相互支持、協(xié)調(diào)與配合，共同做好社區(qū)工作。

社區(qū)工作站應(yīng)接受居委會(huì)的監(jiān)督，聽取居委會(huì)的意見和建議；積極配合和支持居委會(huì)依法開展社區(qū)居民自治、反映社情民意、辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)等工作；支持居委會(huì)和社區(qū)組織開展社區(qū)服務(wù)，共同建設(shè)和諧社區(qū)。

第十一條 建立健全社區(qū)工作站的各項(xiàng)規(guī)章制度，包括社區(qū)工作站、居委會(huì)等組織參加的社區(qū)事務(wù)協(xié)商議事制度、廉政建設(shè)制度、站務(wù)公開制度、財(cái)務(wù)制度、學(xué)習(xí)制度和崗位責(zé)任制等，加強(qiáng)社區(qū)工作站建設(shè)。

第四章 工作人員管理

第十二條 社區(qū)工作站工作人員的管理，原則上參照深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位普通雇員管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但本辦法另有規(guī)定的除外。

第十三條 各區(qū)人民政府根據(jù)本區(qū)實(shí)際，確定全區(qū)社區(qū)工作站工作人員總員額，并根據(jù)各社區(qū)類型、面積、人口等，核定各社區(qū)工作站工作人員員額。

每個(gè)社區(qū)工作站一般配備5至15名工作人員，其中站長(zhǎng)1名，可根據(jù)工作需要配站長(zhǎng)助理，但最多不得超過2名。人口較多、面積較大的社區(qū)，可適當(dāng)增加社區(qū)工作站工作人員員額。

第十四條 對(duì)原居委會(huì)工作人員，經(jīng)考核合格后，可過渡為社區(qū)工作站工作人員。具體辦法由各區(qū)另行制定。

第十五條 社區(qū)工作站工作人員出現(xiàn)缺額的，實(shí)行公開招聘。

社區(qū)工作站招聘工作人員，由街道辦事處提出雇用計(jì)劃報(bào)區(qū)人事主管部門核準(zhǔn)；區(qū)人事主管部門統(tǒng)一組織公開招聘，并參照公務(wù)員、職員錄（聘）用的有關(guān)規(guī)定組織筆試、面試和體檢。

第十六條 應(yīng)聘社區(qū)工作站工作人員原則上應(yīng)當(dāng)具有本市戶籍，并具備下列條件：

（一）遵守中華人民共和國(guó)憲法、法律、法規(guī)；

（二）愿意履行社區(qū)工作站工作人員義務(wù)；

（三）35周歲以下，身體健康；

（四）大專以上學(xué)歷；

（五）符合規(guī)定的崗位條件。

本市戶籍人員應(yīng)聘人數(shù)不足的，經(jīng)區(qū)人事主管部門核準(zhǔn)，可以招聘非本市戶籍人員。

第十七條 街道辦事處根據(jù)崗位要求和考試、考核、體檢結(jié)果，確定擬雇用社區(qū)工作站工作人員名單并簽定雇用合同。

社區(qū)工作站工作人員每一雇用期不超過三年，可連續(xù)雇用。

第十八條 社區(qū)工作站工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，由各區(qū)人民政府結(jié)合本區(qū)情況，根據(jù)不同崗位性質(zhì)和工作量，參照深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位普通雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)確定。

社區(qū)工作站工作人員兼任居委會(huì)成員的，不享受居委會(huì)成員補(bǔ)貼。

第十九條 社區(qū)工作站工作人員因工作需要加班的，參照公務(wù)員管理的有關(guān)規(guī)定安排補(bǔ)休。

第二十條 社區(qū)工作站工作人員由街道辦事處按照客觀、公正、民主的原則進(jìn)行考核。包括試用期考核、考核和雇用期考核。考核內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)等方面，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。

第二十一條 社區(qū)工作站工作人員的考核遵循以下程序：被考核者個(gè)人進(jìn)行工作總結(jié)和自評(píng)；社區(qū)工作站寫出評(píng)語；街道辦事處在充分征求社區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上予以評(píng)定。

社區(qū)工作站站長(zhǎng)、站長(zhǎng)助理的任命和考核由街道辦事處負(fù)責(zé)，對(duì)站長(zhǎng)和站長(zhǎng)助理的任命結(jié)果應(yīng)報(bào)區(qū)人事主管部門備案。

第二十二條 社區(qū)工作站工作人員考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等級(jí)。

考核結(jié)果作為對(duì)社區(qū)工作站工作人員正式聘用、續(xù)聘和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。社區(qū)工作站工作人員經(jīng)考核不合格的，應(yīng)當(dāng)解除雇用合同。

第二十三條 對(duì)社區(qū)工作站工作人員的考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)以書面形式通知本人。本人對(duì)考核結(jié)果有異議的，可以按照有關(guān)規(guī)定向區(qū)人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?zhí)幚怼５谖逭?辦公設(shè)施和經(jīng)費(fèi)

第二十四條 區(qū)人民政府和街道辦事處應(yīng)統(tǒng)籌解決社區(qū)工作站的辦公用房和辦公設(shè)施，提供必要的工作條件，確保社區(qū)工作站正常開展工作。

第二十五條 社區(qū)工作站與居委會(huì)分設(shè)時(shí)，各區(qū)應(yīng)對(duì)原居委會(huì)的資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)清理，屬國(guó)有資產(chǎn)的，產(chǎn)權(quán)劃歸區(qū)人民政府所有，其中辦公設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)所等可交付社區(qū)工作站使用。

第二十六條 各區(qū)人民政府應(yīng)將社區(qū)工作站的辦公經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)、人員工資和補(bǔ)貼等納入財(cái)政預(yù)算。

第二十七條 社區(qū)工作站應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定，規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出管理。各區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作站經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督和檢查。

第六章 附 則

第二十八條 各區(qū)可遵照本辦法的規(guī)定，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或辦法。

第二十九條 本辦法自發(fā)布之日起施行。

第三篇：中國(guó)城市社區(qū)治理模式

中國(guó)城市社區(qū)治理模式：比較與分析

作者：何海兵 文章來源：轉(zhuǎn)載 點(diǎn)擊數(shù)：

治理是研究社會(huì)關(guān)系的新理念，強(qiáng)調(diào)通過合作、協(xié)商的方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過程中的不足或失效之處。我國(guó)自改革開放以來，尤其是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社會(huì)中出現(xiàn)了自由流動(dòng)的資源和自由活動(dòng)的空間，一批社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，導(dǎo)致原有的城市基層社會(huì)管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應(yīng)用于我國(guó)城市基層社會(huì)的重構(gòu)具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文探討了社區(qū)治理的概念、內(nèi)涵和特征，介紹了我國(guó)社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特征、各自特色、存在的問題和困難，并提出了我國(guó)社區(qū)治理的最終方向和階段性過程目標(biāo)。

“治理”一詞自20世紀(jì)90年代以來在全世界政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用，主要目的是為了彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權(quán)威的全球治理委員會(huì)的研究報(bào)告中，指出治理是各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[1]。與此巧合的是，我國(guó)在20世紀(jì)90年代啟動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的步伐，主要的背景是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府不能再象計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全靠行政權(quán)力壟斷所有的資源，社會(huì)上已經(jīng)出現(xiàn)了大量的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間[2]，個(gè)人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理“社會(huì)閑散人員”的街道和居委會(huì)體制在新形勢(shì)、新問題面前出現(xiàn)了很多不適應(yīng)癥狀，與此同時(shí)，社區(qū)中也逐漸產(chǎn)生了一些社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體等，居民也越來越重視自己所居住的社區(qū)，開始參與一些社區(qū)公共事務(wù)。將“治理”概念應(yīng)用于社區(qū)建設(shè)的過程中，對(duì)我國(guó)社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來說具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、社區(qū)治理的基本理念

社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的地域性的生活共同體。社區(qū)治理就是指在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營(yíng)利非政府組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)。與我國(guó)過去的基層社會(huì)管理相比，社區(qū)治理的特征在于：

1、就主體而言，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Ｎ覈?guó)過去在對(duì)基層社會(huì)的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國(guó)家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營(yíng)利非政府組織、轄區(qū)單位等。因此，社區(qū)的公共事務(wù)需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程）[3]為目標(biāo)，達(dá)至社區(qū)公共利益的最大化。

2、就過程而言，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。我國(guó)過去的基層社會(huì)管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級(jí)科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。而社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護(hù)，而是彼此形成平等互惠的關(guān)系。

3、就結(jié)構(gòu)而言，由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)結(jié)構(gòu)。我國(guó)過去的街居體制結(jié)構(gòu)是從上級(jí)政府到街道辦事處到居委會(huì)再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級(jí)單位到下級(jí)單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會(huì)之間、居民與政府之間的關(guān)系由單向運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)；大量社區(qū)中介組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯(lián)系的橋梁，從而

374 更新時(shí)間：2007-8-24 將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會(huì)力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu) [4]。

二、社區(qū)治理的實(shí)踐模式

自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式，本文重點(diǎn)介紹上海模式、沈陽(yáng)模式和江漢模式的主要特征。

1、上海模式。上海在實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。具體而言：

（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。隨著權(quán)力的下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會(huì)。城區(qū)管委會(huì)定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會(huì)作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。

（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會(huì)構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會(huì)：市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。其具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會(huì)治安綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)對(duì)街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對(duì)街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。

（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)、居民委員會(huì)等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對(duì)社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會(huì)這一群眾性自治組織作為“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會(huì)干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會(huì)的作用，推動(dòng)居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。[5]

2、沈陽(yáng)模式。從1998年下半年起，沈陽(yáng)市在和平、沈河兩區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開始在全市展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建了新的社區(qū)管理組織體系和運(yùn)行機(jī)制，形成了頗具特色的沈陽(yáng)模式，在全國(guó)產(chǎn)生了廣泛的影響。其采取的主要措施是：

（1）明確社區(qū)定位。沈陽(yáng)將社區(qū)定位在小于街道辦事處、大于原來居委會(huì)的層面上。由于原有的居委會(huì)規(guī)模過小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會(huì)則不利于社區(qū)功能的發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會(huì)之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利于社區(qū)資源的利用與功能的發(fā)揮。

（2）合理劃分社區(qū)。沈陽(yáng)市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點(diǎn)以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。

（3）建立新型的社區(qū)組織體系。這個(gè)組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成。“決策層”為社區(qū)成員代表大會(huì)，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項(xiàng)。“執(zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會(huì)，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督。“議事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間行使對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。“領(lǐng)導(dǎo)層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設(shè)立社區(qū)黨委、總支和支部。

沈陽(yáng)模式體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”的原則，符合現(xiàn)代社會(huì)民主政治的發(fā)展方向，對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有十分重要的意義。[6]

3、江漢模式。這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會(huì)”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)（與沈陽(yáng)模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為社區(qū)成員代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)），并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

（1）理順社區(qū)居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會(huì)的自治性。明確居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級(jí)的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評(píng)議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

（2）政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個(gè)到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。

（3）權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會(huì)性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢”。

（4）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場(chǎng)，根治過去那種“遇見好事?lián)屩觯鲆娐闊┦聼o人做，遇見責(zé)任?踢皮球?”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。

通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。[7]

三、社區(qū)治理的比較分析

上述三種社區(qū)治理模式是在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中涌現(xiàn)出的典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，既有共同特征，又各具特色，但與社區(qū)治理的基本理念相比，還存在諸多問題和不足之處。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的理想目標(biāo)，還需要做很多的基礎(chǔ)性工作，并且這一過程是長(zhǎng)期的。

1、共同特征

（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，城市社會(huì)管理出現(xiàn)了復(fù)雜、多樣的變化，如“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”；城市的老齡化趨勢(shì)加劇，老齡人口越來越多；外來人口大量涌入城市；與此同時(shí)，多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致大量新型社會(huì)組織的產(chǎn)生，如個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民辦非企業(yè)、各類社會(huì)中介組織等，形成了眾多的社會(huì)階層，這些個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、自由職業(yè)者等人士一開始就屬于無單位歸屬者，等等。面對(duì)這些新情況新問題，我國(guó)原有的城市基層社會(huì)管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會(huì)管理體制來適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。正是在這種形勢(shì)下，我國(guó)各地開展了社區(qū)管理運(yùn)動(dòng)，探索新型的社區(qū)治理模式。

（2）制度設(shè)計(jì)類似。在社區(qū)治理制度設(shè)計(jì)中，各城市都在社區(qū)定位、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、運(yùn)行機(jī)制等方面作了具體規(guī)定，雖然在細(xì)節(jié)方面存在差異，但在指導(dǎo)思想上都遵循有利于社區(qū)建設(shè)，有利于社區(qū)基層民主政治發(fā)展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會(huì)層面成立了居民代表大會(huì)，開展了居委會(huì)直選活動(dòng)，并建立了“三會(huì)一公約”制度，即社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)和居民公約，這些措施都擴(kuò)大了基層民主，有利于群眾自治，有利于社區(qū)的發(fā)展。

（3）動(dòng)力機(jī)制趨同。在理論上，社區(qū)治理來源于兩種力量的推動(dòng)，一是社區(qū)自身力量，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織和非政府組織等共同參與社區(qū)事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)利益的需求，這是社區(qū)建設(shè)的主要力量；二是政府的外部推動(dòng)，政府利用自身掌握的資源，在社區(qū)居民的參與下，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。但在我國(guó)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，制度變遷是政府主導(dǎo)的結(jié)果。新型的社區(qū)治理模式，是政府在新的形勢(shì)面前主動(dòng)推動(dòng)的產(chǎn)物。由于政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區(qū)建設(shè)目前還脫離不了政府的指導(dǎo)和支持，社區(qū)治理還主要靠政府的外力推動(dòng)。

2、各自特色

上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩極政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化了街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，并將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)，因此上海的社區(qū)治理模式是屬于行政主導(dǎo)型的。由于政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，近幾年上海的社區(qū)建設(shè)日新月異，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，涌現(xiàn)出一批文明社區(qū)和文明小區(qū)。上海的經(jīng)驗(yàn)還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒采用。

沈陽(yáng)模式的最大特點(diǎn)是社區(qū)組織體系的建設(shè)，按照類似于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地構(gòu)造社區(qū)決策層（社區(qū)成員代表大會(huì)）、執(zhí)行層（社區(qū)委員會(huì)）、議事監(jiān)督層（社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)），從而形成“議行分離、相互制約”的運(yùn)行互動(dòng)機(jī)制。單從組織結(jié)構(gòu)來說，沈陽(yáng)模式屬于自治型，因而在全國(guó)產(chǎn)生了很大的影響，除了遼寧省內(nèi)其它城市外，武漢、海口、西安、哈爾濱、合肥等地都學(xué)習(xí)借鑒沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)。但是，在沒有外在環(huán)境和內(nèi)在條件保障的情況下，好的制度并不一定能夠得到好的實(shí)施，沈陽(yáng)模式在實(shí)際運(yùn)行過程中容易出現(xiàn)偏離現(xiàn)象，即“穿新鞋，走老路”，這也正是很多學(xué)者和政府官員擔(dān)憂的地方。

江漢模式是在沈陽(yáng)模式基礎(chǔ)上的新發(fā)展，以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的理念，不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運(yùn)行機(jī)制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運(yùn)行機(jī)制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式，并在制度變遷上選擇漸進(jìn)式的道路，即將社區(qū)建設(shè)規(guī)劃為三個(gè)階段：近期新型社區(qū)培育階段、中期現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展階段和遠(yuǎn)期社區(qū)自治完善階段。江漢模式屬于合作型的社區(qū)治理模式，而當(dāng)前我國(guó)大部分城市的社區(qū)建設(shè)都處于從行政主導(dǎo)型到合作型轉(zhuǎn)變的時(shí)期[8]。

3、存在的問題和困難

（1）政府常常越位、錯(cuò)位、缺位，仍處理不好政府與社區(qū)的關(guān)系。由于目前政府在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，又沒有有效的制約機(jī)制，再加上傳統(tǒng)習(xí)慣因素，政府還沒有理順自己在社區(qū)治理中的角色，導(dǎo)致不該管的事務(wù)管了，該管的事務(wù)沒管或沒管好，出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象。有學(xué)者指出沈陽(yáng)模式在目前階段還存在政府“越位”、“缺位”問題，如“以政代社”；自覺或不自覺地將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數(shù)基層政府及其官員尚不懂得或不習(xí)慣或不善于對(duì)社區(qū)自治性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo)；對(duì)非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等第三部門社會(huì)組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會(huì)承擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀，并將居委會(huì)主任作為事業(yè)單位編制并公開招聘非本社區(qū)的人員來?yè)?dān)任，社區(qū)的行政性負(fù)擔(dān)很重。在江漢模式中，政府職能部門在社區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和人員，直接侵占了社區(qū)的辦公空間和財(cái)政空間。

（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)。居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力之所在，但是在全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區(qū)模式也不例外。上海社科院社會(huì)調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的居民表

示“樂于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動(dòng)或事務(wù)。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區(qū)活動(dòng)的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與社區(qū)活動(dòng)的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學(xué)生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強(qiáng)制性組織參與，中青年的比例將會(huì)更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區(qū)參與率越低[10]。由于社區(qū)建設(shè)的時(shí)間不長(zhǎng)，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區(qū)當(dāng)成居所，沒有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感。社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力支持不夠。

（3）社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，社區(qū)的公共資源難以整合。目前在社區(qū)中，只有政府組織和居委會(huì)組織比較成熟，由于政府組織的過于強(qiáng)大，導(dǎo)致居委會(huì)群眾性自治組織的地位被虛化。居委會(huì)過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，因而也就很難贏得居民的認(rèn)同，社區(qū)的公共資源也就得不到有效的整合。而社區(qū)中的其他社會(huì)中介組織則缺乏足夠的資源和權(quán)威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。前面所述的三種模式都沒有體現(xiàn)對(duì)社區(qū)中介組織的重視，而社區(qū)中介組織的發(fā)展，對(duì)較好地滿足居民需要，充分發(fā)掘和利用社區(qū)資源，建立社區(qū)民主自治等方面起著重要作用。

4、未來的方向和目標(biāo)

（1）總目標(biāo)：雖然實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還存在很多困難和問題，但社區(qū)自治應(yīng)是我國(guó)社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持的最終方向，因?yàn)樯鐓^(qū)自治的意義不僅僅在于城市基層社會(huì)的管理，它還具有十分重要的政治功能，關(guān)系到黨的社會(huì)基礎(chǔ)，關(guān)系到政府權(quán)威的基層來源，關(guān)系到人民生活水平的提高，關(guān)系到全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，社區(qū)自治需要得到我國(guó)宏觀政治體制的支持。隨著我國(guó)政治體制改革的深入，隨著公共領(lǐng)域的形成，制約社區(qū)自治的因素會(huì)逐漸消失。因此，社區(qū)治理的未來方向是向自治型模式過渡。

（2）過程目標(biāo)：在實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的路徑上，選擇漸進(jìn)式的道路是比較合適的，而在這一長(zhǎng)期過程中，需要重視幾項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。

其一，進(jìn)一步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，理順社區(qū)中政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。目前，各社區(qū)的制度設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)、理論性弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒有明確的法律依據(jù)，未來的發(fā)展方向也比較含糊。因此，要進(jìn)一步改革和完善各社區(qū)的管理體制，使社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)從單一的垂直結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀的水平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使社區(qū)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大版塊形成真正合作的互動(dòng)關(guān)系[11]。

其二，提升居民社區(qū)意識(shí)，培養(yǎng)社區(qū)自治能力。社區(qū)建設(shè)要不斷地增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，擴(kuò)大居民參與的范圍和程度，要重視社區(qū)功能的開發(fā)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，塑造社區(qū)文化，滿足居民的各種需求。社區(qū)居委會(huì)要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對(duì)行政系統(tǒng)的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

其三，大力發(fā)展專業(yè)性的社區(qū)服務(wù)組織等中介機(jī)構(gòu)。社區(qū)中介組織是聯(lián)結(jié)居民與政府組織的橋梁，對(duì)于整合社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾、提供社區(qū)服務(wù)等諸多方面起著重要作用，是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展必不可少的主體之一。而目前我國(guó)的社區(qū)中介組織，尤其是專業(yè)性的社區(qū)工作組織極其缺乏。因此，政府部門應(yīng)通過政策引導(dǎo)和資金資助等形式培育社區(qū)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，讓中介組織承擔(dān)起政府、企業(yè)、事業(yè)單位剝離出來的社

第四篇：社區(qū)治理模式改革探索

社區(qū)治理模式改革探索

（成都理工大學(xué) 政治學(xué)院，四川 成都610051）

摘 要：現(xiàn)有的治理理論無法為政府主導(dǎo)型的社區(qū)模式改革提供具體的實(shí)施途徑，我國(guó)社區(qū)治理失靈的現(xiàn)象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原則、戰(zhàn)略與工具為我國(guó)社區(qū)管理改革提供了可以借鑒的模式，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)與競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)再造；新公共管理；政府再造；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)：F272；D63-3； 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者簡(jiǎn)介：王菁（1982―），女，四川樂山人，成都理工大學(xué)政治學(xué)院講師，博士，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與公共管理實(shí)踐。

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)城市社區(qū)治理逐步由街居制（國(guó)家行政全能主義治理模式）逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制（合作主義治理模式）。這一轉(zhuǎn)變以治理理論為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，強(qiáng)調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國(guó)城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權(quán)力職責(zé)不明、公民參與度低、社區(qū)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問題叢生的現(xiàn)實(shí)需要實(shí)踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無疑對(duì)于我國(guó)“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國(guó)社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導(dǎo)角色作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)管理的主要責(zé)任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國(guó)社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動(dòng)地參與社區(qū)治理。

政府主導(dǎo)型的治理模式會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理嚴(yán)重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費(fèi)、居民參與積極性不高、參與目標(biāo)層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動(dòng)的滋長(zhǎng)與蔓延。Bowled 和 Gintis認(rèn)為負(fù)激勵(lì)是社區(qū)失靈的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動(dòng)【sup】［2］217【/sup】。我國(guó)目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機(jī)構(gòu)控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等【sup】［3］【/sup】，居委會(huì)的自治角色難以確定，公民深度參與難以實(shí)現(xiàn)，治理效益無法在社區(qū)形成激勵(lì)機(jī)制。相應(yīng)地，政府壟斷地位造成了非營(yíng)利性組織和社會(huì)自治團(tuán)體的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國(guó)各級(jí)地方政府不但沒有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負(fù)激勵(lì)的推動(dòng)者。

治理理論在我國(guó)社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導(dǎo)，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨(dú)大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國(guó)的社區(qū)管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認(rèn)為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對(duì)我國(guó)的社區(qū)治理進(jìn)行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運(yùn)動(dòng)是在全球經(jīng)濟(jì)問題日益嚴(yán)重、西方國(guó)家財(cái)政危機(jī)不斷加劇的背景下興起的，它對(duì)政府、企業(yè)與公民角色進(jìn)行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán)，建議從官僚層級(jí)制政府改革為參與及團(tuán)隊(duì)合作的分權(quán)的政府，建立通過市場(chǎng)杠桿進(jìn)行改革的市場(chǎng)導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑，強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，政府應(yīng)該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)上要具有民主性，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”，政府責(zé)任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益，應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率，對(duì)公民權(quán)的重視程度要?jiǎng)龠^對(duì)企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益和公民的積極參與，提倡實(shí)行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實(shí)現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

社區(qū)是地域相對(duì)較小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)比較相似、社會(huì)功能相對(duì)完整的共同體，其基本涵義是指一個(gè)社會(huì)功能相對(duì)完整的、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織【sup】［5］【/sup】，因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運(yùn)動(dòng)發(fā)生了相應(yīng)的變革。筆者將西方國(guó)家利用新公共管理理論所進(jìn)行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡(jiǎn)表（表1），它反映了近些年發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)改革的最新動(dòng)態(tài)。

表1 西方國(guó)家社區(qū)管理變革特征比較表

從表1可以看出，西方國(guó)家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下發(fā)展起來的【sup】［2］221【/sup】，都體現(xiàn)出社區(qū)授權(quán)、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征。可見，“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。

首先，根據(jù)公共物品理論，社區(qū)公共物品類似于俱樂部產(chǎn)品，與純公共物品既有相同點(diǎn)也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點(diǎn)在于它也具有多人共同消費(fèi)和同時(shí)消費(fèi)、成本由集體支付的特性，它也不可能通過市場(chǎng)來提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復(fù)雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對(duì)它的有效提供需要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中去，需要通過市場(chǎng)力量來進(jìn)行變革。我們稱之為 “競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)”。

其次，根據(jù)集體行動(dòng)理論的邏輯，小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平，增進(jìn)共榮利益；而且小集團(tuán)內(nèi)部的個(gè)人關(guān)系更加重要，討價(jià)還價(jià)所帶來的損失要小得多【sup】［6］【/sup】。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個(gè)非營(yíng)利的社會(huì)組織，它是典型的具有共榮利益的小集團(tuán)。因此，社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導(dǎo)向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區(qū)充分的授權(quán)。

第三，根據(jù)公民參與理論，公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求，而且對(duì)政府行政管理有積極的結(jié)果效應(yīng)。對(duì)于政府行政實(shí)施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)，能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社區(qū)需要對(duì)社區(qū)公民負(fù)責(zé)，同時(shí)，也是由公民、社團(tuán)組織充分參與決策的社區(qū)，其管理方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式的管理，而非等級(jí)式的，即“協(xié)作式社區(qū)”。

表2 政府再造與社區(qū)再造原則對(duì)照表

第四，根據(jù)新公共管理理論，“再造”是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來完成這種轉(zhuǎn)型過程【sup】［8］14【/sup】。“企業(yè)化社區(qū)”也應(yīng)構(gòu)成“社區(qū)再造”的一部分，諸如明確組織目標(biāo)的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果的后果戰(zhàn)略以及相應(yīng)的工具――績(jī)效管理、激勵(lì)機(jī)制等，對(duì)于社區(qū)管理同樣適用。

三、我國(guó)“社區(qū)再造”的模式選擇

筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)中提煉出幾種我國(guó)社區(qū)改革的可行模式。

（一）獲得授權(quán)的社區(qū)：會(huì)站分離模式

社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務(wù)，政府行政權(quán)力的放權(quán)就是關(guān)鍵。各級(jí)地方政府對(duì)于如何治理社區(qū)也進(jìn)行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實(shí)施的“站居分設(shè)”（“會(huì)站分離”）模式基本上解決了社區(qū)居委會(huì)的行政化問題，在制度上重點(diǎn)厘清了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站之間的關(guān)系，并從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開來【sup】［9］65【/sup】王連喜指出：“社區(qū)工作站人員由雇員組成，行政關(guān)系隸屬街道辦事處，主要承擔(dān)政府交辦的工作。可以把目前已經(jīng)進(jìn)入到社區(qū)的各項(xiàng)工作分別歸并到社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)計(jì)生、社區(qū)建設(shè)7項(xiàng)內(nèi)容里，以此作為社區(qū)工作站的主要職能。同時(shí)，社區(qū)工作站要協(xié)助社區(qū)居委會(huì)處理各項(xiàng)居民事務(wù)，接受社區(qū)居委會(huì)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評(píng)議，對(duì)政府聘任的社區(qū)工作站人員，社區(qū)居委會(huì)有推薦和建議解聘的權(quán)力，從而將政府職能從社區(qū)居委會(huì)中剝離出來。社區(qū)居委會(huì)則由居民按照《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定民主選舉產(chǎn)生，成為實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織，成為居民權(quán)利的表達(dá)者和維護(hù)者。作為居民權(quán)益維護(hù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)的主要功能是充當(dāng)政府組織、社會(huì)中介組織與居民之間的橋梁，調(diào)動(dòng)社區(qū)資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會(huì)中介組織，并代表居民對(duì)政府組織、社區(qū)中介組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)通過下設(shè)的各類專業(yè)委員會(huì)，按照自助、互助的方式，舉辦社區(qū)公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，為社區(qū)居民服務(wù)。整個(gè)過程是協(xié)商、對(duì)話、討論、辯論、審議。”【sup】［9］65【/sup】。盡管如前文所述，這些依據(jù)治理理論所進(jìn)行的改革仍然無法避免政府的“幻影”，但它們也確實(shí)創(chuàng)立了“會(huì)站分離”模式的雛形――立足社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)力與社區(qū)自治組織居委會(huì)權(quán)力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會(huì)站分離再造”，它為政府放權(quán)奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。會(huì)站分離模式是將來我國(guó)社區(qū)管理改革的最重要模式。

（二）居民驅(qū)使的社區(qū)：社區(qū)憲章模式

在自治組織中，利益相關(guān)者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實(shí)施將會(huì)遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過程歷時(shí)8年，街道辦的“好心”由于沒有征求居民意見和進(jìn)行信息披露導(dǎo)致休閑中心建設(shè)兩度遭到居民反對(duì)。1999年，街道辦事處吸取教訓(xùn)，決定讓公民參與決策，給每戶居民發(fā)出《意見征求書》，召開居民代表會(huì)議，2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案【sup】【/sup】［10］250-253。在這個(gè)過程中，街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進(jìn)行施工，沒有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件，居民對(duì)于休閑中心的認(rèn)同度也很高。社區(qū)制度建設(shè)應(yīng)保障居民進(jìn)行選擇的權(quán)力，包括建立公共服務(wù)項(xiàng)目的居民選擇制度（如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽證會(huì)”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”）、確立居民服務(wù)保證制度（即類似于新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“公民憲章”）【sup】［8］37【/sup】。我們稱這一模式為“社區(qū)憲章模式 ”。從“社區(qū)憲章模式”的相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生憲章》《環(huán)境憲章》《公民參與憲章》等對(duì)社區(qū)管理者和服務(wù)提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對(duì)服務(wù)提供者實(shí)施有效監(jiān)督。因此，“社區(qū)憲章模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實(shí)踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類似的“鄉(xiāng)村典章”模式，“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)村務(wù)運(yùn)作機(jī)制予以了明確和細(xì)化，為農(nóng)民民主權(quán)利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。這種探索無疑具有“社區(qū)憲章”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國(guó)下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。

（三）企業(yè)型社區(qū)：績(jī)效導(dǎo)向模式

企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務(wù)導(dǎo)向，運(yùn)用績(jī)效與激勵(lì)工具，確定社區(qū)目標(biāo)，高效率、高質(zhì)量地滿足居民需要。社區(qū)中的績(jī)效管理方式（績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、獎(jiǎng)金、增益分享、共享節(jié)余、績(jī)效工資、績(jī)效合同、效率紅利、績(jī)效預(yù)算）與激勵(lì)因素（成就感、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性、興趣、責(zé)任感、晉升、工資和福利）能夠運(yùn)用于居委會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)中介組織、自治組織，同時(shí)也可以在社區(qū)各類組織與人員中付諸實(shí)施；另外，街道辦事處也需要以激勵(lì)形式對(duì)社區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，從而推動(dòng)社區(qū)再造。目前績(jī)效型政府運(yùn)動(dòng)在我國(guó)已經(jīng)開展得如火如荼，但我國(guó)的社區(qū)管理改革卻在應(yīng)用績(jī)效導(dǎo)向工具方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在了政府改革的后面，這就需要在進(jìn)一步的改革中大力推行績(jī)效導(dǎo)向模式，推進(jìn)社區(qū)管理改革。

（四）協(xié)作型社區(qū)：居民自治模式

與合作網(wǎng)絡(luò)治理模式一樣，協(xié)作型社區(qū)也倡導(dǎo)反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機(jī)構(gòu)的雙向互動(dòng)為依托，以社區(qū)授權(quán)于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的，其推動(dòng)力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要，“門棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會(huì)為依托，通過門棟居民平等協(xié)商來解決門棟公共事務(wù)，形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。門棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎(chǔ)是建立門棟自管會(huì)推選制度，各門棟自管會(huì)成員的產(chǎn)生需經(jīng)過“征求門棟居民意見、確定推薦候選人、門棟居民會(huì)議或戶代表會(huì)議投票表決、選舉結(jié)果報(bào)居委會(huì)備案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構(gòu)建了另一種協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，它介于街道與社區(qū)支部之間，由相鄰各居民區(qū)黨支部書記或在職黨員志愿者聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)組成。塊區(qū)黨支部主要是針對(duì)幾個(gè)社區(qū)存在的問題進(jìn)行監(jiān)督，并開展各類便民活動(dòng)。它不屬于行政機(jī)構(gòu)序列，實(shí)際上是對(duì)變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適【sup】［13］【/sup】。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國(guó)已經(jīng)萌生，它就是居民自治模式。無論從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還是我國(guó)已有實(shí)踐探索來看，這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性，可以解決我國(guó)社區(qū)管理中政府干預(yù)過多、居民自治不足的“老大難”問題，是我國(guó)社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。

（五）競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)：簽約購(gòu)買型模式

將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)，使社區(qū)服務(wù)提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務(wù)站和物業(yè)管理公司，這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)站與各類街道中介組織如果由街道設(shè)立，那么無論是自收自支的全民事業(yè)單位，還是民辦非企業(yè)單位，都是具有壟斷性的社區(qū)服務(wù)提供者。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)較好的選擇。成都市成華區(qū)通過簽訂合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù)，上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類似嘗試。賈西津指出，“購(gòu)買服務(wù)模式能夠成立，除了合同關(guān)系，還有幾個(gè)條件：一是購(gòu)買的必須是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料，而不是一項(xiàng)政府職能，如某個(gè)部門在社區(qū)的工作；二是購(gòu)買對(duì)象是具有獨(dú)立決策權(quán)的組織（企業(yè)或者非營(yíng)利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購(gòu)買的結(jié)果是其終端服務(wù)的實(shí)現(xiàn)；三是購(gòu)買過程是公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的，而不是政府將固定財(cái)政資金向特定對(duì)象的轉(zhuǎn)移”【sup】［14］【/sup】。實(shí)際上，這種社區(qū)公私合作關(guān)系就是將公共服務(wù)提供交由市場(chǎng)決定，政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務(wù)的一方，居民才是最終評(píng)價(jià)服務(wù)的終端。這種模式更有利于解決我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供缺位、錯(cuò)位問題，更有利于節(jié)約成本。在將來我國(guó)社區(qū)改革中，凡是有條件的社區(qū)均可以推進(jìn)這種模式。

四、結(jié)束語

社區(qū)治理作為中國(guó)基層自治組織的管理機(jī)制，既需要構(gòu)建促進(jìn)居民、社區(qū)組織與政府良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，也需要采用推動(dòng)社區(qū)服務(wù)高效能、社區(qū)機(jī)構(gòu)高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。我國(guó)依據(jù)治理理論所進(jìn)行的社區(qū)改革效果并不理想，它還造成了社區(qū)治理中“政府魔影”問題。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一系列“再造”原理與工具無疑可以適應(yīng)我國(guó)社區(qū)新一輪“再造”改革的需要，“政府再造”的原則、戰(zhàn)略與工具能夠使“社區(qū)再造”進(jìn)一步具體化、明晰化。

本文根據(jù)新公共管理理論提出了“社區(qū)再造”五項(xiàng)原則，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)。在此基礎(chǔ)上提出了我國(guó)社區(qū)管理改革可資借鑒的五種模式，即會(huì)站分離模式、社區(qū)憲章模式、績(jī)效導(dǎo)向模式、居民自治模式、簽約購(gòu)買型模式。這些模式對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社區(qū)管理進(jìn)一步的改革與“再造”無疑具有借鑒意義。

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance

第五篇：社區(qū)治理模式探討

社區(qū)治理模式探討

摘 要 本文從社區(qū)本身所具有的特性出發(fā),通過對(duì)社區(qū)類型的分析,找到更加適合社區(qū)本身特性的治理模式。

關(guān)鍵詞 社區(qū)類型 治理模式

中圖分類號(hào):F299文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、社區(qū)治理的相關(guān)概念

最早對(duì)社區(qū)作出定義的是德國(guó)學(xué)者滕尼斯,他指出社區(qū)是指由同質(zhì)人口組成的互相幫助、關(guān)系密切的人性化團(tuán)體。盡管對(duì)于社區(qū)的定義爭(zhēng)論不休,但是關(guān)于社區(qū)的幾個(gè)要素卻得到一致認(rèn)同,即人口、地域、生活方式、社區(qū)文化、意識(shí)等。國(guó)外關(guān)于社區(qū)治理的理論主要包括三種模式,即社區(qū)自治模式、行政主導(dǎo)模式和混合式模式;國(guó)內(nèi)也主要存在三種模式,即沈陽(yáng)模式、上海模式和江漢模式。但是我們會(huì)發(fā)現(xiàn),這種分類太過籠統(tǒng),單從我國(guó)來看,每個(gè)社區(qū)都有自己的特色,單純地套用哪種模式可能并不符合現(xiàn)實(shí)情況。

二、社區(qū)類型

(一)特殊的社區(qū)類型。

特殊的社區(qū)類型主要包括:胡同社區(qū)、風(fēng)景區(qū)社區(qū)、單位社區(qū)。胡同社區(qū)是指依附于原有的胡同形態(tài)所形成的社區(qū)。其主要特點(diǎn)是社區(qū)保持較多的傳統(tǒng)色彩,且多數(shù)居民為本地居民;風(fēng)景區(qū)社區(qū)一方面旅游所帶來的副產(chǎn)業(yè)提高了其社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平,另一方面旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的負(fù)效應(yīng)也會(huì)影響其生活;單位社區(qū) 仍然存在,雖然我國(guó)的“單位制”已經(jīng)逐漸消除,但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有讓單位房遠(yuǎn)離人們的視線。

(二)按年齡劃分。

按年齡我們可以分為未成年社區(qū)、中青年社區(qū)和老年社區(qū)。未成年社區(qū)是指未成年的人數(shù)比例達(dá)到一定程度,這里的未成年即“不滿18周歲的人”;.中青年社區(qū)的居民年齡一般在18-60歲之間,這些群體往往處于身體健康和事業(yè)成功的高峰期;老年社區(qū)中的居民一方面對(duì)醫(yī)藥的依賴性比較高,另一方面心理上也會(huì)有孤獨(dú)感。

(三)按經(jīng)濟(jì)狀況劃分。

按照居民的經(jīng)濟(jì)狀況可將社區(qū)分為平民社區(qū)、高檔社區(qū)和別墅社區(qū)。平民社區(qū)是指經(jīng)濟(jì)水平處于相對(duì)較低地位的社區(qū);高檔社區(qū)是與平民社區(qū)相對(duì)應(yīng)的,他們大多具有較高的工資收入、較好的生活環(huán)境和享受高檔的消費(fèi);別墅社區(qū)的居民一般具有較為明顯的社會(huì)地位或者很高的收入,特殊的身份和地位使其對(duì)隱私和安全特別關(guān)注。

三、探索社區(qū)的新的治理模式

本文對(duì)社區(qū)治理模式的探索主要圍繞兩個(gè)維度進(jìn)行,即根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的供給和需求原理,將“居民最需要什么”和“社區(qū)怎么滿足居民的需要”這兩點(diǎn)作為維度,通過對(duì)這兩個(gè)維度的深度闡釋進(jìn)而分析不同類型社區(qū)的治理模式。

(一)特殊社區(qū)的治理模式。

胡同社區(qū)因?yàn)槠涮厥獾男螒B(tài),在這種模式下,社區(qū)組織應(yīng)該著重舉行更多的有利于交流的活動(dòng),比如“廚藝大比拼”、“種花比賽”、“文藝比賽”、“太極展示”等,通過一系列的活動(dòng)。

風(fēng)景區(qū)社區(qū)由于其具有的特殊的地理環(huán)境,其社區(qū)居民也具有了不同的需求。社區(qū)組織需要注意公共服務(wù)的提供,比如制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則、游客須知規(guī)定等,盡量保證旅游活動(dòng)不干擾社區(qū)居民的正常生活。

單位社區(qū)的居民大多具有相同的工作背景,所以社區(qū)組織應(yīng)該注重單位社區(qū)之間的心理交流,比如可以采用建立社區(qū)BBS、網(wǎng)上聊天等方式。

(二)按年齡劃分的社區(qū)治理模式。

未成年社區(qū)是指未成年居民占社區(qū)居民的大多數(shù)。針對(duì)未成年社區(qū)的特殊性,社區(qū)組織一方面更多提供未成年所需的服務(wù)設(shè)施;另一方面,需要加強(qiáng)孩子以及家長(zhǎng)的交流,培養(yǎng)健康的生活態(tài)度。

中青年社區(qū)模式中社區(qū)組織更應(yīng)該關(guān)注他們的現(xiàn)實(shí)生活情況,比如為他們提供更切合實(shí)際的投資計(jì)劃建議、為他們舉行一些緩解壓力的講座、家庭旅游建議等。

老年模式中,首先從醫(yī)療上,建立針對(duì)老人的社區(qū)醫(yī)療服務(wù);其次從心理上,給老人們提供更多心理交流的機(jī)會(huì);最后,社區(qū)組織可以成立一些對(duì)老人有利的團(tuán)體,豐富老人的文化生活。

(三)按經(jīng)濟(jì)狀況劃分的社區(qū)模式。

平民社區(qū)模式中,社區(qū)組織一方面需要為其提供更多的工作培訓(xùn)計(jì)劃和更多的工作信息;另外,社區(qū)組織應(yīng)該為居民提供更多的日常服務(wù)。

高檔社區(qū)的居民會(huì)有相似的消費(fèi)理念和不同的環(huán)境要求,他們對(duì)社區(qū)的綠化環(huán)境以及安寧程度都有較高要求,所以,社區(qū)組織要做的是保證他們生活的舒適和便捷。

別墅社區(qū)也具有較大的特殊性,社區(qū)組織應(yīng)該提供良好的安全保障,同時(shí)對(duì)別墅居民的隱私應(yīng)該有健全的保護(hù)制度。同時(shí),別墅居民對(duì)家政服務(wù)等一些臨時(shí)工可能有較大的需求,社區(qū)組織應(yīng)該為他們提供完備的信息渠道,這樣就可以保證其生活的便捷。

按照社區(qū)類型分析社區(qū)治理模式,只是一個(gè)初步的設(shè)想,但是具體到實(shí)踐中,還需要做大量的調(diào)研工作。比如對(duì)社區(qū)的分類,以及將分類應(yīng)用到實(shí)踐中的具體技術(shù)問題,這些都需要進(jìn)一步理論的探討和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(作者:王靜婷,中國(guó)政法大學(xué)08研行政管理班學(xué)生碩士研究生，主要研究方向:公民自治與社區(qū)治理;王凱,北京大學(xué)軟件與微電子學(xué)院碩士研究生,主要研究方向:軟件工程)

注釋:

由于改革以前, 中國(guó)城市居民的住房主要山單位分配,所以在全國(guó)城市普遍存在“單位大院”, 即同一單位的職工被分配在單位建造的同一住房大院里。

參考文獻(xiàn):

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