第一篇：如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縣域治理創(chuàng)新調(diào)研報告

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度，科學(xué)把握時代發(fā)展要求，做出的重大戰(zhàn)略決策。湖北省地處中部欠發(fā)達地區(qū)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)和機遇。

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，湖北省總體進入了工業(yè)化快速推進和崛起的新階段，“重要戰(zhàn)略支點”建設(shè)進入加速推進新時期。，全省地區(qū)生產(chǎn)總值首次過萬億元，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的大跨越；，農(nóng)民人均純收入超過5000元，實現(xiàn)了生活水平大提高。但是，湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展中的不協(xié)調(diào)、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距很大。，全省城鄉(xiāng)居民收入比高達2.85：1。總的來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然脆弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設(shè)小康社會的重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村。只有推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，跳出傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村抓農(nóng)村的思維定式，破除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，促進城鄉(xiāng)融合、資源共享、產(chǎn)業(yè)互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展新格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，達致全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉(xiāng)一體化對湖北省乃至全國的經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。湖北省作為中部省份和后發(fā)地區(qū)，將成為國家下一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要區(qū)域，這對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來新機遇。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的鄂州經(jīng)驗，湖北省委、省政府在深刻分析國內(nèi)外發(fā)展新形勢的基礎(chǔ)上，提出在鄂州開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進城鄉(xiāng)一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區(qū)的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般預(yù)算收入增長21.6%，居第4位；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位；農(nóng)民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改觀。

總結(jié)鄂州市的試點經(jīng)驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

⒈統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)全域規(guī)劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉(xiāng)空間格局(1個主城區(qū)、3個新城區(qū)、10個特色鎮(zhèn)、106個中心村)，構(gòu)建現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)型的市、區(qū)、鎮(zhèn)、村建設(shè)體系，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)互動發(fā)展、整體推進的空間發(fā)展形態(tài)。

⒉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層單元，構(gòu)建一體化治理新體系。鄂州市把推進農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)作為城鄉(xiāng)一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村（這個比例基本上是3：1），探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮(zhèn)建新村”、“城中村改造建新村”、“產(chǎn)業(yè)培育建新村”、“規(guī)劃引導(dǎo)建新村”、“環(huán)境整治建新村”等6種新村建設(shè)模式。目前開工建設(shè)的就有16個新村。這些新村按照“五統(tǒng)一”的要求建設(shè)，即統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一建筑風(fēng)格、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一公共服務(wù)，每個新村設(shè)立了“1+8”服務(wù)中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農(nóng)業(yè)發(fā)展公司、警務(wù)及民事調(diào)解工作室、衛(wèi)生服務(wù)站、便民服務(wù)站、培訓(xùn)中心、農(nóng)家超市)，較好地解決了節(jié)約用地、建房成本、資金來源、規(guī)劃執(zhí)行等方面的問題。這些“模式”順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，最大限度地節(jié)約了社會資源成本。

⒊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互促發(fā)展新布局。鄂州市按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化布局要求，推動城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合，三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的新格局。在工業(yè)發(fā)展上，充分挖掘優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)集群，生物醫(yī)藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，著力培育農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，重點發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)組織化程度。著力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快推進。在推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展上，文化旅游、信息服務(wù)、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)開發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平不斷提升，形成了一條符合當(dāng)?shù)貙嶋H、特色鮮明的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局互融互補的路子。

⒋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進公共服務(wù)均等化新面貌。鄂州市把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)公共事業(yè)均衡化作為改善民生的切入點，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，增強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，基本上實現(xiàn)了路網(wǎng)、電網(wǎng)、供排水網(wǎng)、廣播電視電話互聯(lián)網(wǎng)和供氣網(wǎng)等“五網(wǎng)”建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。率先推行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民社會保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、醫(yī)療救助“四網(wǎng)合一”，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化；建立了城鄉(xiāng)

第二篇：如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縣域治理創(chuàng)新調(diào)研報告

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度，科學(xué)把握時代發(fā)展要求，做出的重大戰(zhàn)略決策。湖北省地處中部欠發(fā)達地區(qū)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)和機遇。

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，湖北省總體進入了工業(yè)化快速推進和崛起的新階段，“重要戰(zhàn)略支點”建設(shè)進入加速推進新時期。，全省地區(qū)生產(chǎn)總值首次過萬億元，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的大跨越;，農(nóng)民人均純收入超過5000元，實現(xiàn)了生活水平大提高。但是，湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展中的不協(xié)調(diào)、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距很大。，全省城鄉(xiāng)居民收入比高達2.85：1。總的來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然脆弱，最需要加強;農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設(shè)小康社會的重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村。只有推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，跳出傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村抓農(nóng)村的思維定式，破除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，促進城鄉(xiāng)融合、資源共享、產(chǎn)業(yè)互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展新格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，達致全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉(xiāng)一體化對湖北省乃至全國的經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。湖北省作為中部省份和后發(fā)地區(qū)，將成為國家下一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要區(qū)域，這對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來新機遇。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的鄂州經(jīng)驗，湖北省委、省政府在深刻分析國內(nèi)外發(fā)展新形勢的基礎(chǔ)上，提出在鄂州開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進城鄉(xiāng)一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區(qū)的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般預(yù)算收入增長21.6%，居第4位;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位;農(nóng)民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改觀。

總結(jié)鄂州市的試點經(jīng)驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

⒈統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)全域規(guī)劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉(xiāng)空間格局(1個主城區(qū)、3個新城區(qū)、10個特色鎮(zhèn)、106個中心村)，構(gòu)建現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)型的市、區(qū)、鎮(zhèn)、村建設(shè)體系，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)互動發(fā)展、整體推進的空間發(fā)展形態(tài)。

⒉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層單元，構(gòu)建一體化治理新體系。鄂州市把推進農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)作為城鄉(xiāng)一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村(這個比例基本上是3：1)，探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮(zhèn)建新村”、“城中村改造建新村”、“產(chǎn)業(yè)培育建新村”、“規(guī)劃引導(dǎo)建新村”、“環(huán)境整治建新村”等6種新村建設(shè)模式。目前開工建設(shè)的就有16個新村。這些新村按照“五統(tǒng)一”的要求建設(shè)，即統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一建筑風(fēng)格、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一公共服務(wù)，每個新村設(shè)立了“1+8”服務(wù)中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農(nóng)業(yè)發(fā)展公司、警務(wù)及民事調(diào)解工作室、衛(wèi)生服務(wù)站、便民服務(wù)站、培訓(xùn)中心、農(nóng)家超市)，較好地解決了節(jié)約用地、建房成本、資金來源、規(guī)劃執(zhí)行等方面的問題。這些“模式”順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，最大限度地節(jié)約了社會資源成本。

⒊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互促發(fā)展新布局。鄂州市按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化布局要求，推動城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合，三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的新格局。在工業(yè)發(fā)展上，充分挖掘優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)集群，生物醫(yī)藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，著力培育農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，重點發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)組織化程度。著力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快推進。在推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展上，文化旅游、信息服務(wù)、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)開發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平不斷提升，形成了一條符合當(dāng)?shù)貙嶋H、特色鮮明的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局互融互補的路子。

⒋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進公共服務(wù)均等化新面貌。鄂州市把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)公共事業(yè)均衡化作為改善民生的切入點，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，增強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，基本上實現(xiàn)了路網(wǎng)、電網(wǎng)、供排水網(wǎng)、廣播電視電話互聯(lián)網(wǎng)和供氣網(wǎng)等“五網(wǎng)”建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。率先推行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民社會保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、醫(yī)療救助“四網(wǎng)合一”，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化;建立了城鄉(xiāng)暢通、信息互聯(lián)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò);不斷培育市場流通主體，完善城鄉(xiāng)流通體系，推進城鄉(xiāng)要素流動。

為了配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題;整合項目，出臺鼓勵政策，破解遷村騰地的難題;大力推進一鄉(xiāng)一業(yè)、區(qū)域發(fā)展，破解支柱產(chǎn)業(yè)培植的難題;運用市場機制，出臺優(yōu)惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題;推進工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，破解集中集約集群發(fā)展的難題;推進戶籍制度、土地管理和使用、財政支農(nóng)資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉(xiāng)公交聯(lián)運、城鄉(xiāng)供水體制、城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、行政管理體制等十個重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制。

鄂州市在短短一年的時間里之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強力推進分不開，同時與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個比較特殊的地級市，它沒有下轄的縣(市)，管轄的范圍較窄,實際上相當(dāng)于一個工業(yè)化程度較高的縣。很顯然，鄂州經(jīng)驗對縣域治理的創(chuàng)新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不能不注重發(fā)揮縣(市)的能動性和主體性。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在縣

xx總理在今年的政府工作報告中強調(diào)，要統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動。而要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中做好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)這兩篇大文章，關(guān)鍵在縣。

首先，縣是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要“接點”。在推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來貫徹、落實。而且，只有在縣一級才有可能協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)兩項工作。

其次，縣城和縣域中心鎮(zhèn)將是我國未來城鎮(zhèn)化的重要增長點。一方面是我國大中城市已經(jīng)有了很大發(fā)展，甚至有些大城市的發(fā)展達到了“飽和”狀態(tài)或者漸趨擴展的臨界點，不宜再增加人口了;另一方面，農(nóng)村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮(zhèn)聚集，許多外出打工農(nóng)民賺錢后更愿意到縣城和中心鎮(zhèn)建房購房、安家落戶。除了新農(nóng)村建設(shè)以外，以縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化無疑是縣域經(jīng)濟的另一新的重要支點。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達45.2%。但總的來看，湖北城鎮(zhèn)化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業(yè)化水平。從湖北省的實際情況來看，在未來一段時期內(nèi)，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮(zhèn)、三分之一在農(nóng)村。因此，促進人口向縣城、重點鎮(zhèn)聚集，是湖北省下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。對一個100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發(fā)展到30萬人左右;建設(shè)3-5個中心鎮(zhèn)，每個達到8-10萬人;建設(shè)一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮(zhèn)體系，加快推進湖北省城鎮(zhèn)化進程。為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮(zhèn)的功能分區(qū)規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、資源和人口的聚集功能。同時，要不斷深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。

城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)好比是縣域經(jīng)濟發(fā)展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

既然統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵在縣，那么，充分調(diào)動縣級政府的積極性和能動性則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何調(diào)動縣級政府的積極性和能動性呢?筆者認(rèn)為至少要做到以下三點：

一是讓縣級政府“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”，成為一級有權(quán)有能的基層政府。除了要改革現(xiàn)有的財政體制，實行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權(quán)，賦予縣級政府更多的權(quán)能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省(市、自治區(qū))、縣(市)三級的行政管理體系。

二是進一步優(yōu)化縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然存在黨政分工重疊、部門機構(gòu)架床疊屋和人浮于事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著走，嚴(yán)重限制著縣級政府的權(quán)力運作效能。與此同時，又由于部門林立、機構(gòu)分立，中央和省級政府不斷加大對農(nóng)村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發(fā)揮不了應(yīng)有的效益。

三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時回應(yīng)廣大群眾需求的服務(wù)型政府。通過健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見和需求能夠及時被縣級政府所吸納，并及時轉(zhuǎn)換為為民所需的公共服務(wù)項目;通過健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當(dāng)?shù)卣拿裰鳑Q策和民主管理中來，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，讓公共權(quán)力在陽光下運行，不偏離公共利益的軌道;通過健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權(quán)威資源在內(nèi)的關(guān)鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權(quán)、話語權(quán)，讓公共資源服務(wù)于公眾利益、增進公民福利。

縣，不僅是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要“接點”，而且是國家與鄉(xiāng)村社會的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個關(guān)鍵，才能最終破解中國式“三農(nóng)”難題!

三、適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要，大力推進縣域治理創(chuàng)新

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，除了要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)等物質(zhì)層面的一體化建設(shè)和發(fā)展以外，筆者認(rèn)為，更為重要是要構(gòu)建與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化縣域治理體制。不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制上進行根本性創(chuàng)新，很難真正推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從鄂州經(jīng)驗看，當(dāng)前要在以下幾個方面加大體制創(chuàng)新力度：

(一)以社區(qū)自治為基礎(chǔ)，在構(gòu)建社會治理單元中創(chuàng)新。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會治理單元。這個新的基本社會單元，應(yīng)該是“社區(qū)”。我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了以社區(qū)為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，完全合乎統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。只有建立城鄉(xiāng)一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉(xiāng)行政和社會治理的二元結(jié)構(gòu)。

鄂州以農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮(zhèn)、近交通或流通樞紐的眾多農(nóng)戶新的聚集區(qū)，即農(nóng)村新社區(qū)。這類社區(qū)實踐上已經(jīng)與城鎮(zhèn)聯(lián)為一體。是農(nóng)民變市民的主要載體。鄂州以農(nóng)村新社區(qū)為基礎(chǔ)，以方便居民民主自治為目的，大力推進社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。鄂州恒大新社區(qū)就是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的新社區(qū)，周邊四個行政村各有一部分農(nóng)村住戶遷到新社區(qū)，主要靠民營企業(yè)的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務(wù)，對周邊農(nóng)戶產(chǎn)生了巨大的吸引力，越來越多的農(nóng)戶志愿加入新社區(qū)，為探索農(nóng)民自費變市民之路積累了寶貴經(jīng)驗。

農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)必須尊重農(nóng)民群眾的意愿。特別是村落社區(qū)范圍的界定、自治機構(gòu)的設(shè)立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據(jù)農(nóng)民群眾的意愿。主要依靠農(nóng)民群眾的主動參與為驅(qū)動力，不能搞行政推動和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農(nóng)民群眾的參與狀況直接關(guān)系到農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的成敗。農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)必須以服務(wù)群眾為根本，以增進群眾公共福利為宗旨。

建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合的一個重要載體。要注意整合周邊落社區(qū)內(nèi)外各種資源，通過群眾的民主參與、民主監(jiān)督實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)資源的有效使用;改善村落社區(qū)居民生產(chǎn)生活基本條件，大力發(fā)展農(nóng)村各項公益性事業(yè);政府的各種公共服務(wù)或公益性事業(yè)可以委托給農(nóng)村社區(qū)和其他農(nóng)民合作組織提供或興辦，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為新農(nóng)村建設(shè)的綜合性平臺。

更重要的是，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為居民自治的基礎(chǔ)性組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。農(nóng)村新社區(qū)一旦建立，就要由社區(qū)居民民主選舉社區(qū)理事會，該理事會一般由3～5名本社區(qū)居民組成，理事會設(shè)1名理事長，其他成員為理事，由社區(qū)理事會管理社區(qū)日常性事務(wù)。但是，有關(guān)農(nóng)村社區(qū)重大事項的確定、公共工程的建設(shè)和實施、公益性事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展等社區(qū)事務(wù)應(yīng)在社區(qū)居民會議上討論、決定或通過。新社區(qū)理事會的理事長最好成為村委會的當(dāng)然成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表。

在農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)初期，要正確處理好新社區(qū)與行政村的關(guān)系，特別是處理好村黨支部、村委會與農(nóng)村新社區(qū)理事會的關(guān)系。農(nóng)村新社區(qū)理事會必須在村黨組織和村委會的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開展工作;對于農(nóng)村新社區(qū)自身的事務(wù)，村黨組織和村委會要充分尊重農(nóng)村新社區(qū)理事會的自主權(quán)，不得隨意干預(yù);村黨組織和村委會將更多的精力放在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村新社區(qū)、以及農(nóng)村新社區(qū)之間的關(guān)系上來。等到新社區(qū)自治成熟的時候，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r考慮撤銷行政村層級。

(二)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)官民合作為主旨，在重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中創(chuàng)新。

目前我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村社會發(fā)育尚不健全，還不能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我治理，只能依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展水準(zhǔn)，因地制宜地選擇“鎮(zhèn)政”、“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)派”等不同形式進行構(gòu)建;如果當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村社會有了充分發(fā)展，可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我治理，并且有一定的自治能力和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，它就可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)民自治”。

“鎮(zhèn)政”比較適宜于工商業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達、本地財政狀況良好的地區(qū);這些地區(qū)基本上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。可以采取“委托擴權(quán)”的改革方式，進一步擴大鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政府建設(shè)為一級較為完備的基層政權(quán)組織。

“鄉(xiāng)派”適合于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，在這些地區(qū)，農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)級財政的主要來源是農(nóng)業(yè)稅;農(nóng)村稅費改革之后，其財政來源主要是來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這種財政基礎(chǔ)不能支撐一個比較健全的鄉(xiāng)級政府，決定它只能向“鄉(xiāng)派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎(chǔ)，財政來源與能力決定著政權(quán)的特性與能力”。實行“鄉(xiāng)派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務(wù)的職能，建構(gòu)“以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助”的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”適宜于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展不均衡的欠發(fā)達地區(qū)。在這些地區(qū)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運轉(zhuǎn)的需要以外，還可以發(fā)展公益事業(yè)，而且城鎮(zhèn)化達到了一定的水平，可以將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“鎮(zhèn)政”的模式進行改革;其它一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，沒有一定的財力基礎(chǔ)，最好按照“鄉(xiāng)派”的思路進行改革。這樣在同一個地區(qū)就可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況因地制宜地實行“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”。今后，凡是可以建立為一級比較完備的政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鎮(zhèn)政府”;凡是不能建立為一級比較完備的政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鄉(xiāng)政府”(或“鄉(xiāng)公所”、“鄉(xiāng)辦事處”)。這樣一來，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”就有比較明晰的區(qū)分，以改變當(dāng)前“鄉(xiāng)”“鎮(zhèn)”不分的混亂狀況。

其實，無論是“鎮(zhèn)政”還是“鄉(xiāng)派”(乃至“鄉(xiāng)政自治”)都只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構(gòu)建的一種形式而已，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構(gòu)建的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，建構(gòu)一種全新的“官”、“民”二元的治理結(jié)構(gòu)，在體制內(nèi)通過權(quán)力重構(gòu)達致國家與鄉(xiāng)村社會之間的合作。

具體地說，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行人大常任制改革。常任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表可以參考“三三制”原則由三個部分構(gòu)成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農(nóng)民群眾直接選舉產(chǎn)生的村落社區(qū)代表;一部分是通過競爭性選舉產(chǎn)生的民意代表，由這些常任代表組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，由它討論和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事務(wù)，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或鄉(xiāng)公所、辦事處)的日常行政事務(wù)進行民主監(jiān)督。該會議主席必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或同級黨委的職務(wù)。為了提高該會議組織的運行效率、加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的日常性監(jiān)督，常任人民代表人數(shù)不必太多，以便于開展經(jīng)常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行“開放式會議制度”(opentownmeeting)，不斷擴大普通民眾參與公共事務(wù)的運行機制。

這樣改革，既體現(xiàn)了“國家”對鄉(xiāng)村社會的有效治理，也充分體現(xiàn)了“國家”與鄉(xiāng)村社會的民主合作精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機構(gòu)更主要地貫徹和落實國家在農(nóng)村地區(qū)的路線、方針和政策，包括計劃生育、社會治安綜合治理等社會管理職能，并協(xié)助縣級政府及其部門為農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉(xiāng)村人民的意志，通過它可以比較有效的溝通民意。這樣一種制度設(shè)計，實際上滿足了國家治理和基層民主發(fā)展兩個方面的需要，可以在體制上解決農(nóng)村社區(qū)自治進一步發(fā)展、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)民主治理與國家治理之間的矛盾和沖突;從而，最終建立和諧、民主、合作的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局。

(三)以縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型為核心，在重塑“以縣為主”的農(nóng)村治理體制中創(chuàng)新。

縣級政府轉(zhuǎn)型勢所難免。一方面鄉(xiāng)村體制改革必然對縣政轉(zhuǎn)型產(chǎn)生壓力，只有縣鄉(xiāng)村聯(lián)動才能切實保證鄉(xiāng)村體制改革的成果;另一方面縣政體制構(gòu)成了一種組織場域，對鄉(xiāng)村形成一種“同構(gòu)化”壓力，如果不對縣政進行相應(yīng)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制安排和農(nóng)村基層組織設(shè)計無論如何美好，都會因為這個“同構(gòu)化”的壓力而變樣走形，使之退回改革的“原點”。

縣政轉(zhuǎn)型的著力點是建設(shè)服務(wù)型政府，重塑“以縣為主”的農(nóng)村治理體制。因此，縣政轉(zhuǎn)型應(yīng)圍繞著如何加強農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)、提升公共服務(wù)績效進行改革，并通過提供公共服務(wù)的方式進行農(nóng)村治理，“服務(wù)”取代過去的“汲取”而成為政府與農(nóng)民群眾之間的一條重要聯(lián)系紐帶。

首先，縣政的服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改變問責(zé)體制。變對上的單向問責(zé)為對上和對下的雙向問責(zé)。這除了要加強縣級人大常委會的建設(shè)，提高縣級人大權(quán)能以外，還要實行縣級領(lǐng)導(dǎo)人的民主選舉，可先從競爭性選舉開始，擴大民意基礎(chǔ)。

第二，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改進工作考核辦法。要重新建立以公共服務(wù)為核心的工作考核評價體系，考核重點從注重形式和過程轉(zhuǎn)向注重成果和績效，從注重經(jīng)濟發(fā)展(特別是gdp和財政收入的增長)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和農(nóng)村治理，尤其要突出對“為農(nóng)服務(wù)”績效的考核。

第三，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改善公共服務(wù)方式。過去即便有所公共服務(wù)，也主要是由政府及其部門直接提供的，這種提供方式一般是通過建立相應(yīng)的機構(gòu)、由政府財政供養(yǎng)其工作人員來行使服務(wù)職能，以往的實踐證明，這種服務(wù)方式最終往往異化為“只養(yǎng)人不服務(wù)”或者“收費養(yǎng)人”的結(jié)果，導(dǎo)致“食之者眾、生之者寡”的局面。

在最近一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，湖北等地撤銷了這些“養(yǎng)人”機構(gòu)，實行“以錢養(yǎng)事”的公共服務(wù)方式，不但精簡了機構(gòu)、減輕了財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，而且還切實提升了公共服務(wù)的績效，為農(nóng)民群眾提供了更多、更好的公共服務(wù)。這種“以錢養(yǎng)事”(改為“以財養(yǎng)事”似乎更妥)的公共服務(wù)新機制值得推廣。通過“以錢養(yǎng)事”的改革，變政府直接提供公共服務(wù)為市場化運作、政府購買，從而建立政府、市場和社會多元合作的公共服務(wù)模式。為此，要積極“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)”;積極培育和大力扶持各種非贏利性、社會公益性非政府組織的發(fā)育和成長;“在履行好政府職能的同時，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟和社會事務(wù)交給市場、中介組織和村民自治組織”。并最終一個以“村落社區(qū)為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居間協(xié)調(diào)，縣級政府為主導(dǎo)”的，覆蓋整個農(nóng)村的新型公共服務(wù)體系。

湖北推行農(nóng)村公益服務(wù)“以錢養(yǎng)事”改革的正面效應(yīng)是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應(yīng)看，有三個提高，即財政投入、服務(wù)能力和農(nóng)民滿意度三提高。從開始，湖北把農(nóng)村公益性服務(wù)列為省財政專項支出，從農(nóng)村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)推廣、防疫免疫等服務(wù)。目前，全省良種普及率達到95%，農(nóng)業(yè)機械化率達到54%。今年繼續(xù)安排6億元予以支持，力爭新建農(nóng)民專業(yè)合作社1000個，特色產(chǎn)業(yè)訂單率超過50%。抓住國家農(nóng)機補貼增多的機遇，重點推進糧食生產(chǎn)全程機械化，穩(wěn)步發(fā)展油菜、茶葉、畜禽、水產(chǎn)機械化。在血吸蟲疫區(qū)實施“以機代牛”工程，建設(shè)一批無耕牛村。從負(fù)面反映看，主要是農(nóng)村公益性服務(wù)機構(gòu)人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學(xué)生，難以補充新生力量。筆者認(rèn)為，解決這個問題，要在政策配套上下功夫，一是對農(nóng)村公益性服務(wù)機構(gòu)要核定財政供養(yǎng)編制，實行定崗不定人體制;二是對獲得上崗資格的人員視同事業(yè)單位職工管理，可以評職稱、可以在新老體制間調(diào)動工作，解決技術(shù)人員的后顧之憂。

第四，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是縣級領(lǐng)導(dǎo)體制要總結(jié)一些地區(qū)試行的“黨代會常任制”成功經(jīng)驗，構(gòu)建“一個核心、三個黨組”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構(gòu)中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。二是精簡和整合縣級職能部門機構(gòu)，再造一個“效能、統(tǒng)一、廉潔”的公共行政體系。

第五，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實行“市縣分治”的同時，省縣之間要進行適當(dāng)分權(quán)，把縣政建設(shè)為一級地方自治政府。

等到縣政完成服務(wù)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了較為健全的農(nóng)村公共服務(wù)體系和有效的公共服務(wù)機制，具備較強的農(nóng)村公共服務(wù)能力，以及農(nóng)村村落社區(qū)也具備比較完善的自治能力的時候，可以視其情況撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎(chǔ)的省、縣(市)兩級地方政府架構(gòu)。

第三篇：如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縣域治理創(chuàng)新調(diào)研報告

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度，科學(xué)把握時代發(fā)展要求，做出的重大戰(zhàn)略決策。湖北省地處中部欠發(fā)達地區(qū)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)和機遇。

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，湖北省總體進入了工業(yè)化快速推進和崛起的新階段，“重要戰(zhàn)略支點”建設(shè)進入加速推進新時期。，全省地區(qū)生產(chǎn)總值首次過萬億元，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的大跨越；，農(nóng)民人均純收入超過5000元，實現(xiàn)了生活水平大提高。但是，湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展中的不協(xié)調(diào)、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距很大。，全省城鄉(xiāng)居民收入比高達2.85：1。總的來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然脆弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設(shè)小康社會的重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村。只有推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，跳出傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村抓農(nóng)村的思維定式，破除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，促進城鄉(xiāng)融合、資源共享、產(chǎn)業(yè)互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展新格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，達致全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉(xiāng)一體化對湖北省乃至全國的經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。湖北省作為中部省份和后發(fā)地區(qū)，將成為國家下一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要區(qū)域，這對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來新機遇。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的鄂州經(jīng)驗，湖北省委、省政府在深刻分析國內(nèi)外發(fā)展新形勢的基礎(chǔ)上，提出在鄂州開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進城鄉(xiāng)一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區(qū)的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般預(yù)算收入增長21.6%，居第4位；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位；農(nóng)民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改觀。

總結(jié)鄂州市的試點經(jīng)驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

⒈統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)全域規(guī)劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉(xiāng)空間格局(1個主城區(qū)、3個新城區(qū)、10個特色鎮(zhèn)、106個中心村)，構(gòu)建現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)型的市、區(qū)、鎮(zhèn)、村建設(shè)體系，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)互動發(fā)展、整體推進的空間發(fā)展形態(tài)。

⒉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層單元，構(gòu)建一體化治理新體系。鄂州市把推進農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)作為城鄉(xiāng)一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村（這個比例基本上是3：1），探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮(zhèn)建新村”、“城中村改造建新村”、“產(chǎn)業(yè)培育建新村”、“規(guī)劃引導(dǎo)建新村”、“環(huán)境整治建新村”等6種新村建設(shè)模式。目前開工建設(shè)的就有16個新村。這些新村按照“五統(tǒng)一”的要求建設(shè)，即統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一建筑風(fēng)格、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一公共服務(wù)，每個新村設(shè)立了“1+8”服務(wù)中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農(nóng)業(yè)發(fā)展公司、警務(wù)及民事調(diào)解工作室、衛(wèi)生服務(wù)站、便民服務(wù)站、培訓(xùn)中心、農(nóng)家超市)，較好地解決了節(jié)約用地、建房成本、資金來源、規(guī)劃執(zhí)行等方面的問題。這些“模式”順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，最大限度地節(jié)約了社會資源成本。

⒊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互促發(fā)展新布局。鄂州市按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化布局要求，推動城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合，三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的新格局。在工業(yè)發(fā)展上，充分挖掘優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)集群，生物醫(yī)藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，著力培育農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，重點發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)組織化程度。著力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快推進。在推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展上，文化旅游、信息服務(wù)、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)開發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平不斷提升，形成了一條符合當(dāng)?shù)貙嶋H、特色鮮明的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局互融互補的路子。

⒋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進公共服務(wù)均等化新面貌。鄂州市把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)公共事業(yè)均衡化作為改善民生的切入點，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，增強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，基本上實現(xiàn)了路網(wǎng)、電網(wǎng)、供排水網(wǎng)、廣播電視電話互聯(lián)網(wǎng)和供氣網(wǎng)等“五網(wǎng)”建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。率先推行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民社會保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、醫(yī)療救助“四網(wǎng)合一”，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化；建立了城鄉(xiāng)暢通、信息互聯(lián)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；不斷培育市場流通主體，完善城鄉(xiāng)流通體系，推進城鄉(xiāng)要素流動。

為了配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題；整合項目，出臺鼓勵政策，破解遷村騰地的難題；大力推進一鄉(xiāng)一業(yè)、區(qū)域發(fā)展，破解支柱產(chǎn)業(yè)培植的難題；運用市場機制，出臺優(yōu)惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題；推進工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，破解集中集約集群發(fā)展的難題；推進戶籍制度、土地管理和使用、財政支農(nóng)資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉(xiāng)公交聯(lián)運、城鄉(xiāng)供水體制、城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、行政管理體制等十個重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制。

鄂州市在短短一年的時間里之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強力推進分不開，同時與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個比較特殊的地級市，它沒有下轄的縣（市），管轄的范圍較窄,實際上相當(dāng)于一個工業(yè)化程度較高的縣。很顯然，鄂州經(jīng)驗對縣域治理的創(chuàng)新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不能不注重發(fā)揮縣（市）的能動性和主體性。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在縣

xx總理在今年的政府工作報告中強調(diào)，要統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動。而要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中做好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)這兩篇大文章，關(guān)鍵在縣。

首先，縣是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要“接點”。在推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來貫徹、落實。而且，只有在縣一級才有可能協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)兩項工作。

其次，縣城和縣域中心鎮(zhèn)將是我國未來城鎮(zhèn)化的重要增長點。一方面是我國大中城市已經(jīng)有了很大發(fā)展，甚至有些大城市的發(fā)展達到了“飽和”狀態(tài)或者漸趨擴展的臨界點，不宜再增加人口了；另一方面，農(nóng)村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮(zhèn)聚集，許多外出打工農(nóng)民賺錢后更愿意到縣城和中心鎮(zhèn)建房購房、安家落戶。除了新農(nóng)村建設(shè)以外，以縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化無疑是縣域經(jīng)濟的另一新的重要支點。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達45.2%。但總的來看，湖北城鎮(zhèn)化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業(yè)化水平。從湖北省的實際情況來看，在未來一段時期內(nèi)，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮(zhèn)、三分之一在農(nóng)村。因此，促進人口向縣城、重點鎮(zhèn)聚集，是湖北省下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。對一個100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發(fā)展到30萬人左右；建設(shè)3-5個中心鎮(zhèn)，每個達到8-10萬人；建設(shè)一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮(zhèn)體系，加快推進湖北省城鎮(zhèn)化進程。為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮(zhèn)的功能分區(qū)規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、資源和人口的聚集功能。同時，要不斷深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。

城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)好比是縣域經(jīng)濟發(fā)展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

既然統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵在縣，那么，充分調(diào)動縣級政府的積極性和能動性則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何調(diào)動縣級政府的積極性和能動性呢？筆者認(rèn)為至少要做到以下三點：

一是讓縣級政府“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”，成為一級有權(quán)有能的基層政府。除了要改革現(xiàn)有的財政體制，實行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權(quán)，賦予縣級政府更多的權(quán)能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省（市、自治區(qū)）、縣（市）三級的行政管理體系。

二是進一步優(yōu)化縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然存在黨政分工重疊、部門機構(gòu)架床疊屋和人浮于事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著走，嚴(yán)重限制著縣級政府的權(quán)力運作效能。與此同時，又由于部門林立、機構(gòu)分立，中央和省級政府不斷加大對農(nóng)村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發(fā)揮不了應(yīng)有的效益。

三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時回應(yīng)廣大群眾需求的服務(wù)型政府。通過健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見和需求能夠及時被縣級政府所吸納，并及時轉(zhuǎn)換為為民所需的公共服務(wù)項目；通過健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當(dāng)?shù)卣拿裰鳑Q策和民主管理中來，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，讓公共權(quán)力在陽光下運行，不偏離公共利益的軌道；通過健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權(quán)威資源在內(nèi)的關(guān)鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權(quán)、話語權(quán)，讓公共資源服務(wù)于公眾利益、增進公民福利。

縣，不僅是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要“接點”，而且是國家與鄉(xiāng)村社會的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個關(guān)鍵，才能最終破解中國式“三農(nóng)”難題！

三、適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要，大力推進縣域治理創(chuàng)新

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，除了要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)等物質(zhì)層面的一體化建設(shè)和發(fā)展以外，筆者認(rèn)為，更為重要是要構(gòu)建與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化縣域治理體制。不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制上進行根本性創(chuàng)新，很難真正推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從鄂州經(jīng)驗看，當(dāng)前要在以下幾個方面加大體制創(chuàng)新力度：

（一）以社區(qū)自治為基礎(chǔ)，在構(gòu)建社會治理單元中創(chuàng)新。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會治理單元。這個新的基本社會單元，應(yīng)該是“社區(qū)”。我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了以社區(qū)為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，完全合乎統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。只有建立城鄉(xiāng)一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉(xiāng)行政和社會治理的二元結(jié)構(gòu)。

鄂州以農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮(zhèn)、近交通或流通樞紐的眾多農(nóng)戶新的聚集區(qū)，即農(nóng)村新社區(qū)。這類社區(qū)實踐上已經(jīng)與城鎮(zhèn)聯(lián)為一體。是農(nóng)民變市民的主要載體。鄂州以農(nóng)村新社區(qū)為基礎(chǔ)，以方便居民民主自治為目的，大力推進社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。鄂州恒大新社區(qū)就是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的新社區(qū)，周邊四個行政村各有一部分農(nóng)村住戶遷到新社區(qū)，主要靠民營企業(yè)的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務(wù)，對周邊農(nóng)戶產(chǎn)生了巨大的吸引力，越來越多的農(nóng)戶志愿加入新社區(qū)，為探索農(nóng)民自費變市民之路積累了寶貴經(jīng)驗。

農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)必須尊重農(nóng)民群眾的意愿。特別是村落社區(qū)范圍的界定、自治機構(gòu)的設(shè)立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據(jù)農(nóng)民群眾的意愿。主要依靠農(nóng)民群眾的主動參與為驅(qū)動力，不能搞行政推動和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農(nóng)民群眾的參與狀況直接關(guān)系到農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的成敗。農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)必須以服務(wù)群眾為根本，以增進群眾公共福利為宗旨。

建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合的一個重要載體。要注意整合周邊落社區(qū)內(nèi)外各種資源，通過群眾的民主參與、民主監(jiān)督實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)資源的有效使用；改善村落社區(qū)居民生產(chǎn)生活基本條件，大力發(fā)展農(nóng)村各項公益性事業(yè)；政府的各種公共服務(wù)或公益性事業(yè)可以委托給農(nóng)村社區(qū)和其他農(nóng)民合作組織提供或興辦，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為新農(nóng)村建設(shè)的綜合性平臺。

更重要的是，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為居民自治的基礎(chǔ)性組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。農(nóng)村新社區(qū)一旦建立，就要由社區(qū)居民民主選舉社區(qū)理事會，該理事會一般由3～5名本社區(qū)居民組成，理事會設(shè)1名理事長，其他成員為理事，由社區(qū)理事會管理社區(qū)日常性事務(wù)。但是，有關(guān)農(nóng)村社區(qū)重大事項的確定、公共工程的建設(shè)和實施、公益性事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展等社區(qū)事務(wù)應(yīng)在社區(qū)居民會議上討論、決定或通過。新社區(qū)理事會的理事長最好成為村委會的當(dāng)然成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表。

在農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)初期，要正確處理好新社區(qū)與行政村的關(guān)系，特別是處理好村黨支部、村委會與農(nóng)村新社區(qū)理事會的關(guān)系。農(nóng)村新社區(qū)理事會必須在村黨組織和村委會的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開展工作；對于農(nóng)村新社區(qū)自身的事務(wù)，村黨組織和村委會要充分尊重農(nóng)村新社區(qū)理事會的自主權(quán)，不得隨意干預(yù)；村黨組織和村委會將更多的精力放在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村新社區(qū)、以及農(nóng)村新社區(qū)之間的關(guān)系上來。等到新社區(qū)自治成熟的時候，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r考慮撤銷行政村層級。

（二）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)官民合作為主旨，在重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中創(chuàng)新。

目前我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村社會發(fā)育尚不健全，還不能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我治理，只能依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展水準(zhǔn)，因地制宜地選擇“鎮(zhèn)政”、“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)派”等不同形式進行構(gòu)建；如果當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村社會有了充分發(fā)展，可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我治理，并且有一定的自治能力和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，它就可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)民自治”。

“鎮(zhèn)政”比較適宜于工商業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達、本地財政狀況良好的地區(qū)；這些地區(qū)基本上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。可以采取“委托擴權(quán)”的改革方式，進一步擴大鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政府建設(shè)為一級較為完備的基層政權(quán)組織。

“鄉(xiāng)派”適合于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，在這些地區(qū)，農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)級財政的主要來源是農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)村稅費改革之后，其財政來源主要是來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這種財政基礎(chǔ)不能支撐一個比較健全的鄉(xiāng)級政府，決定它只能向“鄉(xiāng)派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎(chǔ)，財政來源與能力決定著政權(quán)的特性與能力”。實行“鄉(xiāng)派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務(wù)的職能，建構(gòu)“以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助”的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”適宜于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展不均衡的欠發(fā)達地區(qū)。在這些地區(qū)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運轉(zhuǎn)的需要以外，還可以發(fā)展公益事業(yè)，而且城鎮(zhèn)化達到了一定的水平，可以將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“鎮(zhèn)政”的模式進行改革；其它一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，沒有一定的財力基礎(chǔ)，最好按照“鄉(xiāng)派”的思路進行改革。這樣在同一個地區(qū)就可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況因地制宜地實行“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”。今后，凡是可以建立為一級比較完備的政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鎮(zhèn)政府”；凡是不能建立為一級比較完備的政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鄉(xiāng)政府”（或“鄉(xiāng)公所”、“鄉(xiāng)辦事處”）。這樣一來，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”就有比較明晰的區(qū)分，以改變當(dāng)前“鄉(xiāng)”“鎮(zhèn)”不分的混亂狀況。

其實，無論是“鎮(zhèn)政”還是“鄉(xiāng)派”（乃至“鄉(xiāng)政自治”）都只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構(gòu)建的一種形式而已，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構(gòu)建的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，建構(gòu)一種全新的“官”、“民”二元的治理結(jié)構(gòu)，在體制內(nèi)通過權(quán)力重構(gòu)達致國家與鄉(xiāng)村社會之間的合作。

具體地說，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行人大常任制改革。常任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表可以參考“三三制”原則由三個部分構(gòu)成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農(nóng)民群眾直接選舉產(chǎn)生的村落社區(qū)代表；一部分是通過競爭性選舉產(chǎn)生的民意代表，由這些常任代表組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，由它討論和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事務(wù)，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或鄉(xiāng)公所、辦事處）的日常行政事務(wù)進行民主監(jiān)督。該會議主席必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或同級黨委的職務(wù)。為了提高該會議組織的運行效率、加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的日常性監(jiān)督，常任人民代表人數(shù)不必太多，以便于開展經(jīng)常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行“開放式會議制度”（opentownmeeting），不斷擴大普通民眾參與公共事務(wù)的運行機制。

湖北推行農(nóng)村公益服務(wù)“以錢養(yǎng)事”改革的正面效應(yīng)是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應(yīng)看，有三個提高，即財政投入、服務(wù)能力和農(nóng)民滿意度三提高。從開始，湖北把農(nóng)村公益性服務(wù)列為省財政專項支出，從農(nóng)村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)推廣、防疫免疫等服務(wù)。目前，全省良種普及率達到95%，農(nóng)業(yè)機械化率達到54%。今年繼續(xù)安排6億元予以支持，力爭新建農(nóng)民專業(yè)合作社1000個，特色產(chǎn)業(yè)訂單率超過50%。抓住國家農(nóng)機補貼增多的機遇，重點推進糧食生產(chǎn)全程機械化，穩(wěn)步發(fā)展油菜、茶葉、畜禽、水產(chǎn)機械化。在血吸蟲疫區(qū)實施“以機代牛”工程，建設(shè)一批無耕牛村。從負(fù)面反映看，主要是農(nóng)村公益性服務(wù)機構(gòu)人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學(xué)生，難以補充新生力量。筆者認(rèn)為，解決這個問題，要在政策配套上下功夫，一是對農(nóng)村公益性服務(wù)機構(gòu)要核定財政供養(yǎng)編制，實行定崗不定人體制；二是對獲得上崗資格的人員視同事業(yè)單位職工管理，可以評職稱、可以在新老體制間調(diào)動工作，解決技術(shù)人員的后顧之憂。

第四，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是縣級領(lǐng)導(dǎo)體制要總結(jié)一些地區(qū)試行的“黨代會常任制”成功經(jīng)驗，構(gòu)建“一個核心、三個黨組”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構(gòu)中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。二是精簡和整合縣級職能部門機構(gòu)，再造一個“效能、統(tǒng)一、廉潔”的公共行政體系。

第五，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實行“市縣分治”的同時，省縣之間要進行適當(dāng)分權(quán)，把縣政建設(shè)為一級地方自治政府。

等到縣政完成服務(wù)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了較為健全的農(nóng)村公共服務(wù)體系和有效的公共服務(wù)機制，具備較強的農(nóng)村公共服務(wù)能力，以及農(nóng)村村落社區(qū)也具備比較完善的自治能力的時候，可以視其情況撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎(chǔ)的省、縣（市）兩級地方政府架構(gòu)。

第四篇：域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理導(dǎo)則

縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理導(dǎo)則

（試行）

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司

2014年1月9日

前 言

本導(dǎo)則用于指導(dǎo)縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理。

污水治理是農(nóng)村人居環(huán)境改善的重點任務(wù)，也是流域及區(qū)域水環(huán)境改善的關(guān)鍵。縣域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理是農(nóng)村污水治理的發(fā)展方向，是解決農(nóng)村污水治理難題、保障污水處理設(shè)施建設(shè)和運行的較好方式，是加強村鎮(zhèn)污水治理工作的重要內(nèi)容。

本導(dǎo)則由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司委托中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)村污水處理技術(shù)北方研究中心）編制而成。導(dǎo)則借鑒了江蘇省常熟市及其他一些地方縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理好的經(jīng)驗，按照統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運行的原則，提出縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的導(dǎo)向要求，并在各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上凝煉了農(nóng)村污水治理適宜技術(shù)及選擇。

本導(dǎo)則由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司負(fù)責(zé)解釋。

目 錄

第一章 總 則.........................錯誤！未定義書簽。第二章 術(shù)語與定義....................錯誤！未定義書簽。第三章 統(tǒng)一管理......................錯誤！未定義書簽。第四章 統(tǒng)一規(guī)劃......................錯誤！未定義書簽。第五章 統(tǒng)一建設(shè)......................錯誤！未定義書簽。第六章 統(tǒng)一運行......................錯誤！未定義書簽。第七章 農(nóng)村污水處理適宜技術(shù)及選擇（表）錯誤！未定義書簽。

第一章 總則

1.0.1 為指導(dǎo)縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理，提高農(nóng)村地區(qū)污水處理水平，改善農(nóng)村人居環(huán)境，特制定本導(dǎo)則。

1.0.2 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理是以城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，以縣（市）域為基本單元，按照統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行的原則組織實施。

1.0.3 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理是農(nóng)村污水治理的發(fā)展方向，具備條件的縣（市）應(yīng)按本導(dǎo)則要求，推動城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理。1.0.4 縣級市和縣域人口密度較高（>2000人/平方公里）的縣宜開展城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理。

1.0.5 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的管理、規(guī)劃、建設(shè)和運行應(yīng)符合國家和地方現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

第二章 術(shù)語與定義

2.0.1 縣（市）域

縣（市）行政轄區(qū)的地域范圍。2.0.2 鎮(zhèn)區(qū)污水

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)市政污水的統(tǒng)稱，包括綜合性生活污水和進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)污水管網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)廢水，在合流制排水系統(tǒng)中還包括截留的雨污水。2.0.3村莊污水

村莊居住區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的以居民生活污水為主的綜合性污水。2.0.4 村鎮(zhèn)污水

鎮(zhèn)區(qū)污水和村莊污水統(tǒng)稱村鎮(zhèn)污水。2.0.5集中處理

村鎮(zhèn)污水經(jīng)支管、干管和主管所組成的管道系統(tǒng)輸送至縣（市）域城鎮(zhèn)污水處理廠進行處理的方式。2.0.6 村組處理

以村(組)為單位對村莊污水進行收集，使用獨立污水處理設(shè)施進行處理的方式。2.0.7 分戶處理

采用小型污水處理設(shè)施，對一戶或相鄰幾戶居民家庭污水就地處理的方式。2.0.8 分散處理

村組處理和分戶處理統(tǒng)稱分散處理。2.0.9 統(tǒng)一運行

由一個運營主體負(fù)責(zé)多個污水處理廠或分散污水處理設(shè)施運行維護的方式。2.0.10 污水管理區(qū)

由同一污水處理廠配套管網(wǎng)覆蓋的所有區(qū)域。

第三章 統(tǒng)一管理 3.1管理責(zé)任

3.1.1 縣（市）人民政府是組織實施縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的主體，應(yīng)制定城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃，統(tǒng)籌縣（市）域污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施建設(shè)。

3.1.2 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理應(yīng)遵循城鄉(xiāng)污水治理由同一部門管理、相關(guān)部門協(xié)同配合的原則，由城鎮(zhèn)排水與污水處理主管部門（以下稱城鎮(zhèn)排水主管部門）負(fù)責(zé)縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的監(jiān)督管理工作，整合資源，優(yōu)化配置，逐步建立覆蓋全縣（市）域的城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施體系和長效運行的保障機制。3.1.3 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃由城鎮(zhèn)排水主管部門會同有關(guān)部門編制，報本級人民政府批準(zhǔn)后組織實施。城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃一致。3.1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)按城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃要求，在縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門指導(dǎo)下，組織本鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村莊污水處理設(shè)施建設(shè)。3.1.5 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理覆蓋范圍內(nèi)的居民和排污單位應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定繳納污水處理費和排污費，積極支持和配合城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理工作。

3.2污水處理設(shè)施建設(shè)管理

3.2.1 縣（市）域污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃確定。3.2.2 縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要切實做好縣（市）域城鄉(xiāng)污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)的行業(yè)指導(dǎo)和運行監(jiān)督管理，確保設(shè)施建設(shè)和運行質(zhì)量。

3.2.3 縣（市）域城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，其工程立項、污水處理收費政策及價格管理措施的制定應(yīng)符合有關(guān)部門的規(guī)定。

3.2.4 縣（市）域城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)應(yīng)按要求進行環(huán)境影響評價，履行相關(guān)環(huán)境審批和環(huán)保驗收手續(xù)，依法做好污水出水水質(zhì)和水量的監(jiān)督檢查工作。

3.2.5 縣（市）域城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃和防洪規(guī)劃，并與有關(guān)專項規(guī)劃相銜接。

3.2.6 污水處理設(shè)施建設(shè)應(yīng)按規(guī)定履行用地征收和審批手續(xù)。3.2.7 縣（市）域污水處理設(shè)施建設(shè)項目資金管理辦法應(yīng)符合有關(guān)部門的規(guī)定，編制資金預(yù)算，做好資金籌措和監(jiān)管工作，確保資金及時到位和專款專用。

3.3資金籌集

3.3.1 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的資金包括財政投入、收費、集體經(jīng)濟組織自有資金、社會資金投入等。

3.3.2 縣（市）人民政府應(yīng)依據(jù)國家和地方現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，加強居民污水處理費和企業(yè)排污費的統(tǒng)一征收，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施的建設(shè)及運行。3.3.3 縣（市）人民政府可采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設(shè)和運營村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施。

第四章 統(tǒng)一規(guī)劃 4.1主要原則

4.1.1 按照尊重自然、統(tǒng)籌規(guī)劃、配套建設(shè)、保障安全、綜合利用的原則，打破行政區(qū)劃，統(tǒng)籌考慮集中處理和分散處理兩種方式，優(yōu)化污水處理設(shè)施布局，統(tǒng)一編制縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃。

4.1.2 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的總體目標(biāo)應(yīng)符合縣（市）域經(jīng)濟、社會與環(huán)境發(fā)展需要，量力而行，適度超前，分期分批，逐步實現(xiàn)縣（市）域城鄉(xiāng)污水處理的全覆蓋。

4.1.3 根據(jù)污水處理的現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢，綜合運用改建、擴建和新建等多種手段，在充分利用現(xiàn)有設(shè)施的基礎(chǔ)上，配套完善并優(yōu)化污水收集、輸送和處理的設(shè)施系統(tǒng)。

4.2 治理目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)

4.2.1近期重點治理的對象應(yīng)包括所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)，以及各類水體保護區(qū)內(nèi)的村莊、城鎮(zhèn)周邊村莊、傳統(tǒng)村落及歷史文化名村、農(nóng)村新建集中居住區(qū)和中心村；

其他納入近期重點治理的村莊宜在50戶以上、人口密度≥50人/公頃且已通水通電和普及水沖廁所；

對于近期不具備污水處理設(shè)施建設(shè)條件的村莊，應(yīng)通過村莊整治，強化糞便污水收集利用和排放管理。

4.2.2 集中污水處理設(shè)施出水及污染物排放應(yīng)按照國家或地區(qū)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。分散污水處理設(shè)施的出水如回用于農(nóng)田灌溉，宜參照《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB5084-2005）。

4.3 規(guī)劃編制

4.3.1 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃的內(nèi)容主要包括：基本概況與現(xiàn)狀分析，污水量預(yù)測，污水處理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，集中污水處理系統(tǒng)規(guī)劃，分散污水處理系統(tǒng)規(guī)劃，工程概預(yù)算，規(guī)劃實施保障措施等。

4.3.2 集中污水處理系統(tǒng)規(guī)劃編制應(yīng)測算各鎮(zhèn)區(qū)分別建設(shè)污水處理廠時的污水處理廠建設(shè)成本和運行成本；測算相鄰鎮(zhèn)區(qū)（含城區(qū)）合并建設(shè)污水處理廠時的污水處理廠建設(shè)成本和運行成本，以及合并建廠時所增加的管道建設(shè)成本和管道運行成本，對分別建廠和合并建廠的經(jīng)濟性進行比較。

4.3.3 集中污水處理系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)在經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益等綜合比較的基礎(chǔ)上，優(yōu)化集中污水處理廠布局，劃分集中污水處理管理區(qū)，分別編制各集中污水處理管理區(qū)的污水處理規(guī)劃，匯總形成縣（市）域集中污水處理系統(tǒng)規(guī)劃。

4.3.4 位于集中污水處理管理區(qū)主干管1千米范圍內(nèi)且污水可以自流入主干管的村莊，應(yīng)優(yōu)先考慮納入污水集中處理管理區(qū)規(guī)劃范圍。根據(jù)集中和分散污水處理設(shè)施建設(shè)方案比較結(jié)果，確定具體村莊污水處理的最終建設(shè)方案。4.3.5 分散污水處理系統(tǒng)規(guī)劃主要內(nèi)容包括：

納入分散污水處理系統(tǒng)的村組、戶數(shù)、人口，水量預(yù)測，近期治理重點項目和中遠(yuǎn)期治理計劃，分散污水處理的總體技術(shù)原則等。

4.3.6 集中污水處理管理區(qū)規(guī)劃范圍之外的村莊應(yīng)全部納入縣域分散污水處理系統(tǒng)的規(guī)劃范圍。

第五章 統(tǒng)一建設(shè) 5.1 一般規(guī)定

5.1.1 縣（市）人民政府應(yīng)按照政企分開、市場化運作的方式，組織縣（市）域污水管網(wǎng)和集中污水處理廠統(tǒng)一建設(shè)，做到鎮(zhèn)村同步實施，廠網(wǎng)建設(shè)和配套工程同步開展。

5.1.2 縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)制定村莊污水處理設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)的管理辦法與實施細(xì)則，指導(dǎo)并督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理規(guī)劃的要求建設(shè)村莊污水處理設(shè)施。

5.2 集中污水處理設(shè)施建設(shè)

5.2.1 集中污水處理設(shè)施要按照現(xiàn)行規(guī)定進行統(tǒng)一建設(shè)。5.2.2 新建的集中污水處理設(shè)施應(yīng)盡可能按照集中運行的方式，統(tǒng)一設(shè)計選型，提高人員、物資、信息和輔助性設(shè)施的共享程度。

5.3 分散污水處理設(shè)施建設(shè)

5.3.1 分散污水處理設(shè)施建設(shè)應(yīng)遵循適當(dāng)集中的原則。除采用強化自然處理技術(shù)可以因地制宜選擇以外，村組集中處理設(shè)施和分戶處理設(shè)施所選用的技術(shù)形式均不宜過多。

5.3.2 分散污水處理設(shè)施的選擇應(yīng)有利于節(jié)約人力。分散污水處理設(shè)施可采用定期維護與事故檢修的運行方式，宜選用維護量少、維護頻率低的技術(shù)。

5.3.3 縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)按照本導(dǎo)則要求，結(jié)合本地實際，制定并頒布適合在本縣（市）域使用的分散污水處理適用技術(shù)目錄，供設(shè)計單位選用。

5.3.4 設(shè)計單位應(yīng)根據(jù)適用技術(shù)目錄和批準(zhǔn)實施的工藝設(shè)計原則開展工程設(shè)計與可行性研究，通過方案比選確定分散污水處理工程建設(shè)的最終技術(shù)方案。

5.3.5 縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)加強對分散污水處理工程建設(shè)和試運行階段的全程監(jiān)管。

5.3.6 試運行期結(jié)束后，縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)組織對工程項目進行竣工驗收。驗收合格的項目應(yīng)同步移交運行單位轉(zhuǎn)入正式運行。

第六章 統(tǒng)一運行 6.1一般規(guī)定

6.1.1 縣（市）域城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施通過提高運行維護的集中程度，共享運行維護的技術(shù)力量與技術(shù)設(shè)施，在確保設(shè)施運行維護質(zhì)量的前提下，降低設(shè)施運行維護成本，方便實施監(jiān)管。6.1.2 縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)參照《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，對本行政區(qū)域農(nóng)村排水與污水處理設(shè)施維護運行單位條件作出相應(yīng)規(guī)定。

6.1.3 縣級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)與城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施維護運行單位簽訂維護運行合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)。城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施維護運行單位應(yīng)認(rèn)真履行維護運行合同，定期公開有關(guān)維護運行信息，接受相關(guān)部門和公眾的監(jiān)督。

6.2污水處理廠的統(tǒng)一運行

6.2.1 縣（市）域城鄉(xiāng)污水處理廠宜采用統(tǒng)一運行的方式，統(tǒng)籌管理、生產(chǎn)、物資及人員的配置。

6.2.2 采用統(tǒng)一運行的污水處理廠一般設(shè)立一個中心廠作為管理、調(diào)度和技術(shù)服務(wù)的中心，通過遠(yuǎn)程技術(shù)、巡回服務(wù)、應(yīng)急支持等手段為其它各廠提供管理與技術(shù)支持。其它各廠根據(jù)實際情況保留必要的駐廠工作人員用于設(shè)施與設(shè)備的日常運行。6.2.3 污水處理廠統(tǒng)一運行的責(zé)任主體應(yīng)逐年編制統(tǒng)一運行計劃，經(jīng)行業(yè)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等部門的審定批準(zhǔn)后予以執(zhí)行。

6.3分散處理設(shè)施的統(tǒng)一運行

6.3.1 縣（市）域分散污水處理設(shè)施應(yīng)盡可能統(tǒng)一運行。6.3.2 分散污水處理設(shè)施統(tǒng)一運行可由專業(yè)的運營管理隊伍通過以巡檢為主的方式進行，少數(shù)偏遠(yuǎn)或交通不便的分散處理設(shè)施，可由所在鎮(zhèn)或村莊指定專人負(fù)責(zé)設(shè)施的日常運行維護，并由負(fù)責(zé)統(tǒng)一運行的專業(yè)隊伍提供遠(yuǎn)程指導(dǎo)、定期點檢、清掃和設(shè)備的大中修等技術(shù)服務(wù)。

6.3.3 縣（市）域城鄉(xiāng)污水統(tǒng)籌治理的監(jiān)督管理部門應(yīng)制定并頒布縣（市）域分散污水處理設(shè)施運行技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)和監(jiān)督分散污水處理設(shè)施的運行維護。

6.3.4 具備條件的地方可安裝分散污水處理設(shè)施遠(yuǎn)程監(jiān)控與信息管理系統(tǒng)，輔助運行與監(jiān)管。

6.3.5 從事縣（市）域污水分散處理設(shè)施集中運行維護的技術(shù)人員應(yīng)由經(jīng)培訓(xùn)合格的專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任。

6.3.6 分散污水處理設(shè)施統(tǒng)一運行的責(zé)任主體應(yīng)制定分散污水處理設(shè)施統(tǒng)一運行計劃，按照設(shè)施分布的特點，合理劃分每個巡檢小組的巡檢范圍。

第七章 農(nóng)村污水處理適宜技術(shù)及選擇（表）

第五篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)研報告

關(guān)于西旗羊肉特色發(fā)展的調(diào)研報告

經(jīng)過一年的努力，西旗羊肉通過了國家質(zhì)檢總局的綜合評定，獲得地理標(biāo)志產(chǎn)品稱號。我旗地處呼倫貝爾腹地，牧區(qū)采用天然放牧，加上本地區(qū)得天獨厚的綠色、無污染環(huán)境，非常適合西旗羊肉的生產(chǎn)，為進一步提升西旗羊肉的知名度和美譽度，提高市場對西旗羊肉的認(rèn)同，應(yīng)明確今后西旗羊肉從生產(chǎn)加工到銷售的符合西旗羊肉持續(xù)發(fā)展的特色之路。

一、西旗羊肉的現(xiàn)狀

1.我旗環(huán)境與生態(tài)保護建設(shè)現(xiàn)狀

2009年，我旗以“生態(tài)旗”建設(shè)為契機，圍繞“退牧還草、聯(lián)戶經(jīng)營、增大減小、增草增效”的發(fā)展思路，繼續(xù)加大對草原生態(tài)和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。截至2009年底，草原生態(tài)建設(shè)與保護規(guī)模達到105萬畝、新打灌溉井28眼、基本井20眼、新增節(jié)水灌溉面積0.15萬畝、水保治理面積1萬畝、生態(tài)保護面積120萬畝，建成阿日哈沙特鎮(zhèn)、阿拉坦額莫勒鎮(zhèn)西區(qū)等5處飲水安全工程，解決了9900人、30萬頭匹只牲畜的飲水問題。“北草南調(diào)”和“增草”工程有效應(yīng)對了自然災(zāi)害。全旗青貯種植面積達到0.8萬畝，年產(chǎn)青貯2萬噸，實現(xiàn)產(chǎn)值1,000萬元。投資120萬元，以補貼形式為大畜養(yǎng)殖戶、以草定畜戶和受災(zāi)戶發(fā)放飼草5萬捆、青貯飼料2000噸。牧業(yè)牲畜總頭數(shù)達到199.3萬頭匹

1只，牲畜出欄率達到41%。

2.西旗羊肉的生產(chǎn)加工現(xiàn)狀

我旗的畜牧養(yǎng)殖基本上保持傳統(tǒng)的放牧方式，以自然放牧為主。這樣的生產(chǎn)方式既有其優(yōu)勢又有不足。在合理放牧條件下，草畜達到平衡時，是一種天然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，但是如果生態(tài)比較脆弱，載畜量過大，對草原生態(tài)來說，無疑是一場災(zāi)難。所以，我們要探索發(fā)展一條在保護和改善生態(tài)環(huán)境，使畜牧生產(chǎn)創(chuàng)造更大經(jīng)濟效益的和諧發(fā)展的雙贏之路。

我旗轄區(qū)內(nèi)有登記注冊的肉食品加工企業(yè)12家，注銷登記1家，已通過QS認(rèn)證的有7家，已登記備案產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)76個。依照現(xiàn)有的設(shè)備和人員大體可以保證擴大牲畜出欄屠宰加工的需求。

二、我旗在畜牧發(fā)展中面臨的問題

1.生態(tài)環(huán)境還比較脆弱，需要進一步加強畜牧養(yǎng)殖水平和專業(yè)化水平，控制活畜數(shù)量，提高牲畜出欄率。

結(jié)合“人口資源收縮”戰(zhàn)略，探索實踐牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)營體制改革，以呼倫諾爾嘎查畜牧業(yè)合作組織為代表的15家合作經(jīng)營組織，在改變傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制和方式上取得歷史性突破。其中，呼倫諾爾嘎查畜牧業(yè)合作組織成為全國首家以嘎查為單位的牧民合作組織。具有邊疆牧區(qū)特色的社會主義新牧區(qū)建設(shè)取得階段性成果。使特色養(yǎng)殖和專業(yè)養(yǎng)

殖成為今后發(fā)展的方向。為西旗羊肉的今后專業(yè)化發(fā)展提供機制保障。

2.具有優(yōu)勢的的西旗羊肉的生產(chǎn)加工銷售鏈條還未形成，尤其銷售環(huán)節(jié)需大力加強。

我旗應(yīng)全面加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，結(jié)合牧區(qū)綜合改革，推廣家庭牧場、聯(lián)戶經(jīng)營，探索建立“財政投入啟動、信貸投入助推、牧民投入主體、社會資本參與”的牧區(qū)特色產(chǎn)業(yè)多元化投入機制和“以牧戶為主體、以基地為載體、以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為核心、以效益為紐帶”的牧區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，培育“企業(yè)+基地+牧戶+營銷+市場”的發(fā)展模式。形成牧戶聯(lián)合，專業(yè)養(yǎng)殖，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，縮短養(yǎng)殖周期，提高牲畜的出欄率和經(jīng)濟效益。銷售應(yīng)根據(jù)西旗羊肉品牌價值和營養(yǎng)價值定位定價。

三、西旗羊肉未來發(fā)展之路

1.繼續(xù)加強生態(tài)和環(huán)境保護建設(shè)，促進畜牧業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

2.發(fā)展壯大農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，堅持把培育龍頭企業(yè)作為推進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、保障牧民持續(xù)增收的重點，依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、品牌和資源優(yōu)勢，吸引外來資金，發(fā)展一批經(jīng)濟實力強、投資規(guī)模大、市場前景好、可持續(xù)發(fā)展后勁足的新型農(nóng)畜產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，促進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模整體擴張，經(jīng)濟效益和社會效益、環(huán)境效益大幅提升。

對西旗羊肉的生產(chǎn)加工制定相關(guān)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)操作規(guī)程，對相關(guān)企業(yè)管理人員和技術(shù)操作人員，要進行標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)知識的培訓(xùn)。督促指導(dǎo)企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)進行生產(chǎn)經(jīng)營。

3.對西旗羊肉進行深加工，開發(fā)具有地區(qū)特點的羊肉制品和地方特色民族特色的食品。開展精細(xì)化、多樣化的生產(chǎn)加工。

4.加強宣傳，提升西旗羊肉的知名度和檔次，提高養(yǎng)殖和生產(chǎn)加工效益

我旗地處無污染的呼倫貝爾大草原腹地，養(yǎng)殖過程綠色無污染，加工過程符合國家標(biāo)準(zhǔn)和要求。

西旗羊肉的營養(yǎng)價值較同類產(chǎn)品高，含有多種維生素、微量元素，同時羊肉的膻味不明顯，產(chǎn)品優(yōu)勢巨大。我們要著重宣傳西旗羊肉的特點和營養(yǎng)作用，作為西旗羊肉的宣傳熱點和賣點，提高宣傳效果。

綜上所述，西旗羊肉是獲得國家認(rèn)可的地理標(biāo)志產(chǎn)品，立足區(qū)位優(yōu)勢，把握時機，順勢而行，科學(xué)合理發(fā)展，能為我旗的畜牧養(yǎng)殖和羊肉加工及其它相關(guān)行業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟效益，為新牧區(qū)建設(shè)和草原生態(tài)保護建設(shè)帶來巨大改變。