第一篇：樹立科學的發展觀 統籌城鄉協調發展

樹立科學的發展觀統籌城鄉協調發展

——二元化制度下農民增收的路徑選擇

廖紅豐

（中南財經政法大學工商管理學院武漢430060）

摘要：新世紀，全面實現小康目標，重點和難點在農村關鍵在農民收入。但是近幾年農民增收困難。影響農民增收的因素是多方面的，城鄉分割的二元化經濟制度，是其中最重要、關鍵的因素，直接影響農民收入。以制度創新，克服、消除二元化制度性因素的約束，統籌城鄉制度，確保農民收入增長。

關鍵詞：二元化制度制度創新農民增收路徑選擇統籌城鄉制度

Establish scientific development to close The pool in urban and rural areas is developed in harmony-——Route choice which peasants raise an increase of under the dualization system

LiaoHongfeng

（School of Business Admininistion Zhongnan University of Economics &law Wuhan 430060）

Abstract：In the new century, achieve the goal of ensuring our people a relatively comfortable life in an all-round way, focal point and difficult point are in peasant's income in the rural key.But peasants raise an increase of the difficulty in recent years.Factors influencing peasants to raise an increase of are in many aspects, the dualization economic system that cut apart in urban and rural areas, it is the most important , key factor among them , influence peasant's income directly.With system innovation , overcome , dispel the restraint of the institutional factor of dualization, the system in urban and rural areas of the pool, guarantee peasant's growth in earnings.Keyword：Dualization systemSystem innovationPeasants increase incomeThe route choosing Systemin urban and rural areas of the pool

“農民不富，中國不富”。千方百計促進農民增收，不僅是加快農業和農村發展的必然要求，而且是保持國民經濟持續快速協調健康發展的必然要求，是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求，是維護社會穩定和國家長治久安的必然要求。現階段農民增收困難，是農業和農村內外部環境發生深刻變化的現實反映，也是城鄉二元結構長期積累的各種深層次矛盾的集中反映。新制度經濟認為制度作為經濟增長的內生變量，制度安排是經濟發展的主要動力，制度創新是經濟不斷增長的保證，經濟增長和發展需要合理的制度保障。影響農民增收的因素是多方面的，但從根本上講，這是城鄉二元結構的體制沒有明顯改變的必然結果，在很大程度上已成為現階段中國二元化制度障礙的集中體現。消除二元化制度障礙，通過統籌城鄉經濟社會發展解決農村經濟的根本制約因素，使農民收入得到持續快速增長。

一、當前影響農民增收的主要二元化制度約束

城鄉二元經濟結構，是指發展中國家廣泛存在的城鄉生產和組織的不對稱性，也就是落后的傳統農業部門和先進的現代經濟部門并存、差距明顯的一種社會經濟狀態。這是發展中國家經濟不發達的標志，也集中反映著城鄉之間的制度差異。我國農業經過20多年的改革，許多制度進行了調整，對農業經濟的發展和農民增收發揮了積極作用。但是城鄉二元經濟結構沒有得到明顯改變，二元化制度障礙還發揮“余熱”，農業是“棄嬰”農民是“后娘的孩子”，這嚴重影響農村經濟的發展和阻礙農民收入的增加。通過一系列的創新，城鄉二元制度結構正逐步得到弱化，但從目前看還需要進一步創新。如果不進一步創新，就會嚴重制約經濟的發展和農民收入的增加。以下僅就“二元化”制度進行分析,論及其主要表現：

1、二元戶籍管理制度和城鄉分割的勞動就業制度的“殘酷性”，嚴重阻礙了城鎮化進程,阻礙了農業勞動生產率的提高。從經濟學觀點看,任何經濟實體收入的不斷擴大(或利潤的持續增長),都有賴于其生產規模的不斷擴大,工業企業是這樣,農戶也是如此。所不同的是,隨著工業企業生產規模的擴大,在工業領域就業的人口不斷增加,而要使農戶生產規模擴大,就必須不斷減少農業人口。因而,通過城鎮化,減少農業人口是提高農民收入的必然途徑。但是,我國長期以來實行劃分“城市人”、“農

[1]

村人”為標志的城鄉二元戶籍管理制度和就業制度嚴重阻礙農村剩余勞動力轉移,成為“實現農村居民向非農產業轉移的最大體制障礙。”盡管部分城市對農民落戶城市限制有所松動,但目前有相當數量的城市仍維持著嚴格的準入制度,并在不同程度上采取一系列行政手段,客觀上限制了外地民工就業,兩種不同身份的居民即使在同一城市就業和生活,也不能在就業、子女就讀、社會保障、醫療等方面享有同等的待遇。總之,現行的戶籍制度和城市勞動就業制度是影響勞動力流動的典型制度安排。這種戶籍制度與現行的農村土地產權制度相互強化,阻礙了農村剩余勞動力的轉移和土地資源的市場化配置,影響農業勞動生產率的提高,阻礙了農民收入水平的提高[2]。

2、二元化教育和社會保障制度的“偏差性”,影響農民的實際收入。農村的九年制義務教育經費由農民自己承擔。義務教育,作為基礎性教育,與其他層次的教育相比,其投入產出比是最高的,并且,它對于國家和民族的未來發展是至關重要的,實際上具備公共產品的性質,應由國家來承擔。但是,國家只承擔城市的義務教育,農村的教育卻由農民自己承辦,而農民的收入還不到城市居民收入的一半,這顯然是對社會公平的又一次背離，增加了農民的教育支出，影響了農民的實際收入。社會保障的一個重要特征就是它對于全體國民的普惠性和一致性。但現在城市和農村的社會保障制度的建立分成兩個板塊：城市已初步建立了比較完整的社會保障體系，養老保險金已基本上實現了社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的基本模式，醫療保險、失業保險、工傷保險都在原有的制度上進行了改革和逐步完善，社會保障覆蓋率已達90%以上；而農民社會保障制度的建設嚴重滯后，仍然是以家庭保障為主的社會保障，除了養老保險和醫療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來，社會保障覆蓋率不足2.4%。在社會福利方面，城市人可以享受到各種社會公共設施和福利待遇；而農村是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，農民難以享受到大城市的公共服務設施和福利待遇，缺乏有效的社會安全網，增加農民的支出，直接影響農民的實際收入。

3、城鄉二元稅收制度的“不對稱性”，增加農民的負擔，間接減少農民的收入。農業稅，俗稱“公糧”，是國家對一切從事農業生產、有農業收入的單位和個人征收的一種稅。從世界范圍看，現在大多數國家對工業和農業采用同一套稅收制度，而在中國，工農業兩套完全不同的稅制并存，結果是農民稅收負擔相對偏重，而且也未能體現稅收公平原則。農民承擔著與其收入極不相稱的高額稅賦。這表現在:首先,從納稅額占收入的比例來看,對農民來說這一比例遠高于城市居民。據調查,1995年,農民人均收入相當于城鎮居民的40%,僅稅款一項,農民人均支付額相當于城鎮居民的9倍,若加上名目繁多的雜費,則相當于城鎮居民的近30倍。在這個意義上,農村對于城市而言,實際上實行的是累退稅。無疑,累退稅的再分配效應是擴大收入分配差距,因此,我國當前的稅收體制不僅沒有緩解城鄉收入差距,而且客觀上起到了強化這一差距的作用。其次,農村的稅收基本上實行“人頭稅”。所謂“人頭稅”,即不考慮納稅者年齡大小、承包田地的多少和收入的高低,都得交大致相同的稅費。這就造成這樣的一個后果:稅率對于每個農民而言是不同的。對于貧困者來說,稅率是高的;而對于富裕者來說,稅率是低的。也就是說,農村稅收也是一種累退稅。第三,農村沒有對貧困人口實行稅費減免政策。過高的稅率,不僅加重了農民的貧困化程度,而且拖延了其脫貧的進程。我國稅制方面存在嚴重的二元分治狀況,難怪有人尖銳地指出,我國對農民是“制度剝奪”,我國的稅制是“劫貧濟富”。

4、財政制度安排“輕視性”，增加農民的隱性負擔，而增加農民的支出。由于資源分配上以城市和國有企業為中心的政策體制，造成國家財政對農村基礎設施、基礎教育、生態環境建設、農業科研等公共物品和準公共物品投入長期嚴重不足，使農業發展的資金和技術的短缺，整個農村經濟結構的調整升級缺乏動力和支撐體系。農村“公共產品”的供給主要由農村地方財政和集體經濟自行解決，中央財政貢獻很少，不符合統一“國民待遇原則”的要求。主要表現在：(1)財政的有關農業補貼政策目標，如糧食價格補貼，沒有針對農業生產者的，農民沒有真正得到補貼的好處，相反，實際上獲利的是國有糧食企業、糧食流通部門等中間部門與企業，可見補貼的大量利益都沉淀于壟斷制下的流通環節，從而造成巨大的政策效益損失。(2)國家財政支農支出占財政總支出的比重年際間高低起伏不定，未能形成一條穩定的軌跡，而且這一比例遠低于農業在國內生產總值中的比例，與農業在國民經濟中的地位和作用不相稱。(3)1993年頒布實施的《中華人民共和國農業法》規定國家財政每年對農業總投入的增長幅度應高于國家財政經常性收入的增長幅度。但自1993年以來，[3]

除了1994年和1996年，國家財政對農業總投入的增長幅度均低于其經常性收入的增長幅度。本應由國家財政承擔的農村義務教育，以及龐大的基層政權的運轉費用實際上是主要由農民負擔。農業科研的投資強度(農業科研經費占農業國內生產總值的比例)僅為0.36%，不到世界平均水平的一半，相當于發達國家的1／10。

5、二元化金融制度的“漏出性”，農村存得多、貸得少的“金融資金存貸差”的問題越來越突出，嚴重制約了農村經濟發展。金融是現代經濟的核心，資金是經濟發展的“血液”，任何產業的發展都離不開金融的支持。目前，國內金融機構普遍存在著重吸儲、輕放貸的現象，只要有足夠的存款，上解到上級金融機構，就可以過上贏利的安穩日子。這種體制和做法，造成了金融機構從農村吸儲多、放貸少，農村資金大量流向城市，農業和農民辦的鄉鎮企業貸款十分困難。主要表現：（1）農村信貸支持總量不足，農村金融機構內部信貸結構失衡，農戶和中小企業從金融機構獲得貸款非常困難。2000年，全國金融機構各項貸款余額99371億元，用于農業和鄉鎮企業的貸款余額僅占10%左右。（2）國有銀行收縮農村機構，農村信用社獨立承擔支農任務，而部分地區農村信用社由于歷史包袱沉重，資金周轉困難（3）資金從農村、農業向城鎮、非農產業轉移、漏出的問題。據全國農村固定觀察點調查，農村信貸中的私人信貸占信貸總額的68.30%，占全國GDP比重30%多的鄉鎮企業，其貸款余額占全國貸款余額的比重不足5%，1999年全國金融機構新增貸款比上年增加18%，但鄉鎮企業貸款余額反而下降12%。

二、農民增收的路徑選擇：進行制度創新，統籌城鄉制度

黨的十六大提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。所謂統籌城鄉經濟社會發展，從長遠目標看，就是通過制度創新，建立與市場經濟體制相適應的城鄉一體化的經濟社會秩序，解決制約農村、農業發展和農民增收的二元化制度障，促進農民收入增加，縮小城鄉差距。人們一般把促進發展，增加收益的變革稱之為制度創新。制度創新的目的，是希望新的制度安排能提高經濟效率，或表現出更明顯的制度績效。無論是制度創新還是重建，其實質是實現制度公正并由此實現社會的公正。這既是制度文明的基本要求，也是制度建設的根本目的。公正的具有合法性的制度才可能為城鄉協調發展提供可靠和持久的保障。新時期的城鄉統籌的制度創新，以增加農民收入為中心，必須著眼于解決制約農村和農業發展、農民增收的體制性和結構性矛盾，給農民平等發展機會和國民待遇等方面取得重大突破，徹底改革傳統經濟社會體制下形成的城鄉分離的各種制度[5]。

1、建立城鄉統籌的戶籍制度和就業制度，優化我國勞動力資源的配置，提高農業勞動生產率，促進農民收入的增加。我國城市戶口與農村戶口所承載的權益是不一致的，擁有城市戶口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特權，而沒有城市戶口的農村居民則不僅不能享有與城市居民同等的福利保障待遇，而且要承擔比城市居民更重的稅收和各種非稅負擔。這種城鄉不統一的戶籍制度，不符合市場經濟公平競爭的原則。因此，必須按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度，實現以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使戶籍登記能夠準確反映公民的居住和職業狀況。建立城鄉統一的就業制度在現代市場經濟制度下，城鄉就業制度應是統一的。在城鄉統一就業度下，勞動力在城市和農村的邊際生產率和工資率應趨于均衡。但我國的就業制度明顯城鄉分割的，國家負責城市居民的就業安排（包括下崗再就業安置）和就業登記，而農村居民基本上處于自發就業狀態。進城民工一般不納入城市勞動就業管理體系，不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇。這種城鄉不統一的就業制度，扭曲了勞動力的價格和供求信息，破壞了統一的勞動力市場，不利于勞動力在城鄉之間優化配置。因此，要想統籌城鄉發展，就必須打破計劃經濟體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮勞動力和農村勞動力、本地勞動力和外來勞動力的就業管理體制，統一城鄉就業制度；實行城鄉統一的就業、失業登記制度；規定農村居民在城鎮就并落戶后，在住房、參軍、子女入托、入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務；取消限制農民工進城就業的不合理規定；取消針對農民工的不合法和不合理收費；整治惡意拖欠、克扣農民工工資的行為等。

2、建立城鄉統籌的保障和教育制度，為農民增收體質和智力保障。實行城鄉統一的福利保障和教育制度是世界各國通行的做法。城鄉不統一的福利保障和教育制度既不公平，也阻礙了城市對農

[4]

村人口和勞動力的吸收。因此，要想統籌城鄉發展，就必須盡快建立城鄉統一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，農民也應同樣享有。考慮到農民進城面臨很多風險和不確定性，應規定農村居民在城鎮就業并落戶后，可繼續保留原籍土地和山林承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權等。完善農村社會保障制度，要從中國農村的實際出發，堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區差異原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。農村人口受教育年限短、農民教育負擔重，這已成了當前影響農村發展和穩定的一個突出問題。要確保農村義務教育的健康發展。要大力加強農村義務教育事業的發展，把農村稅費改革和完善農村義務教育管理體制有機結合起來，建立新的農村義務教育經費保障機制，減輕農民負擔。讓義務教育成為政府的義務。要通過建立城鄉統一的教育和醫療衛生制度，消除在城鄉分割制度下農村勞動力在獲得教

[6]育、技能培訓、健康與營養等人力資本投資方面與城市勞動力存在的巨大差別。

3、建立城鄉統籌的稅收制度，實現城鄉稅收義務平等，減少農民負擔。目前正在進行的農村稅費改革，雖然在一定程度上減輕了農民負擔，但是這種改革還很不徹底，不符合現代稅收制度的要求。現代稅收制度的基本原則是對商品征稅，產品進入市場就征稅，不進入市場就不征稅。而現行的農村稅改政策包括對農民吃的口糧、留的種子、飼料都要征稅，并且不扣除成本、費用，實際上是對全部農產品征稅，不是對商品征稅。據統計，目前我國農業商品量僅占農業產品總量的40%左右，等于無形中增加了農民60%的額外負擔，這顯然是不合理的，市場經濟不能拿地租當稅收。當今世界幾乎所有國家都已經取消了專門面向農民的農業稅，發達國家還采用補貼政策扶持弱勢農業。如美國近十年對農業補貼達1900多億美元，每個農戶平均補貼3萬至5萬美元。2004年中央“一號文件”提出取消除煙葉外的農業特產稅，同時逐步降低農業稅稅率，總體上每年降低1個百分點，直至完全取消，這就為最終實現城鄉統一的稅收制度奠定了基礎。我國農業稅占財政收入的比例很小，已經具備了取消農業稅和反哺農業的條件。建議改征個人收入所得稅，盡快建立城鄉統一的稅收制度，實現城鄉稅收義務的平等。

4、建立城鄉統籌的財政制度，建立國家財政收入增量直接惠顧農民的經常性、制度性管道，為農民增收提供穩定的財政基礎。加大政府公共財政投入，為農民提供公共產品，按照統籌城鄉經濟社會發展和深化財稅體制改革的要求，加快建立完善的公共財政體制，把投入的重點放到農村，增加對農村的投入力度。要堅持城鄉一體化的政策導向，改變重城市輕農村的支出政策，明確國家與地方各自的農村公共產品的供給職能，向城鄉提供均衡的公共產品與服務。重點保證農村教育文化衛生事業、農民基本素質和基本技能的培訓以及社會保障體系建設、交通、道路、水利等基礎設施建設、傳統農業的現代化改造、農業結構調整、農業園區、特色農產品基地建設、農產品防疫檢測安全體系建設、農村敬老院、“百村示范、千村整治”、萬頃綠化、農村能源利用等農業公益設施和生態環境建設等，均衡城鄉經濟社會發展水平。《農業法》規定：“國家逐步提高農業投入的總體水平。國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。”為切實執行這一規定，政府應建立和健全較為規范的農業投入機制，加大對農業的投入力度和深度。這面對越來越激烈的農產品市場競爭態勢、越來越高的農業增長成本情境下的必然選擇。要進一步改革農業投融資體制，以法律形式約束各級政府對農業的投資行為，明確界定政府在農業投入上的事權和財權關系，確定政府對農業投入的來源渠道，按照公共財政的原則，逐步增加對農村公共設施的投入，增加對科技進步的投入，增加對農用工業的投入，增加對中低產田改造的投入。在經濟全球化的背景下，還可以通過執行WTO規則中的綠箱政策，加大財政投入力度[7]。

5、建立城鄉統籌的金融制度，滿足農業、農村日益增長的資金需求，為農民增收提供穩定的金融支持。雖然金融制度幾經改革，在貸款問題上，農民與市民、農村企業與城市企業仍存在著明顯的不平等待遇，貸款難一直困擾農業和農村企業發展的一個重要因素。目前農村全部貸款只占金融機構總貸款余額的10%，與農村對GDP的貢獻率不相稱，信貸資金不足成為農村經濟發展的瓶頸之一。加快農村金融體制改革，已成了當前推進“三農”發展的一個重要方面。從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，必須以促進農村金融市場的發展為目標，推行農村金融體制的整體改

革。要從農村實際出發，研究有利于增加農戶和企業貸款、有利于改善農村金融服務的其他途徑和辦法，必須盡快解決農村資金短缺與農村資本非農化并存的矛盾，政策應當限制農村各項存款通過金融機構流出農村，應規定農村金融機構和非金融機構吸收的農村和農戶的各項存款，主要用于農業、農村和農民發展。今后制定貨幣信貸政策，要更加重視城鄉和地區間的協調發展。改革和創新農村信用合作社組織制度，創新農村金融機構的貸款方式，特別是推進小額信用貸款業務發展。在農村信用社改革中，應逐步提高對農村經濟發展貸款的比重。統籌城鄉信貸，讓農民和農村企業也能順利地貸到款。

參考文獻：

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1[2]、周小亮.提高農民收入與二次市場化制度創新[J].東南學術,2002(3):72—80

[3]、廖紅豐.談稅費改革后農村基礎教育公共財政支出改革的思考[J].價格月刊,20004(5):28—29

[4]、馮招容.農民收入增長的體制性障礙研究[J].農業經濟問題,2003(9):21—2

5[5]、農業部產業政策法規司課題組.統籌城鄉和統籌經濟社會協調發展研究[J].農業經濟問題，2004(1):27—

31[6]、廖紅豐.開發農村人力資源,促進農民收入增加[J].中國農業教育,2004(2):39—40

[7]、廖紅豐.杜長樂.農民增收與財政支農政策的現實優化[N].農民日報,2004—5—2

2[8]、顧益康 統籌城鄉經濟社會發展加快農村全面小康建設[J].農業經濟問題,2003(4):18－20

作者簡介：廖紅豐，男，湖南衡陽人，主要從事三農理論研究。在《科技導報》、《貴州財經學院學報》、《農業經濟》、《江漢論壇》、《浙江經濟》、《甘肅社會科學》、《華南農業大學學報》、《中國農業教育》、《價格月刊》等國家核心雜志發表二十余篇論文。

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第二篇：科學統籌 協調發展

科學統籌 協調發展

科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現，是運用馬克思主義的立場，觀點，方法認識和分析社會主義現代化建設的豐富實踐，是同馬克思列寧主義，毛澤東思想，鄧小平理論和三個代表重要思想既一脈相承又與時俱進的科學理論，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。

我國正處于并長期處于社會主義初級階段，生產力發展水平不高，科學判斷中國內外形勢，正確應對世界多極化和經濟全球化及科技進步的發展趨勢，在日益激烈的綜合國力競爭中牢牢掌握我國發展的主動權，緊緊抓住經濟建設這個中心，逐步實現全體人民共同富裕，求真務實，銳意進取，繼續全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，完成時代賦予的崇高使命。

要繼續抓好發展這個黨執政興國的第一要務，推動國民經濟快速協調健康發展。堅持經濟建設為中心，堅持以人為本，樹立全面，協調，可持續發展觀，統籌人與自然和諧發展。提高自主創新的能力，建設創新型國家。

人民是創造歷史的根本動力，中國廣大人民是物質文明和精神文明的推動者，在任何時候都要堅持把最廣大人民的根本利益放在首位，堅持以人本，就是要實現人多全面發展為目標，切實保障人民群眾的經濟，政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人

民。

堅持科學發展觀，不斷探索促進全面發展，協調發展和可持續發展的新思路新途徑。經濟發展不能以浪費資源，破壞環境和犧牲子孫后代利益為代價。樹立和落實科學發展觀，必須著力提高經濟增長的質量和效益，努力實現速度和結構，質量，效益相統一，經濟發展和人口，資源，環境相協調，不斷保護和增強發展的可持續性。

要加強統籌協調，挺高處理利益關系的能力，妥善處理社會矛盾。統籌兼顧是科學發展觀的根本方法。要正確領會和全面把握中國特色社會主義事業總體布局，善于在推進經濟發展的同時兼顧各個方面的發展要求，把經濟建設，政治建設，文化建設，社會建設及其各個環節統籌好，協調好，使之相互促進，相互支撐，實現良性互動。

深入貫徹落實科學發展觀，要求我們始終堅持“一個中心，兩個基本點”的基本路線。領導和團結全國人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強民主文明和諧的社會主義現代化國家而奮斗。

葉洲明

2009年2月1日

第三篇：論科學發展觀與城鄉協調發展

論科學發展觀與城鄉協調發展

[摘要]作為當代中國的社會發展理論，科學發展觀要將經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道，其中實現城鄉協調發展是落實科學發展觀的重要方面。城鄉發展不協調的根源是城鄉二元經濟結構，并且影響和阻礙了我國國民經濟的發展。要實現城鄉協調發展，并最終實現城鄉一體化，必須注重加快農村發展，關鍵是要抓好以下四個環節：加大對農業的支持力度、加速城鎮化進程、發揮城市對農村的帶動作用和創新城鄉管理體制。

[關鍵詞]科學發展觀；城鄉二元經濟結構；城鎮化；城鄉協調發展

一、科學發展觀：當代中國的社會發展理論

黨的十六屆三中全會明確提出：“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。按照?五個統籌?的要求推進各項事業的改革和發展”。這說明今后我們要以科學發展觀統領經濟社會發展全局，科學發展觀蘊涵著全面發展、協調發展、可持續發展和人的全面發展的基本精神。黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，要堅定不移地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。

我們要貫徹落實好科學發展觀，一個重要問題是要深刻認識和理解科學發展觀的基本內涵，科學發展觀的內涵極為豐富，涉及經濟、政治、文化、社會發展各個領域，既有生產力和經濟基礎問題，又有生產關系和上層建筑問題；既管當前，又管長遠；既是重大的理論問題，又是重大的實踐問題。所以，我們要全面理解和正確把握科學發展觀的基本內涵和要求，并認真加以貫徹落實。

科學發展觀的實質是要實現經濟社會更快更好地發展。科學發展觀是用來指導發展的。發展是硬道理，發展是第一要務，發展是貫穿“三個代表”重要思想的主題。離開發展，就無所謂發展觀。發展首先要抓好經濟發展，堅持以經濟建設為中心，保持經濟平穩較快發展，這不僅有利于提高經濟增長質量和效益，有利于不斷提高人民生活水平，也有利于增強人們對經濟發展前景的信心。

科學發展觀的本質和核心是堅持以人為本。堅持以人為本，就是堅持人民群眾在建設中國特色社會主義事業中的主體地位，堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享；就是要以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，切實保障人民群眾的經濟、政治、文化權益。以人為本是發展的目的，以經濟建設為中心是達到這個目的的手段。在經濟發展的基礎上，不斷提高人民群眾物質文化水平和健康水平；尊重和保障人權，不斷提高人們的思想道德素質、科學文化素質和健康素質；創造人們平等發展、充分發揮聰明才智的社會環境，妥善處理人民群眾根本利益和具體利益、長遠利益和眼前利益的關系。

科學發展觀的根本要求是統籌兼顧。即科學發展觀要求按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求推進各項事業的改革和發展。我國經濟社會發展還不夠全面，城鄉二元經濟結構局面亟待改變，地區發展很不平衡，經濟的快速增長對資源、環境的壓力日益加大，等等。這就要求我們的發展要更加注重統籌兼顧，做到城鄉協調發展、區域協調發展、經濟社會協調發展、人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，推進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協調，推進經濟、政治、文化建設的各個環節、各個方面相協調。這樣，我們才能更好地妥善處理當前各方面突出的矛盾，協調好各種利益關系，實現全面、協調、可持續發展。

二、城鄉二元經濟結構：城鄉發展不協調的根源

（一）城鄉二元經濟結構的主要表現

城鄉二元經濟結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。我國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；相對于城市，農村人口比重過大，農業勞動生產率低下，農民收入增長緩慢，大量農業勞動力剩余。我國目前鄉村人口占總人口的比重約為６１％，占全社會從業人員５０％的第一產業從業人員僅僅提供１５％的國民生產總值，城鄉居民收入差距３倍多，農業剩余勞動力約為１．５億人。這種狀態既是我國的經濟結構存在的突出矛盾，也是我國相對貧困和落后的重要原因。北京大學光華管理學院院長、經濟學家厲以寧指出，中國要提高農民收入、縮小城鄉差距，其根本措施在于要逐步改變城鄉二元經濟結構。

（二）城鄉二元經濟結構帶來的問題

城鄉二元經濟結構造成了我國城鄉發展的不協調，并進一步影響和阻礙了我國國民經濟的發展。其主要表現在：

１．城鄉二元經濟結構使城鄉居民收入水平與消費水平的差距不斷拉大

客觀來說，在工業化過程中城鄉居民收入存在差距是不可避免的，也是各國共同存在的現象，但是我國城鄉居民收入差距明顯偏大，明顯高于世界平均水平。目前反映城鄉居民收入水平的最主要指標分別是城市居民人均可支配收入和農民人均純收入。改革開放以來，由于農村實行家庭聯產承包責任制帶來的農產品大幅度增加和國家多次調整農副產品的收購價格，城鄉居民收入差距在２０世紀８０年代前期曾經有所縮小，到１９８３年降到最小。隨著城市改革的全面展開，加上城市收入分配制度的變化，城鄉居民收入差距從１９８４年開始拉大。１９８４年城鄉居民人均收入差距為１．７１∶１，１９８９年為２．２７∶１。進入“九五”以來差距逐年拉大，１９９６年為２．５１∶１，２００１年為２．９０∶１，到２００２年和２００３年又進一步擴大為３．１１∶１和３．２３∶１。２００３年城市居民人均可支配收入為８４２７元，農村居民人均純收入為２６２２元，后者不到前者的三分之一。如果考慮到城市居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，城鄉收入差距會更大，而國際上城市與農村的收入比率一般低于１．５，極少超過２。

城鄉居民巨大的收入差距相應地引致了消費水平和消費結構的差距。從消費總量看，２０００年，占全國人口總量３０％的城市居民的消費總額占全部居民消費的５５％，這一比例在１９７８年僅為３８％，１９９０年也不過４４％。城鄉居民人均生活消費支出的比例１９８５年為２．１２∶１，到１９９５年擴大為２．７０∶１，２００１年則進一步拉大到３．０５∶１。１９９０年至２０００年，城市居民人均消費支出增加了２．８倍，農村居民只增加了１．８倍。近兩年城市居民的消費水平又有較大提高，而農村居民的消費水平由于收入低速增長，提高極其有限，估計城鄉居民消費水平差距應在３．６倍左右。從消費結構上看，隨著城鄉居民溫飽問題的解決和消費水平不斷提高，恩格爾系數不斷下降。２００２年城市居民恩格爾系數為３９％，而農村居民恩格爾系數為４９％。

２．城鄉二元經濟結構使農村居民受教育機會不平等

我國農村中小學教育大體上是“民辦義務教育”，即除了公辦教師的工資是由國家和當地政府財政支付的以外，基本上都是農民自己掏錢而舉辦的教育。很多農村的孩子因為小時候家庭貧困上不起學，長大后，又由于缺乏知識、缺乏必要的技能而陷入新一輪的貧困。如此的惡性循環，將會使整個農村的居民素質下降，使他們只能在溫飽線上掙扎。受教育機會的不平等造成了就業機會的不平等，一般農民在城市只能從事城市人不愿干的苦活、累活、臟活或被認為不體面的工作。而就業的不平等又造成了收入的不平等。這種情況持續下去，不可避免地會造成下一代、再下一代農村居民生活的不平等、就業的不平等和收入的不平等。

３．城鄉二元經濟結構嚴重地制約了經濟的發展

傳統的城鄉二元經濟結構，在城鄉之間筑起了一道道資金、市場、技術、勞動力等壁壘，阻礙了生產要素在城鄉之間的交流，并影響整個國民經濟的協調發展。并且農村人多地少，自給自足的小農經濟導致了農業的低效益。農村經濟的落后導致農村內需不足，進而也影響了工業和城市的發展。

４．城鄉二元經濟結構造成了城鄉居民在社會保障、社會福利方面的差距

在城鄉二元經濟結構的體制下，我國的社會保障體系被明確區分為農村和城鎮兩大塊，城市有比較完善的社會保障體系，城市居民享受各種補貼以及各種社會保險，如醫療保險、失業保險、最低收入保障等?熏而農民除了享受承包土地權外再無任何福利。

三、實現城鄉協調發展的路徑和措施

逐步改變和消除城鄉二元經濟結構，實現經濟一體化，是提高農民收入、實現城鄉協調發展的根本

（一）實現城鄉協調發展的最終目標

從最終目標看，實現城鄉協調發展的標志是：建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步的城鄉經濟社會發展的新格局，最終實現城鄉一體化。其內涵包括：一是城鄉地位平等。就是要取消城鄉間的種種不平等待遇，使農民能夠平等地享受到改革、開放和發展的成果，使城鄉居民和城鄉各類經濟主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權利、義務和發展機會。二是城鄉開放互通。就是要打破城鄉界限、開放城市，使城鄉居民能夠自由遷徙，城鄉各種生產要素能夠自由流動，提高城市化水平和生產要素配置的效率與效益。三是城鄉互補互促。就是要改變城鄉分割、各自發展的模式，發揮城市先進生產力和先進文化的擴散與輻射作用，走以城帶鄉、以鄉促城的經濟社會發展的路子。四是城鄉共同發展。就是要在堅持城鄉地位平等的基礎上，通過開放互通、互補互促機制的作用，加快縮小工農差距、城鄉差距、農村居民與城市居民差距，實現城鄉的共同繁榮與進步。

（二）實現城鄉協調發展的路徑

要實現城鄉協調發展，必須注重加快農村發展。農村發展滯后，農民收入增長緩慢，已成為我國經濟社會發展中亟待解決的突出問題。我們黨提出了全面建設小康社會和構建和諧社會的戰略目標，我們應該看到，沒有８億農民的小康，就不可能實現全面的小康；沒有農村的現代化，就不可能有全國的現代化。全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。統籌城鄉經濟發展，逐步改變城鄉二元經濟結構，是我們黨從全面建設小康農村社會全局出發做出的重大決策。因此，要實現城鄉協調發展，關鍵是要抓好以下四個環節：

１．加大對農業的支持力度

農業是基礎產業，又是弱勢產業，要承擔自然風險和市場風險。加快農業農村發展，增加農民收入，光靠市場調節不行，國家必須加強扶持和保護，這是世界各國普遍的做法，我們可以從以下幾方面入手：

（１）加大對農村的財政支持。城鄉差距的源頭是投入差距，實現城鄉協調發展，必須在財政支出上不斷向農村傾斜，提高國家財政用于“三農”支出的比重。重點是加大對農業基本建設、農村公共設施建設、農村社會化服務體系建設、農村社會事業發展的投入力度，特別是國債投資和新增財政資金，首先應向“三農”傾斜；新增的教育、衛生、文化等社會事業經費應主要用于農村，并強化中央財政支持農村基礎教育和農村公共衛生的職責；進一步增加財政扶貧投入。要改變財政支農的結構和方式，重點是建立對農民的直接補貼制度以及增加世貿組織的“綠箱”政策投入。

（２）加大對農村金融支持。當前，農村資金外流、金融發展滯后，成為制約農村經濟發展的重要因素。我們知道，農村信用社在支持農業和農村經濟發展中的地位舉足輕重。因此，應積極推進農村信用社改革，對農村信用社貸款利息收入采取免收營業稅、降低所得稅稅率等政策，并對一些重要農業貸款項目給予必要的財政貼息，促進農村信用社在獲得不低于商業銀行同等贏利水平的條件下，以低于商業銀行的利率向農民、農業發放貸款。比照國有商業銀行政策，對農村信用社不良貸款予以適當剝離。同時，采取綜合措施，加大其他金融機構對農村的支持。

（３）加大對農村稅收支持。在全面推進農村稅費改革、減輕農民負擔的基礎上，借鑒國際通行的統一城鄉稅制的做法，按照城鄉平等的原則，改革農村稅收制度，并逐步降低農業稅稅率直至全部取消農業稅，將農民視同個體工商戶，征收增值稅和個人所得稅。

（４）加大對農村保險支持。發展政策性農業保險公司，以對風險較大的農業項目進行保險，保護投資者和生產者的利益。當前，應主要發展政府主導下的由政府與商業保險公司混合經營的農業保險公司。

２．加速城鎮化進程

提高農民收入，縮小城鄉差距，必須在提高農業勞動生產率的同時，將大量農業剩余勞動力轉移到非農產業去，實現農村城鎮化。因此，實現城鄉協調發展的切入點是要走中國特色城鎮化道路。中國特色的城鎮化，本質上是城鄉協調發展，城鄉居民共同富裕的城鎮化。

推進有中國特色的城鎮化，首先要以規劃為龍頭，樹立“大規劃”新理念，科學編制城鄉一體化規劃體系。要打破過去城鄉規劃相互獨立的老路子，按照城鄉一體化協調發展的要求，根據各地人口分布、自然地理、經濟狀況、歷史文化、基礎條件和市場前景，體現地方特色。其次，要以小城鎮建設為突破口，加快城鎮化步伐。小城鎮建設要因地制宜，選擇最佳模式，并推行非均衡擇優發展戰略，重點發展縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的中心建制鎮。培植城鎮產業，吸引勞動密集型鄉鎮企業和城市搬遷企業向城鎮集中，吸納農村剩余勞動力就業，并按照市場經濟的辦法，吸引各方以多種形式參與基礎設施和公益事業建設，使之成為區域經濟文化中心，以城鎮的繁榮促進整個農村的繁榮。再次，要以文明生態村建設活動為契機，全面改善農村人居環境。

３．發揮城市對農村的帶動作用

隨著現代化進程的推進，城市必然還要進一步發展，但要防止規模過大、標準過高的傾向，注意以城市繁榮帶動農村發展。要把更多的財力等社會資源用于農村，并更好地為農村產業結構調整、勞動力轉移和農民增收創造條件。

４．創新城鄉管理體制

只有公正而有效的制度才能為城鄉協調發展提供根本性的保障。我們要以改革戶籍制度為突破口，逐步調整和改革現行的城鄉管理體制，建立城鄉統一的戶口登記制度，積極調整戶口遷移政策，并在就業、教育、住房、社會保障等各方面一視同仁，統籌發展。要進一步建設不僅要有助于實現城鄉經濟上的融合，也有助于實現和保障農民政治上的平等。只有建立在平等的公民權的基礎之上的政策和制度才具有合法性的基礎，也只有公正的具有合法性的制度才可能為城鄉協調發展提供可靠和持久的保障。深化財政體制改革，建立財權和事權相統一的鄉鎮財政管理體制，要在經濟發展的基礎上，增強鄉鎮的財政實力，強化鄉鎮財政為農民提供公共服務的功能。建立健全對鄉鎮財政的監督管理制度，抑制鄉鎮財政弱化向公共產品支出的傾向。要配合農村稅費改革，完善轉移支付制度，使省、市的財政轉移制度化、法制化，統籌城鄉社會事業的發展。

制度

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第四篇：統籌城鄉區域協調發展

統籌城鄉區域協調發展

堅持走新型城市化道路，深入推進社會主義新農村建設，實施主體功能區戰略，逐步形成區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。

(一)完善城市化布局和形態

提升都市區和城市群功能。加強杭州、寧波、溫州和金華—義烏都市區建設，集聚高端要素，發展高端產業，帶動周邊縣市一體化發展，加快形成杭、甬、溫三大都市圈和浙中城市群。杭州要充分發揮科教文化和休閑旅游等綜合優勢，建設高技術產業基地和國際重要的旅游休閑中心、全國文化創意中心、電子商務中心、區域性金融服務中心，打造長三角重要的中心城市。寧波要發揮產業和沿海港口資源優勢，推動寧波—舟山港口一體化發展，建設先進制造業、現代物流和能源原材料基地，打造現代化國際港口城市和長三角南翼經濟中心。溫州要發揮民營經濟優勢，建設以裝備制造為主的先進制造業基地、商貿物流為主的現代服務業基地、國家重要樞紐港和民營經濟創新示范區，成為連接海峽西岸經濟區的重要城市。金華—義烏要發揮特色產業集群和專業市場優勢，聚合發展主軸線，建設國際商貿物流中心和高技術產業基地，加快推動浙中城市群一體化發展，帶動浙西南乃至周邊地區的發展。

做強省域中心城市。加快省域中心城市人口、要素和產業集聚，增強城市經濟綜合實力，優化提升城市綜合服務功能，把區域中心城市培育成為綜合服務功能完善、集聚輻射能力強的大城市，形成城市集群化發展的格局。積極支持有條件的縣級市培育成為區域中心城市。湖州要發揮臨湖和生態優勢，加快南太湖區域綜合開發和現代化生態型濱湖大城市建設，打造國家生態文明示范區和連接中部地區的重要節點城市。嘉興要發揮近滬和臨湖、沿灣優勢，建設統籌城鄉發展示范區，打造運河沿岸重要的港口城市和現代化網絡型田園城市。紹興要發揮歷史文化和產業優勢，建設長三角先進的工貿基地，打造江南歷史文化名城和旅游宜居城市。衢州要發揮對內開放門戶和區域性交通樞紐作用，建設綠色發展示范區和特色產業基地，打造浙閩贛皖四省邊際中心城市。舟山要發揮海洋和港口資源優勢，建設海洋綜合開發試驗區，打造大宗商品國際物流基地、現代海洋產業基地、國家級海洋科教基地和群島型花園城市。臺州要發揮民營經濟和沿海港口優勢，建設臨港先進制造業基地、民營經濟創新和循環經濟發展示范區，打造長三角南翼節點城市。麗水要發揮生態優勢，建設綠色農產品、特色制造業基地和生態休閑養生旅游目的地，打造國家生態文明示范區和浙西南重要的區域性中心城市。

提高縣城集聚能力。統籌城鄉空間布局、基礎設施、資源配置及綜合配套改革，加快推進城鄉一體化發展。加快縣城人口集聚、產業集中和功能集成，完善“省管縣”財政體制，進一步加強縣(市)政府的社會和公共服務職能。全面推進擴權強縣改革，提高縣城集聚和輻射能力，推動縣域經濟向城市經濟轉變。培育中心鎮和小城市。堅持分類指導、突出重點、梯度發展的原則，分類引導和培育現代小城市、都市衛星城、專業特色鎮和綜合小城鎮。突出中心鎮的片區中心作用，引導周邊鄉鎮組團式發展，促進中心鎮的人口集聚、空間拓展、產業轉型，提升中心鎮生產、流通和生活的綜合功能。開展小城市培育試點，全面擴大經濟社會管理權限，建成一批管理水平高、集聚能力強、服務功能全的現代小城市。

提高城市綜合承載能力。科學編制城市規劃，加快推進城市有機更新，集約節約利用城市土地，統籌地上地下市政公用設施建設。切實加強城市建設和管理，加快建設省域城際軌道網絡和綜合交通樞紐，著力整治交通擁堵等“城市病”，推進“城中村”和城鄉結合部改造，改善城市人居環境。全面推行“數字城管”和城市綜合行政執法，加強社區建設和管理，健全城市公共服務。弘揚獨具特色的城市人文精神，不斷提高市民素質。

(二)扎實推進“美麗鄉村”建設

增強農民創業增收能力。深入實施千萬農民素質提升工程，大力開展現代農業技術和農民務工技能培訓。大力發展鄉村生態旅游，積極發展休閑觀光農業、農家樂、森林旅游和農村服務業，拓展農村非農就業空間。大力發展鄉村精品農業，推進特色專業村建設。發展壯大村級集體經濟，增強村級組織服務功能。

深入推進村莊整治建設。實施“美麗鄉村”建設行動計劃，構建農村生態人居體系、生態環境體系、生態產業體系和生態文化體系。按照生產要素集中、人居環境優良的要求，培育建設2500個左右的中心村。積極推進城鄉公交一體化，推進連線成片村莊整治建設，力爭垃圾處理、污水治理、衛生改廁和

綠化等整治建設覆蓋全省村莊。實施新一輪農村電網升級改造工程，推進農村信息基礎設施建設。基本完成對規劃保留、尚未整治的10000個左右一般行政村的環境綜合整治，保護文化特色村。加快農村住房改造建設，提高農村政策性住房保險水平。

提升農村公共服務水平。加快鄉鎮、中心村綜合服務中心建設，積極支持供銷社、信用社等機構在中心村建立網點，鼓勵股份制商業銀行向農村地區延伸服務，加快“千村千社便民工程”建設。深入實施文化信息資源共享、農村電影放映和廣電惠民工程，繼續推進鄉鎮綜合文化站、廣電站和郵政所建設。全省絕大多數農民能夠就近享受到文化、體育、衛生、培訓、幼教、養老、通訊、郵政、氣象等基本公共服務。

(三)實施主體功能區戰略

優化國土空間開發格局。統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局，引導人口、經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局。對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區要優化開發。對資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區要重點開發。對影響全省生態安全的重點生態功能區、發展農業條件較好的農產品主產區和生態經濟地區，要限制大規模、高強度的工業化和城市化開發。對依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域要禁止開發。

實施差別化區域政策。根據不同區域的主體功能定位，加快制定實施分類指導的財政、投資、產業、土地、環境等政策。進一步完善省級財政轉移支付政策，逐年加大對重點生態功能區、禁止開發區域等的均衡性轉移支付力度。實行按主體功能區安排與按領域安排相結合的政府投資政策，按主體功能區安排的投資主要用于支持重點生態功能區和農產品主產區的發展，按領域安排的投資要符合各區域的主體功能定位和發展方向。修改完善現行產業指導目錄，明確不同主體功能區的鼓勵、限制和禁止類產業。實行差別化土地管理政策，科學確定各類用地規模，嚴格土地用途管制。對不同主體功能區實行不同的污染物排放總量控制和環境標準。

完善考核評價辦法。按照不同區域主體功能定位，實行各有側重的績效考核。優化開發區域要強化經濟結構、科技創新、資源利用、環境保護等評價。重點開發區域要對經濟增長、產業結構、質量效益、節能減排和城市化等實行綜合評價。生態經濟地區、重點生態功能區和農產品主產區要突出生態建設、環境保護以及糧食生產能力等方面的評價。禁止開發區域要全面評價自然文化資源的原真性和完整性保護情況。

(四)促進欠發達地區加快發展

大力發展山區特色優勢產業。合理開發利用和保護山區資源，積極發展高效生態農業、綠色食品加工和低碳環保產業。深入實施“興林富民”工程，加快推進生態公益林建設、林分升值改造和林業產業化，建設富裕的生態屏障。積極發展鄉村生態工業和來料加工業，大力發展森林、觀光、運動、休閑、養生、民俗等鄉村旅游，拓寬農村勞動力轉移就業和農民增收致富門路。加快建設“山上浙江”，積極培育經濟發展新的增長點。

加大欠發達地區支持力度。研究制定新一輪扶持欠發達地區發展的政策措施，實施重點欠發達縣群眾增收致富奔小康工程，進一步加大財政轉移支付和生態補償力度，加快欠發達地區交通、水利、能源、公共服務等基礎設施和防災減災體系建設。優先發展教育，加大人才培養和引進力度，提高欠發達地區創業創新能力。積極推進“小縣大城”戰略，促進人口“內聚外遷”，加快生態城鎮建設。重點扶持革命老區、民族地區、貧困山區、海島地區和庫區經濟社會發展，積極支持景寧加快建設成為全國畬族文化發展基地。

深入實施“山海協作”和結對幫扶工程。按照優勢互補、共同發展原則，進一步完善山海協作機制，加快建設山海協作共建園區，深入開展發達地區市、縣、鄉對欠發達地區的三級對口合作幫扶，提高結對合作幫扶成效。重點支持對口欠發達地區改善交通、水利等基礎設施和教育、衛生、文化、體育等社會設施條件。鼓勵引導產業合理轉移，合作共建生態產業園區。繼續辦好“義博會”山海協作專區，積極利用重大展會等各種平臺支持欠發達地區開拓市場。

第五篇：堅持科學發展觀 統籌城鄉一體化

堅持科學發展觀 努力推進城鄉一體化發展

--彬縣城鄉一體化發展情況調研報告

黨的十七屆三中全會指出,要始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。這是黨中央從我國國情出發，對統籌城鄉發展提出的新要求。統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化是貫徹落實科學發展觀、實現城鄉協調發展的基本要求，是加快我縣經濟社會發展的必由之路。為此，我們通過對近年來我縣社會經濟發展現狀的調查分析，找出存在的差距和問題的癥結，并對統籌城鄉發展，推進城鄉一體化提出一些意見和建議。

一、現狀分析

?十一五?以來，我縣堅持以科學發展觀統攬經濟社會發展全局，緊緊圍繞?四增目標?（農民增收、財政增長、發展增速、實力增強），實施?四大戰略?（工業立縣、項目帶動、民營崛起、科教興彬），發展?五大產業?（能源化工、特色農業、商貿流通、勞務輸出、觀光旅游），加快?三化進程?（產業化、工業化、城鎮化），統籌發展各項社會事業，城鄉面貌發生了深刻變化，城鄉融合發展的趨勢日益明顯，全縣經濟社會呈現又好又快發展的勢頭。

綜合實力不斷提升。2011年全縣實現生產總值（GDP）106.1億元，增長23.3%，增速位居全市第一、全省第二。其中：第一產業增加值12.6億元，增長7.2%；第二產業增加值77.24億元，增長28.8%；第三產業增加值16.27億元，增長11.9%。三次產業比重為12:73:15。人均生產總值32737元，增長33.4%（現價）。非公經濟增加值占生產總值比重為49.8%，較上年提升1.2個百分點。

農村經濟全面發展。全縣農林牧漁業總產值21.99億元,增長29.0%,其中：農業產值19.66億元,增長 30.2％；林業產值0.19億元；牧業產值 1.78億元，增長21.5%。實現增加值12.6億元，增長7.2%。糧食播種面積43.25萬畝，糧食總產11.9萬噸，其中夏糧6.67萬噸；秋糧5.23萬噸。油料播種面積7.4萬畝，總產0.92萬噸。水果總產45.45萬噸。當年完成造林面積4.4萬畝，育苗面積0.05萬畝，零星植樹20萬株。畜牧業較快發展。全年肉類產量6438噸，增長21.4%。奶類產量5764噸,增長6.74%；禽蛋產量5200噸,增長26.8％；年末牛存欄2.26萬頭,豬存欄4.83萬頭，羊存欄4.27萬只,兔存欄24.9萬只，家禽存欄30.5萬只，水產品產量70噸。特色農業亮點紛呈。全年新建設施大棚2380座，累計達到6600座；一村一品示范村25個，累計達到68個，大棚蔬菜、食用菌栽培、柿餅加工、金銀花種植等特色農業初具規模。農村基礎設施不斷加強。全縣公路總里程達到1278公里，彬底路、彬麟路升等改造全面開工建設。全縣累計投資2558萬元，建設飲水工程21處，解決了4.1萬人的飲水問題。新村建設扎實推進。全年建成農民新居6370戶,其中，實施?三告別?工程4496戶，建成村實現了?柏油（水泥）路、太陽能路燈、衛生計生室、文化圖書室、治安調解室、百貨小超市、活動廣場、綠化美化?八進村和?自來水、沼氣池、太陽能熱水器、衛 生間、互聯網、有線電視?六入戶目標，農村面貌發生了很大的變化。

工業經濟突飛猛進。全縣工業總產值完成155.37億元，增長47.7%，其中規模工業總產值150.07億元，增長45.8%。完成工業增加值73.91億元，增長30.6%，實現銷售產值148.9億元，同比增長52.6%，產銷率為99.3%。規模工業企業不斷壯大。全縣規模以上工業企業發展到18戶，其中，過10億元企業7戶，過20億元企業5戶，過30億元的3戶。園區建設全面加強。循環經濟工業園區基本建成，入駐企業6戶，實現產值35億元，被確定為全省重點科技產業園和重點建設工業集中區；新民煤化工業園區建設加速推進；建材工業園區和農產品加工園區規劃評審已經完成，項目推介成功舉行，構筑了工業經濟發展的新平臺。工業項目進展順利。下溝煤礦瓦斯抽放站建成投入運行，180萬噸煤制甲醇（含配套煤礦）、小莊煤礦等項目完成投資任務，不飽和樹脂、煤炭機械廠可行性研究報告、規劃定點、土地預審等前期工作進展順利。主要產品產量快速增長。原煤總產2559萬噸，增長24.1%；發電8.78億千瓦時、增長4.7倍；果汁產量9612噸，增長34.1%；缸瓦1383萬片，增長17.1%；水泥22.0萬噸，增長44.1%；混凝土10.5萬立方米，增長62.0%；自來水268.5萬噸，增長33.1%。

社會事業全面發展。文化、旅游事業蓬勃發展。以大佛寺旅游景區開發為龍頭，帶動旅游產業大發展，精心打造了一批特色鮮明的旅游景點。公劉教稼苑祭祀大殿已經封頂，3 游客服務中心及配套工程全面建成；侍郎湖景區游客服務中心一期和亮化工程已經完工；成功舉辦了彬縣第二屆大佛旅游節和第三屆柿子節，并積極參加省內外各類旅游產品推介活動。全年接待游客23萬人（次），實現旅游業綜合收入6067萬元。我縣榮獲?中國最具投資價值旅游縣?稱號。體育中心、文化大廈等重點工程啟動實施，鎮村文化活動場所快速建設。縣圖書館圖書總藏量8.8萬冊。教育事業全面推進。全年實施的5大類32個校建工程完成投資2.9億元, 教育園區、鎮公辦幼兒園等項目順利推進，城鄉辦學條件發生了質的飛躍。全縣有普通中學20所，專任教師1350人，在校學生2.17萬人；職業學校1所，專任教師152人，在校學生0.49萬人；小學109所（點），專任教師1607人，在校學生2.66萬人；幼兒園40所，專任教師361人，學生數1.01萬人；初中畢業升學率88.01%。全縣高考一本上線275人，二本上線919人，高考上線人數再創新高。2011年榮獲?陜西省首家教育‘雙高雙普’達標縣?。衛生事業穩步發展。中醫醫院新院區門診住院樓、縣醫院培訓樓、第二人民醫院住院樓和永樂、新堡子、車家莊中心衛生院門診樓全面建成，城鄉醫療衛生條件明顯改善；醫藥衛生體制改革試點工作在全市率先啟動，?十大基本公共衛生服務項目?和婦女兩癌篩查、農村孕產婦免費住院分娩等重大公共衛生服務項目廣泛實施，藥品?五統一?和?零差率銷售?全面推行。現有衛生醫療機構29個，村級衛生室248所，衛生技術人員1851人，醫生人數454人，擁有病床1055張。住院分娩率99.6％，4 嬰兒死亡率5.19‰。新型農村合作醫療制度運行良好，全縣參合率達到95.9%以上，為28.36萬人報銷醫療費用7400萬元，報銷比例逐年提高。社會保障體系不斷健全。2011年末五大保險參保人數累計為14.05萬人，其中，城鎮職工醫療保險參保3.33萬人，養老參保3.61萬人，失業參保2.29萬人，工傷參保人數3.12萬人，生育保險參保人數1.7萬人。城鎮居民1848戶4598人、農民7587戶2.48萬人得到了政府最低生活保障救濟，達到了?應保盡保?目標。新型農村社會養老保險已參保20.07萬人，參保率90.8%，當年為3.5萬名60歲以上農村老人發放養老金2740萬元。

城鎮建設日新月異。以打造?關中西北部明珠城市?和?咸陽次中心城市?為目標，按照?大氣現代、精致人文、生態特色?的要求，大力實施城鎮開發建設項目，加快推進城鄉一體化進程。全縣34個市政工程完成投資15.2億元。集中供熱三期、南山排洪渠等工程全面建成，火石咀涇河大橋拓寬改造、紫薇山生態公園、濱河大道等項目進展順利，涇河新區建設快速推進。全縣60多幢高層拔地而起，城區面積擴展到13平方公里，城區人口擴增到10萬人。全縣64項小城鎮建設工程完成投資6.83億元。其中，《新民省級重點示范鎮總體規劃》編制完成，新區建設全面拉開，4大類23個建設項目啟動實施。北極鎮以建設市級示范鎮為契機，加快城鎮建設步伐，各項工程進展順利，為打造區域中心奠定了堅實基礎。龍高、義門、香廟等10個鎮（社區）38幢農民住宅樓建設加速推進，小城鎮服務功能日臻完善，示范引領作用日益凸顯。同時，以創建?國家衛生縣城?為目標，在全國率先實施了農村城市化管理，成功承辦了全省農村環境保護工作現場會，創造的?彬縣管理模式?在全省得到普遍推廣。全縣城鎮化率提高到40.4%。

總結分析?十一五?以來發展的情況，我們認為，隨著我縣產業化、工業化、城鎮化的相繼起步，城鄉各項改革逐步深化，對外開放程度逐步提高，城鄉交流合作日益加強。特別是黨的十七屆三中全會以后，全縣上下統籌發展的意識逐步增強，城鄉經濟社會開始進入了相互滲透、融合發展的萌芽時期，突出表現在五個方面。

一是人口城市化的趨勢日益明顯。?十一五?以來，全縣常住人口達到32.67萬人,城鎮人口11.88萬人，其中城區人口已達7萬人。這表明城市聚集人口的能力在不斷增強，農民追求城市生活的愿望非常強烈。

二是城鄉產業融合發展的趨勢日益明顯。從城市工業和鄉鎮企業發展的情況看，隨著城鎮及工業園區的興起，大批企業項目突破區域限制向園區集中，城鄉工業發展的關聯度逐步加深。從第三產業發展的情況看，在城市批發市場為農村市場供給商品的同時，大批農村勞動力涌入城市從事三產業，逐步使城鄉商貿、服務融為一體，形成了城鄉產業融合發展的格局。

三是城鄉發展互為依托的趨勢日益明顯。一方面，農村為城鎮建設和發展提供了土地、農產品、勞動力資源，逐步拉長了城鄉產業鏈條，形成了貿、工、農一體化發展的格局。另一方面，城鎮為農村的發展提供了資金、技術和人才，隨 6 著城市人流、物流和信息流向農村的逐步擴散，發達的城市文明在不斷影響著農村。由此可見，城鄉發展已緊緊交織在一起，互為依托的局面正在形成。

四是統籌城鄉基礎設施建設的趨勢日益明顯。近年來隨著城鎮基礎設施的不斷完善，農村基礎設施建設也被逐步擺上了重要議事日程，投入力度在逐年加大，統籌建設的趨勢比較明顯。

五是城市文明加快向農村擴散的趨勢日益明顯。隨著經濟社會的不斷發展，城鄉文化相互滲透，科技、信息交流日益廣泛，資源共享程度逐步提高，不僅加快了城市文明的擴散和傳播，也帶動了農民思想觀念的轉變。農村的生活習慣、生活方式在逐步發生變化，農民的法制意識、健康意識、保障意識和追求豐富精神文化生活的愿望都在進一步增強。

二、差距和問題

通過調查分析，我們認為,歷史形成的城鄉二元化發展格局,已經越來越難以適應全縣經濟社會發展的現實需要。如果像過去那樣,單向推進農村改革或城市改革,難以有效地解決當前發展中存在的各種矛盾和問題。現階段要加快城市化進程，全面建設小康社會，必須立足于經濟社會發展的大背景，統籌考慮城鄉關系和工農關系，著眼于打破城鄉二元結構，對市場取向的農村改革與城市改革進行整合和并軌，從體制上求創新、機制上求突破，整體推進城鄉一體化發展。城鄉一體化的核心內容在于城鄉經濟社會協調發展，就是要通過統籌規劃、統籌政策、統籌產業、統籌資源等，7 逐步打破城鄉二元結構，縮小城鄉差別，使城市與農村成為相互依托、相互促進、同步發展的統一體，實現城市與農村的共同繁榮、共同富裕。當然，我們也必須看到，推進城鄉一體化發展，目前還面臨著許多困難和問題。突出表現在：

一是城鄉經濟發展上的差距。由于受體制、機制的約束，城市、農村在資源配置和收益分配上不平等。特別在二、三產業發展過程中，城市聚集了各類城鄉資源要素，并取得了較好的收益。而農村只是廉價提供土地、農產品和勞動力等基礎性資源，大量的收益最終落在了城市，從而導致城市和農村發展不平衡，城鄉經濟二元結構特征還很明顯。

二是城鄉居民收入上的差距。2011年，城鎮居民可支配收入人均達到了21516元，農民人均純收入只有6601元，城鄉居民收入比例2011年為3.26：1。雖然這些年城鄉面貌發生了很大變化，城鄉居民生活水平在不斷提高，但總體來看，城鄉居民收入和生活水平差距依然較大，農民的生活條件遠不如城鎮。

三是基礎設施建設上的差距。由于資金投入上的?城鎮偏向?和缺乏統一規劃，城鄉基礎設施建設不同步，存在著明顯的二元化現象。城鎮基礎設施建設基本依靠政府投資，近些年建設步伐越來越快。雖然國家出臺了許多惠農政策，中央、省投入?三農?資金越來越多，城鄉差距在一定程度上有所緩解。但由于歷史欠帳太多，加之縣級財力有限，配套不夠，造成對農村基礎設施、社會事業投入嚴重不足。盡 8 管每年都有一批基礎設施建設項目，但很難滿足保障經濟社會發展的需求。

四是教育、衛生、文化事業上的差距。突出表現在城鄉教育資源配置不合理，優質教育資源向城區集中，大量的農村學生涌向城市，導致城鎮學校班額超編嚴重。農村校點較多，但教學條件不如城鎮，生源出現了逐年減少的趨勢，城鄉師資水平差距拉大，素質高些的教師多數不愿在農村執教，農村學齡兒童入學率、初中入學率、高中入學率普遍低于城鎮水平。公共衛生資源分配滯后，公共衛生資源過多地投向城鎮，農村衛生設施投入不足，缺乏必要的醫療器械和醫務人員培訓機會，導致農村公共衛生基礎設施落后，農村、邊遠地區或貧困地區缺醫少藥的局面仍未改觀，因病致貧、因病返貧的情況較為突出，農民就近看病難的問題依然存在；動物疫病防控、衛生安全、產品安全監管不力，突發公共衛生事件難以處置；文化方面，農村群眾文化活動主要是自發組織的集會、廟會、傳統節日活動等，農民精神文化生活匱乏，與縣城豐富多彩的文化活動存在較大差距。

五是城鄉資源要素配置上的差距。受金融危機影響，一方面，城鎮就業壓力增大；另一方面，農村大量富余勞動力向非農領域轉移。隨著科技水平、農業生產率的逐步提高，農村勞動力大量富余，農民?隱性失業?問題越來越嚴重，季節性失業成為制約農民增收、農村經濟發展的重要因素。再加上農民文化素質相對偏低，又無一技之長，很難在社會上找到滿意的工作崗位。

產生上述問題的主要原因是：

一是思想認識不到位。對城鄉一體化發展的問題，部分干部群眾思想上還存在一些模糊認識。這里需要說明的是，推進城鄉一體化不是簡單的讓農民進城，而是要優化城鄉資源配置，提高資源利用效率，使農村經濟發展、社會文明和農民生活向城市看齊；推進城鄉一體化不是變相的?劫富濟貧?，不能以減緩城市發展速度、降低城市發展層次為代價，關鍵在于改善城鄉關系，實現城鄉經濟社會協調發展；推進城鄉一體化不是城鄉一個模式發展，而是要更好地發揮比較優勢，走各具特色的發展路子。要準確把握和認識城鄉一體化的本質內涵,必須走出上述思想認識上的誤區。

二是發展規劃不統籌。集中表現在城鎮經濟和農村經濟發展上各自為政、自成體系，尚未形成城鄉統籌發展的總體規劃和指標體系，部門之間、鄉鎮之間協調性差，缺乏必要的規劃控制手段；小城鎮建設缺乏統一規劃，重視單項工作的年終進度，不重視社會投資的整體效益，指導工作上缺乏依據，落實工作上缺乏連續性。由于整體規劃不健全，一些具體的發展規劃和建設規劃難配套。

三是政策體系不完善。存在重城市總體規劃，而忽視城鄉統籌規劃，尤其是專業規劃與村居規劃不配套。部門之間、鄉鎮之間協調性差，缺乏必要的規劃控制手段。突出表現在支持集鎮建設和工業園區發展的政策不完善，基礎設施建設籌資渠道窄，鄉鎮拿不起，銀行貸不到，土地收益用不上，民間投資進來少；支持社會事業發展的政策不完善，特別是 10 農村公益事業建設項目，投資渠道十分單一，除國家投資以外，集體經濟組織和農民基本上沒有負擔。

四是體制機制不健全。缺乏總體監督考核有效機制，協調難度大。主要表現在公共財政體制、城鄉戶籍制度、社會保障制度、土地流轉機制、農業產業化經營機制等方面的改革與創新不夠，一定程度上制約著城鄉經濟社會的發展。

三、目標任務

?十二五?時期是我縣妥善應對國內外發展環境重大變化、深入實踐科學發展觀、全面落實黨的十七大提出的新的發展要求的五年，也是我縣參與關中—天水經濟區開放開發、全面建設小康社會的關鍵時期，更是我縣實現進位爭先、提速增量、跨越發展，縮小與發達縣區差距的關鍵五年。

按照科學發展觀的要求，我縣今后一段時期城鄉統籌發展的總體思路是：以鄧小平理論和?三個代表?重要思想為指導，全面落實科學發展觀，加快工作指導轉變，以完善城鄉總體規劃為先導，統籌城鄉基礎設施、產業、人口等布局；以深化城鄉配套改革為動力，優化城鄉資源配置；以完善公共財政體制和多元化投入機制為支撐，統籌城鄉事業發展和社會保障，逐步消除城鄉差別，實現城鄉融合，促進城鄉繁榮，初步形成以工促農、以城帶鄉、城鄉經濟社會發展一體化新格局。

目標任務：到2015年，基本建立統籌城鄉一體化發展的體制機制，城鄉差別、工農差別進一步縮小，農村發展水平全面提高，城鄉居民享有基本平等的發展權利和公共服 11 務。

——城鄉經濟協調發展。城鄉經濟發展邁上新臺階，經濟布局更加協調，經濟結構更加合理，現代化產業體系基本建立。全縣經濟增長速度、主要經濟指標人均占有高于全市平均水平。2015年實現生產總值220億元。服務業增加值占全縣生產總值的比重提高到18.7%。城鄉居民收入穩步增長，消費結構更加合理，城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入分別達到38000元和12000元，城鄉居民收入比例調整到3.2：1。

——城鄉建設布局進一步優化。全縣逐步形成中心城區、重點鎮、農村新社區(中心村)、居民點，梯次分明、發展有序的四級城鄉空間布局結構，實現區域有機聯系，人口相對集聚，資源集約利用。城鎮化率達到65%以上。

——城鄉基礎設施明顯改善。城鄉基礎設施現代化水平顯著提高，覆蓋城鄉的路網、電網、水網、信息網基本形成。全縣所有行政村通公共汽車，縣城公交向重點鎮延伸；全面實施飲水安全工程，城鄉居民全部用上安全飲用水；寬帶網絡覆蓋全市農村；農村生活環境明顯改善，?一池三改?（沼氣池、改水、改廁、改灶）全面推廣，基本實現生活垃圾集中處理；逐步實現重點鎮和農村新社區（中心村）集中供氣、供暖。

——城鄉社會事業同步發展。基本形成覆蓋城鄉的科技、教育、衛生、文體服務體系。完善縣、鄉（鎮）、村三級科技服務網絡；高標準實施學前教育、義務教育、高中教 12 育，職業教育辦學質量明顯提高；城鄉衛生服務網絡和疾病預防體系初步建立；以鄉（鎮）村文化陣地為重點的農村文化服務網絡基本形成。

——城鄉社會保障更加健全。覆蓋城鄉的民生保障體系進一步完善，逐步實現?應保盡保、應助盡助?，基本形成項目較全、形式多樣、覆蓋面廣、相互銜接的城鄉社會保障體系，主要民生指標位居全市前列。

四、工作重點

現階段，彬縣已初步形成了城鄉產業的逐步融合、優勢互補的發展趨勢，具備了?一中心，全區域發展?，城鄉由?二元?向?一體?轉變的基本條件。我們認為可以從四個方面推進城鄉一體化工作。

（一）城鄉經濟發展一體化。建立完善城鄉經濟發展聯動機制，促進城鄉產業互動發展。一是推進產業布局區域化。以特色資源和專業園區為依托，加快農業產業化基地、能源化工基地、現代服務業基地建設，促進一二三產業協調發展，努力形成城鄉分工合理、區域特色鮮明、生產要素和自然資源稟賦得到充分發揮的產業空間布局。二是推進產業發展集群化。加快建設縣城新區、朱家灣循環經濟工業園區區、新民煤化工業園區、城西煤炭工業園區、景村食品工業園區，使其成為產業集聚的優良平臺和對外開放的主陣地。三是推進要素配置市場化。健全完善城鄉一體的區域性要素市場，促進資本、人才、信息、勞動力等生產要素在城鄉之間加速流動、高效配置。四是大力發展鄉（鎮）域經濟。把鄉（鎮）13 域經濟發展作為統籌城鄉一體化發展的基礎和關鍵，進一步拓寬發展領域、激活發展主體、創新發展方式，加大促強扶弱力度，靠強鄉鎮的支撐和帶動，促進城鄉互動、融合發展。

（二）城鄉建設管理一體化。一是建立布局合理的城鄉規劃建設體系。科學規劃，統籌城鄉空間布局，促進工業向園區集中、土地向規模經營集中、農民向城鎮集中，從而提高土地的集約化利用水平，優化城鄉互動的產業形態，構建城鄉融合的發展空間。編制中心城區、重點鎮、農村新社區（中心村）、居民點布局規劃，加快中心城區建設，扶持重點鎮發展，大力發展農村新社區。二是建立城鄉一體的管理體系。搞好?城中村?改造和新型社區建設；按照社區屬地化、網格化管理要求，逐步建立社區管理長效機制。推進城市管理職能向農村延伸，強化城鎮執法、環衛保潔、園林綠化、道路養護等工作。按照?村容整潔、環境優美?的要求，實施村莊整治工程，基本實現?三清（清理土堆、糞堆、垃圾堆）四改（改路、改水、改廁、改線）五化（硬化、綠化、亮化、美化、凈化）?，形成城鄉一體化的生產環境、人居環境和生態環境。

（三）城鄉基礎設施建設一體化。基礎設施的城鄉一體化是統籌城鄉發展的前提條件。加快農村基礎設施與城鎮聯網對接，構建便捷暢通的城鄉交通骨架網絡和通訊網絡；加快城市公交、供氣供暖、污水處理、垃圾集中處理等公共服務設施向農村延伸。

（四）城鄉社會事業發展一體化。加大對農村社會事業的投入，構建城鄉一體的公共服務平臺，使城鄉居民平等享受公共服務。一是建立城鄉一體的公平教育體系。在繼續加大教育投入的同時，進一步整合城鄉教育資源，優化城鄉學校布局，農村初中教育向重點鎮集聚，農村小學、幼兒教育向農村新社區（中心村）集聚。二是建立城鄉一體的公共衛生服務體系。進一步整合城鄉衛生資源，健全以縣級醫院為龍頭，鄉鎮衛生院為骨干，村衛生室為基礎的城鄉醫療衛生服務網絡，建立城市醫院與農村、社區衛生服務機構雙向轉診制度，完善覆蓋城鄉的疾病防控、醫療救治、衛生執法監督和公共衛生信息網絡體系。三是建立城鄉一體的公共文體服務體系。整合社會文體資源，健全城鄉文化服務網絡，抓好以鄉鎮綜合文化站為重點的農村文體基礎設施建設，加快以文化藝術培訓輔導為重點的基層文化隊伍建設，逐步構建覆蓋城鄉的公共文體服務體系。四是建立城鄉一體的科技服務體系。完善區、鎮、村三級農技推廣網絡，大力發展各類專業技術協會，構建適應市場、面向群眾的科技推廣體系。五是建立城鄉一體的精神文明建設體系。深化?城鄉文明牽手共建?活動，扎實開展以創建文明村鎮為主要內容的群眾性精神文明創建活動，組織實施社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德?四德?建設工程，著力構建和諧人際關系，加快文明和諧新農村建設。六是建立城鄉一體的社會保障體系。按照?城鄉一體、全面覆蓋、低點起步、逐步提高?的思路，以制度創新為動力，健全完善就業、養老、醫療、住 15 房、救助、教育、文體、環保、安全、權益等民生保障體系，擴大覆蓋面，提高保障標準，讓人民群眾實實在在的感受到生活每年都有新改善，保障一年更比一年好。加快縣人力資源市場建設，實現縣、鄉鎮（街道）、村三級人力資源市場信息網絡互聯，建立城鄉統一的公共就業服務體系、覆蓋城鄉的就業政策扶持體系和各類就業群體社會保障制度，促進城鄉勞動者平等就業。不斷擴大城鄉居民參保范圍，提高保障水平；堅持個人賬戶與社會統籌相結合，做好被征地農民基本養老保險工作，逐步形成農村養老保險、城鎮職工基本養老保險、被征地農民基本養老保險相銜接的養老保障體系。完善城鎮職工醫療保障制度和以?新農合?為主要形式的農村醫療保障制度，全面推行城鎮居民基本醫療保險制度。完善以貨幣直補為特點的保障機制，解決包括?城中村?居民和進城務工人員在內的城市低收入家庭住房困難；逐步解決農村低收入家庭住房困難。困難救助體系：進一步提高城鄉最低生活保障水平、大病補助標準和農村?五保?對象、城市?三無?人員集中供養率；以就業促救助，加快解決有就業能力和就業愿望殘疾人的就業問題。逐步免除城鄉義務教育階段學生課本費，加大對家庭困難學生救助力度，使城鄉學生平等接受教育。建立城鄉聯動機制，廣泛開展群眾性文體活動，不斷滿足人民群眾日益增長的文體需求。以?平安彬縣?建設為重點，建立完善教育預防機制、社會矛盾調處機制、社會治安綜合治理機制、安全生產和應急管理機制，16 為城鄉居民提供和諧有序的生產生活環境。進一步落實好基層民主管理制度，不斷拓寬群眾意愿訴求渠道。

（五）城鄉生態環境建設一體化。按照?建設資源節約型、環境友好型社會?的要求，統籌城鄉生態環境建設，大力實施?碧水藍天?工程。一是建立一體化的生態保護體系。堅持開發與保護并重，確保區域生態安全；加快主干河道整治和小流域治理，持續開展造林綠化活動，努力建設山清水秀的生態環境。二是建立一體化的污染治理體系。嚴格執行環境評價制度，加大現有企業污染治理力度，堅決關停土小企業，切實抓好大氣、水體污染防治；按照?減量化、再利用、資源化?的要求，鼓勵發展循環經濟，抓好企業?小循環?、園區?中循環?和社會區域?大循環?。三是建立一體化的生態補償機制。按照?污染者付費、治理者受益?的原則，探索實行排污權交易制度，走污染治理市場化的路子。整合現有財政轉移支付和補助資金，多層次、多渠道籌措生態補償資金，專項用于生態環境建設。

五、對策建議

（一）強化規劃的先導作用。按照城鄉發展規劃一體化的思路，精心編制城鄉產業發展、土地利用、基礎設施建設、社會事業發展、生態環境保護等專項規劃，形成城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的城鄉規劃體系。嚴格按城鄉一體化規劃推進城鄉建設和發展。

（二）落實統籌城鄉發展的組織領導責任。一是成立領導機構。縣上建立由主要領導任組長、分管領導為副組長、17 有關部門主要負責人為成員的統籌城鄉一體化發展領導小組，下設辦公室，指導和協調統籌城鄉一體化發展的各項工作。二是制訂工作規劃。要結合實際，通過充分調查研究，廣泛吸取各方面意見，制訂《全縣統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化發展的意見》，明確責任分工，層層落實目標任務。三是實行分類指導。堅持從實際出發，試點先行，重點突破；鼓勵大膽創新，靠改革破解發展難題；堅持求真務實、循序漸進，不搞形式主義，不搞形象工程。四是建立完善考核辦法。把統籌城鄉一體化發展的工作實績作為檢驗各級干部執政能力和執政水平的重要標志，作為考核各級干部政績和工作水平的重要內容，形成分工協作、責任明確、績效考核的工作機制。

（三）加快構建有利于統籌發展的體制機制。一是深化土地制度改革。建立完善土地流轉經營激勵機制、利益協調機制、管理服務機制，促進土地流轉市場健康有序發展。二是深化戶籍制度改革。重點建立以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所或穩定職業為基本落戶條件、與市場經濟體制相適應的新型戶籍管理制度，逐步消除附加在戶籍制度上的社會保障、勞動就業、計劃生育、服役退伍、文化教育等城鄉差別，使進城務工農民與城鎮居民享受平等待遇，促進農村勞動力轉移。三是深化財政體制改革。調整優化財政支出結構，建立不斷加大統籌城鄉一體化發展的長效投入機制，改善農村公共產品供給和公共服務，實現公共財政城鄉全覆蓋。四是深化投融資體制改革。完善市場化運作機制，18 加快建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資保障機制，引導和鼓勵各類金融機構增加對鄉鎮的信貸投放，鼓勵發展農村信貸擔保機構，積極培育小額信貸組織和資金互助組織。五是深化農村經營方式改革。發揮龍頭企業、經營實體、各類協會、社區組織、農民經紀人的作用，積極發展各類農村新型合作組織，提高農民的組織化程度，增強農民抵御市場風險的能力。六是深化行政管理體制改革。加快計劃、規劃、國土、建設、城管、環保、工商、勞動保障等部門職能向農村延伸；積極有序地改革鄉鎮行政管理制度，強化行政管理統籌，降低行政成本，使鄉鎮行政管理體制與統籌城鄉一體化發展要求相適應。