第一篇：農村土地改革研究

【農村土地改革研究】

十二五開局：農村土地政策

與用地規劃須進行一次改革

——特別針對黃淮海平原農區的張相政

中央指出：“‘十二五’時期(2011年至2015年)是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期?！?/p>

中央提出，發展現代農業、實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局，逐步實現不同區域基本公共服務均等化。堅持走中國特色城鎮化道路，積極穩妥推進城鎮化，合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，形成基本公共服務和基礎設施一體化、網絡化發展的城鎮化新格局。大力促進中部地區崛起，發揮承東啟西的區位優勢，發展現代產業體系，強化交通運輸樞紐地位，確保國家主體功能區規劃落到實處。強調堅持和完善農村基本經營制度，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，提高農業經營組織化程度。并再次強調：要認真總結統籌城鄉綜合配套改革試點經驗，積極探索解決農業、農村、農民問題新途徑。

中央一系列的戰略決策，標志著中國的發展正由沿海地區向中西部的傳

遞；標志著全國的中部農業糧食主產區即將轉向工業化、城鎮化、現代化建設的戰略轉移。而所有這些，最終都涉及到了城鄉統籌、工農業統籌等一系列“三農”的全方位問題，根本地涉及到農村的土地問題。當前，無論從農村實行“家庭聯產承包責任制” 30年歷史的視角，還是從農村土地上存在大量問題的現實來講；無論是未來城鄉發展迫切需要對農村土地資源進行整合，還是國家對主體功能區戰略的實施，嚴守耕地保護紅線，保證國家糧食安全，都需要進行農村土地政策的改革。

一、歷史的回顧

在新中國成立以來的 60多年里，中國先后經歷了社會主義建設的奠基

期和改革開放的快速發展期兩個大的歷史階段。農村的土地政策在期間也經歷了幾次大的改革歷程：

歷程1：封建土地所有制為農民土地所有制

早在黨領導革命時建立的解放區內，就實行了土地改革。以1947年頒布的《土地法大綱》為標志，在全國廣大北方地區全部進行了土地改革。建國之初，政府又頒布了《土地改革法》，進一步鞏固土改成果。其意義是徹底廢除了封建地主剝削階級的土地所有制，實現了“耕者有其田”，滿足了自辛亥革命以來農民對獲得土地的迫切要求，是重大的歷史性進步。

歷程2：農民土地所有制轉為集體所有制

1952年-1956年，黨提出實行社會主義的“三大改造”，在農業社會主義改造中，中國農村經歷了互助組、初級社、高級社三個過渡階段的改

造，期間實行了國家收回土地所有權，目的是確立社會主義性質的土地制

度。農民土地從個人所有，變為農村集體所有，為建設社會主義打下基礎。歷程3：人民公社制度

1958年-1978年，實行了以生產隊為基礎、三級所有制的農村人民公社制度，使人民公社成為國家基層的政治、經濟和社會組織，以容納不同生產力的發展水平。目的是先構建起一個具有社會主義經濟要件的生產關系，再通過發展生產力，逐步建立國家和集體的積累，向社會主義道路發展。

歷程4：家庭聯產承包責任制讓土地所有權與使用權分離

1978年黨的十一屆三中全會召開。從1981年開始，在全國廣大農村全面推行了“家庭聯產承包責任制”，逐步實行了土地包干到戶。這次改革的一個重要思想突破，是將土地所有權與經營權二者的分離。

歷程5：“新土改”允許土地流轉

2008年10月12日，十六屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“完善土地承包經營權，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場?！睒酥局r民土地經營可以流轉了。

其中以改革開放初期實行的“聯產承包責任制”的變革最為重大，延續的時間也最長，至今已30多年。

二、農村土地現狀及問題

在十二五開局、中原經濟區建設拉開序幕之時，必須進行一次農村土地

政策的改革調整，絕不能重復南方的老路。中原是全國的糧食主產區，土地

改革中要突出保護耕地、城市用地規劃。土地政策改革要針對農村里存在的實際問題進行?，F在農村村莊的分布和居住格局現狀，是中國千百年來自然形成的，是歷史上生產力水平和生產方式決定的。居住松散、浪費耕地，布局不合理，呈現著歷史遺存的傳統農村村莊面貌?，F在農民土地、居住方面存在的問題主要有：

一是當初分地時不考慮公共用地，全部分掉了，致使現在沒有調劑余地，公共建設沒法進行；有的村委會連辦公地點都沒有，更不用說其他公共建設。

二是農戶家庭的人口數量是動態變化的，“添人不添地，去人不去地”，造成了同樣本地的農民，有的地多，有的地少；有的有地，有的沒地，是最大的不合理。實際上，只要規定每五、六年重分一次地就解決了。

三是農戶的地塊太分散。當初分地時，土地的好壞不等，為了公平，就每塊地都分一份，結果造成每戶的地塊少則4、5處，多則10來處，耕種非常不便。農民多年來都要求調整，被政府答復為：30年不變。其實，不變的是家庭承包制度，并不能說種哪塊地都不能調整。

四是城市化、工業化和交通建設等原因，產生了一批失地農民。這些人農民的身份沒有改變，憑什么就該沒有土地啊，靠什么吃飯呢。在這一點上，農村土地又被執行成了私有制，誰的土地被政府征用了，活該。這得分兩種情況，屬于城市周邊的應當給轉為市民，按市民安排就業，享受城市低保。不在城市周邊的就應當通過重新分地獲得土地，而不能使耕者無田。

五是農民的收入增長很快，很多農戶要建新房，但沒有明確的規劃方案，鄉鎮政府也無地可指，這些農民就在自己耕地上建房，土地所就來人管，結果就交幾千塊錢。這樣使耕地更加減少，居住更加松散，格局更加混亂。

六是農戶的大宅院和空心村、空心戶情況嚴重。有的經過治理好一些。七是地塊的分散，使農業生產的規模經營無法進行，限制了現代大農業發展。每戶的地被分成七八塊，機械根本沒法作業，一動就碰到鄰家的地。

八是現在農民的情況又在變化，外出打工成了主要工作，顧不過來，有的把地包出去，有的就撂荒在那里。但有的愿意繼續自己耕種，情況不同了。

九是有一些行政村設置過小、過多，鄉鎮區劃不合理、需確定規劃模式等，都需要政府出面說話，現在的情況是農村的事沒人知道、沒人解決。

總之，目前情況是廣大農民渴望推出符合農村實際、符合長遠發展、具體實際又可操作的土地新政策、規劃新方案。

三、改革的辦法

改革開放實行的家庭聯產承包制最大的認識突破，是土地所有權和經營權的分離，應當堅持。建議在此不變的基礎上實行以下改革：

1.在農民的土地經營權不變更基礎上，將農村現行的以村民組為土地單位，提升擴大為以鄉鎮為土地單位，實現在鄉鎮范圍內的土地統籌。

2.各鄉鎮成立“土地流轉托管中心”，以鄉鎮為單位進行土地地塊的整合與二次轉包經營。把愿意流轉的土地整塊轉包給公司、專業合作社或種植大戶；把不愿流轉的土地，留在村莊周邊，繼續讓農民耕種。

3.農民應占有土地畝數的計算方法，是以全鄉鎮的耕地總數除以全鄉鎮總人口得出，徹底解決農民無地、土地不均的問題。每二、三年核算一次。

4.土地流轉要保護農民利益。二次流轉時，應采取兩種方式，一種是入股方式，即按二次流轉的利潤分紅；一種是不入股，只收取承包費，即租金。

5.新農村的規劃建設模式得由政府確定?，F在的情況是沒人管，咋規劃的都有。有的確定為新農村模式，即：小村合大村。有的規劃為農區小城鎮模式，實行較高度集中建設。

實際上，黃淮海平原農區，氣候溫和，四季分明，阡陌縱橫，沃野千里，是中國耕地的黃金板塊，在全國農業產業的地位十分突出，是優質小麥主產區，全國糧食生產和食品供應基地，多年來為國家糧食安全作出了很大貢獻。同時，由于人口高度密集，工業基礎較薄弱，城鎮化進程緩慢，中原傳統文化積淀深厚，至今農區特色十分鮮明。應當重點保護、高度集中居住。但是地方政府很難作為。建議由國務院說話，將黃淮海區域確立為：綠色生態的“農區小城鎮”的規劃模式。實行政策、資金傾斜，重點規劃建設。大體上按照每兩個現有鄉鎮規劃為一個小城鎮，人口約為5-9萬。居住樓房為5層樓房，1層不住人，為車庫、倉庫或商用，還可以老人居住。整個區域下來可增加耕地40%左右，近10萬平方公里的耕地。

現在真正深入基層、了解農村、了解農民、替農民說話的人難找了。很多文章、甚至文件都不著邊際，不符合實際情況，根本不解決問題，農民多受多少罪，社會增加多少不和諧。這時讓人記起了為黨的農村工作嘔心瀝血一生的杜潤生老人不無憂慮說過的話：“關鍵是誰替農民說話”。還記起了馬克思曾寫下的、如今最適合當下政府官員們的一句話：“因為精明和謹慎的原則而不去涉及那些不能帶來錢財的問題。”

附言：如采用請通知本人，并寄幾份刊物是企。謝。

作者實名：張相政工作單位：河南省睢縣縣委郵政編碼： 476900

通訊地址：河南省睢縣解放路三街76號手機：***

第二篇：改革開放以來農村土地改革研究

改革開放以來農村土地改革研究

摘要:農業是我國的國民經濟基礎，而農業中的關鍵因素之一是土地問題，如何解決我國農業中的土地問題是我國農村經濟發展的一個重要問題。文章從我國農村土地制度出現的問題入手，針對當前存在的問題，提出了一些解決措施。

關鍵詞：農村土地制度；問題；對策

一、改革開放以來的土地改革歷程和成效 1.1改革開放以來的土地改革歷程

1978 年十一屆三中全會的成功召開，標志著我國進入了一個新的發展階段，特別是對農村土地進行的變革。安徽鳳陽縣小崗村的18位農民，在違返當時的國家政策，冒著做監獄的危險，提出了“包產到戶”的承包制度，正式拉開了農村土地政策變革的序幕。1979 年 9 月 28 日的十一屆四中全會通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，1980 年 9 月 27 日,中共中央通過的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》這兩文件從不同的角度充分肯定了專業承包聯產計酬責任制的優點，之后全國各地迅速出現了各種形式的家庭生產承包責任制。1982年，下發的《全國農村工作會議紀要》“1 號文件”，1983 年 1 月 2 日下發的《當前農村經濟政策的若干問題》“1 號文件”明確肯定家庭聯產承包制，且長期不變，并于1984 年 1 月 1 日下發的《關于 1984 年農村工作的通知》“1 號文件”，延長土地承包期15年不變，和對于在荒山、荒沙、荒灘種草種樹，執行誰種誰有，長期不變，可以繼承，可以折價轉讓的等各項政策。1985 年 1月 1 日，出臺的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》“1 號文件”和1986 年 1 月 1 日，中共中央出臺了“1 號文件”《關于 1986 年農村工作的部署》，文件的核心內容是充分肯定農村改革的方針政策，對個體經濟是社會主義經濟的進行了必要補充。1986 年 6 月 25 日，第六屆全國人大第十六次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，其中第十四條和十五條對土地的承包經營進行明確的規定，這也是家庭承包責任制第一次獲得法律上的肯定。1993 年 3 月的《憲法》修正案,將“家庭聯產承包責任制”列入《憲法》的范疇,從此家庭聯產承包責任制作為一項國家基本經濟制度而固定下來。1998 年 8 月 29 日，通過修訂的《土地管理法》第一次將“土地承包經營期限為三十年”將黨的土地政策上升為法律，進一步穩定了農村土地承包關系。進入二十一世紀后，特別是從2004 年至2010年的中共中央的一號文件中分別從完善農村土地基本經營制度、健全農村土地管理制度、完善農業支持保護等制度的不同角度和方面，抓住了農業穩定發展農民持續增收的緊迫問題，加快推進社會主義新農村建努力開創具有中國特色社會主義事業新局面，努力在一定程度上縮小了城鄉差距，促進人民生活奔小康。

1.2改革開放以來的土地改革的成效

改革開放30年來，農村經濟社會發展取得了顯著成效，從集體經濟中的吃“大鍋飯”到“包產到戶、包干到戶、大包干”的“社會主義生產責任制” 解決了億萬農民的溫飽問題，人民生活水平得到顯著的提高，還有農民主體地位得到承認、積極性得到調動，也提高了農民的文化水平，進一步促進農村經濟全面繁榮，也加強了農村基層黨的執政建設，共同促進人類文明繁榮進步。

二、當前土地制度存在的問題 2.1土地產權不明確

在我國在國家政策上，雖然在土地承包經營使用農村土地方面上，實現了“兩權分離”，也明確規定農村的耕地歸“集體所有”，但是對“集體”的概念卻界定不清楚。我國立法角度上對“集體”的概念也不統一，比如在《民法通則》和新修訂的《土地管理法》上，兩者對土地的產權權屬均有不同的規定，前者規定農村土地產權歸村行政組織所有，后者則規定歸社區性合作經濟組織所有，在我國立法和法律規定上依然存在土地產權主體不明確的問題, 從而最終造成對土地管理的權責不清、管理混亂等現象，近而影響了我國農民對土地的經營和投入的積極性。在社會實踐過程中，在集體土地產權上解釋沒有一個統一的標準，存在很大的隨意性，最終導致現實中經常出現損害農民權益的事情，充分表現了以前的土地產權制度已經不適應現在客觀環境經濟發展的變化和要求。

2.2土地流轉制度不建全

在社會實踐過程中，由于農村土地產權不明確，社區經濟合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權主體，最終會因為誰是權力主體而產生紛爭，最終導致了土地流轉和農業的市場發展帶來了很大阻礙和很大的負面影響。比如最近幾年經常出現一些因企業要流轉土地，進行投資形成規?；l展，在進行土地流轉里，就出現了村民個人和社區經濟合作組織、居民自治組織、黨支部在土地產權上及土地收益上出了紛爭，同時也造成了誰多基層干部，鉆了法律和土地產權不明晰的空間，進行貪污受賄，損害了農民的利益。另外一個方面是，我國改革開放以來，實現了“包產到戶、包干到戶、大包干”的“社會主義生產責任制”，出現了土地被分散到每家每戶，一直是分散經營。同時隨著改革開放，農村的一些青年壯勞力進城務工，不愿意在回農村，務農種地，在農村務農方面出現了勞動力不足，同時出了一些小的流轉，比如讓親戚朋友種，收到取一些合理的費用，只是在形式出流轉，但是在面積上沒有形成規?；l展，換、轉、包等形式的流轉多為農戶私下進行，沒有規范的手續，最終也是限制了流程的發展。從國家政策方面，根據我國的社保體系不完善，不能全面的覆蓋的實際情況，在一些地區出現了一部分農民，不愿意把自己的小部分土地進行流轉，因為在他們的思想意識里認為土地是獲得最好的生活物質保障，近而限制了土地流轉的規?；?。還有在土地流轉過程中，肯定會出很多需要解決的問題，而社區經濟合作組織、居民自治組織、黨支部基層組，就充當中介的組織，但是我國現在土地流轉上面沒有規范化和法律依據，就出現了在在利益的驅使下操縱土地流轉，強行、強迫租用農戶的土地，與農民爭奪利益，也充分的體現了我國的在土地流轉的方面中介組織發展緩慢，沒有形成規范化。

三、完善農村土地制度的基本途徑 3.1完善農村土地產權制度 根據我國的實際情況，農村土地產權主體不明確，對我國農村土地制度改革非常不利。所以在我國立法上和法律規定上給農村土地產權要有一個規范化的定義，完善農村土地產權制度。土地產權的完整性可以調動農民積極性以形成動力的機制和作用，具有激勵動機、鼓勵行為，在一定程度上可以實現經濟效益和土地可持續利用的保障。從大量的社會實踐證明，國家在土地宏觀調控方面，只有把產權主體明確，才能實現資源優化的配置，才能提高我國農村土地的高效率的利用，促進我國農業經濟的發展。同時也能有效的防止因土地產權不明確，造成的基層干部的不法操作，進行貪污受賄，使農民的合法權益受到不必要的損害，所以在完善現行的土地產權制度的基礎上，必需要明確土地產權主體，從根本上解決因土地產權主體不明確等因素而引起的土地權屬爭議等問題，減少不必要的紛爭。

3.2，建立健全農村土地流轉機制。

我國要加強社保體系的全部覆蓋，讓一些農民改變土地是唯一的生活保障的想法，讓他們積極的響應土地流轉的制度，讓他們生活有更好的保障，同時要加強土地流轉中介機構的建設，從機構組織上、運行機制上都要有一個良好的運轉，還有國家加快建立有關土地流轉法律法規的建設進程，規范土地流轉的操作程序，要出臺一些關于土地流轉的法律和規章制度，以便于更的保障和監督土地流轉的運轉，讓基層干部必須堅持依法流轉，做到有法可依；強化基層領導干部和農民的法律意識，讓社區經濟合作組織、居民自治組織、黨支部等基層工作人員做到按照國家法律規章制度行事。根據我國土地流轉市場的現狀，建立合理更加有效的土地流轉制度，合理配置土地資源，切實保護農民的切身利益。還有每個地區可以根據本地區的不同地理壞境和人文環境，要根據自身地區的實際情況，以宏觀調控為原則，以經濟市場為導向，農村土地和農業經濟發展為目標，綜合本地區的各方面因素，處理和協調好國家、集體、農民三者之間的利益關系，更好處理土地承包和土地流轉之間的關系。

四、小結

根據我國的實際國情，農民問題是我國最大的問題之一，如果想解決農民問題，就要解決農村土地問題，只有解決好我國的農村土地問題，才能實現我國農業經濟快速和可持續發展，才能實現社會主義現代化。

參考文獻：

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[5]顧鈺民.農業現代化與深化農村土地制度改革[J].經濟縱橫.2014（03）

第三篇：關于農村土地改革的思考（精選）

關于農村土地改革的思考

鐘漢麟 1212047

一、從小產權房說起

2002年7月1日，一位名叫李玉蘭的畫家與農民馬海濤簽訂了房屋買賣協議，約定購買位于北京市通州區宋莊鎮辛店村房屋八間及院落，房屋價款45000元。一個看似無比正常的交易買賣，事后，馬海濤為了得到巨額拆遷補償，主張這個交易無效，馬海濤的主張得到了法院的支持。法院的這一決定明確地向社會發出了一個信號——小產權房不合法。這個信號引發了全國性的激烈討論。這就是小產權房的首例。李玉蘭買的這間房子，就是小產權房。自從那以來，小產權房的爭論就一直沒有停止。

小產權房不是一個正式的概念，它是相對開放商手里的大產權房而提出的。小產權房泛指由鄉鎮政府、村委會、開發商或者農民等聯合或單獨在農村集體土地修建，對外出售，但不能取得合法產權的商品性住宅。

我們知道，對于農村集體土地，農民擁有宅基地使用權，農民能夠在集體土地上建房子給自己住。但這個使用權非常有限，僅限于在其上建造住宅及其附屬物，而且其流轉受到限制，即向城鎮居民售出的房子不受國家保護（即非法）。禁小產權房的理由有許多，如影響法律的嚴肅性和權威性耕地減少加劇，直接威脅國家糧食安全，土地利用規劃失控，擾亂房地產市場秩序，危害小產權房消費者利益，損害農民土地權益。１但反對的聲音指出這些理由都不可靠，可以推翻，真正的問題在于利益的流向問題，他們指出小產權房直接危害了開發商的利益，進而危害到依賴土地財政的地方政府，因此政府不愿意放開小產權房。

從小產權房身上，折射出了更大的問題，即中國的農村土地改革問題。小產權房涉及的農村土地流轉制度是農村土地改革的重中之重。農村土地改革在法律層面和經濟層面都會帶來巨大影響。而土地改革的理論探究已有十年之久，但各種爭論只能緩緩地推動土地改革的實踐，其背后的利益分配問題成了關鍵。

二、問題的解析

（一）、法學的視角

1.不公平問題

有學者認為，城鎮居民擁有的建設用地使用權可以自由流轉，但農村的土地使用權不能自由流轉，這就是城鄉不公平的問題。農村集體對土地擁有所有權，但不能完全自主決定土地的使用以及完全不能自主處分自有土地，而要將土地 １ 丁璞,《小產權房問題及對策研究》[D], 西南大學 “轉性”，只能通過國家征收后轉變為國有土地的方法，這就是所有權權力范圍不公的問題。農村集體對土地的利用受國家的嚴厲監管和控制２，而且農村集體土地的所有權轉移只有從農村集體所有到國有，是單向性的，而且帶有強制性３。同時，在實際收益上，國家征收集體土地后進行流轉的模式, 國家往往獲得的是土地增值的大

部分收益, 據有關部門調查, 一般是各級政府拿走土地征收補償金的50% ～60%, 村組拿走

30%～40% , 農民只得到5%～10%。像河南省南陽市征用農民承包地每畝

3４５萬元, 而農民實得不過1萬元, 國土局賣給房地產商卻是每畝10萬到30萬元。

2.土地所有制度形式上的缺陷

我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有。根據《土地管理法》規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營和管理?！边@樣的話農村集體經濟組織是否就有權決定土地的使用了呢？但土地管理法同時又規定:“農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農地建設?！敝苯臃穸宿r村集體經濟組織的自主決策的權利。這是一種權能的缺失，農村集體經濟組織擁有土地的所有權，但卻不是完整的所有權。農村集體經濟組織中的成員享有的用益物權，也不是完整的用益物權。

另外，農村集體這個法律主體在形式上沒有問題，但在實質上這個主體存在著問題。在現實中，這個主體與農民有著不可忽視的距離。村集體在法理上意味著這個集體能代表著集體中成員的意志，但實際上村集體作出的許多重大決定并沒有通過全體村民決議?！盀蹩彩录背浞值乇┞读诉@個問題。在利益分配上，村集體則搶了本屬于農民的蛋糕。土地出讓金要經過村集體再下分給農民，但農民真正得到的比例非常少。而且村集體也并不由村民的共同意志控制，鮮有聽說村民集體決議將村集體里的財產變現然后按份分給村民，這仍然是公有與私有不可逾越的界限。

3.實質性正義問題

在土地流轉的問題上，官方給出的解釋是為了保護農民的利益。但在形式上和實質上都沒有做到這點。形式上，上文已經指出的不公平問題中就說到了，由 ２《土地管理法》第11條規定:“農民集體所有的土地，由人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權農民集體所有的土地依法用于非農建設的，由縣級人民政府登一記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。單位法人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權?！蓖ǖ?3條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。３《城市房地產管理法》第8條、《土地管理法》第62條第3款、第11條第2款、第43條等規定充分地說明，國家獨占土地征收權，農村集體所有的土地可以成為國家所有的土地，反之則不被允許。４ 參見“小產權房規范進退兩難誰來保障農民的利益”, 載http: / /house1sohu1com /news/200927 /7022681html;楊濤、施國慶: “建設征地中相關利益主體利益關系探析”, 《農村經濟》2006年第2期。５ 王洪亮, 《小產權房與集體土地利益歸屬論》, 清華法學, 2009 Vol.3 No.5 于各種限制，農民的地位甚至是農村集體的地位總是處于劣勢的，與國家的關系并非民法上所說的“公平主體”。實質上，多數的收益流向了地方政府，流向了開發商。國家征地不按市場價格走，公開拍地卻按市場價格走，對中間巨大的差價，農民是沒有獲益的權力的。這在實質上是對保護農民利益的巨大背離。這就是為什么越征地就產生越多社會矛盾。

（二）、經濟學的視角

1.農村土地產權制度阻礙了城鎮化進程

中國經濟增速放緩已是不爭的事實，經濟結構轉型是當下經濟的重點。經濟轉型里強調一點，要拉動內需。而內需從哪來？城鎮化。城鎮化是最佳的帶動消費的方法。而中國的城鎮化遠遠落后于中國的工業化。農村人口不能順利地從農村轉移到城市，一個原因是由于戶籍制度他們轉不進來，第二個原因是他們也不愿意轉——不愿意白白浪費自己在農村集體中免費擁有的宅基地使用權和土地承包使用權。

因為集體土地使用權群體相對固化，缺少完善的進入、退出機制６，農民當初拿土地是白拿的，現在要到城里去，放棄村集體組織的成員身份，失去宅基地和承包的農地也是白白失去的，最佳的決策當然就是戶口留在農村，同時到城市工作，作候鳥式的遷徙。

2.農業生產效率問題

提高農業生產效率的一個方法就是農業生產規模化。但我國人多地少，要兼顧公平性問題，就實行了包產到戶，土地分散化處理。包產到戶在當年的生產力水平之下是有效的，但在今天則需要改革了。農民不愿將土地無償出讓，當然選擇自己占有土地，這樣的結果就是生產的分散，生產的低效率。如果農民能自由流轉土地承包經營權，或以折股的方式出讓土地承包經營權，讓資源在更大的范圍內自由流動，生產效率將更高。

3.沒有充分利用市場和財產

農民的財產比例當中，相當大的一部分是耕地和自身的住宅。如果禁止了農民用宅基地上的房屋抵押擔保的權利，禁止了農民用承包的土地抵押擔保的權力，那農民的抵押擔保能力就非常低了。嚴格限制農民交易這部分資產，也就是把這部分資產的交換價值否定了，全國擁有如此多的宅基地，而由于法律法規定的限制，這些資產都成了價值打折扣的“死資產”。同時，嚴格限制宅基地使用權的流轉也造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。７

三、農村土地改革的一些解決思路

６７安虎森, 劉軍輝, 《農村土地產權制度改革與城鎮化》, 南開大學經濟研究所 高圣平, 《宅基地性質再認識》, 中國土地, 2010年第一期 解決農村土地問題的建議有很多，而且出發點主要是法學的公平正義和經濟學的效率這兩點。改革的方向，都統一地指向了放開土地制度，還權于民的這個方向。

（一）、征地制度以及征地的利益分配改革

保護農民的利益，是限制土地流轉的支持者的一個重要理由。但在農村集體所有土地上限制農民處分其財產的權利，但另一方面，國家在不斷地征收農村集體土地，農民的土地在不斷地變為城市用地。農民本可以更高價地出售自己的房產，而現在被非常廉價地征收，農民的利益不見得受到了保障。

很明顯國家在扮演者壟斷者的角色。在城市用地緊張，用地需求大的時候，壟斷者需要排斥競爭者，也就是小產權房。鞏固了壟斷地位后，國家和普通壟斷企業做的事情都一樣，即減少供應量，提高價格，獲取壟斷利潤。在這個市場上，福利降低的肯定是被征收人與買房人。

征地制度方面，要解決濫征地問題?，F行憲法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，這個公共利益是個模糊的概念?，F在的征地的決策權掌握在政府的手里，而不是公眾手里，政府是征地的最大受益者，那么，這個“公共利益的需要”就變成了一個濫征地的理由。不管小產權是否合法，征地問題涉及到公眾安全預期的事，需要通過法規的更改進行限制。

征地補償費用要符合市價。為什么小產權房不合法但農民冒著風險也去建？就是因為小產權房的期望收入比征地補償金要高。國家賠償金額要提高，這已經是迫在眉睫的事情了。

征地補償金的分配流向不合理?，F實中的補償金，由國家支付，到達地方政府，再轉至村經濟組織，再到農民手中。這樣一來，補償金經過層層扣留，最后到農民手里的不過只是很少的一部分。從債權關系角度來看，國家征地，其侵害的是村集體的土地所有權，以及農民的用益物權，那么國家對這兩個權利應當是分別補償，而且是直接由國家支付給受償方。

（二）、放開宅基地使用權流轉

允許農村集體組織成員向集體外成員出售宅基地上的房屋，也就是小產權房合法化。這種方法應該說是最受廣大農民歡迎的做法，這樣就實現了農民宅基地使用權的全能完整性。同時這種變革給農民帶來的巨大收益，也可以看作是對農民建國以來一直作出犧牲的補償。

學者們也有一些初步的對宅基地使用權自由流轉制度的設計。如人民大學的高圣平（2010）指出，“宅基地使用權的流轉仍受到一些限制，如在現階段，宅基地使用權的流轉應連同其上的房屋一同流轉，禁止宅基地使用權的單獨流轉；宅基地使用權的流轉不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應用途管制措施的約束；宅基地使用權的流轉不改變宅基地所有權的主體和性質。現階段宅基地使用權的流轉宜先由當事人簽訂協議，再由所有權人“農民集體”同意，同時，流轉應有一定的期間限制，不宜定為長期和永久不變?！?/p>

當然，這個方法雖然有極其重大的變革意義，但其本身具有激進的性質，這種一夜之間的改革，也可能招致其它的許多問題。

（三）、農村土地集體所有制新的實現形式

中國人民大學的王睿（2013）認為，農村土地可以通過股權形式實現集體共有。８其思路是，在不改變農村土地的所有制性質，農民個人作為集體的一分子成為土地的現實的所有者，共同擁有集體土地。然后，在共有的基礎上，將土地折股量化到農民個人頭上，讓農民切身感受到自己從土地中的收益。這樣一來，“農民集體是土地股份制的董事會，它由股東構

成同時又可以決定每個單個股東對土地所擁有的產權的流轉和最終處置權”。“在這里，農民對自己擁有的土地享有包括經營權、抵押權、入股權、轉讓權、處置權和收益權在內的一組權利，我們把它叫做土地準物權，與集體所擁有的土地最終所有權同樣，作為一種不可侵犯的權利，予以法律保護?！保?/p>

類似的改革也有實踐案例，如成都的土改。這種制度迅速讓農民嘗到了甜頭，地票價格瘋漲，農民的收入暴增。但我們也看到了問題，在當前的高房價壓力下，投資的沖擊力非常大，非常就有可能因此造成農民土地的大量流失，農民居無定所的問題。因此這樣的方法也需要作出一些限制改進。

四、結語

農村土地問題，關系著公平與正義，關系著國家的經濟效率，關系著幾乎每一個人的利益。改革十分艱難，既要突破既得利益者的阻撓，又要防止走錯路線。但我們應持有希望，改革的試點工作在展開，社會在不斷地探究農村土地的出路。

在尋找出路的過程中，筆者認為不適宜采取激進的方式，即休克療法。印度實行的迅速土地私有化，帶來的則是大量農民在眼前利益的誘導下出賣土地，到城市中，卻得不到足夠的保障，還沒有工作，滋生了大量的平民窟，這種環境至今仍深深地阻礙著印度的經濟發展。中國也面臨著與當初印度同樣的問題，農村土地怎么辦。而且中國與印度有著相似的農業人口基礎，可以猜想，如果中國采取激進的改革方式，很可能成為下一個印度。

但改革的困難不應該成為改革停滯的借口。改革的好處非常多，但要改就要有犧牲。而筆者所希望看到的，是能通過民主來吸收這些犧牲造成的社會糾紛，利益的雙方能夠達成穩定的協議，最公正地維持各方的利益分配，提高經濟效益。

８９王睿, 《城鎮化與中國農村土地產權制度改革》, 中共中央黨校學報, 第17 卷第1 期, 2013 年2 月 王睿, 《城鎮化與中國農村土地產權制度改革》, 中共中央黨校學報, 第17 卷第1 期, 2013 年2 月

第四篇：2015年申論熱點——農村土地改革

農村土地改革

本文由安徽行政學院大科公務員提供

會議指出，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。中央深改小組會議定調農地改革堅持三條底線，預示新一輪土改大幕的開啟。

據上海證券報的報道，除了上述文件之外，包括有關“積極發展賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案”、“發展農村產權流轉交易市場”等多個指導意見也在緊鑼密鼓地制定之中。

新土改加速推進，超出了很多權威專家的預料。據中央農村工作領導小組副組長陳錫文透露“農村集體經營性建設用地入市改革試點方案正在按照相關程序報批，快的話年內，慢的話明年年初，試點方案就會出臺?！?/p>

值得注意的是，中央深改小組審議的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，只是新一輪農村土地改革組合拳中的一記重拳。在這之前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。之后，各個相關部門還有幾箭在弦。

另外據陳錫文透露，中農辦負責起草的關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的指導意見，已經提交有關方面討論；農業部牽頭的關于穩步推進農村集體產權制度改革的指導意見，已經形成基本框架，方案正在進一步完善中。有關土地承包經營權和農民住房財產權抵押政策也將制定出臺。

據21世紀經濟報道的消息，根據慣例，中央農村工作會議和中央經濟工作會議將在本月內召開，而近期中央密集出臺關于農村工作的頂層設計，也讓市場對于即將召開的農村工作會議預期空前。結合此前中央系列頂層設計和地方試點工作安排均劍指農村產權制度，有關專家預測，農村產權制度改革或為今后一段時間農村工作的重點。

事實上，1978年開始的第一輪農村土地制度改革，實現了農村集體所有權和家庭承包經營權的分離，強化了農民權利，解決了生產積極性的問題。而新一輪農村土地制度改革的核心，將在“放活土地經營權”上做文章，其創新意義和深遠影響，可與前一輪改革比肩。

四川省委書記王東明指出，對于新一輪土改的核心，“放活土地經營權是農村土地制度的一次重大創新，是新一輪農村生產關系調整的核心所在?！?/p>

中央農村工作領導小組辦公室副主任、中央財經領導小組辦公室副主任韓俊說“黨的十八屆三中全會提出的300多項改革任務中，有超過50項和農業農村有關，而這其中的重頭戲就是包括土地制度在內的集體產權制度的改革，可以說是前無古人的創新。”中金公司研究報告分析稱，我國土地市場化改革亟需加快，新一輪改革必將提升效率與財富。

分析稱，我國市場化改革歷經三十多年，多數產品和生產要素都實現了市場化，而土地要素市場化相對滯后。土地在農業、工商業、住宅間的配置主要通過地方政府而非由市場完成，造成土地利用效率的損失，同時扭曲了財富分配，不利于經濟發展、城鎮化進程以及社會和政治穩定。

值得注意的是，新一輪農村土地改革的大方向是促進統一市場的形成。據介紹，各種土地交易行為早已發生，包括耕地、宅基地和小產權房。消除土地市場分割、統一土地市場遲早到來。目前承包耕地流轉比例已經超過四分之一，部分土地向專業大戶和農業企業集中。但是由于歷史問題的復雜性，相關政策在宅基地和小產權房問題上較為謹慎。

平安證券研報認為，農村土地改革一直備受矚目，土地改革、戶籍改革以及新型城鎮化構成未來農村改革的制度紅利，也將是資本市場未來數年的重要投資主題?！敖谡啻纬雠_有關土地流轉的重要文件，意味著土地改革政策逐步落地。”2015 年的突破點著重在兩個領域，城市工業用地的集約化利用和農村集體建設用地的入市試點，從土地流轉的模式來看，預計入股、出租等方式將會有所加速。

新土改的主要內容有哪些？

首先是農村改革試驗區擴大至58個。繼11月底中央正式印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》后，農業部近日又在全國新批了34個縣市作為第二批農村改革試驗區，并安排5個方面共19項試驗任務，其中排在首位的就是深化農村土地制度改革。農村改革試驗區數量達到58個，覆蓋全國28個省(區、市)。

據21世紀經濟報道的消息，2011年底獲批的第一批24個農村改革試驗區如今已試點三年，一些可復制可推廣的經驗尚待總結。而針對目前全國在土地流轉過程中出現的一些典型性問題，中央近期下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》已經做出規范。

與此同時，分管農業農村工作的國務院副總理汪洋11月29日在具有農村改革發源地意義的安徽召開農村改革試驗區工作交流會，出席會議的包括農業部部長韓長賦、中央農村工作領導小組副組長、中央農辦主任陳錫文，中央農村工作領導小組副組長袁純清等。

今年3月的全國“兩會”期間，國務院副總理汪洋在參加安徽代表團審議時就曾表示，“安徽省是一個農業大省，也是中國改革開放的重要發源地之一。中國的改革就是從農村改革開始的，我覺得這樣的試點，同等條件下安徽應該是優先的?！?012年第一批試驗區中，安徽宿州和龍亢農場分別承擔創新現代農業經營體制機制改革試驗和創新墾地合作發展模式改革試驗任務。

近日農業部安排的第二批試點中，安徽金寨縣和定遠縣入選，將分別就農村資金互助社和小型水利產權制度改革進行試驗。專家表示，地方層面的先行先試也很重要。雖然國家層面并沒有給予安徽兩個試驗區農村金融體制改革的任務，不過安徽省內的農村金融綜合改革早已在1年前開始實行，部分縣市的改革效果不亞于試驗區。

新土改明確了農村“三塊地”的改革方向。

據經濟參考報的報道，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度的改革試點將緊扣十八屆三中全會提出的農村土地制度改革的任務。大方向是在堅持農村土地集體所有制的前提下，強化土地用途管制，明晰土地所有權；完善建設用地使用權，保障和豐富宅基地用益物權，構建完整的農村集體土地產權制度；充分發揮集體土地的資源和資產的雙重作用，最終形成產權明晰，權能明確，權益保障，流轉暢順，分配合理的城鄉統一建設用地市場。

針對這“三塊地，這一輪改革主要有幾大亮點。

一是將按照集體土地所有權的主體類型，將集體土地明確歸屬為鄉、村、小組三類集體產權主體，探索所有權的多種實現方式和經濟組織形態。

二是按照土地使用方式和市場需要，建立與國有土地同等的劃撥，出讓，出租土地使用權類型，賦予農村集體經營性建設用地與國有經營性建設用地同等的權利，在符合規劃用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，真正實現與國有土地同等入市，同權同價。

三是按照所有權產權關系，在集體經濟組織內部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制，同時還要穩妥審慎的推進農民住房財產權抵押擔保，以擴寬農民增加財產性收入的渠道。

四是在征地改革中，要縮小征地范圍，規范征地程序，完善補償標準，建立被征地農民合理規范多元的保障機制，除此之外，還將在集體經營性建設用地入市中，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

據21世紀經濟報道的報道，新土改的另一項內容是農村集體建設用地未來有望參與小城鎮建設。原住建部村鎮司司長李兵弟表示，“將來農村集體建設用地在符合規劃和土地使用用途的情況下，也可能參與城鎮化的進程，跟國有土地一樣混合使用提高土地利用效率?！?/p>

李兵弟解釋說，在未來發展過程中，市場會出現混合業態。在土地利用上，很可能出現的一些混合用地，不一定都要變為國有企業的用地。農村集體建設用地也可以參與城鎮化，不過需要符合規劃和土地使用用途。李兵弟介紹，當前的城鄉規劃還沒有實現一個良性的循環，目前城鄉聚落體系有600多座城市，1900多個建制鎮，近20多年消失了100萬個農村的聚落。

在新型城鎮化發展進程中，專家認為，將帶來三個基本的改變，農村地區的聚落形式；以城市為主為重的公共服務的布局模式以及原來以農村農事為主的管理方式?！拔磥韺⑿纬梢猿鞘械纳鐓^，農村的社區、村民的自治組織共同結合的城鄉的社區管理模式，”在城鄉一體化發展進程中，必須要讓小城鎮有效率的提升，職能的提升，使其成為我們帶動農村地區一體化發展的中間力量。

中央把握哪三條底線？

據第一財經日報的報道，昨日召開的深改組第七次會議指出，3項改革——土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的“三條底線”，即土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。“在試點基礎上有序推進。”

會議還指出，推進農村土地制度改革的底線、試點的大前提是“嚴守18億畝耕地紅線”。

在今年的中央一號文件中也提到這三項改革的方向：允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；改革農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓；縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

陜西省委農工部部長魏延安稱，土地性質問題是根本的制度問題，不會發生變化。此外，目前中國的城鎮化進程加速，對糧食的需求剛性增加，一定要考慮糧食安全問題。因此，土地紅線也是一定不能打破的。在農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂看來，這三條底線都是原則性內容。今后進行深化改革，就需要在這個框架里，不能為了改革，突破底線。

去年年底，官方公布第二次全國土地調查主要數據成果。截止到2009年12月31日，全國耕地13538.5萬公頃，這與傳統數據18億畝的耕地相比，仍然多出2億畝。即便“多出2億畝”，但中央仍然堅持最嚴格耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。

國土資源部副部長王世元認為，全國耕地調查數據雖有所增加，但實有耕地還是那么多，必須繼續實行最嚴格的耕地保護制度。這意味著對生態的修復和生態建設有回旋余地。

第五篇：農村土地改革新模式

土地托管創新農業生產模式

目前，全縣土地托管面積共計2135畝，收效良好

“土地托管就是好，每年除了能按時拿到租金外，還可以安心在家門口上班掙錢。”說起土地托管的好處，賈家口鎮小劉村村民胡中良臉上滿是笑容。

壟上行土地托管協會成立于2012年9月，根據經濟發展水平、外出務工、耕地面積多少、土壤地力以及農業新技術利用轉化率等不同情況，篩選出5個村成立了村土地托管分會。4月22日，中國科協農技公司副主任、中國農技協秘書長李彥捷一行５人到我縣調研，對我縣土地托管的做法給予充分肯定。

5月28日，經河北省農科院專家田間測產，壟上行土地托管協會托管的小劉村156畝耕地，小麥平均畝產達660公斤。7月22日，壟上行土地托管協會小劉村分會舉行會員收益金發放儀式，為首批27戶會員按年收益30%當場發放收益金4.68萬元，剩余70%將在秋收后發放。

壟上行土地托管可概括為“125”工作機制，即一站、兩種托管模式、五支服務隊伍。一站即在村分會建立服務站，為入托會員提供方便快捷的服務；兩種托管模式即全托管和半托管，全托管就是常年外出打工或無勞動能力的會員，把土地所有農活委托給協會管理，協會從種到收全程服務，半托管就是協會把農活分成機耕機播機收、化肥種子、打藥澆水三部分，在外季節性打工勞動力不足和缺少技術的會員，根據需要像點菜一樣自由選擇服務，組建五支專業服務隊伍，即農機服務隊、農技服務隊、農資服務隊、農政服務隊、植保服務隊，為會員提供全方位服務。同時，入托后沒有外出打工的會員還可以加入農政服務隊，為會員提供就業機會，增加收入。

目前，縣科協壟上行土地托管協會擁有5個村級分會，會員98人，全托管土地550畝，半托管土地1585畝，共計2135畝。