第一篇：xxxx統籌城鄉發展改革實施方案

xxxx2012-2015年統籌城鄉發展改革

實施方案

（討論稿）

為加快全縣統籌城鄉發展改革工作步伐，根據市委、市政府《關于推進統籌城鄉發展改革的意見》（xxx發?2010?10號）《xxxx國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、，特制定本實施方案。

一、總體要求和工作目標

（一）總體要求

以科學發展觀為指導，按照“城鄉一體、民生為本、幸福文明”的要求，堅持“解放思想、創新務實、突出重點、分步實施”的原則，大力推進全縣城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化、社會保障同城化、社會管理社區化、產業發展集聚化、土地利用集約化；促進生產要素、公共財政、公共服務向“三農”傾斜，力爭探索形成我縣特色、引領發展方向的城鄉統籌發展模式。

（二）工作任務

1、基礎設施。到2015年，實現全縣100%行政村通水泥路；全縣100%的鄉鎮、70%左右的行政村和縣城100%的行政村通自來水；店里、燃氣、信息設施與路網建設同步配套；鄉村環衛設施網絡基本健全。

2、公共服務。到2015年，基本建成城鄉一體的教科文衛制度體系，縣城范圍率先完成中小學合格化（標準化）建設任務，90%以上城區基層醫療衛生服務機構達到省示范標準，全縣實現“一鄉鎮一規范化衛生院，一村一規范化衛生室”。力爭全縣的行政村都建有體育健身場所和農家書屋。

3、產業發展。到2015年，全縣農產品加工產值達到15億元，積極實施“3581”工程，即培育3個產值過億元、5個產值過8千萬元、8個產值過5千萬元、10個產值過3千萬元的農產品加工企業，休閑農業經營總收入5年內翻一番，達到1億元，平均年增21%，逐步建成區域布局合理、產業結構優化、輻射帶動較強的農業產業化經營體系，為社會主義新農村建設發揮積極作用。

4、社會保障。以就業創業、養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險、社會救助和住房保障為重點，全面建立城鄉一體的就業服務體系、覆蓋全縣的社會保障體系。力爭農村社會保障水平在全市處于領先位置。

5、社會管理。到2015年，合并減少行政村30%左右；在縣城和鄉鎮政府所在地完成村改居工作。

6、土地利用。到2015年，全縣耕地流轉集約經營比率達到50%以上；耕地保有量不低于2010年水平，改變農村集體建設用地面積增加的狀況，鄉村集體建設用地布局更合理。完成農村集體土地所有權、使用權確權、發證工作。

二、重點任務

（一）推進基礎設施一體化進程

一是建立城鄉一體的規劃體系。二是全面改造提升農村道路。三是建設完善村莊配套設施。四是加強水利設施建設。

（二）推進公共服務均等化進程

一是促進農村教育事業發展。二是提高農村醫療衛生水平。三是加強農村文化體育建設。四是確保農村食品和生態環境安全。五是加快農村公共交通和商品流通體系建設。六是建立留守人口、空巢老人服務管理的體制機制。七是提高農業科技水平。

（三）推進產業發展集聚化進程

一是加快產業區域特色化發展。二是加快作業服務專業化發展。三是加快發展農村農產品加工業和休閑觀光農業等服務業。

（四）推進社會保障同城化進程

一是加強就業創業服務體系建設。二是建立覆蓋城鄉居民的社會保險制度。三是建立城鄉統一的社會救助和住房保障體系。

（五）推進社會管理社區化進程

一是推進村級治理改革。二是改革戶籍管理制度。三是引導農民集中居住。

（六）推進土地利用集約化進程

一是引導農村土地有序流轉。二是實施農村土地綜合整治工作。三是開展農村產權制度改革。

三、保障措施

（一）加強組織領導。成立縣統籌城鄉發展改革工作領導小組，全縣統籌城鄉發展改革工作由領導小組統籌領導，分管縣領導具體抓。領導小組辦公室負責日常工作，落實專職工作人員、辦公場所和工作經費。

（二）明確工作責任。各有關牽頭部門要將改革試點工作納入議事日程，制定相關的實施細則，明確工作步驟、措施和相關責任人，履行職責，分工協作，確保各項目標任務落到實處。

（三）制定和完善各項政策。根據統籌城鄉發展的要求，進一步制定和完善推進新型工業化、新型城市化和新農村建設的相關規定，重點圍繞產業技術創新、土地管理和使用制度改革、以工促農、以城帶鄉的長效機制、農村社會保障體系改革、鄉鎮機構改革等方面進行改革和創新，加快推進符合統籌城鄉發展改革的綜合配套政策。

（四）強化督促檢查。根據改革試點工作重點，匯總提出改革試點的工作目標，分解下達到各鄉鎮和縣級部門，縣統籌城鄉發展改革工作領導小組辦公室會同縣政府督查室加強對試點工作的協調和督促，推介典型經驗，解決具體問題。

第二篇：2統籌城鄉發展實施方案

統籌城鄉發展工作實施方案

今年是“十二五”規劃的開局之年，也是我鎮實現突破發展的關鍵之年。隨著關（中）天（水）經濟區域規劃的實施、寶雞大城市建設的推進和加快，城中村改造已成為城鄉一體化發展的必然途徑；如何解決城中村改造中的突出問題，則是我們在統籌城鄉發展工作中的“重頭戲”。陳倉鎮作為全區統籌城鄉發展的試點鄉鎮，在城中村改造中面臨著一系列深層次的突出問題。為了加強領導，精心實施，攻難克堅，確保統籌城鄉發展工作如期高效完成，現根據全區整體部署，結合實際，提出我鎮統籌城鄉發展工作實施方案：

一、總體思路

我鎮統籌城鄉發展工作的總體思路是：在區委、區政府領導下，把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，堅持以人為本，求實務真，爭先創優，與時俱進，在科學發展觀指導下，以城中村改造工作為突破口，堅持“科學規劃，市場運作，綜合開發，自我管理，自我服務”的原則，按照“管理城市化、居住社區化，資產股份化，職業非農化”的工作思路，完成集體土地轉變為國有土地、村委會轉變為居委會、集體經濟變股份制經濟，農民變為居民的“四個轉變”，分期整體推進城鄉一體化，使城鄉協調發展，共同發展。

二、工作重點

1、科學合理整合現有土地資源。

陳倉鎮城中村現存的集體資產，現僅只有農民現居住的宅基地1219畝、人均不到兩分的坡塬土地1536畝和少量的集體房屋資產。要保護好農民的現有資產，配置好現有資源，按照現行的土地管理政策及寶雞市的規劃、執法、城市管理等規定，只有對農村的集體用地進行轉制變為國有土地，才能作為建設用地。但要把集體用地轉為國有土地，手續非常復雜，報批用地的時間也相當長，且要有建設用地指標。所以我們要對現有的農村集體建設用地的管理審批辦法進行改革，首先對擬建設開發的區域進行整體規劃評審，在此基礎上拿出一塊小地用于安置拆遷后的農民和農民的三產用地，解決群眾就業和生活來源，替政府分憂。這些用地沒有必要變成國有土地，現行土地法是允許的，只是我們對城市建設管理辦法要進行修訂，就能很快見效。其余的集體土地，可以通過按招、拍、掛的辦法，轉為國有土地來開發建設。其次對非城市建設規劃區以外的坡塬區地，在切實保護農民自身土地承包權的基礎上，采用集體和農民簽訂合同的辦法，進行土地流轉，集體經營，發揮城郊的優勢，發展大棚菜、雜果園等優質高效農業項目。

2、積極穩妥推進現行農村產權制度改革

農村產權制度的改革，對城中村來說就是集體經濟變股份制經濟。現行的農村集體管理模式對于城中村的經濟發展

日益暴露出了許多弊端，必須進行股份制改制才能更好的發揮出資產的最大效益。

（一）對于沒有負債的村組集體，首先對集體資產進行股份量化，對有效資產和呆賬、死賬進行處理；第二，拿出一個合理的分配方案；第三，解決好資產收益人（股民）確權問題，核查確認現有村民資格（股民）人數，現有股民必須以貨幣資金進行投資參股，集體進行配股，確認其股民身份，股權發生轉移時依法繼承，對于首次確認股權以后的生老病死人員不再考慮。

（二）對于有大量負債的村組集體，暫不宜進行股份量化，可以先行進行城中村建設的改造開發，培養壯大發展一些產業化項目和三產項目，增加集體收益，待集體還清債務再進行股份量化。

3、幫助失地農民向有生活保障的城市居民轉變

把農民變為居民不只是簡單的字面上的變化，而是真正把一個傳統式的農民變成一個高素質城市居民。

（一）要把國家對居民現有待遇落實到位。健全就業創業公共服務體系，加強培訓，強化服務，擴大就業規模，實施積極的就業政策，拓寬就業渠道，多渠道增加就業崗位，促使城鄉勞動力充分平等就業，讓失地農民都能創業就業，實現城鄉勞動者平等就業。二是完善社會保障體系，積極探索建立城鄉居民社會養老保險制度。農村居民將新型農村社會養老保險轉移接續為城鎮職工基本養老保險，逐步實現全

市居民只有“城鄉居民社會養老保險與城鎮職工社會養老保險”，取消城鄉養老保險差別。三是進一步健全完善城鄉居民最低生活保障制度。按低保標準調整機制，及時調整低保標準，做到應保盡保，確保低保家庭的基本生活。

（二）加強對轉居村民的教育。切實加強城中村干部群眾的思想教育。一是對于在完成了“四個轉變”的村組，要在干部村民思想教育上狠下功夫，不能出現生活環境好了，收入高了，人的素質沒有提高的現象。要通過舉辦各種培訓班、家長學校、外出學習等行之有效的方式提高干部群眾思想意識，真正做到思想素質上與城市接軌；二是對干部參與經濟管理的培訓與教育，我們現行的干部管理體制沿用了多年來的農村管理辦法，這對于城中村改造經濟管理的運作很不適應，現有的農村管理體制也制約了現代經濟的發展，所以要提高居民參與現代經濟管理的能力，也可多渠道聘請經濟專家及企業家參與村級經濟帶動干部群眾徹底轉變思想觀念。

4、適時推進村委會轉居委會體制改革

在城中村改造過程中，村委會轉為居委會要在各項管理到位以后再轉，就現在聯盟村轉為社區以后，繼續是沿用了以生產資料所有制聯結的居委會，只是換了名稱，而并非現在城市的居委會。要把經濟管理和社會事務分開，為了推進進轉制工作，可以利用掛村委會和居委會兩塊牌的辦法運行，或者在村委會下設社區服務中心的辦法進行過渡，等體

制理順了再把村委會轉為居委會。

5、建言建策對現行城中村改造政策進行落實和改進

現行城中村改造政策在一定程度上加快了城市建設進程，推進城鄉一體化的發展步伐，但與現實發展相比還相距較大。一是報批手續太繁；二是沒有一定統一的辦事機構，導致部門之間推諉扯皮；三是對農民優惠政策太少，不利于城市建設發展，我們應該徹底解決這些問題，制定優惠政策由一個綜合部門來協調辦理有關手續。

6、加大力度配合落實農民工進城落戶工作

對于有條件農民進城落戶政策，應在現在基礎上加大優惠政策再改革，政府出臺的政策應該與農民能進城，且在城里能生活下去為原則，也可探索農民與居民的雙向流動辦法。在城中村改造審批過程，城中村改造與農民進城落戶相結合，特事特辦，專門為農民進城落戶的人群特批住宅小區。進城落戶農民的住宅小區，積極申請，減免建設費用，降低房價，參照城市保障住房政策，吸引農民進城落戶。政府出臺一些城中村農民進城落戶補貼優惠政策，讓有經濟能力的農村居民進城后買得起房，鼓勵讓經濟困難的農村居民住得起房。

7、客觀實際選擇改造模式

基礎條件好，經濟實力強的村，可以選擇村民自我改造模式，通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成改造任務；村組集體經濟積累不多的村，可以選擇市場化或半市

場化改造模式，通過市場機制引入有實力的房地產開發企業，借助其雄厚的資金、技術實力和建設經驗，通過簽訂合作協議的方式明確彼此的權利義務，合作完成城中村改造。

三、措施步驟

1、加強領導，明確責任。成立城中村工作領導小組，要切實把推進城鄉一體化工作列入重要議事日程，加大工作力度，形成工作合力，形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面，確保工作任務圓滿完成。

2、加強規劃指導和統籌協調。城中村推進城鄉一體化，堅持科學規劃，加強指導，廣泛聽取基層和農民群眾對一體化工作的意見和建議，提高城中村改造的科學性、民主性、可行性，進一步激發廣大農村干部群眾的積極性、主動性和創造性，全力維護社會大局穩定。

3、堅持試點先行、典型引路，發揮好先進典型探索創新的試驗作用、發展方向的引導作用、以點帶面的示范作用、總結推廣的輻射作用。堅持上下聯動、整體推進。

4、要強化考核，嚴格獎懲。將“城中村”改造建設工作納入目標考核，實行目標管理。要實行目標管理責任制，簽訂目標責任書，確保“城中村”改造建設工作有序推進。確保“城中村”改造建設任務圓滿完成。

第三篇：城鄉統籌發展

關于社會管理的思維創新與路徑

社會管理與群眾利益有著內在的相關性，要從根本上解決公權力與群眾的關系。“黨建統領、社會協同”其內在的機理是處理好預算跟服務的關系，社會管理格局中的四大要素問題在于其結構關系，新時期的黨群關系要處理好黨委與公眾的關系、黨委與政府的關系，在加強社會管理中，黨的各級組織要貫徹群眾路線，客服官僚主義，發揮統領和協調各方利益的作用。要矯正各級權力的濫用，防止社會過渡分化，新時期的社會管理要重視公眾參與的新特點，正視社會組織在社會管理中的地位與作用包括參與政府動員與維護群眾利益方面的功能，通過培育自主性的社會組織，整合人民群眾的根本利益，對于加強社會自治和進一步密切黨群關系具有推動作用。

改革開放30多年來，中國社會的發展取得巨大成就，但急劇的社會轉型也給社會管理帶來了諸多的社會矛盾和社會問題。為此，在多元的社會治理格局中，需要培育社會力量，以鞏固黨的執政地位，構建和諧社會。在社會管理創新的具體路徑上，一方面需要在觀念上進行創新，在機構設置等方面進行頂層設計，另一方面需要了解社會需求，加強社會管理的主題能力建設。同時，需要在組織、體制、機制上為社會管理創新提供保障。

改善黨群關系與社會管理創新密切關聯，當前社會結構變化與社會規范、價值變遷在進一步催促社會管理加速，時空壓縮使得中國用30年的時間走過西方國家300年的發展，在正面發展效應的同時也不可避免的帶來諸多社會矛盾等負面效應。當單個或是局部是正確的要素合成后可能是錯誤的結果，合成腐敗即是一類，當前各地貧乏的群體性事件即是集體無意識的多重疊加，因此需要加以重視研究，通過改善新時期黨群關系加強社會管理創新。

第四篇：統籌城鄉發展

申論熱點：統籌城鄉發展

【背景鏈接】

2010年中央一號文件指出，當前，農業農村進入歷史上最好的發展時期之一，但是城鄉發展不平衡仍是我國現代化建設面臨的突出問題。衡量城鄉統籌發展的成效，關鍵要看農業基礎是否不斷加強，國民收入分配是否真正向農村傾斜，公共事業發展的重點是否切實向農村傾斜，改善民生的舉措是否更多惠及農民。歸根結底，要看立足點是否真正放在加強“三農”上。決不能以犧牲農業農村為代價推進工業化城鎮化，決不能借統籌城鄉之名削弱農業農村、損害農民利益。

【標準表述】

統籌城鄉發展，夯實農業基礎，要立足當前，著眼長遠，明確方向，突出重點，在關鍵環節上花氣力、下功夫。

繼續加大對農業農村的投入力度。總量持續增加，比例穩步提高。穩定發展糧食生產的政策信號不能變、支持不能減。完善農業補貼制度，調動農民務農種糧和地方重農抓糧的積極性。加強和改進農產品市場調控，保持價格合理水平。

不斷增強農業發展支撐能力。抓好農田水利基礎設施和高標準農田建設，提高農業科技創新和推廣能力，健全農業社會化服務體系，提升農業機械裝備水平，健全農產品市場體系，促進農業綜合生產能力再上新臺階。

加快改善農村民生。將政府的公共資源更多地投向農村，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集，千方百計促進農民多渠道就業，加快解決農村發展最急需、農民要求最迫切的飲水、用電、教育、醫療等問題，提高農村社會保障水平，加大扶貧開發力度。促進城鄉基本公共服務均等化。

堅定不移深化農村改革。更加注重城鄉聯動、協調推進，更加注重制度建設。穩定和完善農村基本經營制度，有序推進農村土地管理制度改革，加快農村金融改革步伐，繼續深化農村綜合改革。當前和今后一個時期，要把積極穩妥推進城鎮化，促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口。

第五篇：關于統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌（統籌區域發展;要統籌城鄉發展;要統籌經濟社會發展;要統籌人和自然和諧發展;要統籌國內發展與對外開放。）其中的一項內容。就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。

黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。要落實這一戰略決策，必須從戰略高度考察其時代背景和重大意義，明確其戰略思路和主要內容，給出其戰略重點與對策建議。

一、統籌城鄉發展的時代背景與戰略意義

1、從目前我國經濟發展的階段看，已具備統籌城鄉發展的現實條件

城鄉關系一般是與工業化進程密切相關的。工業化通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段.工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素。農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門。這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。有關統計指標顯示，目前我國已進入工業化中期階段。未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會使解決“三農”問題的難度陡然增大。因此，在這一關鍵時期，黨中央、國務院提出統籌城鄉發展，既與這一階段我國城鄉關系的基本特征相適應，又具有重要的戰略意義。

2、從我國解決“三農”問題的思路看，必須統籌城鄉經濟社會發展

長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革以來各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。“三農”問題表面上看是農村問題，實際上這一問題的解決，不能單靠農村自身，必須在城市與農村的互動中逐步解決，可以說沒有城市的積極參與和支持，農民的小康難以順利實現。只有按照黨的十六大提出的統籌城鄉發展的戰略思路，創新城鄉發展戰略，才能有效解決“三農問題”，加速全面小康社會的建設步伐。因此，黨中央國務院提出要用統籌城鄉發展的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。統籌城鄉發展是解決我國“三農”問題的總體思路和戰略選擇，是加快我國農村全面建設小康社會步伐的重大戰略舉措。

二、統籌城鄉發展的戰略思路與主要內容

統籌城鄉經濟社會發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，更多地關注農村，關心農民，支持農業，實現城鄉共同繁榮。統籌城鄉經濟社會發展的實質是給城鄉居民平等的發展機會，通過城鄉布局規劃、政策調整、國民收入分配等手段，促進城鄉各種資源要素的合理流動和優化配置，不斷增強城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，縮小城鄉差距、工農差距和地區差距，使城鄉經濟社會實現均衡、持續、協調發展，促進城鄉分割的傳統“二元經濟社會結構”向城鄉一體化的現代“一元經濟社會結構”轉變。統籌城鄉發展，需要觀念、機制和體制的諸多變革，是一個長期、艱巨而又復雜的系統工程。

1、統籌城鄉發展的戰略思路

統籌城鄉發展的基本思路和戰略目標，就是要通過積極促進城鄉產業結構調整、人力資源配置和金融資源配置的優化、經濟社會協調發展等，既充分發揮城市對農村的帶動作用，又充分發揮農村對城市的促進作用，逐步形成以市場機制為基礎、城鄉之間全方位自主自由交流與平等互利合作、有利于改變城鄉二元經濟結構的體制和機制，實現工業與農業、城市與農村發展良性互動，通過文化、人員、信息交流，經濟、教育與科技合作，把城市現代文明輸入農村，從而加快城鄉一體化發展，加快“三農”問題的解決，推動我國全面建設小康社會的歷史進程。

在如何通過統籌城鄉發展，解決好“三農”問題上，目前從上到下已形成共識，達成了明確的戰略思路：那就是必須跳出“三農”抓“三農”，把“三農”問題放在全面建設小康社會和實現工業化與城市化的戰略布局中統籌考慮，通過工業化、城市化與“三農”的充分互動加以解決。“城里人”要關心“鄉下人”，城市要幫扶農村，工業要反哺農業，應當是統籌城鄉經濟社會發展的題中應有之義。無論從我國的產業結構、城鄉結構、就業結構來分析，我們都不難得出結論，新階段農業的問題需要工業參與解決，農村的問題需要城市參與解決，農民問題很大程度上要靠勞動力轉移來解決。

2、統籌城鄉發展的主要內容

統籌城鄉發展的內涵不僅僅指經濟范疇，它包括城鄉經濟與社會發展中的物質文明、政治文明和精神文明建設三個方面都要實現城鄉統籌。在經濟上應把農民致富與轉移農民、減少農民結合起來，長富于民，藏富于民，實現農民“有其利”；在政治上應把善待農民與尊重農民、組織農民結合起來，給農民國民待遇，讓農民當家作主，實現農民“有其權”；在思想文化上應把教育農民與轉變農民

觀念、提高農民素質結合起來，弘揚勤勞、善良、講修養的傳統美德，增強民主、科學、講公德的現代文明意識，實現農民“有其教”。具體說來，統籌城鄉發展的內容主要包括以下幾個方面：

一是統籌城鄉規劃建設。即改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。根據經濟社會發展趨勢，統一編制城鄉規劃，促進城鎮有序發展，農民梯度轉移。主要包括：統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局；統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地；統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系。尤其要在農村地區缺乏基礎設施建設資金的情況下，政府要調動和引導各方面的力量著力加強對農村道路、交通運輸、電力、電信、商業網點設施等基礎設施的投入，使鄉村聯系城市的硬件設施得到盡快改善。優先發展社會共享型基礎設施，擴大基礎設施的服務范圍、服務領域和受益對象，讓農民也能分享城市基礎設施。

二是統籌城鄉產業發展。以工業化支撐城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和現代農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。

三是統籌城鄉管理制度。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉一體的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。

四是統籌城鄉收入分配。根據經濟社會發展階段的變化，調整國民收入分配結構，改變國民收入分配中的城市偏向，進一步完善農村稅費改革，降低農業稅負，創造條件盡快取消農業稅，加大對“三農”的財政支持力度，加快農村公益事業建設，建立城鄉一體的財政支出體制，將農村交通、環保、生態等公益性基礎設施建設都列入政府財政支出范圍。

三、統籌城鄉發展的戰略重點與對策建議

1、統籌城鄉發展首先要轉變觀念，抓好落實

農民處于末等公民地位是農業和農村不景氣的深層根源。還農民一個平等的社會地位、解決農民“國民待遇”問題，是解決“三農”問題的關鍵所在。長期形成的城鄉二元經濟結構背景，對很多人的思維方式產生了重要影響，有些人自覺不自覺地認為，中國這么大的地域中，到處都搞得比較漂亮，所有人都過上富裕生活在短時間內是做不到的。所以自覺不自覺地考慮到，首先要滿足城市，然后滿足農村。不改變這樣的觀念，就無法真正實現統籌城鄉發展。只有各級政府和城市市民徹底轉變長期以來形成的不正確的觀念，真情關愛農民，真誠對待農民，真心幫助農民，建立城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，才能真正實現統籌城鄉經濟社會的發展。尤其是作為城鄉統籌的主體的各級黨委和政府要率先帶頭轉變觀念，樹立以民生為本的新的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作

為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益和文化利益作為經濟發展的根本出發點和落腳點。

統籌城鄉發展是科學發展觀的核心和重點，因為沒有統籌城鄉發展，也就談不上“統籌區域發展”，“統籌人與自然和諧發展”、“統籌國內發展和對外開放”也就失去了應有的基礎。目前在樹立科學發展觀上，思想已基本統一，關鍵是抓好落實。科學發展觀能否有效落實，在很大程度上取決于科學政績觀能否確立。樹立正確政績觀的關鍵是建立科學合理的政績考核機制。其考核內容應當遵循科學發展觀的要求，作新的調整和補充。其重要內容要把各級政府統籌城鄉發展的做法和解決“三農”問題的業績作為重要指標，加大這方面的權重，考核中要多傾聽農民和民工的建議和心聲。

2、統籌城鄉發展要注意以“三化”帶“三農”

總結我國改革開放和現代化建設的實踐經驗，城鄉統籌解決“三農”問題應“三化”并舉，以“三化”帶“三農”：即以工業化帶動農民收入提高，以城鎮化帶動農村勞動力轉移，以農業產業化帶動農業經濟效益增長。這是近幾年我國解決“三農”實踐經驗的集中概括，也是我們調整發展戰略的重要實踐依據。農村工業化、城鎮化和農業產業化是辯證的統一體。工業化居于主導地位，是城鎮化和產業化的核心，只有通過工業化才能逐步“化”傳統農業為現代農業、“化”農業社會為工業社會、“化”農民為市民；城鎮化是工業化和產業化進一步擴張的載體，可以通過城鎮的要素聚集促進工業化和產業化的發展；農業產業化有利于農村土地集中和農村勞動力轉移，是城鎮化和工業化的前提和基礎。其中，最為關鍵的是農業經營企業化。企業化寓于產業化之中，貫穿于農業產業化的全過程。為推進農業企業化，要下大力氣培育農業龍頭企業，用市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶，形成“企業＋基地＋農戶”、“專業協會＋農戶”等多種運行模式。今后不管是哪種所有制和經營形式的龍頭企業，只要能帶動農戶，與農民建立起合理的利益聯結機制，給農民帶來實惠，政府都要在財政、稅收、金融等方面一視同仁地給予支持。

3、統籌城鄉發展要把統籌城鄉教育作為首要工程

城鄉差別大、農民增收難的根子，集中體現在教育、醫療、養老上。農村教育在全面建設小康社會中具有基礎性、先導性、全局性作用，農村教育質量的高低，關系到農村各類人才培養和整個教育事業的發展，關系到農村經濟社會的進步。因此，抓好農村教育工作是解決“三農”問題的基礎工程和希望工程。當前農村教育中存在的問題主要表現在：農村教育發展相對薄弱，難以實現均衡發展和高水平、高質量提高；農村初中生輟學現象仍然存在，受校舍、師資及學生就學愿望的制約，高中段教育實現全面普及面臨困難，城鄉之間、校際之間不平衡現象有繼續拉大的趨勢；稅費改革之后，義務教育經費投入保障機制尚未建立，與發展現代化教育的需求不相適應，學校正常運轉受到影響，農村教師工資發放標準不統一，來源不穩定；農村教育辦學思想和方法落后等。因此，要統籌城鄉教育發展，就必須從實踐“三個代表”和全面建設小康社會的戰略高度出發，將農村教育工作作為整個農村工作的重中之重，努力打破與城鄉經濟二元結構相伴隨的城鄉教育差距，優先發展農村教育。

一是努力完善農村義務教育發展保障機制，增加農村教育投入。為確保稅費改革后農村義務教育的投入，青島市的做法是與縣區政府簽訂《保障農村義務教育經費投入責任書》，將高標準、高質量實施九年義務教育納入區縣領導任期責任目標和責任目標，對工資發放、公用經費增長、學校布局調整、危房改造

等提出具體的目標要求。針對農村學校規模小、布局不合理、校際差距較大等問題，以鄉鎮為單位，重新規劃農村鄉鎮中小學布局，實施農村小學、初中標準化、規范化建設工程，促進縣域內義務教育的均衡發展。全面推行農村義務教育“以縣為主”的管理體制改革，鎮初中、小學校長的選拔、任命以及教師的聘任、調配交流等實行區市教體局統一管理，建立教師工資按照區市統一標準發放制度。二是加強對農村教育的支持力度，打造城鄉教育發展共同體。首先是建立城鄉學校幫扶制度。城市政府教育主管部門可以組織市區的學校與農村學校簽訂結對幫扶協議，通過教師定期交流培訓、聯合舉辦教研活動、經濟支持等形式，實現理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流動人口子女和殘疾兒童少年就學保障辦法，使農民工子女享受義務教育的權利。在城市的中小學取消外來務工人員子女借讀費等額外收費項目，使其享受與城市孩子相同的錄取條件、收費項目；對義務教育階段學校殘疾兒童少年全部實施免費教育，免費項目包括雜費、住宿費和教科書費。流動人口子女、殘疾兒童少年教育所需經費按管理權限分別由市、區級財政負擔；第三是對農村家庭經濟困難學生實行就讀資助。縣區政府要按有關規定設立專項資金，確保農村學生不因家庭經濟困難而失學。

三是加強對農村勞動力的職業技能培訓，提高農民就業能力。要根據市場和企業的需求，按照不同行業、不同工種對從業人員基本技能的要求，安排培訓內容，實行定向培訓，提高培訓的針對性和適用性。要調動社會各方面參與農民職業技能培訓的積極性，鼓勵各類教育培訓機構、用人單位開展對農民的職業技能培訓。各級財政都要安排專門用于農民職業技能培訓的資金。為提高培訓資金的使用效率和培訓效果，應由農民自主選擇培訓機構、培訓內容和培訓時間，政府對接受培訓的農民給予一定的補貼和資助。

4、統籌城鄉發展要把統籌城鄉社會保障作為突破口

小康不小康，關鍵看保障。目前農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在國家財政的支出中，只有少數用于農村社會救濟；在農民養老保險和醫療保險上，國家基本沒有承擔責任。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。政府只有幫助農村地區建立起與城市統一的社會保障制度，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來，城鄉統籌發展才有基本的制度基礎。因此，完善農村社會保障，促進農民土地保障轉向社會保障，是統籌城鄉社會保障的重中之重，是保持農村社會穩定的“穩壓器”。

完善農村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善、地區差異的原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。農村的社會保障制度應從條件已基本成熟的經濟發達地區，逐步推廣到全國；先在農村建立最低生活保障和農村合作醫療制度，再逐步建立養老保險。其主要內容有：健全被征地農民社會養老制度，減少和消除“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無”階層的產生，政府應從財政和土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農村養老保險基金；逐步提高養老保障水平，穩步推進城鎮社保向農民覆蓋，最終實現與城鎮社保接軌；健全農村最低生活保障制度，逐步形成與城鎮低保水平的合理比例關系；穩步建立以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度。

5、統籌城鄉發展要把農村剩余勞動力的轉移作為解決“三農”問題的切入點

只有減少農民，才能富裕農民，“減少農民” 是解決三農問題的根本出路。世界各國經濟發展的一個最基本特征是：隨著經濟的發展，農業在GDP中比重越來越低。只有農村人口也同步降低，整個國民經濟的發展才能進入良性的循環狀態。否則，農業人口不減少，大多數的人口只能創造和占有越來越少的財富，是難以富起來的。因此，農村剩余勞動力的適時轉移與充分就業，是實現農業現代化、促進經濟長期繁榮的必要前提。

首先，農村勞動力轉移可以為農業生產帶來巨大效益。農村勞動力轉移到非農產業，一方面可以增加從事農業勞動力的資源占有，為農業走規模經營之路奠定基礎；另一方面可以使農副產品生產者與消費者的比例發生逆轉，在農業生產效益、市場需求不變的情況下，能使農副產品生產者獲得成倍的效益。其次，農村勞動力轉移可以促進農村經濟與社會發展。其更大的作用在于潛移默化地改變著農村勞動力的觀念和意識，使城市中的先進思想和文明生活方式在農村廣泛傳播；同時市場信息、先進的生產技術和管理經驗能夠迅速在農村擴散，從而促進農村經濟與社會的發展。第三，勞動力轉移是農民增收的主要動力。地區之間、城鄉之間、產業之間的收入差別是造成勞動力轉移的主要原因。從近幾年山東省農村勞動力轉移與農民收入的關系看，農村勞動力轉移已成為農民增收的主要途徑。據統計，勞動者報酬增加額占農民人均純收入增加額的比重，2000～2002年依次為54.2%、79.2%和60.9%。可見，勞動者報酬收入已成為農民增收的主要來源。由此看出，農村勞動力轉移對于“三農”問題，能夠取得多重效果，可以加速農業發展、繁榮農村經濟、增加農民收入，對全面建設農村小康社會將起到非常關鍵的作用。

如何采取有效措施，加速農村勞動力轉移，是值得研究和關注的問題。當前，各級政府應當注意加強對農村富余勞動力轉移的協調和指導，維護農民進城務工就業的合法權益。2004年中央1號文件確立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整政策框架。當前，必須解決的政策問題有：取消針對農民工進城就業的各種準入限制，實行一視同仁、平等競爭；取消專門面向外出就業民工的就業證卡，簡化農民外出就業手續，實行暫住申報制度；清理整頓對外出或外來務工人員的亂收費，輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入財政預算中，不能變相向企業或個人轉嫁負擔；建立并完善保障進城務工就業農民子女義務教育的工作制度和經費籌措保障機制，保障農民工子女享受義務教育的權利；在公共衛生領域給民工市民待遇；把農民進城務工納入《勞動法》實施范圍，規范企業用工制度，做好將農民工納入工傷保險范圍的工作，保障勞動者合法權益；將農民工的培訓納入各級公共財政的支持范圍，按照中央１號文件的要求，做好農民職業技能培訓工作；讓農民能充分享受自由進城和自由遷移的權利并妥善解決城市農民工的社會保障問題。