第一篇：如何統籌城鄉與縣域治理創新調研報告

統籌城鄉發展，是黨中央、國務院站在國民經濟和社會發展全局的高度，科學把握時代發展要求，做出的重大戰略決策。湖北省地處中部欠發達地區，在城鄉統籌發展中面臨諸多挑戰和機遇。

經過改革開放30年的發展，湖北省總體進入了工業化快速推進和崛起的新階段，“重要戰略支點”建設進入加速推進新時期。，全省地區生產總值首次過萬億元，實現了經濟發展的大跨越;，農民人均純收入超過5000元，實現了生活水平大提高。但是，湖北省經濟社會發展中的不協調、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉發展差距很大。，全省城鄉居民收入比高達2.85：1。總的來看，農業基礎仍然脆弱，最需要加強;農村發展仍然滯后，最需要扶持;農民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設小康社會的重點在農村，難點在農村。只有推動城鄉統籌發展、推進城鄉一體化建設，跳出傳統的就農業抓農業、就農村抓農村的思維定式，破除城鄉分割的體制性障礙，促進城鄉融合、資源共享、產業互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉之間一體化發展新格局，實現城鄉共同繁榮，達致全面建設小康社會的宏偉目標。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉一體化對湖北省乃至全國的經濟社會發展轉型將產生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉結構變化從量變到質變的關鍵時期。湖北省作為中部省份和后發地區，將成為國家下一步推動城鎮化發展戰略的重要區域，這對于城鄉統籌發展帶來新機遇。

一、統籌城鄉的鄂州經驗，湖北省委、省政府在深刻分析國內外發展新形勢的基礎上，提出在鄂州開展統籌城鄉促進城鄉一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區的以城帶鄉、以工促農的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉一體化發展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現地區生產總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般預算收入增長21.6%，居第4位;城鎮居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位;農民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎設施建設得到加強，農民生產生活條件明顯改善，城鄉環境明顯改觀。

總結鄂州市的試點經驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內容：

⒈統籌城鄉發展規劃，實現全域規劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉空間格局(1個主城區、3個新城區、10個特色鎮、106個中心村)，構建現代化、網絡型的市、區、鎮、村建設體系，構筑起城鄉互動發展、整體推進的空間發展形態。

⒉統籌城鄉基層單元，構建一體化治理新體系。鄂州市把推進農村新社區建設作為城鄉一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村(這個比例基本上是3：1)，探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮建新村”、“城中村改造建新村”、“產業培育建新村”、“規劃引導建新村”、“環境整治建新村”等6種新村建設模式。目前開工建設的就有16個新村。這些新村按照“五統一”的要求建設，即統一規劃設計、統一建筑風格、統一產業布局、統一基礎設施、統一公共服務，每個新村設立了“1+8”服務中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農業發展公司、警務及民事調解工作室、衛生服務站、便民服務站、培訓中心、農家超市)，較好地解決了節約用地、建房成本、資金來源、規劃執行等方面的問題。這些“模式”順應了城鎮化的發展趨勢，最大限度地節約了社會資源成本。

⒊統籌城鄉產業發展，形成城鄉互促發展新布局。鄂州市按照城鄉產業發展一體化布局要求，推動城區企業向農村延伸，形成城鄉產業相互融合，三次產業互動發展的新格局。在工業發展上，充分挖掘優勢，打造產業集群，生物醫藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業產業集群初具規模。在農業發展上，著力培育農業優勢產業，壯大龍頭企業，重點發展水產、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產業。大力發展農業產業化經營，不斷提高農業組織化程度。著力開發農業多種功能，休閑農業、旅游農業、設施農業等現代農業加快推進。在推動現代服務業發展上，文化旅游、信息服務、現代物流、房地產開發等現代服務業水平不斷提升，形成了一條符合當地實際、特色鮮明的城鄉產業布局互融互補的路子。

⒋統籌城鄉基礎設施建設，改進公共服務均等化新面貌。鄂州市把城鄉基礎設施建設和城鄉公共事業均衡化作為改善民生的切入點，將農村基礎設施和公共服務設施納入城鄉規劃統籌安排，增強城鄉基礎設施建設的集約度，實現城鄉基礎設施共建共享，基本上實現了路網、電網、供排水網、廣播電視電話互聯網和供氣網等“五網”建設城鄉一體化。率先推行城鎮職工醫療保險、城鎮居民社會保障、新型農村合作醫療保險、醫療救助“四網合一”，實現了城鄉低保一體化;建立了城鄉暢通、信息互聯的就業服務網絡;不斷培育市場流通主體，完善城鄉流通體系，推進城鄉要素流動。

為了配合城鄉統籌發展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題;整合項目，出臺鼓勵政策，破解遷村騰地的難題;大力推進一鄉一業、區域發展，破解支柱產業培植的難題;運用市場機制，出臺優惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題;推進工業向園區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中，破解集中集約集群發展的難題;推進戶籍制度、土地管理和使用、財政支農資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉公交聯運、城鄉供水體制、城鄉教育、衛生、勞動就業、社會保障、行政管理體制等十個重點領域和關鍵環節的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進城鄉一體化協調發展的長效機制。

鄂州市在短短一年的時間里之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強力推進分不開，同時與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個比較特殊的地級市，它沒有下轄的縣(市)，管轄的范圍較窄,實際上相當于一個工業化程度較高的縣。很顯然，鄂州經驗對縣域治理的創新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統籌城鄉發展，不能不注重發揮縣(市)的能動性和主體性。

二、統籌城鄉發展關鍵在縣

xx總理在今年的政府工作報告中強調，要統籌推進城鎮化和新農村建設，促進城鎮化和新農村建設的良性互動。而要在城鄉統籌發展中做好城鎮化和新農村建設這兩篇大文章，關鍵在縣。

首先，縣是聯結城鄉的重要“接點”。在推進城鎮化和新農村建設中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來貫徹、落實。而且，只有在縣一級才有可能協調好城鎮化和新農村建設兩項工作。

其次，縣城和縣域中心鎮將是我國未來城鎮化的重要增長點。一方面是我國大中城市已經有了很大發展，甚至有些大城市的發展達到了“飽和”狀態或者漸趨擴展的臨界點，不宜再增加人口了;另一方面，農村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮聚集，許多外出打工農民賺錢后更愿意到縣城和中心鎮建房購房、安家落戶。除了新農村建設以外，以縣城和中心鎮的發展為主要內容的新型城鎮化無疑是縣域經濟的另一新的重要支點。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮化穩步發展，城鎮化率達45.2%。但總的來看，湖北城鎮化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業化水平。從湖北省的實際情況來看，在未來一段時期內，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮、三分之一在農村。因此，促進人口向縣城、重點鎮聚集，是湖北省下一步城鎮化發展的重點。對一個100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發展到30萬人左右;建設3-5個中心鎮，每個達到8-10萬人;建設一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮體系，加快推進湖北省城鎮化進程。為此，在統籌城鄉發展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮的功能分區規劃，提升城鎮產業、資源和人口的聚集功能。同時，要不斷深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶。

城鎮化發展和新農村建設好比是縣域經濟發展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進城鎮化和新農村建設的良性互動，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉一體化發展道路。

既然統籌推進城鎮化和新農村建設關鍵在縣，那么，充分調動縣級政府的積極性和能動性則是關鍵中的關鍵。如何調動縣級政府的積極性和能動性呢?筆者認為至少要做到以下三點：

一是讓縣級政府“責權利相統一”，成為一級有權有能的基層政府。除了要改革現有的財政體制，實行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權，賦予縣級政府更多的權能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省(市、自治區)、縣(市)三級的行政管理體系。

二是進一步優化縣級權力結構，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權力結構仍然存在黨政分工重疊、部門機構架床疊屋和人浮于事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著走，嚴重限制著縣級政府的權力運作效能。與此同時，又由于部門林立、機構分立，中央和省級政府不斷加大對農村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發揮不了應有的效益。

三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時回應廣大群眾需求的服務型政府。通過健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見和需求能夠及時被縣級政府所吸納，并及時轉換為為民所需的公共服務項目;通過健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當地政府的民主決策和民主管理中來，發揮民主監督的作用，讓公共權力在陽光下運行，不偏離公共利益的軌道;通過健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權威資源在內的關鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權、話語權，讓公共資源服務于公眾利益、增進公民福利。

縣，不僅是我國城鄉統籌發展的重要“接點”，而且是國家與鄉村社會的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個關鍵，才能最終破解中國式“三農”難題!

三、適應城鄉一體化發展需要，大力推進縣域治理創新

在統籌城鄉發展中，除了要統籌城鄉規劃、統籌城鄉建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉公共服務等物質層面的一體化建設和發展以外，筆者認為，更為重要是要構建與之相適應的城鄉一體化縣域治理體制。不在統籌城鄉體制上進行根本性創新，很難真正推進城鄉一體化發展。從鄂州經驗看，當前要在以下幾個方面加大體制創新力度：

(一)以社區自治為基礎，在構建社會治理單元中創新。

統籌城鄉發展，實現城鄉一體化發展，必須建設城鄉一體化的社會治理單元。這個新的基本社會單元，應該是“社區”。我國城鎮已經建立了以社區為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，完全合乎統籌城鄉發展的要求。只有建立城鄉一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉行政和社會治理的二元結構。

鄂州以農村新社區建設為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮、近交通或流通樞紐的眾多農戶新的聚集區，即農村新社區。這類社區實踐上已經與城鎮聯為一體。是農民變市民的主要載體。鄂州以農村新社區為基礎，以方便居民民主自治為目的，大力推進社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。鄂州恒大新社區就是依托產業發展起來的新社區，周邊四個行政村各有一部分農村住戶遷到新社區，主要靠民營企業的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務，對周邊農戶產生了巨大的吸引力，越來越多的農戶志愿加入新社區，為探索農民自費變市民之路積累了寶貴經驗。

農村新社區建設必須尊重農民群眾的意愿。特別是村落社區范圍的界定、自治機構的設立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據農民群眾的意愿。主要依靠農民群眾的主動參與為驅動力，不能搞行政推動和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農民群眾的參與狀況直接關系到農村新社區建設的成敗。農村新社區建設必須以服務群眾為根本，以增進群眾公共福利為宗旨。

建設農村新社區是城鎮化與新農村建設緊密結合的一個重要載體。要注意整合周邊落社區內外各種資源，通過群眾的民主參與、民主監督實現新農村建設資源的有效使用;改善村落社區居民生產生活基本條件，大力發展農村各項公益性事業;政府的各種公共服務或公益性事業可以委托給農村社區和其他農民合作組織提供或興辦，將農村新社區建設為新農村建設的綜合性平臺。

更重要的是，將農村新社區建設為居民自治的基礎性組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。農村新社區一旦建立，就要由社區居民民主選舉社區理事會，該理事會一般由3～5名本社區居民組成，理事會設1名理事長，其他成員為理事，由社區理事會管理社區日常性事務。但是，有關農村社區重大事項的確定、公共工程的建設和實施、公益性事業的建設和發展等社區事務應在社區居民會議上討論、決定或通過。新社區理事會的理事長最好成為村委會的當然成員、鄉鎮人民代表。

在農村新社區建設初期，要正確處理好新社區與行政村的關系，特別是處理好村黨支部、村委會與農村新社區理事會的關系。農村新社區理事會必須在村黨組織和村委會的領導和指導下開展工作;對于農村新社區自身的事務，村黨組織和村委會要充分尊重農村新社區理事會的自主權，不得隨意干預;村黨組織和村委會將更多的精力放在協調鄉鎮與農村新社區、以及農村新社區之間的關系上來。等到新社區自治成熟的時候，可以根據當地情況考慮撤銷行政村層級。

(二)以鄉鎮官民合作為主旨，在重構鄉鎮權力結構中創新。

目前我國絕大部分農村地區的鄉村社會發育尚不健全，還不能實現鄉村社會的自我治理，只能依據當地的經濟和社會發展水準，因地制宜地選擇“鎮政”、“鎮政鄉派”或“鄉派”等不同形式進行構建;如果當地的鄉村社會有了充分發展，可以實現鄉村社會的自我治理，并且有一定的自治能力和社會經濟基礎，它就可以推行“鄉鎮自治”或“鄉民自治”。

“鎮政”比較適宜于工商業經濟較為發達、本地財政狀況良好的地區;這些地區基本上實現了城鎮化。可以采取“委托擴權”的改革方式，進一步擴大鎮政府的自主權，將鎮政府建設為一級較為完備的基層政權組織。

“鄉派”適合于傳統農業地區，在這些地區，農村稅費改革之前，鄉級財政的主要來源是農業稅;農村稅費改革之后，其財政來源主要是來自上級政府的轉移支付。這種財政基礎不能支撐一個比較健全的鄉級政府，決定它只能向“鄉派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎，財政來源與能力決定著政權的特性與能力”。實行“鄉派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務的職能，建構“以縣為主、鄉鎮協助”的農村公共服務體系。

“鎮政鄉派”適宜于一些鄉鎮社會經濟發展不均衡的欠發達地區。在這些地區，少數鄉鎮的社會經濟基礎較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉鎮政府日常運轉的需要以外，還可以發展公益事業，而且城鎮化達到了一定的水平，可以將這些鄉鎮按照“鎮政”的模式進行改革;其它一些鄉鎮的社會經濟基礎較差，沒有一定的財力基礎，最好按照“鄉派”的思路進行改革。這樣在同一個地區就可以根據鄉鎮的不同情況因地制宜地實行“鎮政鄉派”。今后，凡是可以建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱為“鎮政府”;凡是不能建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱為“鄉政府”(或“鄉公所”、“鄉辦事處”)。這樣一來，“鄉”和“鎮”就有比較明晰的區分，以改變當前“鄉”“鎮”不分的混亂狀況。

其實，無論是“鎮政”還是“鄉派”(乃至“鄉政自治”)都只是鄉鎮制度構建的一種形式而已，鄉鎮制度構建的關鍵在于鄉鎮權力結構的重構，建構一種全新的“官”、“民”二元的治理結構，在體制內通過權力重構達致國家與鄉村社會之間的合作。

具體地說，就是在鄉鎮一級實行人大常任制改革。常任鄉鎮人民代表可以參考“三三制”原則由三個部分構成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農民群眾直接選舉產生的村落社區代表;一部分是通過競爭性選舉產生的民意代表，由這些常任代表組成鄉鎮人民代表會議，由它討論和決定鄉鎮社區的重大事務，并對鄉鎮政府(或鄉公所、辦事處)的日常行政事務進行民主監督。該會議主席必須由鄉鎮人民直接選舉產生，不得兼任鄉鎮辦事處或同級黨委的職務。為了提高該會議組織的運行效率、加強對鄉鎮行政事務的日常性監督，常任人民代表人數不必太多，以便于開展經常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行“開放式會議制度”(opentownmeeting)，不斷擴大普通民眾參與公共事務的運行機制。

這樣改革，既體現了“國家”對鄉村社會的有效治理，也充分體現了“國家”與鄉村社會的民主合作精神。鄉鎮的黨政機構更主要地貫徹和落實國家在農村地區的路線、方針和政策，包括計劃生育、社會治安綜合治理等社會管理職能，并協助縣級政府及其部門為農民和農村發展提供公共服務;鄉鎮人民代表會議則是鄉鎮人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉村人民的意志，通過它可以比較有效的溝通民意。這樣一種制度設計，實際上滿足了國家治理和基層民主發展兩個方面的需要，可以在體制上解決農村社區自治進一步發展、以及鄉鎮社區民主治理與國家治理之間的矛盾和沖突;從而，最終建立和諧、民主、合作的現代鄉鎮治理格局。

(三)以縣政服務轉型為核心，在重塑“以縣為主”的農村治理體制中創新。

縣級政府轉型勢所難免。一方面鄉村體制改革必然對縣政轉型產生壓力，只有縣鄉村聯動才能切實保證鄉村體制改革的成果;另一方面縣政體制構成了一種組織場域，對鄉村形成一種“同構化”壓力，如果不對縣政進行相應的改革，鄉鎮體制安排和農村基層組織設計無論如何美好，都會因為這個“同構化”的壓力而變樣走形，使之退回改革的“原點”。

縣政轉型的著力點是建設服務型政府，重塑“以縣為主”的農村治理體制。因此，縣政轉型應圍繞著如何加強農村公共服務建設、提升公共服務績效進行改革，并通過提供公共服務的方式進行農村治理，“服務”取代過去的“汲取”而成為政府與農民群眾之間的一條重要聯系紐帶。

首先，縣政的服務轉型，必須改變問責體制。變對上的單向問責為對上和對下的雙向問責。這除了要加強縣級人大常委會的建設，提高縣級人大權能以外，還要實行縣級領導人的民主選舉，可先從競爭性選舉開始，擴大民意基礎。

第二，縣政服務轉型，必須改進工作考核辦法。要重新建立以公共服務為核心的工作考核評價體系，考核重點從注重形式和過程轉向注重成果和績效，從注重經濟發展(特別是gdp和財政收入的增長)轉向公共服務和農村治理，尤其要突出對“為農服務”績效的考核。

第三，縣政服務轉型，必須改善公共服務方式。過去即便有所公共服務，也主要是由政府及其部門直接提供的，這種提供方式一般是通過建立相應的機構、由政府財政供養其工作人員來行使服務職能，以往的實踐證明，這種服務方式最終往往異化為“只養人不服務”或者“收費養人”的結果，導致“食之者眾、生之者寡”的局面。

在最近一輪鄉鎮改革中，湖北等地撤銷了這些“養人”機構，實行“以錢養事”的公共服務方式，不但精簡了機構、減輕了財政供養負擔，而且還切實提升了公共服務的績效，為農民群眾提供了更多、更好的公共服務。這種“以錢養事”(改為“以財養事”似乎更妥)的公共服務新機制值得推廣。通過“以錢養事”的改革，變政府直接提供公共服務為市場化運作、政府購買，從而建立政府、市場和社會多元合作的公共服務模式。為此，要積極“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”;積極培育和大力扶持各種非贏利性、社會公益性非政府組織的發育和成長;“在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織”。并最終一個以“村落社區為基礎，鄉鎮政府居間協調，縣級政府為主導”的，覆蓋整個農村的新型公共服務體系。

湖北推行農村公益服務“以錢養事”改革的正面效應是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應看，有三個提高，即財政投入、服務能力和農民滿意度三提高。從開始，湖北把農村公益性服務列為省財政專項支出，從農村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農村公益事業發展，加強農業科技推廣體系建設，為農業生產提供技術推廣、防疫免疫等服務。目前，全省良種普及率達到95%，農業機械化率達到54%。今年繼續安排6億元予以支持，力爭新建農民專業合作社1000個，特色產業訂單率超過50%。抓住國家農機補貼增多的機遇，重點推進糧食生產全程機械化，穩步發展油菜、茶葉、畜禽、水產機械化。在血吸蟲疫區實施“以機代牛”工程，建設一批無耕牛村。從負面反映看，主要是農村公益性服務機構人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學生，難以補充新生力量。筆者認為，解決這個問題，要在政策配套上下功夫，一是對農村公益性服務機構要核定財政供養編制，實行定崗不定人體制;二是對獲得上崗資格的人員視同事業單位職工管理，可以評職稱、可以在新老體制間調動工作，解決技術人員的后顧之憂。

第四，縣政服務轉型，必須優化權力結構。一是縣級領導體制要總結一些地區試行的“黨代會常任制”成功經驗，構建“一個核心、三個黨組”的新型權力結構。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協黨組。在這一結構中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協調各方”。二是精簡和整合縣級職能部門機構，再造一個“效能、統一、廉潔”的公共行政體系。

第五，縣政服務轉型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實行“市縣分治”的同時，省縣之間要進行適當分權，把縣政建設為一級地方自治政府。

等到縣政完成服務轉型，構建了較為健全的農村公共服務體系和有效的公共服務機制，具備較強的農村公共服務能力，以及農村村落社區也具備比較完善的自治能力的時候，可以視其情況撤銷鄉鎮一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎的省、縣(市)兩級地方政府架構。

第二篇：如何統籌城鄉與縣域治理創新調研報告

統籌城鄉發展，是黨中央、國務院站在國民經濟和社會發展全局的高度，科學把握時代發展要求，做出的重大戰略決策。湖北省地處中部欠發達地區，在城鄉統籌發展中面臨諸多挑戰和機遇。

經過改革開放30年的發展，湖北省總體進入了工業化快速推進和崛起的新階段，“重要戰略支點”建設進入加速推進新時期。，全省地區生產總值首次過萬億元，實現了經濟發展的大跨越；，農民人均純收入超過5000元，實現了生活水平大提高。但是，湖北省經濟社會發展中的不協調、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉發展差距很大。，全省城鄉居民收入比高達2.85：1。總的來看，農業基礎仍然脆弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設小康社會的重點在農村，難點在農村。只有推動城鄉統籌發展、推進城鄉一體化建設，跳出傳統的就農業抓農業、就農村抓農村的思維定式，破除城鄉分割的體制性障礙，促進城鄉融合、資源共享、產業互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉之間一體化發展新格局，實現城鄉共同繁榮，達致全面建設小康社會的宏偉目標。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉一體化對湖北省乃至全國的經濟社會發展轉型將產生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉結構變化從量變到質變的關鍵時期。湖北省作為中部省份和后發地區，將成為國家下一步推動城鎮化發展戰略的重要區域，這對于城鄉統籌發展帶來新機遇。

一、統籌城鄉的鄂州經驗，湖北省委、省政府在深刻分析國內外發展新形勢的基礎上，提出在鄂州開展統籌城鄉促進城鄉一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區的以城帶鄉、以工促農的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉一體化發展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現地區生產總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般預算收入增長21.6%，居第4位；城鎮居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位；農民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎設施建設得到加強，農民生產生活條件明顯改善，城鄉環境明顯改觀。

總結鄂州市的試點經驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內容：

⒈統籌城鄉發展規劃，實現全域規劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉空間格局(1個主城區、3個新城區、10個特色鎮、106個中心村)，構建現代化、網絡型的市、區、鎮、村建設體系，構筑起城鄉互動發展、整體推進的空間發展形態。

⒉統籌城鄉基層單元，構建一體化治理新體系。鄂州市把推進農村新社區建設作為城鄉一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村（這個比例基本上是3：1），探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮建新村”、“城中村改造建新村”、“產業培育建新村”、“規劃引導建新村”、“環境整治建新村”等6種新村建設模式。目前開工建設的就有16個新村。這些新村按照“五統一”的要求建設，即統一規劃設計、統一建筑風格、統一產業布局、統一基礎設施、統一公共服務，每個新村設立了“1+8”服務中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農業發展公司、警務及民事調解工作室、衛生服務站、便民服務站、培訓中心、農家超市)，較好地解決了節約用地、建房成本、資金來源、規劃執行等方面的問題。這些“模式”順應了城鎮化的發展趨勢，最大限度地節約了社會資源成本。

⒊統籌城鄉產業發展，形成城鄉互促發展新布局。鄂州市按照城鄉產業發展一體化布局要求，推動城區企業向農村延伸，形成城鄉產業相互融合，三次產業互動發展的新格局。在工業發展上，充分挖掘優勢，打造產業集群，生物醫藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業產業集群初具規模。在農業發展上，著力培育農業優勢產業，壯大龍頭企業，重點發展水產、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產業。大力發展農業產業化經營，不斷提高農業組織化程度。著力開發農業多種功能，休閑農業、旅游農業、設施農業等現代農業加快推進。在推動現代服務業發展上，文化旅游、信息服務、現代物流、房地產開發等現代服務業水平不斷提升，形成了一條符合當地實際、特色鮮明的城鄉產業布局互融互補的路子。

⒋統籌城鄉基礎設施建設，改進公共服務均等化新面貌。鄂州市把城鄉基礎設施建設和城鄉公共事業均衡化作為改善民生的切入點，將農村基礎設施和公共服務設施納入城鄉規劃統籌安排，增強城鄉基礎設施建設的集約度，實現城鄉基礎設施共建共享，基本上實現了路網、電網、供排水網、廣播電視電話互聯網和供氣網等“五網”建設城鄉一體化。率先推行城鎮職工醫療保險、城鎮居民社會保障、新型農村合作醫療保險、醫療救助“四網合一”，實現了城鄉低保一體化；建立了城鄉暢通、信息互聯的就業服務網絡；不斷培育市場流通主體，完善城鄉流通體系，推進城鄉要素流動。

為了配合城鄉統籌發展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題；整合項目，出臺鼓勵政策，破解遷村騰地的難題；大力推進一鄉一業、區域發展，破解支柱產業培植的難題；運用市場機制，出臺優惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題；推進工業向園區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中，破解集中集約集群發展的難題；推進戶籍制度、土地管理和使用、財政支農資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉公交聯運、城鄉供水體制、城鄉教育、衛生、勞動就業、社會保障、行政管理體制等十個重點領域和關鍵環節的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進城鄉一體化協調發展的長效機制。

鄂州市在短短一年的時間里之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強力推進分不開，同時與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個比較特殊的地級市，它沒有下轄的縣（市），管轄的范圍較窄,實際上相當于一個工業化程度較高的縣。很顯然，鄂州經驗對縣域治理的創新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統籌城鄉發展，不能不注重發揮縣（市）的能動性和主體性。

二、統籌城鄉發展關鍵在縣

xx總理在今年的政府工作報告中強調，要統籌推進城鎮化和新農村建設，促進城鎮化和新農村建設的良性互動。而要在城鄉統籌發展中做好城鎮化和新農村建設這兩篇大文章，關鍵在縣。

首先，縣是聯結城鄉的重要“接點”。在推進城鎮化和新農村建設中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來貫徹、落實。而且，只有在縣一級才有可能協調好城鎮化和新農村建設兩項工作。

其次，縣城和縣域中心鎮將是我國未來城鎮化的重要增長點。一方面是我國大中城市已經有了很大發展，甚至有些大城市的發展達到了“飽和”狀態或者漸趨擴展的臨界點，不宜再增加人口了；另一方面，農村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮聚集，許多外出打工農民賺錢后更愿意到縣城和中心鎮建房購房、安家落戶。除了新農村建設以外，以縣城和中心鎮的發展為主要內容的新型城鎮化無疑是縣域經濟的另一新的重要支點。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮化穩步發展，城鎮化率達45.2%。但總的來看，湖北城鎮化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業化水平。從湖北省的實際情況來看，在未來一段時期內，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮、三分之一在農村。因此，促進人口向縣城、重點鎮聚集，是湖北省下一步城鎮化發展的重點。對一個100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發展到30萬人左右；建設3-5個中心鎮，每個達到8-10萬人；建設一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮體系，加快推進湖北省城鎮化進程。為此，在統籌城鄉發展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮的功能分區規劃，提升城鎮產業、資源和人口的聚集功能。同時，要不斷深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶。

城鎮化發展和新農村建設好比是縣域經濟發展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進城鎮化和新農村建設的良性互動，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉一體化發展道路。

既然統籌推進城鎮化和新農村建設關鍵在縣，那么，充分調動縣級政府的積極性和能動性則是關鍵中的關鍵。如何調動縣級政府的積極性和能動性呢？筆者認為至少要做到以下三點：

一是讓縣級政府“責權利相統一”，成為一級有權有能的基層政府。除了要改革現有的財政體制，實行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權，賦予縣級政府更多的權能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省（市、自治區）、縣（市）三級的行政管理體系。

二是進一步優化縣級權力結構，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權力結構仍然存在黨政分工重疊、部門機構架床疊屋和人浮于事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著走，嚴重限制著縣級政府的權力運作效能。與此同時，又由于部門林立、機構分立，中央和省級政府不斷加大對農村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發揮不了應有的效益。

三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時回應廣大群眾需求的服務型政府。通過健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見和需求能夠及時被縣級政府所吸納，并及時轉換為為民所需的公共服務項目；通過健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當地政府的民主決策和民主管理中來，發揮民主監督的作用，讓公共權力在陽光下運行，不偏離公共利益的軌道；通過健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權威資源在內的關鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權、話語權，讓公共資源服務于公眾利益、增進公民福利。

縣，不僅是我國城鄉統籌發展的重要“接點”，而且是國家與鄉村社會的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個關鍵，才能最終破解中國式“三農”難題！

三、適應城鄉一體化發展需要，大力推進縣域治理創新

在統籌城鄉發展中，除了要統籌城鄉規劃、統籌城鄉建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉公共服務等物質層面的一體化建設和發展以外，筆者認為，更為重要是要構建與之相適應的城鄉一體化縣域治理體制。不在統籌城鄉體制上進行根本性創新，很難真正推進城鄉一體化發展。從鄂州經驗看，當前要在以下幾個方面加大體制創新力度：

（一）以社區自治為基礎，在構建社會治理單元中創新。

統籌城鄉發展，實現城鄉一體化發展，必須建設城鄉一體化的社會治理單元。這個新的基本社會單元，應該是“社區”。我國城鎮已經建立了以社區為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，完全合乎統籌城鄉發展的要求。只有建立城鄉一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉行政和社會治理的二元結構。

鄂州以農村新社區建設為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮、近交通或流通樞紐的眾多農戶新的聚集區，即農村新社區。這類社區實踐上已經與城鎮聯為一體。是農民變市民的主要載體。鄂州以農村新社區為基礎，以方便居民民主自治為目的，大力推進社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。鄂州恒大新社區就是依托產業發展起來的新社區，周邊四個行政村各有一部分農村住戶遷到新社區，主要靠民營企業的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務，對周邊農戶產生了巨大的吸引力，越來越多的農戶志愿加入新社區，為探索農民自費變市民之路積累了寶貴經驗。

農村新社區建設必須尊重農民群眾的意愿。特別是村落社區范圍的界定、自治機構的設立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據農民群眾的意愿。主要依靠農民群眾的主動參與為驅動力，不能搞行政推動和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農民群眾的參與狀況直接關系到農村新社區建設的成敗。農村新社區建設必須以服務群眾為根本，以增進群眾公共福利為宗旨。

建設農村新社區是城鎮化與新農村建設緊密結合的一個重要載體。要注意整合周邊落社區內外各種資源，通過群眾的民主參與、民主監督實現新農村建設資源的有效使用；改善村落社區居民生產生活基本條件，大力發展農村各項公益性事業；政府的各種公共服務或公益性事業可以委托給農村社區和其他農民合作組織提供或興辦，將農村新社區建設為新農村建設的綜合性平臺。

更重要的是，將農村新社區建設為居民自治的基礎性組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。農村新社區一旦建立，就要由社區居民民主選舉社區理事會，該理事會一般由3～5名本社區居民組成，理事會設1名理事長，其他成員為理事，由社區理事會管理社區日常性事務。但是，有關農村社區重大事項的確定、公共工程的建設和實施、公益性事業的建設和發展等社區事務應在社區居民會議上討論、決定或通過。新社區理事會的理事長最好成為村委會的當然成員、鄉鎮人民代表。

在農村新社區建設初期，要正確處理好新社區與行政村的關系，特別是處理好村黨支部、村委會與農村新社區理事會的關系。農村新社區理事會必須在村黨組織和村委會的領導和指導下開展工作；對于農村新社區自身的事務，村黨組織和村委會要充分尊重農村新社區理事會的自主權，不得隨意干預；村黨組織和村委會將更多的精力放在協調鄉鎮與農村新社區、以及農村新社區之間的關系上來。等到新社區自治成熟的時候，可以根據當地情況考慮撤銷行政村層級。

（二）以鄉鎮官民合作為主旨，在重構鄉鎮權力結構中創新。

目前我國絕大部分農村地區的鄉村社會發育尚不健全，還不能實現鄉村社會的自我治理，只能依據當地的經濟和社會發展水準，因地制宜地選擇“鎮政”、“鎮政鄉派”或“鄉派”等不同形式進行構建；如果當地的鄉村社會有了充分發展，可以實現鄉村社會的自我治理，并且有一定的自治能力和社會經濟基礎，它就可以推行“鄉鎮自治”或“鄉民自治”。

“鎮政”比較適宜于工商業經濟較為發達、本地財政狀況良好的地區；這些地區基本上實現了城鎮化。可以采取“委托擴權”的改革方式，進一步擴大鎮政府的自主權，將鎮政府建設為一級較為完備的基層政權組織。

“鄉派”適合于傳統農業地區，在這些地區，農村稅費改革之前，鄉級財政的主要來源是農業稅；農村稅費改革之后，其財政來源主要是來自上級政府的轉移支付。這種財政基礎不能支撐一個比較健全的鄉級政府，決定它只能向“鄉派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎，財政來源與能力決定著政權的特性與能力”。實行“鄉派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務的職能，建構“以縣為主、鄉鎮協助”的農村公共服務體系。

“鎮政鄉派”適宜于一些鄉鎮社會經濟發展不均衡的欠發達地區。在這些地區，少數鄉鎮的社會經濟基礎較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉鎮政府日常運轉的需要以外，還可以發展公益事業，而且城鎮化達到了一定的水平，可以將這些鄉鎮按照“鎮政”的模式進行改革；其它一些鄉鎮的社會經濟基礎較差，沒有一定的財力基礎，最好按照“鄉派”的思路進行改革。這樣在同一個地區就可以根據鄉鎮的不同情況因地制宜地實行“鎮政鄉派”。今后，凡是可以建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱為“鎮政府”；凡是不能建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱為“鄉政府”（或“鄉公所”、“鄉辦事處”）。這樣一來，“鄉”和“鎮”就有比較明晰的區分，以改變當前“鄉”“鎮”不分的混亂狀況。

其實，無論是“鎮政”還是“鄉派”（乃至“鄉政自治”）都只是鄉鎮制度構建的一種形式而已，鄉鎮制度構建的關鍵在于鄉鎮權力結構的重構，建構一種全新的“官”、“民”二元的治理結構，在體制內通過權力重構達致國家與鄉村社會之間的合作。

具體地說，就是在鄉鎮一級實行人大常任制改革。常任鄉鎮人民代表可以參考“三三制”原則由三個部分構成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農民群眾直接選舉產生的村落社區代表；一部分是通過競爭性選舉產生的民意代表，由這些常任代表組成鄉鎮人民代表會議，由它討論和決定鄉鎮社區的重大事務，并對鄉鎮政府（或鄉公所、辦事處）的日常行政事務進行民主監督。該會議主席必須由鄉鎮人民直接選舉產生，不得兼任鄉鎮辦事處或同級黨委的職務。為了提高該會議組織的運行效率、加強對鄉鎮行政事務的日常性監督，常任人民代表人數不必太多，以便于開展經常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行“開放式會議制度”（opentownmeeting），不斷擴大普通民眾參與公共事務的運行機制。

湖北推行農村公益服務“以錢養事”改革的正面效應是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應看，有三個提高，即財政投入、服務能力和農民滿意度三提高。從開始，湖北把農村公益性服務列為省財政專項支出，從農村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農村公益事業發展，加強農業科技推廣體系建設，為農業生產提供技術推廣、防疫免疫等服務。目前，全省良種普及率達到95%，農業機械化率達到54%。今年繼續安排6億元予以支持，力爭新建農民專業合作社1000個，特色產業訂單率超過50%。抓住國家農機補貼增多的機遇，重點推進糧食生產全程機械化，穩步發展油菜、茶葉、畜禽、水產機械化。在血吸蟲疫區實施“以機代牛”工程，建設一批無耕牛村。從負面反映看，主要是農村公益性服務機構人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學生，難以補充新生力量。筆者認為，解決這個問題，要在政策配套上下功夫，一是對農村公益性服務機構要核定財政供養編制，實行定崗不定人體制；二是對獲得上崗資格的人員視同事業單位職工管理，可以評職稱、可以在新老體制間調動工作，解決技術人員的后顧之憂。

第四，縣政服務轉型，必須優化權力結構。一是縣級領導體制要總結一些地區試行的“黨代會常任制”成功經驗，構建“一個核心、三個黨組”的新型權力結構。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協黨組。在這一結構中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協調各方”。二是精簡和整合縣級職能部門機構，再造一個“效能、統一、廉潔”的公共行政體系。

第五，縣政服務轉型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實行“市縣分治”的同時，省縣之間要進行適當分權，把縣政建設為一級地方自治政府。

等到縣政完成服務轉型，構建了較為健全的農村公共服務體系和有效的公共服務機制，具備較強的農村公共服務能力，以及農村村落社區也具備比較完善的自治能力的時候，可以視其情況撤銷鄉鎮一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎的省、縣（市）兩級地方政府架構。

第三篇：如何統籌城鄉與縣域治理創新調研報告

統籌城鄉發展，是黨中央、國務院站在國民經濟和社會發展全局的高度，科學把握時代發展要求，做出的重大戰略決策。湖北省地處中部欠發達地區，在城鄉統籌發展中面臨諸多挑戰和機遇。

經過改革開放30年的發展，湖北省總體進入了工業化快速推進和崛起的新階段，“重要戰略支點”建設進入加速推進新時期。，全省地區生產總值首次過萬億元，實現了經濟發展的大跨越；，農民人均純收入超過5000元，實現了生活水平大提高。但是，湖北省經濟社會發展中的不協調、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉發展差距很大。，全省城鄉居民收入比高達2.85：1。總的來看，農業基礎仍然脆弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設小康社會的重點在農村，難點在農村。只有推動城鄉統籌發展、推進城鄉一體化建設，跳出傳統的就農業抓農業、就農村抓農村的思維定式，破除城鄉分割的體制性障礙，促進城鄉融合、資源共享、產業互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉之間一體化發展新格局，實現城鄉共同繁榮，達致全面建設小康社會的宏偉目標。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉一體化對湖北省乃至全國的經濟社會發展轉型將產生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉結構變化從量變到質變的關鍵時期。湖北省作為中部省份和后發地區，將成為國家下一步推動城鎮化發展戰略的重要區域，這對于城鄉統籌發展帶來新機遇。

一、統籌城鄉的鄂州經驗，湖北省委、省政府在深刻分析國內外發展新形勢的基礎上，提出在鄂州開展統籌城鄉促進城鄉一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區的以城帶鄉、以工促農的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉一體化發展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現地區生產總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般預算收入增長21.6%，居第4位；城鎮居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位；農民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎設施建設得到加強，農民生產生活條件明顯改善，城鄉環境明顯改觀。

總結鄂州市的試點經驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內容：

⒈統籌城鄉發展規劃，實現全域規劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉空間格局(1個主城區、3個新城區、10個特色鎮、106個中心村)，構建現代化、網絡型的市、區、鎮、村建設體系，構筑起城鄉互動發展、整體推進的空間發展形態。

⒉統籌城鄉基層單元，構建一體化治理新體系。鄂州市把推進農村新社區建設作為城鄉一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村（這個比例基本上是3：1），探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮建新村”、“城中村改造建新村”、“產業培育建新村”、“規劃引導建新村”、“環境整治建新村”等6種新村建設模式。目前開工建設的就有16個新村。這些新村按照“五統一”的要求建設，即統一規劃設計、統一建筑風格、統一產業布局、統一基礎設施、統一公共服務，每個新村設立了“1+8”服務中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農業發展公司、警務及民事調解工作室、衛生服務站、便民服務站、培訓中心、農家超市)，較好地解決了節約用地、建房成本、資金來源、規劃執行等方面的問題。這些“模式”順應了城鎮化的發展趨勢，最大限度地節約了社會資源成本。

⒊統籌城鄉產業發展，形成城鄉互促發展新布局。鄂州市按照城鄉產業發展一體化布局要求，推動城區企業向農村延伸，形成城鄉產業相互融合，三次產業互動發展的新格局。在工業發展上，充分挖掘優勢，打造產業集群，生物醫藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業產業集群初具規模。在農業發展上，著力培育農業優勢產業，壯大龍頭企業，重點發展水產、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產業。大力發展農業產業化經營，不斷提高農業組織化程度。著力開發農業多種功能，休閑農業、旅游農業、設施農業等現代農業加快推進。在推動現代服務業發展上，文化旅游、信息服務、現代物流、房地產開發等現代服務業水平不斷提升，形成了一條符合當地實際、特色鮮明的城鄉產業布局互融互補的路子。

⒋統籌城鄉基礎設施建設，改進公共服務均等化新面貌。鄂州市把城鄉基礎設施建設和城鄉公共事業均衡化作為改善民生的切入點，將農村基礎設施和公共服務設施納入城鄉規劃統籌安排，增強城鄉基礎設施建設的集約度，實現城鄉基礎設施共建共享，基本上實現了路網、電網、供排水網、廣播電視電話互聯網和供氣網等“五網”建設城鄉一體化。率先推行城鎮職工醫療保險、城鎮居民社會保障、新型農村合作醫療保險、醫療救助“四網合一”，實現了城鄉低保一體化；建立了城鄉

第四篇：域城鄉污水統籌治理導則

縣（市）域城鄉污水統籌治理導則

（試行）

住房城鄉建設部村鎮建設司

2014年1月9日

前 言

本導則用于指導縣（市）域城鄉污水統籌治理。

污水治理是農村人居環境改善的重點任務，也是流域及區域水環境改善的關鍵。縣域城鄉污水統籌治理是農村污水治理的發展方向，是解決農村污水治理難題、保障污水處理設施建設和運行的較好方式，是加強村鎮污水治理工作的重要內容。

本導則由住房城鄉建設部村鎮建設司委托中國科學院生態環境研究中心（住房城鄉建設部農村污水處理技術北方研究中心）編制而成。導則借鑒了江蘇省常熟市及其他一些地方縣（市）域城鄉污水統籌治理好的經驗，按照統一管理、統一規劃、統一建設和統一運行的原則，提出縣（市）域城鄉污水統籌治理的導向要求，并在各地經驗基礎上凝煉了農村污水治理適宜技術及選擇。

本導則由住房城鄉建設部村鎮建設司負責解釋。

目 錄

第一章 總 則.........................錯誤！未定義書簽。第二章 術語與定義....................錯誤！未定義書簽。第三章 統一管理......................錯誤！未定義書簽。第四章 統一規劃......................錯誤！未定義書簽。第五章 統一建設......................錯誤！未定義書簽。第六章 統一運行......................錯誤！未定義書簽。第七章 農村污水處理適宜技術及選擇（表）錯誤！未定義書簽。

第一章 總則

1.0.1 為指導縣（市）域城鄉污水統籌治理，提高農村地區污水處理水平，改善農村人居環境，特制定本導則。

1.0.2 縣（市）域城鄉污水統籌治理是以城鄉一體化為導向，以縣（市）域為基本單元，按照統一管理、統一規劃、統一建設、統一運行的原則組織實施。

1.0.3 縣（市）域城鄉污水統籌治理是農村污水治理的發展方向，具備條件的縣（市）應按本導則要求，推動城鄉污水統籌治理。1.0.4 縣級市和縣域人口密度較高（>2000人/平方公里）的縣宜開展城鄉污水統籌治理。

1.0.5 縣（市）域城鄉污水統籌治理的管理、規劃、建設和運行應符合國家和地方現行有關法律法規及標準規范。

第二章 術語與定義

2.0.1 縣（市）域

縣（市）行政轄區的地域范圍。2.0.2 鎮區污水

鄉鎮建成區內市政污水的統稱，包括綜合性生活污水和進入鄉鎮建成區污水管網的產業廢水，在合流制排水系統中還包括截留的雨污水。2.0.3村莊污水

村莊居住區內產生的以居民生活污水為主的綜合性污水。2.0.4 村鎮污水

鎮區污水和村莊污水統稱村鎮污水。2.0.5集中處理

村鎮污水經支管、干管和主管所組成的管道系統輸送至縣（市）域城鎮污水處理廠進行處理的方式。2.0.6 村組處理

以村(組)為單位對村莊污水進行收集，使用獨立污水處理設施進行處理的方式。2.0.7 分戶處理

采用小型污水處理設施，對一戶或相鄰幾戶居民家庭污水就地處理的方式。2.0.8 分散處理

村組處理和分戶處理統稱分散處理。2.0.9 統一運行

由一個運營主體負責多個污水處理廠或分散污水處理設施運行維護的方式。2.0.10 污水管理區

由同一污水處理廠配套管網覆蓋的所有區域。

第三章 統一管理 3.1管理責任

3.1.1 縣（市）人民政府是組織實施縣（市）域城鄉污水統籌治理的主體，應制定城鄉污水統籌治理規劃，統籌縣（市）域污水管網和污水處理設施建設。

3.1.2 縣（市）域城鄉污水統籌治理應遵循城鄉污水治理由同一部門管理、相關部門協同配合的原則，由城鎮排水與污水處理主管部門（以下稱城鎮排水主管部門）負責縣（市）域城鄉污水統籌治理的監督管理工作，整合資源，優化配置，逐步建立覆蓋全縣（市）域的城鄉污水處理設施體系和長效運行的保障機制。3.1.3 縣（市）域城鄉污水統籌治理規劃由城鎮排水主管部門會同有關部門編制，報本級人民政府批準后組織實施。城鄉污水統籌治理規劃應與經批準的城鎮排水與污水處理規劃一致。3.1.4 鄉鎮人民政府應按城鄉污水統籌治理規劃要求，在縣級住房城鄉建設部門指導下，組織本鎮（鄉）村莊污水處理設施建設。3.1.5 縣（市）域城鄉污水統籌治理覆蓋范圍內的居民和排污單位應按照法律法規的規定繳納污水處理費和排污費，積極支持和配合城鄉污水統籌治理工作。

3.2污水處理設施建設管理

3.2.1 縣（市）域污水管網和污水處理設施建設標準應根據城鄉污水統籌治理規劃確定。3.2.2 縣級住房城鄉建設部門要切實做好縣（市）域城鄉污水管網和污水處理設施的規劃、建設的行業指導和運行監督管理，確保設施建設和運行質量。

3.2.3 縣（市）域城鄉污水處理設施建設應符合區域經濟社會發展需要，其工程立項、污水處理收費政策及價格管理措施的制定應符合有關部門的規定。

3.2.4 縣（市）域城鄉污水處理設施建設應按要求進行環境影響評價，履行相關環境審批和環保驗收手續，依法做好污水出水水質和水量的監督檢查工作。

3.2.5 縣（市）域城鄉污水處理設施建設規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、水污染防治規劃和防洪規劃，并與有關專項規劃相銜接。

3.2.6 污水處理設施建設應按規定履行用地征收和審批手續。3.2.7 縣（市）域污水處理設施建設項目資金管理辦法應符合有關部門的規定，編制資金預算，做好資金籌措和監管工作，確保資金及時到位和專款專用。

3.3資金籌集

3.3.1 縣（市）域城鄉污水統籌治理的資金包括財政投入、收費、集體經濟組織自有資金、社會資金投入等。

3.3.2 縣（市）人民政府應依據國家和地方現行法律法規規定，加強居民污水處理費和企業排污費的統一征收，統籌用于城鄉污水管網和污水處理設施的建設及運行。3.3.3 縣（市）人民政府可采取特許經營、政府購買服務等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營村鎮污水處理設施。

第四章 統一規劃 4.1主要原則

4.1.1 按照尊重自然、統籌規劃、配套建設、保障安全、綜合利用的原則，打破行政區劃，統籌考慮集中處理和分散處理兩種方式，優化污水處理設施布局，統一編制縣（市）域城鄉污水統籌治理規劃。

4.1.2 縣（市）域城鄉污水統籌治理的總體目標應符合縣（市）域經濟、社會與環境發展需要，量力而行，適度超前，分期分批，逐步實現縣（市）域城鄉污水處理的全覆蓋。

4.1.3 根據污水處理的現狀及未來發展趨勢，綜合運用改建、擴建和新建等多種手段，在充分利用現有設施的基礎上，配套完善并優化污水收集、輸送和處理的設施系統。

4.2 治理目標及標準

4.2.1近期重點治理的對象應包括所有的鄉鎮建成區，以及各類水體保護區內的村莊、城鎮周邊村莊、傳統村落及歷史文化名村、農村新建集中居住區和中心村；

其他納入近期重點治理的村莊宜在50戶以上、人口密度≥50人/公頃且已通水通電和普及水沖廁所；

對于近期不具備污水處理設施建設條件的村莊，應通過村莊整治，強化糞便污水收集利用和排放管理。

4.2.2 集中污水處理設施出水及污染物排放應按照國家或地區相關標準執行。分散污水處理設施的出水如回用于農田灌溉，宜參照《農田灌溉水質標準》（GB5084-2005）。

4.3 規劃編制

4.3.1 縣（市）域城鄉污水統籌治理規劃的內容主要包括：基本概況與現狀分析，污水量預測，污水處理目標與標準，集中污水處理系統規劃，分散污水處理系統規劃，工程概預算，規劃實施保障措施等。

4.3.2 集中污水處理系統規劃編制應測算各鎮區分別建設污水處理廠時的污水處理廠建設成本和運行成本；測算相鄰鎮區（含城區）合并建設污水處理廠時的污水處理廠建設成本和運行成本，以及合并建廠時所增加的管道建設成本和管道運行成本，對分別建廠和合并建廠的經濟性進行比較。

4.3.3 集中污水處理系統規劃應在經濟效益、環境效益和社會效益等綜合比較的基礎上，優化集中污水處理廠布局，劃分集中污水處理管理區，分別編制各集中污水處理管理區的污水處理規劃，匯總形成縣（市）域集中污水處理系統規劃。

4.3.4 位于集中污水處理管理區主干管1千米范圍內且污水可以自流入主干管的村莊，應優先考慮納入污水集中處理管理區規劃范圍。根據集中和分散污水處理設施建設方案比較結果，確定具體村莊污水處理的最終建設方案。4.3.5 分散污水處理系統規劃主要內容包括：

納入分散污水處理系統的村組、戶數、人口，水量預測，近期治理重點項目和中遠期治理計劃，分散污水處理的總體技術原則等。

4.3.6 集中污水處理管理區規劃范圍之外的村莊應全部納入縣域分散污水處理系統的規劃范圍。

第五章 統一建設 5.1 一般規定

5.1.1 縣（市）人民政府應按照政企分開、市場化運作的方式，組織縣（市）域污水管網和集中污水處理廠統一建設，做到鎮村同步實施，廠網建設和配套工程同步開展。

5.1.2 縣級住房城鄉建設部門應制定村莊污水處理設施統一建設的管理辦法與實施細則，指導并督促各鄉鎮政府按照縣（市）域城鄉污水統籌治理規劃的要求建設村莊污水處理設施。

5.2 集中污水處理設施建設

5.2.1 集中污水處理設施要按照現行規定進行統一建設。5.2.2 新建的集中污水處理設施應盡可能按照集中運行的方式，統一設計選型，提高人員、物資、信息和輔助性設施的共享程度。

5.3 分散污水處理設施建設

5.3.1 分散污水處理設施建設應遵循適當集中的原則。除采用強化自然處理技術可以因地制宜選擇以外，村組集中處理設施和分戶處理設施所選用的技術形式均不宜過多。

5.3.2 分散污水處理設施的選擇應有利于節約人力。分散污水處理設施可采用定期維護與事故檢修的運行方式，宜選用維護量少、維護頻率低的技術。

5.3.3 縣級住房城鄉建設部門應按照本導則要求，結合本地實際，制定并頒布適合在本縣（市）域使用的分散污水處理適用技術目錄，供設計單位選用。

5.3.4 設計單位應根據適用技術目錄和批準實施的工藝設計原則開展工程設計與可行性研究，通過方案比選確定分散污水處理工程建設的最終技術方案。

5.3.5 縣級住房城鄉建設部門應加強對分散污水處理工程建設和試運行階段的全程監管。

5.3.6 試運行期結束后，縣級住房城鄉建設部門應組織對工程項目進行竣工驗收。驗收合格的項目應同步移交運行單位轉入正式運行。

第六章 統一運行 6.1一般規定

6.1.1 縣（市）域城鄉污水處理設施通過提高運行維護的集中程度，共享運行維護的技術力量與技術設施，在確保設施運行維護質量的前提下，降低設施運行維護成本，方便實施監管。6.1.2 縣（市）人民政府應當參照《城鎮排水與污水處理條例》，對本行政區域農村排水與污水處理設施維護運行單位條件作出相應規定。

6.1.3 縣級住房城鄉建設部門應當與城鄉污水處理設施維護運行單位簽訂維護運行合同，明確雙方權利義務。城鄉污水處理設施維護運行單位應認真履行維護運行合同，定期公開有關維護運行信息，接受相關部門和公眾的監督。

6.2污水處理廠的統一運行

6.2.1 縣（市）域城鄉污水處理廠宜采用統一運行的方式，統籌管理、生產、物資及人員的配置。

6.2.2 采用統一運行的污水處理廠一般設立一個中心廠作為管理、調度和技術服務的中心，通過遠程技術、巡回服務、應急支持等手段為其它各廠提供管理與技術支持。其它各廠根據實際情況保留必要的駐廠工作人員用于設施與設備的日常運行。6.2.3 污水處理廠統一運行的責任主體應逐年編制統一運行計劃，經行業監管、環境監管等部門的審定批準后予以執行。

6.3分散處理設施的統一運行

6.3.1 縣（市）域分散污水處理設施應盡可能統一運行。6.3.2 分散污水處理設施統一運行可由專業的運營管理隊伍通過以巡檢為主的方式進行，少數偏遠或交通不便的分散處理設施，可由所在鎮或村莊指定專人負責設施的日常運行維護，并由負責統一運行的專業隊伍提供遠程指導、定期點檢、清掃和設備的大中修等技術服務。

6.3.3 縣（市）域城鄉污水統籌治理的監督管理部門應制定并頒布縣（市）域分散污水處理設施運行技術規范，指導和監督分散污水處理設施的運行維護。

6.3.4 具備條件的地方可安裝分散污水處理設施遠程監控與信息管理系統，輔助運行與監管。

6.3.5 從事縣（市）域污水分散處理設施集中運行維護的技術人員應由經培訓合格的專業技術人員擔任。

6.3.6 分散污水處理設施統一運行的責任主體應制定分散污水處理設施統一運行計劃，按照設施分布的特點，合理劃分每個巡檢小組的巡檢范圍。

第七章 農村污水處理適宜技術及選擇（表）

第五篇：統籌城鄉發展調研報告

關于西旗羊肉特色發展的調研報告

經過一年的努力，西旗羊肉通過了國家質檢總局的綜合評定，獲得地理標志產品稱號。我旗地處呼倫貝爾腹地，牧區采用天然放牧，加上本地區得天獨厚的綠色、無污染環境，非常適合西旗羊肉的生產，為進一步提升西旗羊肉的知名度和美譽度，提高市場對西旗羊肉的認同，應明確今后西旗羊肉從生產加工到銷售的符合西旗羊肉持續發展的特色之路。

一、西旗羊肉的現狀

1.我旗環境與生態保護建設現狀

2009年，我旗以“生態旗”建設為契機，圍繞“退牧還草、聯戶經營、增大減小、增草增效”的發展思路，繼續加大對草原生態和水利基礎設施建設的投入。截至2009年底，草原生態建設與保護規模達到105萬畝、新打灌溉井28眼、基本井20眼、新增節水灌溉面積0.15萬畝、水保治理面積1萬畝、生態保護面積120萬畝，建成阿日哈沙特鎮、阿拉坦額莫勒鎮西區等5處飲水安全工程，解決了9900人、30萬頭匹只牲畜的飲水問題。“北草南調”和“增草”工程有效應對了自然災害。全旗青貯種植面積達到0.8萬畝，年產青貯2萬噸，實現產值1,000萬元。投資120萬元，以補貼形式為大畜養殖戶、以草定畜戶和受災戶發放飼草5萬捆、青貯飼料2000噸。牧業牲畜總頭數達到199.3萬頭匹

1只，牲畜出欄率達到41%。

2.西旗羊肉的生產加工現狀

我旗的畜牧養殖基本上保持傳統的放牧方式，以自然放牧為主。這樣的生產方式既有其優勢又有不足。在合理放牧條件下，草畜達到平衡時，是一種天然經濟的生產方式，但是如果生態比較脆弱，載畜量過大，對草原生態來說，無疑是一場災難。所以，我們要探索發展一條在保護和改善生態環境，使畜牧生產創造更大經濟效益的和諧發展的雙贏之路。

我旗轄區內有登記注冊的肉食品加工企業12家，注銷登記1家，已通過QS認證的有7家，已登記備案產品標準76個。依照現有的設備和人員大體可以保證擴大牲畜出欄屠宰加工的需求。

二、我旗在畜牧發展中面臨的問題

1.生態環境還比較脆弱，需要進一步加強畜牧養殖水平和專業化水平，控制活畜數量，提高牲畜出欄率。

結合“人口資源收縮”戰略，探索實踐牧區畜牧業經營體制改革，以呼倫諾爾嘎查畜牧業合作組織為代表的15家合作經營組織，在改變傳統畜牧業生產經營體制和方式上取得歷史性突破。其中，呼倫諾爾嘎查畜牧業合作組織成為全國首家以嘎查為單位的牧民合作組織。具有邊疆牧區特色的社會主義新牧區建設取得階段性成果。使特色養殖和專業養

殖成為今后發展的方向。為西旗羊肉的今后專業化發展提供機制保障。

2.具有優勢的的西旗羊肉的生產加工銷售鏈條還未形成，尤其銷售環節需大力加強。

我旗應全面加快城鄉統籌發展，結合牧區綜合改革，推廣家庭牧場、聯戶經營，探索建立“財政投入啟動、信貸投入助推、牧民投入主體、社會資本參與”的牧區特色產業多元化投入機制和“以牧戶為主體、以基地為載體、以市場為導向、以企業為核心、以效益為紐帶”的牧區特色產業發展機制，培育“企業+基地+牧戶+營銷+市場”的發展模式。形成牧戶聯合，專業養殖，擴大養殖規模，縮短養殖周期，提高牲畜的出欄率和經濟效益。銷售應根據西旗羊肉品牌價值和營養價值定位定價。

三、西旗羊肉未來發展之路

1.繼續加強生態和環境保護建設，促進畜牧業持續健康穩定發展。

2.發展壯大農牧業產業化龍頭企業，堅持把培育龍頭企業作為推進農牧業產業化經營、保障牧民持續增收的重點，依托主導產業、品牌和資源優勢，吸引外來資金，發展一批經濟實力強、投資規模大、市場前景好、可持續發展后勁足的新型農畜產品加工龍頭企業，促進農牧業產業化規模整體擴張，經濟效益和社會效益、環境效益大幅提升。

對西旗羊肉的生產加工制定相關的產品標準和技術操作規程，對相關企業管理人員和技術操作人員，要進行標準化相關知識的培訓。督促指導企業按照標準進行生產經營。

3.對西旗羊肉進行深加工，開發具有地區特點的羊肉制品和地方特色民族特色的食品。開展精細化、多樣化的生產加工。

4.加強宣傳，提升西旗羊肉的知名度和檔次，提高養殖和生產加工效益

我旗地處無污染的呼倫貝爾大草原腹地，養殖過程綠色無污染，加工過程符合國家標準和要求。

西旗羊肉的營養價值較同類產品高，含有多種維生素、微量元素，同時羊肉的膻味不明顯，產品優勢巨大。我們要著重宣傳西旗羊肉的特點和營養作用，作為西旗羊肉的宣傳熱點和賣點，提高宣傳效果。

綜上所述，西旗羊肉是獲得國家認可的地理標志產品，立足區位優勢，把握時機，順勢而行，科學合理發展，能為我旗的畜牧養殖和羊肉加工及其它相關行業帶來巨大的經濟效益，為新牧區建設和草原生態保護建設帶來巨大改變。