第一篇：統籌城鄉發展的區域經濟學分析

統籌城鄉發展的區域經濟學分析

摘要：統籌城鄉發展是當前我國經濟社會發展的一個熱點問題。目前，國內對城鄉的研究主要圍繞城鄉二元結構、城市化滯后、“三農”問題、結構發展失衡等問題展開統籌城鄉發展研究。本文從區域經濟學經營城市、總部經濟、產業轉移、空間模式等創新的視角探討了統籌城鄉的路徑和模式選擇等問題。關鍵詞：統籌城鄉路徑空間模式選擇

在區域經濟學中，城鄉是一個極化和計劃區域，城市是區域核心，與一定數量的中小城鎮和廣大的農村腹地形成經濟區域，城鄉應是一個發展的系統。城市作為區域經濟活動與社會活動的中心，城鄉之間存在著擴散效應與極化效應，城市以其輻射范圍內的廣大農村地區作為其依托，二者無時無刻不在進行著物質、人員、技術的交流，城鄉之間存在著密不可分的聯系。但由于我國長期實施工業優先城市偏向的重工業發展模式，致使農村二、三產業發展滯后，基礎設施薄弱，即使農村鄉鎮企業有一定的發展，但沒有和城市工業形成合理的分工，表現為產業結構嚴重趨同。同時由于長期的城鄉分割的戶籍制度和用工制度，使得城鄉要素不能流動，資金、勞動力等資源得不到合理配置，農村剩余勞動力不能轉移，農村資源得不到開發。由于城鄉之間極化效應大于擴散效應，農村經濟發展與城市的差距不斷拉大，形成了嚴重分割對立、非良性互動的城鄉關系。當前，我國進入了工業化中期，發達國家的經驗表明，我國到了統籌城鄉發展的重要階段（白津夫，2009）。本文從區域經濟學經營城市、總部經濟、產業轉移、空間模式等創新的視角，探討了統籌城鄉的路徑和模式選擇等問題。

一、從區域經濟視角分析統籌城鄉發展的路徑選擇

（一）從城市經濟視角的分析

經營城市的視角。“騰籠換鳥”是經營城市的一種重要模式，通過“騰籠換鳥”的方式，使一些污染大、效益差的城市工業整體搬遷或部分搬遷到郊區或農村鄉鎮，企業降低土地和勞動力等成本進而提高效益。騰出來的土地則發展一些

附加值較大的商貿、房地產業，同時可以改變城市老區過于擁擠，環境惡化的問題，而農村工業也可以與城市遷出的企業進行分工合作，實現工業效益提高和城鄉經濟發展的雙贏。

總部經濟的視角。一個企業如何進行部分搬遷到郊區或農村鄉鎮，從總部經濟來講，一個企業可采用“總部+ 基地”的模式，即將組裝加工這種利潤空間小的生產車間以基地的形式建立在農村鄉鎮地區，而把營銷、研發、決策等利潤空間大的機構以總部的形式建立在城市（高洪深，2006）。農村地區如果充分利用中心城市結構升級的機遇，承接其制造基地轉移，形成比較優勢的產業集群，增強加工配套能力，是區域經濟從欠發達走向發達成熟的重要路徑。總部經濟這種企業空間組織形式可以實現企業、城市和農村的共同發展。

（二）從區域產業發展視角的分析

從產業轉移來講，城市區域在產業發展方面除了對傳統產業要進行技術改造和制度創新以外，另外還要“吐故納新”，即有的產業要淘汰，有的產業要轉移到下一級區域包括農村地區，接受發達地區的產業轉移和發展新的產業，以達到產業結構優化的目的。農村區域應依托縣城規劃區、中心城鎮和原有產業基礎，利用接受城市產業轉移的機會，堅持因地制宜，突出特色，做大做強優勢產業，規劃建設產業集聚區。既避免了農村工業村村點火、戶戶冒煙，又促進了城市工商業向集聚區轉移，城市資本向農村流動，形成產業集群。

重視農村第三產業的發展，第三產業是朝陽產業，就業量和GDP 增加的空間較大。由于受城市以非農產業為主、農村以農業為主的傳統思想的束縛，農村第三產業發展比較滯后，同時我國第三產業的發展同國外相比具有比較優勢，因此農村第三產業的發展應大大加強。現階段應優先發展農產品等大中型批發市場，發育和完善資本、技術、勞動等以及企業產權交易等生產要素市場，把交通運輸、郵電通訊、金融保險、信息服務、技術服務作為農村第三產業的發展重點。現代農業賦予了農業的多種功能，有條件的農村地區可以大力發展觀光農業，以休閑、觀光、度假為內容，大力發展旅游業，以帶動農村產業結構的調整和農村餐飲、住宿等行業的發展，提高農民收入和促進就業。

（三）從區域經濟合作視角的分析

從區域合作的角度看統籌城鄉發展要重視城鄉經濟合作，城鄉經濟合作是一

種互惠互利的自愿行為，比較單純的城市支持農村而言，前者是一種長效機制，更具有可持續性。從合作形式來講，可引導部分鄉鎮企業與城市大中型企業專業分工、勞務合作、零部件加工配套，推動城市企業與鄉鎮企業的合作、聯合和重組，組建新的跨城鄉的企業。組織形式上可采用虛擬企業、外包制、企業集團、戰略聯盟、產業集群等企業間網絡形式，制度方面淡化城市企業與農村企業的界限和區別，實現城鄉產業一體化（張平軍，2004）。

鼓勵城鄉要素對流，實現要素在城鄉的優化組合。城鄉要素具有互補性，農村有土地、勞動力等廉價資源，但缺乏資金、技術和管理經驗，而城市情況則相反。事實證明，城鄉要素對流和重新組合，如農民工進城務工，城里人到農村投資搞現代農業，都產生了良好的經濟效益。同時，相應的配套制度如戶籍制度、稅收制度、投資準入等都要進行改革，以促進城鄉要素對流。

二、統籌城鄉發展空間模式的選擇。

（一）統籌城鄉發展空間載體的選擇

1.中小城鎮是統籌城鄉發展的主要空間載體。就我國國情來講，我國城鎮化滯后于工業化，也落后于其他很多國家，大城市特別是特大城市過于擁擠、基礎設施不足、失業問題嚴重、治安問題突出，而中小城鎮數量少、基礎設施落后、鄉鎮企業不發達、缺乏促進就業和居住的吸引力，難以接受城市產業轉移和吸收農村剩余勞動力轉移。

當前小城鎮建設應按照“科學規劃、節約用地、合理布局”的原則，多方籌資完善基礎設施和城鎮服務功能，營造招商引資的良好環境，建設工業主導型、商貿主導型、交通樞紐型、風景旅游型等功能明確、特色鮮明的小城鎮體系，增強在統籌城鄉經濟發展和就業等方面的能力（中國社科院研究生院，1998）。

2.城鄉邊緣區（Desakota）是統籌城鄉發展的重要空間載體。城市邊緣區承擔著消除城鄉對立、縮小城鄉差別的職能。這一區域不僅要承擔城市一部分轉移下來的功能，如居住、接受城市第二產業轉移、教育等功能。還要依靠毗鄰城市接受先進技術輻射的優勢，帶動農業現代化的發展。與此同時城市邊緣區還常常會完成自身一部分地區的城市化過程。邊緣區的發展要綜合考慮土地利用、功能分區、城市建設、產業布局等因素，合理控制資源承載力，使空間擴張與資源集

約利用相統一。注意土地利用規劃要與城市發展的總體規劃相適應，協調好農用地與非農建設用地、城市用地與農村用地之間的關系。建立提高邊緣區失地農民的保障水平的長效機制。

3.農戶集中居住區是統籌城鄉發展創新的空間載體。農村農戶居住比較分散，土地開發空間很大，借集中居住區建設的機會，搞好村莊的規劃建設，土地節約效益尚為可觀。實行集中居住，可改善農民的居住條件，集中居住區條件優越，配套完善，衛生、幼教、安保、超市等社區服務資源豐富，生活方便，讓農民享受到和城里人一樣的住房條件和社區服務。通過集中居住區建設，可以實現土地的節約集約利用，加快城鄉空間布局融合、基礎設施對接和重要資源的共享。對于進一步加快農村住房改革、村莊規模調整以及遷村并點、合村并點等工作，必將起到積極推動作用。

（二）統籌城鄉發展空間結構模式的選擇

1.增長極模式。該模式在統籌城鄉發展的運用上，主要適用于經濟欠發達的區域。該區域在資金技術等實力較為落后的情況下，可重點選擇能夠培育帶動該區域經濟發展的主導產業的城鎮，完善各項基礎設施建設，建立相應的經濟體制，創造有利于增長極發育成長的軟環境，產生較高的投資效果。在把城市培育成經濟增長極的基礎上，通過增長極的極化效應和擴散效應，影響和帶動周邊農村腹地發展。

2.點軸（線）開發模式。在一些經濟中等發達的地區，一般已經具備一定的物質技術基礎和較為豐富的資源，其工業和小城鎮往往圍繞某一中心城市及交通路線交匯處形成經濟發展水平比較高的區域，這類地區在統籌城鄉發展空間結構模式的選擇方面，關鍵是選好重點開發軸線，如交通線、動力供應線、水源供應線等各種線狀基礎設施，其中以交通線為主。再在重點開發軸線上，有選擇性地培育增長極，以擴大增長極對農村地區發展帶動的廣度和深度。點軸發展模式對統籌城鄉發展的推動作用，要大于單純的增長極模式，它不僅能帶動城市周圍的鄉村腹地的發展，還能帶動交通干線周圍的農村腹地的發展（許鮮苗、宋福忠，2010）。

3.網絡開發模式。點軸經過長期的漸進擴散，結果形成點軸縱橫交錯，形成人口、經濟和基礎設施的復合集聚，在空間上形成經濟網絡。網絡開發模式較適

合于經濟發達地區，此時通過增長極和軸線的影響，在較大的城鄉區域內已經基本形成商品、資金、技術、信息、勞動力等生產要素的流動網及交通、通訊網，選擇該模式有利于城鄉之間產業密切聯系、要素順暢流動，城鄉優勢互補、共同發展，形成眾多面積寬廣的城鄉融合區，通過城鄉融合區的不斷演進發展，帶動廣大農村地區逐步實現城市化，是一種比較高級的發展模式。

三、區域統籌城鄉發展路徑和模式選擇

在統籌城鄉發展路徑和模式選擇方面，由于不同區域在資源稟賦、經濟社會發展情況都會存在著一定的差異，應根據本區域的區情靈活選擇具有本地區特色的發展路徑和模式，可能是上述模式中的一種，也可能是上述模式兼而有之。如成都是西部中心城市和省會城市，位于有“天府之國”之稱的川西平原，區位優勢明顯，城鄉經濟較為發達。但具有大城市帶大郊區、城鄉發展不協調這一突出矛盾。成都在統籌城鄉發展方面，根據建設“世界田園城市”的設想和區域發展特點，通過推進工業向園區集中、農民向城鎮轉移和集中居住、土地向規模經營集中，帶動城鎮建設和第三產業發展，促進土地適度規模經營和新農村建設，農村定位在發展現代農業和休閑、旅游產業方面，積極發展具有比較優勢的現代農業，大力發展旅游觀光農業的模式被實踐證明是一種很好的模式。

重慶市和成都市都是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，但重慶是典型的大城市帶動大農村，而且大多數農村都處于經濟發展水平落后的偏遠地區，這與大城市小農村的成都市有著諸多不同。在城鄉統籌方面，重慶作為一個中央直轄市和西部中心城市，也是一個工業比較發達的城市，承擔著重要的經濟發展功能。隨著城市經濟的發展和在區域分工的需要，城市主要從事教育、金融、旅游、會展等現代服務業和一些高技術產業，大力發展總部經濟，城鄉邊緣區和農村地區需要承擔一部分重慶市區轉移出來的功能，如發展機械、化工等加工工業和發展占地面積比較大的旅游、娛樂等產業。農村經濟發展方面，主要是根據重慶農村山區較多的特點，發展重視特色產業，大力發展農副產品深加工工業，延長產業鏈條，提高產品附加值。

而四川自貢作為一個有待改造的老工業城市，存在著城市老區過于擁擠、環境惡化、傳統工業效益欠佳的問題。在統籌城鄉產業發展模式的選擇方面，應注

重城鄉和工業協調發展，城市可采用經營城市思想，對傳統的經濟效益差、占地面積寬、污染大的產業轉移或部分轉移到城市郊區和鄉鎮，通過調整城市的工業結構和大力發展房地產、商貿等新興產業，城市經濟得到大力發展，城市形象得到大力提升。四川自貢作為一個丘陵地區，在統籌城鄉發展的空間載體方面，除了重視小城鎮的建設外，應主要采用農民集中區建設的模式，引導農民由“散居”變“集居”，該市在推動農民集中區建設中探索出的小城鎮擴展型、產業支撐型、項目帶動型、基礎設施帶動型、征地安置型等模式都值得借鑒。

參考文獻：

1.白津夫.保增長要城鄉產業發展[J].北方論叢，2009.3

2.高洪深.區域經濟學[M].中國人民大學出版社，2 0 0 6

3.張平軍.統籌城鄉經濟社會發展[M].中國經濟出版社，2004

4.中國社科院研究生院.城市經濟學[M].經濟科學出版社，1998.8

5.許鮮苗，宋福忠.西部地區統籌城鄉發展的模式選擇[J].中央民族大學學報，2010（1）

第二篇：城鄉統籌發展

關于社會管理的思維創新與路徑

社會管理與群眾利益有著內在的相關性，要從根本上解決公權力與群眾的關系。“黨建統領、社會協同”其內在的機理是處理好預算跟服務的關系，社會管理格局中的四大要素問題在于其結構關系，新時期的黨群關系要處理好黨委與公眾的關系、黨委與政府的關系，在加強社會管理中，黨的各級組織要貫徹群眾路線，客服官僚主義，發揮統領和協調各方利益的作用。要矯正各級權力的濫用，防止社會過渡分化，新時期的社會管理要重視公眾參與的新特點，正視社會組織在社會管理中的地位與作用包括參與政府動員與維護群眾利益方面的功能，通過培育自主性的社會組織，整合人民群眾的根本利益，對于加強社會自治和進一步密切黨群關系具有推動作用。

改革開放30多年來，中國社會的發展取得巨大成就，但急劇的社會轉型也給社會管理帶來了諸多的社會矛盾和社會問題。為此，在多元的社會治理格局中，需要培育社會力量，以鞏固黨的執政地位，構建和諧社會。在社會管理創新的具體路徑上，一方面需要在觀念上進行創新，在機構設置等方面進行頂層設計，另一方面需要了解社會需求，加強社會管理的主題能力建設。同時，需要在組織、體制、機制上為社會管理創新提供保障。

改善黨群關系與社會管理創新密切關聯，當前社會結構變化與社會規范、價值變遷在進一步催促社會管理加速，時空壓縮使得中國用30年的時間走過西方國家300年的發展，在正面發展效應的同時也不可避免的帶來諸多社會矛盾等負面效應。當單個或是局部是正確的要素合成后可能是錯誤的結果，合成腐敗即是一類，當前各地貧乏的群體性事件即是集體無意識的多重疊加，因此需要加以重視研究，通過改善新時期黨群關系加強社會管理創新。

第三篇：統籌城鄉發展

申論熱點：統籌城鄉發展

【背景鏈接】

2010年中央一號文件指出，當前，農業農村進入歷史上最好的發展時期之一，但是城鄉發展不平衡仍是我國現代化建設面臨的突出問題。衡量城鄉統籌發展的成效，關鍵要看農業基礎是否不斷加強，國民收入分配是否真正向農村傾斜，公共事業發展的重點是否切實向農村傾斜，改善民生的舉措是否更多惠及農民。歸根結底，要看立足點是否真正放在加強“三農”上。決不能以犧牲農業農村為代價推進工業化城鎮化，決不能借統籌城鄉之名削弱農業農村、損害農民利益。

【標準表述】

統籌城鄉發展，夯實農業基礎，要立足當前，著眼長遠，明確方向，突出重點，在關鍵環節上花氣力、下功夫。

繼續加大對農業農村的投入力度。總量持續增加，比例穩步提高。穩定發展糧食生產的政策信號不能變、支持不能減。完善農業補貼制度，調動農民務農種糧和地方重農抓糧的積極性。加強和改進農產品市場調控，保持價格合理水平。

不斷增強農業發展支撐能力。抓好農田水利基礎設施和高標準農田建設，提高農業科技創新和推廣能力，健全農業社會化服務體系，提升農業機械裝備水平，健全農產品市場體系，促進農業綜合生產能力再上新臺階。

加快改善農村民生。將政府的公共資源更多地投向農村，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集，千方百計促進農民多渠道就業，加快解決農村發展最急需、農民要求最迫切的飲水、用電、教育、醫療等問題，提高農村社會保障水平，加大扶貧開發力度。促進城鄉基本公共服務均等化。

堅定不移深化農村改革。更加注重城鄉聯動、協調推進，更加注重制度建設。穩定和完善農村基本經營制度，有序推進農村土地管理制度改革，加快農村金融改革步伐，繼續深化農村綜合改革。當前和今后一個時期，要把積極穩妥推進城鎮化，促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口。

第四篇：關于統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌（統籌區域發展;要統籌城鄉發展;要統籌經濟社會發展;要統籌人和自然和諧發展;要統籌國內發展與對外開放。）其中的一項內容。就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。

黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。要落實這一戰略決策，必須從戰略高度考察其時代背景和重大意義，明確其戰略思路和主要內容，給出其戰略重點與對策建議。

一、統籌城鄉發展的時代背景與戰略意義

1、從目前我國經濟發展的階段看，已具備統籌城鄉發展的現實條件

城鄉關系一般是與工業化進程密切相關的。工業化通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段.工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素。農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門。這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。有關統計指標顯示，目前我國已進入工業化中期階段。未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會使解決“三農”問題的難度陡然增大。因此，在這一關鍵時期，黨中央、國務院提出統籌城鄉發展，既與這一階段我國城鄉關系的基本特征相適應，又具有重要的戰略意義。

2、從我國解決“三農”問題的思路看，必須統籌城鄉經濟社會發展

長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革以來各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。“三農”問題表面上看是農村問題，實際上這一問題的解決，不能單靠農村自身，必須在城市與農村的互動中逐步解決，可以說沒有城市的積極參與和支持，農民的小康難以順利實現。只有按照黨的十六大提出的統籌城鄉發展的戰略思路，創新城鄉發展戰略，才能有效解決“三農問題”，加速全面小康社會的建設步伐。因此，黨中央國務院提出要用統籌城鄉發展的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。統籌城鄉發展是解決我國“三農”問題的總體思路和戰略選擇，是加快我國農村全面建設小康社會步伐的重大戰略舉措。

二、統籌城鄉發展的戰略思路與主要內容

統籌城鄉經濟社會發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，更多地關注農村，關心農民，支持農業，實現城鄉共同繁榮。統籌城鄉經濟社會發展的實質是給城鄉居民平等的發展機會，通過城鄉布局規劃、政策調整、國民收入分配等手段，促進城鄉各種資源要素的合理流動和優化配置，不斷增強城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，縮小城鄉差距、工農差距和地區差距，使城鄉經濟社會實現均衡、持續、協調發展，促進城鄉分割的傳統“二元經濟社會結構”向城鄉一體化的現代“一元經濟社會結構”轉變。統籌城鄉發展，需要觀念、機制和體制的諸多變革，是一個長期、艱巨而又復雜的系統工程。

1、統籌城鄉發展的戰略思路

統籌城鄉發展的基本思路和戰略目標，就是要通過積極促進城鄉產業結構調整、人力資源配置和金融資源配置的優化、經濟社會協調發展等，既充分發揮城市對農村的帶動作用，又充分發揮農村對城市的促進作用，逐步形成以市場機制為基礎、城鄉之間全方位自主自由交流與平等互利合作、有利于改變城鄉二元經濟結構的體制和機制，實現工業與農業、城市與農村發展良性互動，通過文化、人員、信息交流，經濟、教育與科技合作，把城市現代文明輸入農村，從而加快城鄉一體化發展，加快“三農”問題的解決，推動我國全面建設小康社會的歷史進程。

在如何通過統籌城鄉發展，解決好“三農”問題上，目前從上到下已形成共識，達成了明確的戰略思路：那就是必須跳出“三農”抓“三農”，把“三農”問題放在全面建設小康社會和實現工業化與城市化的戰略布局中統籌考慮，通過工業化、城市化與“三農”的充分互動加以解決。“城里人”要關心“鄉下人”，城市要幫扶農村，工業要反哺農業，應當是統籌城鄉經濟社會發展的題中應有之義。無論從我國的產業結構、城鄉結構、就業結構來分析，我們都不難得出結論，新階段農業的問題需要工業參與解決，農村的問題需要城市參與解決，農民問題很大程度上要靠勞動力轉移來解決。

2、統籌城鄉發展的主要內容

統籌城鄉發展的內涵不僅僅指經濟范疇，它包括城鄉經濟與社會發展中的物質文明、政治文明和精神文明建設三個方面都要實現城鄉統籌。在經濟上應把農民致富與轉移農民、減少農民結合起來，長富于民，藏富于民，實現農民“有其利”；在政治上應把善待農民與尊重農民、組織農民結合起來，給農民國民待遇，讓農民當家作主，實現農民“有其權”；在思想文化上應把教育農民與轉變農民

觀念、提高農民素質結合起來，弘揚勤勞、善良、講修養的傳統美德，增強民主、科學、講公德的現代文明意識，實現農民“有其教”。具體說來，統籌城鄉發展的內容主要包括以下幾個方面：

一是統籌城鄉規劃建設。即改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。根據經濟社會發展趨勢，統一編制城鄉規劃，促進城鎮有序發展，農民梯度轉移。主要包括：統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局；統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地；統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系。尤其要在農村地區缺乏基礎設施建設資金的情況下，政府要調動和引導各方面的力量著力加強對農村道路、交通運輸、電力、電信、商業網點設施等基礎設施的投入，使鄉村聯系城市的硬件設施得到盡快改善。優先發展社會共享型基礎設施，擴大基礎設施的服務范圍、服務領域和受益對象，讓農民也能分享城市基礎設施。

二是統籌城鄉產業發展。以工業化支撐城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和現代農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。

三是統籌城鄉管理制度。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉一體的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。

四是統籌城鄉收入分配。根據經濟社會發展階段的變化，調整國民收入分配結構，改變國民收入分配中的城市偏向，進一步完善農村稅費改革，降低農業稅負，創造條件盡快取消農業稅，加大對“三農”的財政支持力度，加快農村公益事業建設，建立城鄉一體的財政支出體制，將農村交通、環保、生態等公益性基礎設施建設都列入政府財政支出范圍。

三、統籌城鄉發展的戰略重點與對策建議

1、統籌城鄉發展首先要轉變觀念，抓好落實

農民處于末等公民地位是農業和農村不景氣的深層根源。還農民一個平等的社會地位、解決農民“國民待遇”問題，是解決“三農”問題的關鍵所在。長期形成的城鄉二元經濟結構背景，對很多人的思維方式產生了重要影響，有些人自覺不自覺地認為，中國這么大的地域中，到處都搞得比較漂亮，所有人都過上富裕生活在短時間內是做不到的。所以自覺不自覺地考慮到，首先要滿足城市，然后滿足農村。不改變這樣的觀念，就無法真正實現統籌城鄉發展。只有各級政府和城市市民徹底轉變長期以來形成的不正確的觀念，真情關愛農民，真誠對待農民，真心幫助農民，建立城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，才能真正實現統籌城鄉經濟社會的發展。尤其是作為城鄉統籌的主體的各級黨委和政府要率先帶頭轉變觀念，樹立以民生為本的新的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作

為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益和文化利益作為經濟發展的根本出發點和落腳點。

統籌城鄉發展是科學發展觀的核心和重點，因為沒有統籌城鄉發展，也就談不上“統籌區域發展”，“統籌人與自然和諧發展”、“統籌國內發展和對外開放”也就失去了應有的基礎。目前在樹立科學發展觀上，思想已基本統一，關鍵是抓好落實。科學發展觀能否有效落實，在很大程度上取決于科學政績觀能否確立。樹立正確政績觀的關鍵是建立科學合理的政績考核機制。其考核內容應當遵循科學發展觀的要求，作新的調整和補充。其重要內容要把各級政府統籌城鄉發展的做法和解決“三農”問題的業績作為重要指標，加大這方面的權重，考核中要多傾聽農民和民工的建議和心聲。

2、統籌城鄉發展要注意以“三化”帶“三農”

總結我國改革開放和現代化建設的實踐經驗，城鄉統籌解決“三農”問題應“三化”并舉，以“三化”帶“三農”：即以工業化帶動農民收入提高，以城鎮化帶動農村勞動力轉移，以農業產業化帶動農業經濟效益增長。這是近幾年我國解決“三農”實踐經驗的集中概括，也是我們調整發展戰略的重要實踐依據。農村工業化、城鎮化和農業產業化是辯證的統一體。工業化居于主導地位，是城鎮化和產業化的核心，只有通過工業化才能逐步“化”傳統農業為現代農業、“化”農業社會為工業社會、“化”農民為市民；城鎮化是工業化和產業化進一步擴張的載體，可以通過城鎮的要素聚集促進工業化和產業化的發展；農業產業化有利于農村土地集中和農村勞動力轉移，是城鎮化和工業化的前提和基礎。其中，最為關鍵的是農業經營企業化。企業化寓于產業化之中，貫穿于農業產業化的全過程。為推進農業企業化，要下大力氣培育農業龍頭企業，用市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶，形成“企業＋基地＋農戶”、“專業協會＋農戶”等多種運行模式。今后不管是哪種所有制和經營形式的龍頭企業，只要能帶動農戶，與農民建立起合理的利益聯結機制，給農民帶來實惠，政府都要在財政、稅收、金融等方面一視同仁地給予支持。

3、統籌城鄉發展要把統籌城鄉教育作為首要工程

城鄉差別大、農民增收難的根子，集中體現在教育、醫療、養老上。農村教育在全面建設小康社會中具有基礎性、先導性、全局性作用，農村教育質量的高低，關系到農村各類人才培養和整個教育事業的發展，關系到農村經濟社會的進步。因此，抓好農村教育工作是解決“三農”問題的基礎工程和希望工程。當前農村教育中存在的問題主要表現在：農村教育發展相對薄弱，難以實現均衡發展和高水平、高質量提高；農村初中生輟學現象仍然存在，受校舍、師資及學生就學愿望的制約，高中段教育實現全面普及面臨困難，城鄉之間、校際之間不平衡現象有繼續拉大的趨勢；稅費改革之后，義務教育經費投入保障機制尚未建立，與發展現代化教育的需求不相適應，學校正常運轉受到影響，農村教師工資發放標準不統一，來源不穩定；農村教育辦學思想和方法落后等。因此，要統籌城鄉教育發展，就必須從實踐“三個代表”和全面建設小康社會的戰略高度出發，將農村教育工作作為整個農村工作的重中之重，努力打破與城鄉經濟二元結構相伴隨的城鄉教育差距，優先發展農村教育。

一是努力完善農村義務教育發展保障機制，增加農村教育投入。為確保稅費改革后農村義務教育的投入，青島市的做法是與縣區政府簽訂《保障農村義務教育經費投入責任書》，將高標準、高質量實施九年義務教育納入區縣領導任期責任目標和責任目標，對工資發放、公用經費增長、學校布局調整、危房改造

等提出具體的目標要求。針對農村學校規模小、布局不合理、校際差距較大等問題，以鄉鎮為單位，重新規劃農村鄉鎮中小學布局，實施農村小學、初中標準化、規范化建設工程，促進縣域內義務教育的均衡發展。全面推行農村義務教育“以縣為主”的管理體制改革，鎮初中、小學校長的選拔、任命以及教師的聘任、調配交流等實行區市教體局統一管理，建立教師工資按照區市統一標準發放制度。二是加強對農村教育的支持力度，打造城鄉教育發展共同體。首先是建立城鄉學校幫扶制度。城市政府教育主管部門可以組織市區的學校與農村學校簽訂結對幫扶協議，通過教師定期交流培訓、聯合舉辦教研活動、經濟支持等形式，實現理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流動人口子女和殘疾兒童少年就學保障辦法，使農民工子女享受義務教育的權利。在城市的中小學取消外來務工人員子女借讀費等額外收費項目，使其享受與城市孩子相同的錄取條件、收費項目；對義務教育階段學校殘疾兒童少年全部實施免費教育，免費項目包括雜費、住宿費和教科書費。流動人口子女、殘疾兒童少年教育所需經費按管理權限分別由市、區級財政負擔；第三是對農村家庭經濟困難學生實行就讀資助。縣區政府要按有關規定設立專項資金，確保農村學生不因家庭經濟困難而失學。

三是加強對農村勞動力的職業技能培訓，提高農民就業能力。要根據市場和企業的需求，按照不同行業、不同工種對從業人員基本技能的要求，安排培訓內容，實行定向培訓，提高培訓的針對性和適用性。要調動社會各方面參與農民職業技能培訓的積極性，鼓勵各類教育培訓機構、用人單位開展對農民的職業技能培訓。各級財政都要安排專門用于農民職業技能培訓的資金。為提高培訓資金的使用效率和培訓效果，應由農民自主選擇培訓機構、培訓內容和培訓時間，政府對接受培訓的農民給予一定的補貼和資助。

4、統籌城鄉發展要把統籌城鄉社會保障作為突破口

小康不小康，關鍵看保障。目前農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在國家財政的支出中，只有少數用于農村社會救濟；在農民養老保險和醫療保險上，國家基本沒有承擔責任。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。政府只有幫助農村地區建立起與城市統一的社會保障制度，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來，城鄉統籌發展才有基本的制度基礎。因此，完善農村社會保障，促進農民土地保障轉向社會保障，是統籌城鄉社會保障的重中之重，是保持農村社會穩定的“穩壓器”。

完善農村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善、地區差異的原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。農村的社會保障制度應從條件已基本成熟的經濟發達地區，逐步推廣到全國；先在農村建立最低生活保障和農村合作醫療制度，再逐步建立養老保險。其主要內容有：健全被征地農民社會養老制度，減少和消除“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無”階層的產生，政府應從財政和土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農村養老保險基金；逐步提高養老保障水平，穩步推進城鎮社保向農民覆蓋，最終實現與城鎮社保接軌；健全農村最低生活保障制度，逐步形成與城鎮低保水平的合理比例關系；穩步建立以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度。

5、統籌城鄉發展要把農村剩余勞動力的轉移作為解決“三農”問題的切入點

只有減少農民，才能富裕農民，“減少農民” 是解決三農問題的根本出路。世界各國經濟發展的一個最基本特征是：隨著經濟的發展，農業在GDP中比重越來越低。只有農村人口也同步降低，整個國民經濟的發展才能進入良性的循環狀態。否則，農業人口不減少，大多數的人口只能創造和占有越來越少的財富，是難以富起來的。因此，農村剩余勞動力的適時轉移與充分就業，是實現農業現代化、促進經濟長期繁榮的必要前提。

首先，農村勞動力轉移可以為農業生產帶來巨大效益。農村勞動力轉移到非農產業，一方面可以增加從事農業勞動力的資源占有，為農業走規模經營之路奠定基礎；另一方面可以使農副產品生產者與消費者的比例發生逆轉，在農業生產效益、市場需求不變的情況下，能使農副產品生產者獲得成倍的效益。其次，農村勞動力轉移可以促進農村經濟與社會發展。其更大的作用在于潛移默化地改變著農村勞動力的觀念和意識，使城市中的先進思想和文明生活方式在農村廣泛傳播；同時市場信息、先進的生產技術和管理經驗能夠迅速在農村擴散，從而促進農村經濟與社會的發展。第三，勞動力轉移是農民增收的主要動力。地區之間、城鄉之間、產業之間的收入差別是造成勞動力轉移的主要原因。從近幾年山東省農村勞動力轉移與農民收入的關系看，農村勞動力轉移已成為農民增收的主要途徑。據統計，勞動者報酬增加額占農民人均純收入增加額的比重，2000～2002年依次為54.2%、79.2%和60.9%。可見，勞動者報酬收入已成為農民增收的主要來源。由此看出，農村勞動力轉移對于“三農”問題，能夠取得多重效果，可以加速農業發展、繁榮農村經濟、增加農民收入，對全面建設農村小康社會將起到非常關鍵的作用。

如何采取有效措施，加速農村勞動力轉移，是值得研究和關注的問題。當前，各級政府應當注意加強對農村富余勞動力轉移的協調和指導，維護農民進城務工就業的合法權益。2004年中央1號文件確立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整政策框架。當前，必須解決的政策問題有：取消針對農民工進城就業的各種準入限制，實行一視同仁、平等競爭；取消專門面向外出就業民工的就業證卡，簡化農民外出就業手續，實行暫住申報制度；清理整頓對外出或外來務工人員的亂收費，輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入財政預算中，不能變相向企業或個人轉嫁負擔；建立并完善保障進城務工就業農民子女義務教育的工作制度和經費籌措保障機制，保障農民工子女享受義務教育的權利；在公共衛生領域給民工市民待遇；把農民進城務工納入《勞動法》實施范圍，規范企業用工制度，做好將農民工納入工傷保險范圍的工作，保障勞動者合法權益；將農民工的培訓納入各級公共財政的支持范圍，按照中央１號文件的要求，做好農民職業技能培訓工作；讓農民能充分享受自由進城和自由遷移的權利并妥善解決城市農民工的社會保障問題。

第五篇：統籌城鄉發展

專題二統籌城鄉發展

一、時政背景

“加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎”，2010年中央一號文件以此為主題，就是要著力構建以工促農，以城帶鄉的長效機制，協調推進工業化，城鎮化和農業現代化，堅決防止在統籌城鄉中忽視“三農”的傾向顯現抬頭。

我國是一個農業大國，79%的人口在農村，如果農村農民富裕不起來，就不會全面建成小康社會，目前我國社會已從總體上進入了工業反哺農業，城市支持農村的歷史新階段。黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的發展理念，并將“統籌城鄉發展” 放在首位。從根本上講，就是要破除城鄉二元化結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等的參與現代化進程，共享改革發展成果。

二、為什么會產生城鄉發展不平衡的問題

1.農民收入增長緩慢，城鄉貧富差距拉大。從增幅顯示來看，城鎮居民與農村居民貧富差距呈進一步擴大趨勢。有關數據顯示，城鎮居民2009年人均可支配收入比2003年增長了103%，增加額高達8703元；而農村居民2009年人均純收入比2003年增長了96%，增加了2531元。

2．人口流動快，城市功能壓力加大。有關數據顯示，進城農民工由2004年的一億增加至2008年的1點4億，農村人口流動呈加快趨勢。這種狀況如果長期得不到解決，很可能誘發社會不穩定因素。

3．財政資金投入不足，農村公共服務落后。目前，在教育、醫療、培訓、就業等方面，國家對農村的資金投入明顯不足。由于基礎教育薄弱、師資隊伍素質偏低，農村地區的教育條件普遍比較落后。（2009年全國財政預算內教育撥款總數達到3114億元，其中對農村義務教育的撥款為990億元，占31.7%但這一比例與占全國69.91%的農村人口來比，相差甚遠。）雖然近年來農村醫療衛生條件得到很多的改善，新型農村合作醫療制度正在建立，但由于農村衛生投資比重不高，醫療資源配置不合理，醫療衛生管理和服務跟不上，導致部分農民得不到有效地健康保證，農民看病難、看不起病的現象普遍存在。有關數據顯示，2008年末，占全國69.91%的農村人口僅有20%的醫療資源；全國平均每千人擁有衛生技術人員為城鎮是5.41元，而農村僅2.21元。

4.農村金融普惠率低，農民享受金融資源不充分。根據中國銀監會提高的數據，全國2009年6月末還有2945個鄉鎮沒有銀行金融機構營業點，其中708個鄉鎮沒有任何金融服務。目前，“三農”貸款門檻過高，農民貸款問題難問題仍然比較突出。

5.農村社保體系建設滯后，農民公共保障水平低。當前，農村保障體系建設嚴重滯后，總體上難以滿足整個農村社會的需要。如養老保險，2009年中央財政用于基本養老保險基金的補助支出高達410億元，但真正落實到農村的微乎其微，絕大多數農民根本享受不到。

三、關于統籌城鄉發展的幾個認識問題

1.城鄉一體化就是城鄉一樣化。城鄉一體化不是城鄉一樣化，共同發展也不是同步發展。城市和鄉村有許多不同之處，并且有本質的區別。實行城鄉一體

化，根本的目的是為了打破城鄉二元經濟、社會結構，實現城鄉融合，實現共同發展、共同富裕，而不是為了城鄉一樣化。城市與鄉村各有特點，優勢，地位，功能，作用，同時又相互依存，互為補充，不可替代。城市和鄉村應實現資源共享，優勢互補，共享改革發展成果，共同繁榮。統籌城鄉發展不只是修幾條馬路，蓋幾幢房屋，必須注重制度保障工程，加快健全農村社會保障體系，逐步實現城鄉社會保障制度并軌，讓農民享受和城市居民同等的社會保障，加大農村教育投入，改善農村辦學條件，發展農村文化體育和公共衛生事業。農村居民的就業，醫療保障，養老保險等社會保障體系這個龐大的“軟件”建設也要跟上。

2.新農村建設可以替代城鄉一體化。新農村建設和城鄉一體化是兩個不同的概念。城鄉一體化是我國為了統籌城鄉發展、全面實現小康社會，加快推進現代化建進程、打破城鄉二元結構而實施的重點戰略，他是解決城鄉關系和工農關系的，解決的是城鄉建設與管理的制度、體制和機制問題，采取以工促農，以城帶鄉的措施，根本的目的是為城鄉提供平等的發展權利和發展機會，使城市和鄉村，市民和農民共享發展成果。城鄉一體化包括新農村建設，是解決三農的基本途徑。

四、如何統籌城鄉發展

1.統籌城鄉規劃建設。即改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。

2.統籌城鄉產業發展。以工業支持城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。

3.統籌城鄉管理制度。建立城鄉一體的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。

4．統籌城鄉收入分配。調整國民收入分配結構，改變國民收入分配中的城市偏向，進一步完善農村稅費改革，降低農業稅負，創造條件盡快取消農業稅，加大對三農的財政支持力度，加快農村公益事業建設，建立城鄉一體的財政支出體制，將農村交通、環保、生態公益性基礎設施建設都列入政府財政支出范圍。

5.出臺農村土地流轉辦法。第一，要夯實土地流轉的基礎，即對農村土地、農村房屋全面確權頒證，做到產權明晰，歸宿清楚。第二，要堅持“兩個不改變” 的前提條件，即農村土地流轉“不改變農村土地所有權、不改變農民耕地承包權”，切實保護好農民的權益，防止農民永久失地。第三，盡快出臺農村土地流轉的具體辦法。一是明確流轉方式，二是建立流轉平臺，三是建立土地流轉激勵機制，四是探索土地流轉市場定價辦法。

6.逐步放寬城市戶籍管制。建議按照權利義務對等的原則，逐步剝離附屬在戶籍制度上的城鄉不平等待遇，漸進式放寬城市戶籍管制。第一，以在當地有合法住所（包括租房）為條件合法“居住證”，準許常住登記。持證者享有同等的就業權、選舉權、初級衛生保健，參加醫療保險，養老保險和實業保險等基本權利和公共服務。第二，根據社保參保年限或繳稅年限，確定能否享受最低生活保障、保障性住房等社會救濟資格。第三，根據學籍年限和監護人參保年限，確定能否享受高考、特殊行業注入等于戶籍嚴格掛鉤的資格。

7.完善農村金融服務功能。一是進一步完善農村金融組織體系。二是積極開辦政策性農業保險。三是探索農村產權直接抵押融資。四是努力提高農村金融服

務普惠率。

8.加大對農村社會保障和其他公共服務的投入。設立失地農民社會保險、農民工綜合保險和新型農村養老保險基金，讓農民“老有所養”；設立農村兒童住院互助金，提高新農合補貼標準，擴大補貼面，讓農民“病有所醫”；適當提高農村最低生活補貼標準，讓農民“住有所居”。實行農村中小學校標準化建設，提高農村教師補貼，擴大“兩免一補”范圍，促進城鄉教育均衡發展。

9.完善與統籌城鄉發展相配套的法律法規。隨著統籌城鄉發展工作的不斷深入，現行法律法規的一些規定已經成為制約統籌城鄉發展的“瓶頸”。建議對不適應統籌城鄉發展的法律法規進行修改。第一是修改完善《土地法》、《城市房地產管理法》等相關法律，為農村土地、房屋等流轉提供法律支持。第三是修訂《服務管理條例》，為破除二元化戶籍管理體制，實現城鄉人口自由流動提供法律依據。第四是建議制定《民間借貸管理條例》和《投資社區法》，規范民間借貸行為。

五、重要論述

中國城鄉之間的巨大差距，不是一朝一夕形成的，也不是一朝一夕能夠消除的。要有敢于面對現實，一切從實際出發的勇氣和智慧。這里的關鍵是要有統籌的思維和協調的舉措。不要把對農村的扶持政策和鼓勵城市快速發展對立起來，而應在制定城市發展戰略時充分考慮如何帶動農村發展的問題，在促進農村經濟社會發展的同時努力實現對城市繁榮的支持和服務，謀求共贏，實現共榮。

統籌的思路，就是要統籌規劃、統籌管理、統籌公共資源分配，堅定不移地加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。這對已經習慣了城鄉二元治理方式的地方政府來說，無疑是一個嶄新的課題。如何深入領會統籌的豐富內涵，把統籌的精神實質，形成新的工作方法和政策措施，是對執政者執政智慧和能力的全面考驗。

沒有廣大農民的普遍小康，沒有農村經濟的繁榮發展，整個國家發展進步的基礎就會不穩，實現全面小康和高水平小康的戰略目標就會成為無源之水，無本之木。農業和農村經濟的發展，事關改革開放大局，在這個根本問題上不能只算GDP貢獻率一本帳，更要算改革發展穩定全局這本大帳。