第一篇：關(guān)于中國發(fā)行地方公債的探索

當前我國地方政府的隱性或有債務(wù)數(shù)額龐大，引起了社會和中央的高度關(guān)注?？梢?，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前無法回避的問題。

一、地方政府發(fā)行地方公債的可行性分析

（一）持反對的意見。一種觀點認為，對于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風(fēng)險：

（1）地方政府債券的發(fā)行和償還風(fēng)險。在當前不少地方存在財政困難的背景下發(fā)行地方債券，可能無人購買。而且，即使有人購買，地方政府也面臨著還本付息的風(fēng)險。人們對20世紀90年代以來中國金融部門出現(xiàn)的一系列金融風(fēng)險至今還記憶猶新，中農(nóng)信的關(guān)閉，廣國投的破產(chǎn)，海南發(fā)展銀行的關(guān)閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農(nóng)村合作基金會的清理等，都給地方財政增加不少壓力。如果發(fā)行地方債，地方政府將會同公司發(fā)行債券一樣，因無力償還而破產(chǎn)。

（2）中央承擔(dān)最后償債責(zé)任。一旦放開口子讓地方舉債，各地會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機。由于道德風(fēng)險存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財政債務(wù)依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進一步增發(fā)國債或通過貨幣發(fā)行來融資，這將會威脅社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定。

（3）宏觀調(diào)控風(fēng)險。地方政府舉債意味著財政分權(quán)以及投資權(quán)的下放。這對于在相當程度上還依賴行政手段的政府調(diào)控來說，無疑是一種挑戰(zhàn)。①擔(dān)心由此可能會引發(fā)地方政府債務(wù)過度膨脹的觀點。因為在目前中央政府尚不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以至于造成地方公債發(fā)行的失控，進而導(dǎo)致整個國家的債務(wù)失控？②

（二）持贊同的意見。認為我國地方政府發(fā)行公債有基礎(chǔ)的觀點。

（1）稅制基礎(chǔ)。政府1994年實行的分稅制賦予了地方政府更多的財權(quán)，其中地方政府發(fā)行公債的權(quán)利，是財政的重要內(nèi)容之一。因此，分稅制是我國地方政府發(fā)行公債的理論基礎(chǔ)。

（2）市場基礎(chǔ)。據(jù)中國人民銀行最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國居民平均儲蓄率達到了35%～40%.以近幾年我國發(fā)行的國債在許多城市出現(xiàn)搶購熱潮的現(xiàn)象來看，被譽為“金邊債券”的國債是廣大投資者首選的投資渠道。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，其信譽水平與國債相當，只要利率水平適當，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理，其市場需求也是巨大的。

（3）經(jīng)驗基礎(chǔ)。隨著我國國債事業(yè)的進一步壯大，新的國債管理條例也必將出臺，規(guī)范現(xiàn)行國債市場秩序，以促進其健康穩(wěn)定的發(fā)展。依靠我國現(xiàn)階段已掌握的國債發(fā)行管理經(jīng)驗，完全有可能建立起一個完善、有序、健康的地方公債市場。③認為發(fā)行地方公債不僅是必要的，也是可行的觀點。地方政府發(fā)行債券的條件已基本成熟：

（1）我國已基本具備發(fā)行地方債券良好的資本市場基礎(chǔ)。目前我國發(fā)行的債券品種有中央政府債券、金融債券和企業(yè)債券。2002年我國發(fā)行國債總額5934.3億元，余額為19336.1億元，無論在債券種類還是發(fā)行機構(gòu)上，基本框架已形成。

（2）居民和金融機構(gòu)有充足的應(yīng)債能力。到2004年4月，我國居民儲蓄存款已達到11.9萬億元，并還在以百分之十幾的速度遞增，巨額的儲蓄存款說明居民的應(yīng)債能力是充足的、有保證的。金融機構(gòu)由于找不到足夠的優(yōu)質(zhì)貸款項目，使得存貸差不斷增長，現(xiàn)已超過5萬億元。地方債券為金融機構(gòu)的沉淀資金創(chuàng)造很好的出路，因此它的發(fā)行有充裕的資金支撐。

（3）我國中央財政已有多年發(fā)行國債、管理債務(wù)的經(jīng)驗。特別是亞洲金融危機爆發(fā)以來，我國政府進一步加強了國家債務(wù)管理，強化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能，為地方政府發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。證監(jiān)會、銀監(jiān)會為我國的金融監(jiān)管、監(jiān)督積累了豐富經(jīng)驗，我們同樣可以設(shè)立專門的地方債券監(jiān)督委員會，監(jiān)管地方債券的發(fā)行、資金運用和債務(wù)償還，從而避免地方債券償付危機。

（4）發(fā)行地方政府債券可以活躍資本市場。目前我國資本市場不夠活躍，融資途徑單一，資本市場交易品種太少是一個重要原因。信譽度很高的地方政府債券的發(fā)行，無疑可以為資本市場提供數(shù)額巨大的新交易品種，為金融機構(gòu)間資金和證券的流動提供新的途徑，對活躍資本市場起到巨大推動作用。④認為地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個關(guān)鍵因素的觀點。

這兩個關(guān)鍵因素一是社會公眾具備充分的應(yīng)債能力；二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導(dǎo)致的財政風(fēng)險?？傮w看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。

（1）從我國整個金融市場的狀況來看，社會對地方公債的認購能力非常充分。截至2004年底，我國城鄉(xiāng)居民儲蓄余額已達近12萬億元的規(guī)模，其中定期存款7.8萬多億元，約占全部存款的65%.這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發(fā)行，它自身的一些獨特優(yōu)勢足可以將足量的儲蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場中來。城市公債具有明顯的競爭優(yōu)勢：①在股票市場屢屢受挫的投資者大有人在，盡管它有可能帶來較高的收益率，但風(fēng)險太大，從我國的實際情況來看，風(fēng)險愛好者畢竟只是少數(shù)，可以說大部分投資者還是風(fēng)險規(guī)避者。②選擇銀行儲蓄的投資者看好的是這種投資的收益穩(wěn)定性，而不是因為其收益率，而城市公債一般都會高于銀行儲蓄率。③近幾年，眾多投資者都選擇了國債市場，但國債是我國實行積極財政政策的一種宏觀調(diào)控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴于我國宏觀調(diào)控的方向和力度。更為重要的是，我國的國債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國不實行積極的財政政策，國債規(guī)模就會相應(yīng)縮小，這部分投資于國債的資金就只能另擇它途。相對而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了上述金融產(chǎn)品的優(yōu)點，而規(guī)避了它們的缺點。

（2）地方公債只要使用得當，調(diào)控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說，其償還能力是很有保障的：①我國地方公債的發(fā)行應(yīng)在中央政府的宏觀調(diào)控下進行，這包括發(fā)債時間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。②地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務(wù)顯著增加，且地方公債資金的使用會受到債券認購者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時的相關(guān)監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進作用。③我國已實行多年的國債轉(zhuǎn)貸政策，使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經(jīng)驗，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。⑤認為目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件的觀點。

（1）發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國已經(jīng)存在。我國1994年實行的分稅制財政體制改革，雖然在各級政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán)，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

（2）地方政府存在對地方公債資金的需求。據(jù)建設(shè)部預(yù)測，“十五”時期我國僅是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需要至少1萬億元。由此可見，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前許多地方政府極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因為目前中央政府因國債發(fā)行而帶來的財政風(fēng)險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現(xiàn)實的，因為大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤率的產(chǎn)業(yè)。而地方公債的發(fā)行，無疑是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供應(yīng)狀況的有效措施之一。

（3）社會資金中存在對地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來我國經(jīng)濟的持續(xù)、高速增長，社會閑散資金和居民所得都有很大提高。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已達到8.7萬億元。但這些資金除了繼續(xù)存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。

（4）我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。⑥

二、當前我國發(fā)行地方公債存在的問題

（一）目前制約我國地方債券發(fā)行的體制因素。現(xiàn)行投融資體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機制是制約我國地方債券發(fā)行的體制原因之一。當前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復(fù)建設(shè)嚴重、投資質(zhì)量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出。中央和地方投資責(zé)權(quán)劃分不盡合理。地方與中央的事權(quán)、財權(quán)不對等，地方?jīng)]有正常的融資渠道。相關(guān)資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權(quán)大幅度提高，地方財權(quán)大幅度下降，但中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較小：1994～2002年期間，中央財權(quán)平均為52%，地方財權(quán)平均為48%；中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%.中央和地方財權(quán)不對等的重要表現(xiàn)之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財權(quán)重要表現(xiàn)這一發(fā)債權(quán)長期得不到落實和解決的主要原因。地方政府長期累積的隱性債務(wù)和顯性債務(wù)面臨著巨大的壓力。地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀80年代以來，各級地方政府一直承擔(dān)著促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補貼全國虧損的責(zé)任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，導(dǎo)致地方財政支出負擔(dān)沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式也加劇了地方政府的債務(wù)壓力。如果在已有的隱性債務(wù)無法顯性化和無法消除地方政府用經(jīng)常性債務(wù)擠占建設(shè)性債務(wù)的情況下，發(fā)行地方債券必然會使地方政府債務(wù)總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務(wù)風(fēng)險。政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學(xué)，決策過程不透明，決策程序也有待改進。政府作為國有資本所有者的職能和社會經(jīng)濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務(wù)提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權(quán)利，因為，在沒有較強外部社會監(jiān)督條件下的政府效用函數(shù)，是擴張財政和追求政績，由此必然會導(dǎo)致全社會資源的不當配置，并最終影響消費者福利。⑦

（二）我國發(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當突出。財政體制欠公開透明，財政監(jiān)督缺位。我國地方政府債務(wù)形成的過程中，地方政府財政收支失范是重要原因之一。由于財政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國地方政府財政預(yù)算審計欠透明，地方財政廳編制財政預(yù)算項目上并不詳盡。我國預(yù)算草案科目分為“類、款、項、目”四級，多數(shù)地方政府的預(yù)算科目至多到“款”，沒有具體的“項”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，實際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進行融資，最后破產(chǎn)而形成地方債務(wù)。地方財政預(yù)算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出。我國并沒有地方政府破產(chǎn)的相關(guān)法律條文，所有的地方政府債務(wù)最終由中央政府承擔(dān)，地方政府更是肆意欠債。中央政府與地方政府財政分配制度欠規(guī)范。分稅制設(shè)置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財政收入空間不斷被打壓。1994年實施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財政支配能力，地方政府的財政支配能力迅速下降。我國地方政府沒有主體稅，因此財政收入來源中中央的轉(zhuǎn)移支付顯得相當重要。中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，在財政轉(zhuǎn)移規(guī)模較小的基礎(chǔ)上，出于政治考慮和地區(qū)要價能力的差異，地方政府獲得的財政轉(zhuǎn)移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現(xiàn)了落后地區(qū)地方政府負債嚴重，財政赤字缺口不斷擴大，客觀上形成了地方政府債務(wù)的惡性循環(huán)。地方政府對預(yù)算外資金的依賴一定程度上導(dǎo)致財政失控。預(yù)算外收入1953年從前蘇聯(lián)引進，由于預(yù)算外收入無須和中央分成，地方政府有擴大預(yù)算外收入甚至將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外的動機。分稅制實施后，由于無法通過中央財政轉(zhuǎn)移獲得足夠的財政支持，地方政府開始大規(guī)模使用預(yù)算外資金。2002年地方政府預(yù)算外收入達到4039億元，占全國90.25%；地方預(yù)算外支出3572億元，占全國比重93.2%.這主要是地方政府通過各種收費收入獲取了新的預(yù)算外資金來源。可以說，預(yù)算外資金制度為地方政府或有負債的形成創(chuàng)造了條件。政府人員編制隨意性形成地方債務(wù)壓力。地方政府人員編制經(jīng)費受到嚴格控制，但相應(yīng)的政府職能改革不到位，地方政府承擔(dān)的事權(quán)與可支配的財權(quán)不對稱，為維持地方政府正常運行，越是基層地方政府，編外人員比重越大。這些人員的費用開支無法通過上級財政撥款獲取，地方政府更多以收費形式解決。政府機構(gòu)過度膨脹使本已吃緊的地方財政承受更大的壓力，但支付工作人員工資福利是地方政府正常開展工作的需要，舉債成為最后的選擇。地方政府行為企業(yè)化是地方政府負債的隱患。大量的國有企業(yè)下放到地方政府手中，這些國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績對地方財政收入、地方就業(yè)率及地方官員政績等具有密切聯(lián)系，出現(xiàn)國有企業(yè)命脈與地方政府業(yè)績捆綁的結(jié)果。地方政府承接了中央政府下放的這些責(zé)任，但地方政府并不具備解決這些問題的財政支配能力，于是地方政府便開始利用行政資源、政府信譽、非市場行為等進行操作，政府非法擔(dān)保大行其道，但國有企業(yè)機制改革的滯后使之無法適應(yīng)市場競爭，計劃經(jīng)濟體制下的政府包辦角色仍在延續(xù)，這些投資項目的失敗就形成政府負債的隱患。⑧

三、對地方政府發(fā)行公債的政策建議

（一）發(fā)行地方公債應(yīng)建立的機制。嚴格遵循發(fā)債原則。地方政府發(fā)行債券必須遵循發(fā)債原則，使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機，影響政府的債信，更應(yīng)杜絕隱性負債和公募債券并存的情況發(fā)生。地方政府在獲得發(fā)行債券的權(quán)利之前，必須清理所有的隱性債務(wù)，并不再增加新的隱性負債，從而理順地方政府負債形式和總量。建立約束監(jiān)控機制。要建立群眾、地方人大、財政部地方公債司三級監(jiān)督機制。特別要加強地方人大的審查、監(jiān)督作用。地方人民代表大會應(yīng)對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債的重要保證。建立可靠的償債機制。地方財政必須建立專門的償債基金，除地方政府發(fā)債所建項目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外，每年年初預(yù)算時必須按一定比例安排地方公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務(wù)收入不能用于償還舊債。財政部地方公債司可對各地財政償債基金的安排和使用進行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評價各地債券信譽的重要條件。⑨

（二）地方政府發(fā)行市政債券的政策選擇。通過立法賦予地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利。（1）提請人大常委會申請修改我國《預(yù)算法》，賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)限。（2）制定《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》，對地方政府發(fā)行債券的主體資格、資金用途、發(fā)行規(guī)模、債券期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、發(fā)行對象等作出詳細的法律規(guī)定，使地方政府債券在發(fā)行、流通上有法可依。（3）對地方政府市政債券的發(fā)行采取審核制，地方政府必須符合有關(guān)條件，如財政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產(chǎn)業(yè)政策、還貸是否有保證等，才考慮是否準予發(fā)行；尤其是在發(fā)行初期，應(yīng)著重對地方發(fā)行市政債券的數(shù)量和規(guī)模加以必要的控制。市政債券制度的構(gòu)想。（1）市政債券發(fā)行的主體資格，即對申請發(fā)債的地方政府實行嚴格的審查制度。在實際操作過程中，可對發(fā)行主體資格年限作出一定限制，通過對市政債券的綜合信用評級來確定發(fā)行主體的發(fā)行資格。（2）市政債券發(fā)行的期限。依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是投向一些基礎(chǔ)設(shè)施項目，工程期較長，其效益的產(chǎn)生也是一個長期的過程等特點，市政債券發(fā)行期限的設(shè)定上應(yīng)盡可能地安排為中長期。（3）市政債券的發(fā)行方式和發(fā)行對象。在市政債券發(fā)行初期，發(fā)行對象應(yīng)主要以發(fā)行地區(qū)當?shù)鼐用窈徒鹑跈C構(gòu)為主。當市政債券進入穩(wěn)定階段后再考慮向社會公開募集的方式發(fā)行。（4）市政債券的發(fā)行利率。市政債券的風(fēng)險低于一般企業(yè)債券，略高于國債，因此，市政債券的發(fā)行利率一般來說要低于企業(yè)債券利率，高于國債利率。（5）市政債券的可流通性。市政債券原則上不實現(xiàn)上市流通，但需要積極發(fā)展其場外交易市場，以滿足投資者的流通性需求；等條件成熟以后再逐步考慮實現(xiàn)部分資信較高的市政債券在證券交易所上市。（6）市政債券發(fā)行形式應(yīng)以收入債券為主。以項目的收益作為償還基礎(chǔ)的收入債券明顯優(yōu)于以政府的稅收收入為基礎(chǔ)的一般責(zé)任債券。因此，在市政債券發(fā)展初期，以收入債券的發(fā)行作為切入點符合我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀。（7）建立與國際標準接軌的商業(yè)資信評級制度。目前，我國大部分評級機構(gòu)是以銀行為主體，或以銀行為依托建立起來的，這種格局容易造成資信評級的信息扭曲，也將削弱債券市場的有效性；影響投資者與交易者的決策行為，造成債券市場價值與真實價值的偏離。因此，要建立與國際標準接軌的商業(yè)資信評級制度。（8）建立完善的市政債券信用監(jiān)控體系和監(jiān)管制度。建議在現(xiàn)有證券監(jiān)管的主體。市政債券專項監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具體負責(zé)建立監(jiān)管體系，指定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。⑩

（三）為了適應(yīng)地方政府從生產(chǎn)建設(shè)和行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，允許地方政府發(fā)債進行公共設(shè)施項目的建設(shè)。規(guī)定地方政府財政不得有赤字，其大的建設(shè)項目，可以發(fā)行地方債進行，在預(yù)算中列入項目建設(shè)舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規(guī)模，不得超過年度本級財政收入的1/5，地方財政債務(wù)余額不得超過年度本級財政總收入（不含債務(wù)）；并且要測算未來財政增長的來源和還款可能，編制詳細的還本付息的計劃，每年的還本付息額納入當年預(yù)算?？紤]到將地方發(fā)債進行項目建設(shè)的方式固定化，地方財政支出項目中應(yīng)當有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長，不得挪為他用，使發(fā)債的還本付息有一個穩(wěn)定的資金來源。任何重大建設(shè)項目若由主要領(lǐng)導(dǎo)決定，應(yīng)當視為違法；任何建設(shè)項目，其項目建設(shè)與否，經(jīng)費預(yù)算多少，都要經(jīng)過人大批準。規(guī)定項目建設(shè)和預(yù)算的立法程序，要編制建設(shè)項目預(yù)算，形成政府的項目建設(shè)議案，報同級人大財政預(yù)算委員會詳細審查，由人民代表大會討論通過，并由人大監(jiān)督工程款項的支付和工程項目進度；人大財政預(yù)算委員會沒有通過的建設(shè)項目建議，必須修改再提議，或者予以否決。地方重大的地方建設(shè)項目建議，對其建設(shè)的必要性、可行性、預(yù)算等，由同級人大組織進行聽證，參加人員為工程建設(shè)專家、經(jīng)濟學(xué)家、預(yù)算專家、會計師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計師、工程師，等等。地方發(fā)債，應(yīng)當由中立的政府信用評級機構(gòu)對其發(fā)債信用進行評級，公布擬發(fā)債政府的信用等級；信用等級決定債券的價格，并由債券投資者根據(jù)其信用等級決定其是否購買、購買多少、以什么價格購買，等等。因而，政府的財政收支狀況要公開透明，研究機構(gòu)要預(yù)測政府未來的收益趨勢，投資者在綜合信息的基礎(chǔ)上，進行地方政府債券的投資，而債券能不能發(fā)出去，能發(fā)出多少，其發(fā)行價格是多少，完全由市場機制來決定。對各級地方政府的債務(wù)進行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開和規(guī)范化。

參考文獻

①劉利剛等：《地方政府舉債：利益、風(fēng)險與現(xiàn)實途徑》，載于《地方財政研究》2005年第8期。

②⑥郭琳等：《關(guān)于我國發(fā)行地方公債的若干思考》，載于《財政與稅務(wù)》2005年第5期。

③李木子：《對我國地方政府發(fā)行公債融資的思考》，載于《財政監(jiān)督》2005年第7期。

④⑨唐朱昌等：《關(guān)于中國發(fā)行地方公債的探索》，載于《世界經(jīng)濟情況》2005年第2期。

⑤王朝才等：《關(guān)于我國地方政府發(fā)行公債問題的幾點思考》，載于《財政研究》2005年第7期。

⑦何德旭等：《發(fā)展地方債券市場促進西部經(jīng)濟開發(fā)》，載于《財政研究》2005年第8期。

⑧彭春華：《我國發(fā)行地方政府責(zé)券的制度分析》，載于《地方財政研究》2005年第8期。

⑩黃衍電：《地方政府發(fā)行市政債券的政策選擇》，載于《地方財政研究》2005年第8期。

第二篇：關(guān)于我國發(fā)行地方公債的若干思考

在目前我國尚不允許地方政府發(fā)行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經(jīng)以“多 元化融資”等名義舉借了大量債務(wù)[1]，可見，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前 我們無法回避的問題。筆者認為，要明確回答這一問題，必須首先回答發(fā)行地方公債在 我國是否具有理論與現(xiàn)實的可行性，特別是要明確在現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地 方政府債務(wù)的過度膨脹等問題。

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)是否存在為逐步建立和完善市場經(jīng)濟體制，我國政府確立了在近幾年內(nèi)初步建立與市場經(jīng)濟相 適應(yīng)的公共財政基本框架的改革目標。根據(jù)公共財政理論，地方政府確有發(fā)行地方公債 的理論依據(jù)：

（一）源于時期受益原則的經(jīng)濟依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責(zé)是有效率地為當?shù)鼐用裉峁┧麄兯?偏好的地方公共產(chǎn)品[2]，這種側(cè)重于資源有效配置的職責(zé)，使受益原則成為地方政府 行為必須遵循的基本準則之一，因為成本與受益的一致性，通常是保證產(chǎn)品有效供應(yīng)的 一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費”，即受益轄區(qū)內(nèi)的個 人應(yīng)當根據(jù)受益程度的大小分擔(dān)地方公共產(chǎn)品的成本，其中，如果受益者受益的時期不 同，其受益的程度也就存在差別，其所應(yīng)承擔(dān)的成本費用也就應(yīng)當有所不同，這種根據(jù) 受益的不同時期分擔(dān)地方公共產(chǎn)品成本的原則就是一種“時期受益原則”。

根據(jù)時期受益原則，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當由受益的不同時期分別承擔(dān)，換言之，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當由整個受益期內(nèi)的人們加以分擔(dān)。在地方政府提供的各種公共 產(chǎn)品中，存在著受益期長短不同的公共產(chǎn)品。有些公共產(chǎn)品的受益只限于一個財政，典型的如一般行政性服務(wù)等經(jīng)常性項目；有些公共產(chǎn)品的受益期則及于多個財政，典型的如防洪、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施等資本性項目。由于受益期長短不同，公共產(chǎn)品 成本的分擔(dān)方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政，不能遞延到以后財 政的經(jīng)常性項目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因為稅收是現(xiàn)期的財政負擔(dān)，與這類產(chǎn)品形成的現(xiàn)期受益正好在時間上和人群分布上 相對稱。而對于效益不僅體現(xiàn)在本財政，也體現(xiàn)在以后多個財政，即產(chǎn)品形成 的受益遞延到以后許多，有的可能長達幾十年的資本性項目而言，提供這類產(chǎn)品的 成本應(yīng)當在整個受益期內(nèi)進行分割，由各期受益的人們分別承擔(dān)，由此，地方政府債務(wù) 融資，特別是中長期債務(wù)融資正好滿足了這一要求，因為這類資金的償債負擔(dān)只是在未 來才得以形成，只要債務(wù)融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以 在時間和人群分布上達到近似的一致，符合廣為認同的受益公平原則，并可能通過這一 機制將項目利益與成本內(nèi)部化而提高地方政府活動的效率。

當然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產(chǎn)品提供資金，但這意味 著成本與受益發(fā)生了時間上和人群上的分離，即成本由當代人負擔(dān)，利益遞延于后代人，實際上是當代人在出資供應(yīng)那些受益向后代人外溢的公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，只有在當代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當代人將后代人的利益看得很 重的時候，這類公共產(chǎn)品的供應(yīng)才可能完全或部分地發(fā)生。否則，正如在沒有補償?shù)那?況下，效益外溢的產(chǎn)品通常是供不應(yīng)求的一樣，這類地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)也將如此。同 樣道理，地方政府的債務(wù)資金也應(yīng)當專用于資本性公共產(chǎn)品的提供，否則，如果將債務(wù) 資金用于現(xiàn)期消費（補充經(jīng)常性支出的不足），也會發(fā)生成本與受益在時間上和人群上的 分離，只是這種分離意味著債務(wù)資金在為當代人謀利的同時，將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到了后代人的 身上，因為債務(wù)資金的使用無法產(chǎn)生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的 稅收中支付。這種當代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現(xiàn)期公共開支的規(guī)模由于缺少成本約束而過大。

由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎(chǔ)：即根據(jù)不同類型 公共產(chǎn)品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時 期分擔(dān)在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應(yīng)用為地方政府舉債提供 了基本的經(jīng)濟依據(jù)。

（二）源于分級財政的體制依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，由于地方政府在獲取當?shù)鼐用駥Ρ镜毓伯a(chǎn)品的偏好信息方面具 有天然的，優(yōu)勢（更接近于當?shù)鼐用瘢虼?，?yīng)當被賦予決定提供什么，如何提供和何 時提供地方公共產(chǎn)品等方面的決策職責(zé)，即地方政府及其財政的基本職責(zé)是有效率地為 當?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品。但是，這一職責(zé)是否意味著應(yīng)當把與決策責(zé) 任相聯(lián)系的籌資責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸這一級政府呢？

從理論上說，公共產(chǎn)品的決策制定、資金安排、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督等職責(zé)是 可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產(chǎn)品供應(yīng)的決策責(zé)任、籌資責(zé)任、管 理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責(zé)在不同級次的政府之 間進行合理的分工。例如，就管理職責(zé)來看，管理職責(zé)分工的目標在于節(jié)省管理費用、提高管理的經(jīng)濟效率，如果某些管理性事務(wù)不存在規(guī)模經(jīng)濟效益（統(tǒng)一管理帶來的單位 管理費用的節(jié)約），那么將這類管理職責(zé)劃歸最接近項目所在地的政府層級來說應(yīng)當更 為合理和有效，因為低層級的政府是最具備條件獲取當?shù)匦畔⒌?，而實現(xiàn)高效管理的一 個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監(jiān)督職責(zé)來看，為了確保 各級政府管理職責(zé)的正常、合理、有效地實施，監(jiān)督這些政府的執(zhí)行情況肯定是必不可 少的。從政府的角度看，這一職責(zé)集中于上級政府應(yīng)當更為有效，因為上級政府的特有 權(quán)威和超然獨立的地位更適合于擔(dān)負監(jiān)督下級政府執(zhí)行的責(zé)任。

但是，就籌資責(zé)任而言，將它與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮可能更為合理和有效。其理 由在于，要進行有效率的決策，公共產(chǎn)品供應(yīng)的決策者應(yīng)該為其決策的后果承擔(dān)責(zé)任，即決策由誰做出，就必須承擔(dān)（至少是部分承擔(dān)）此項決策所產(chǎn)生的后果。否則，如果決 策責(zé)任與后果承擔(dān)不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標，無法實現(xiàn)資源 配置的最優(yōu)化?；I資責(zé)任與決策責(zé)任的結(jié)合，實際上就是提供了一種將決策責(zé)任與后果 承擔(dān)一致起來的一種機制。因為對于決策者而言，由其承擔(dān)籌資責(zé)任意味著它的決策要 受到一種硬預(yù)算的約束，這種約束機制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公 共產(chǎn)品的成本與利益聯(lián)結(jié)起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策 者以決策責(zé)任的同時，不賦予與履行該職責(zé)相稱的籌資責(zé)任，那么就會形成決策在預(yù)算 上的軟約束，導(dǎo)致決策者在決策時，難以控制擴張的沖動，形成支出決策乃至規(guī)模的過 度膨脹，進而可能迫使決策者從非正規(guī)的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其 解脫困境之上。

將籌資責(zé)任與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮的一個重要結(jié)論就是：如果一種公共產(chǎn)品由某 一層級地方政府負責(zé)供應(yīng)，那么，為了增強該級地方政府的責(zé)任心，保證地方公共產(chǎn)品 得以合理、有效的提供，最好同時將決策責(zé)任和籌資責(zé)任也歸為該層級政府。這意味著 地方政府在擁有可以決定地方公共產(chǎn)品供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任的同時，也應(yīng)當擁 有執(zhí)行和實施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應(yīng)當具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產(chǎn)品的財政收入，而且應(yīng)當在籌資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當?shù)撵`活性?？梢哉f，獨立的收入基礎(chǔ)是地方政府有效率地提 供地方公共產(chǎn)品的重要制度保證。當然，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，還意味著如果 地方政府的供應(yīng)決策受到了中央政府的干預(yù)（典型的是制定服務(wù)標準），并因此而增加了 供應(yīng)產(chǎn)品的成本時，中央政府就不得不承擔(dān)與此相應(yīng)的一份籌資責(zé)任，即對增加的產(chǎn)品 成本提供一定的補貼。

由上可見，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，實際上與我們通常所說的“事權(quán)與財權(quán)相 統(tǒng)一”的財政分權(quán)原則是一致的。因此，若僅從債務(wù)融資上看，如果由地方政府所決策 提供的公共產(chǎn)品中，具有應(yīng)該并可以通過舉債以籌集資金的項目。那么，與此相應(yīng)的債 務(wù)籌資責(zé)任就應(yīng)當同時由地方政府來承擔(dān)，即舉債權(quán)也是規(guī)范的分級財政體制下各級政 府應(yīng)有的財權(quán)。

二、發(fā)行地方公債的現(xiàn)實基礎(chǔ)是否已經(jīng)具備

如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據(jù)，而且從國 際范圍看，盡管各個國家的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責(zé)、地方轄區(qū)的人口規(guī)模以及 在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等 發(fā)達國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發(fā)展中國家的青睞。然而，理論必須與實際相結(jié)合，國際經(jīng)驗也必須結(jié)合現(xiàn)實的國情，就我國而言，在現(xiàn)階段是否 具備了發(fā)行地方公債所需的各種現(xiàn)實條件呢？筆者認為，根據(jù)我國的國情，目前已經(jīng)初 步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。

第一，發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國已經(jīng)存在。我國1994年實行的分稅制財政體制 改革，雖然在各級政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán)，這就意味著地 方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

第二，地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計劃經(jīng)濟時期，出于盡快建 立起工業(yè)化體系的初衷，幾乎將所有有限的資金都用到建設(shè)生產(chǎn)企業(yè)上去了，造成道路 交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、住宅等建設(shè)周期長、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供應(yīng)長期 滯后于國民經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。盡管近年來實施積極財政政策，各級政府加大了對于 這類公共產(chǎn)品的投入，但仍未擺脫它的瓶頸制約。據(jù)建設(shè)部預(yù)測，“十五”時期我國僅 是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需至少1000億元。由此可見，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟增長 的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而 這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前 許多地方政府財政極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因為目 前中央政府因國債發(fā)行而帶來的財政風(fēng)險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不 現(xiàn)實的，因為大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤率的產(chǎn)業(yè)。因此，多元化融資無疑是目 前增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，擺脫其對經(jīng)濟發(fā)展制約的最佳選擇。而地方公債的發(fā)行，又無疑 是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供 應(yīng)狀況的有效措施之一。

第三，社會資金中存在對地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來，我國經(jīng)濟的，持 續(xù)高速增長，社會閑散資金和居民所得都有了很大提高，2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收 入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉(xiāng) 居民儲蓄存款余額已達到8.7萬億元。然而，這些資金除了繼續(xù)存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。從國際經(jīng)驗來看，地方政府債券，特別是投向明確，收益相對穩(wěn)定 的市政債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。

第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地 方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。

第五，國債管理水平的提高以及國外地方公債管理的經(jīng)驗為我國地方公債的規(guī)范管理 提供了條件。我國中央政府近20年的國債發(fā)行實踐，尤其是1994年以來在國債發(fā)行、流 通市場等方面所進行的市場化改革以及東南亞金融危機以來我國對于債務(wù)管理制度的強 化和提高，使我國在公債發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方 面都積累了豐富的經(jīng)驗，為發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。與此同時，國外地方政府 在長期發(fā)行公債的實踐中所總結(jié)出的經(jīng)驗，如地方公債的適度規(guī)模與投向、地方公債的 風(fēng)險控制方法等也都將有助于提高我國地方公債管理的起點水平，促進地方公債制度的 不斷完善。

三、現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹

目前之所以在是否允許地方政府發(fā)行公債這一問題上令學(xué)術(shù)界和決策者猶疑不決的一 個重要原因，是擔(dān)心由此可能會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹。因為在目前中央政府尚 且不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大 量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以致 造成地方公債發(fā)行的失控，進而導(dǎo)致整個國家的債務(wù)失控？

筆者認為，這種擔(dān)心是可以理解的，但問題在于是否不允許地方政府發(fā)行公債，地方 政府的債務(wù)規(guī)模就不會失控，債務(wù)風(fēng)險就不存在或者會更小呢？答案是否定的。因為，其一，地方公債的非合法化，只能造成地方政府的舉債行為由“顯性化”變?yōu)椤半[性化 ”，現(xiàn)階段地方政府存在的大量或有債務(wù)既是明證。其二，由于在現(xiàn)有法律框架下，即 使合理的地方政府債務(wù)融資也需“猶抱琵琶半遮面”，因此許多不應(yīng)通過地方政府進行 債務(wù)融資的項目，也趁機“渾水摸魚”，進而加大了地方政府的債務(wù)負擔(dān)。其三，由于 地方政府債務(wù)融資的非顯性化，直接造成地方政府的債務(wù)融資無法采取規(guī)范化的債務(wù)融 資管理制度，既無法保證債務(wù)融資程序的規(guī)范化，也不能保證債務(wù)資金的高效使用，而 債務(wù)資金是需要到期償還本息的，因而極可能成為誘發(fā)地方政府財政危機的“定時炸彈 ”。其四，地方政府債務(wù)融資的非規(guī)范化，還造成地方政府融資主體的多元化，即誘發(fā) 幾乎所有地方政府部門乃至政府所屬事業(yè)單位，都在以政府名義籌集資金，最終導(dǎo)致連 地方政府本身也難以說清該級政府到底有多少債務(wù)。

由上可見，隱性化的債務(wù)比顯性化的債務(wù)更容易失控，債務(wù)風(fēng)險也更大。當客觀上存 在可以通過債務(wù)融資以滿足地方資本性公共品資金需求的情況下，一味地禁止地方政府 以籌資成本相對較低的地方公債形式合法籌資，只能導(dǎo)致地方政府從其他更糟糕的渠道 來獲取所需資金，包括可能引發(fā)官民矛盾的強制性稅費。因此，從法律上明確我國地方 政府的舉債權(quán)，創(chuàng)立地方公債制度，不僅是完善我國財政管理體制的重要舉措，而且是 通過地方公債這一制度創(chuàng)新，變“堵”為“疏”，把隱性化的債務(wù)還原為顯性化的債務(wù)，使之處于有效的監(jiān)控制度之下，從而達到規(guī)范現(xiàn)有地方政府融資行為，治理“三亂”，并進而增強中央政府調(diào)控能力的重要舉措。

應(yīng)當看到，當社會上存在制度創(chuàng)新條件時，人為地阻止這種制度創(chuàng)新，其結(jié)果很可能 是適得其反。然而，任何一種制度的創(chuàng)新又都是風(fēng)險與受益的并存，即便從國際上看，地方公債制度雖然在許多國家的不同經(jīng)濟發(fā)展階段都發(fā)揮了積極的作用，但因地方公債 過濫發(fā)行而導(dǎo)致的地方政府乃至中央政府的債務(wù)危機也是存在的。不過，既然我們不可 能“因噎廢食”，那么，只要能夠?qū)L(fēng)險控制在制度體系所能夠接受的水平上，由制度 創(chuàng)新所帶來的好處就可以被我們所充分享受。因此，我們認為，允許地方政府發(fā)行公債，不僅不必然引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹，而且是避免其債務(wù)膨脹的有效控制手段之 一，適時地賦予地方政府合法的舉債權(quán)，應(yīng)是建立和完善我國公共財政框架的必然選擇。

第三篇：地方公債問題

一、地方政府公債的含義

1、地方公債的含義：

公債即為公共債務(wù)，是一國的政府舉借的債務(wù)，是政府取得財政收入的一種有償形式。它是債券體系的一個重要的組成部分。其中，按照發(fā)行主體分類，可將公債分為國家公債和地方公債。國家公債亦稱國債，是由一國中央政府發(fā)行的國債。地方公債即地方政府公債，是一國地方政府發(fā)行的公共債務(wù)。

2、地方公債具體定義為：是地方政府在經(jīng)常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟和社會公共事業(yè)的發(fā)展需要，按照有關(guān)法律規(guī)定，利用信用原則，由地方政府或其授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行，從社會上吸取資金，用于當?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施和社會公益性項目建設(shè)的一種有價證券。它是從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式。

二、地方政府發(fā)行公債存在的問題

從制度層面看，地方公債發(fā)行缺少法規(guī)基礎(chǔ)。

1．地方政府發(fā)行公債相關(guān)的法規(guī)邏輯存在矛盾。迄今，中國仍未制定有關(guān)地方政府發(fā)行公債的相關(guān)法律，相反，1994年頒布的《預(yù)算法》第28條中明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，由此可見，如允許地方發(fā)行公債就須更改現(xiàn)行法律，否則就會造成法律沖突。今年，財政部擬代地方政府發(fā)行2000億債券，為此財政部頒布了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》中規(guī)定，如果屆時地方政府還本確實存在困難，經(jīng)批準，到期后可按一定比例發(fā)行1—5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據(jù)逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結(jié)算時如數(shù)扣繳[2]。如果一次發(fā)行還本存在困難，可繼續(xù)發(fā)行新債券，那二次發(fā)行到期仍然還不了呢？是繼續(xù)發(fā)行還是由中央財政兜底？抑或是地方政府信用破產(chǎn)？相信這都不是萬全之策。如繼續(xù)發(fā)行可能導(dǎo)致原本就存在債務(wù)危機的地方政府每況日下，美國當前的次貸危機正是成因于此；如由中央財政兜底，會使越來越多的地方政府缺乏還款動機，既然最終還是由中央“買單”，何不直接由中央撥款，還談什么地方政府發(fā)債？而在當前中國特殊國情下，如果允許地方政府破產(chǎn)，那造成的負面影響可能是無法估量的，況且中國現(xiàn)今關(guān)于政府破產(chǎn)的法律制度尚屬空白。因此，在沒有建立明確嚴格的相關(guān)法律前，應(yīng)慎言地方政府發(fā)行債券的問題。

2.地方政府發(fā)行公債相關(guān)的信用制度不健全。構(gòu)建和諧社會是我們推進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標，而和諧社會當然是高信用社會，高信用社會跟政府的信用息息相關(guān)，而當今中國地方政府卻普遍沒有建立起完善的信用制度。從地方政府轉(zhuǎn)貸國債資金的償還情況來看，一些地方政府頻頻出現(xiàn)“借錢容易還錢難”的現(xiàn)象，只管從中央財政借錢，卻往往不能按期歸還。地方政府對中央尚且如此，對普通公民則更令人擔(dān)憂。近年來，地方政府信用問題的事件頻頻在新聞媒體上披露，如：2007年，在全國范圍鬧得沸沸揚揚的華南虎照片案、股票交易印花稅率上調(diào)案；2008年，席卷全國的毒奶粉案等等，直接導(dǎo)致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官員知法犯法、帶頭違法；各種腐敗以及公務(wù)員權(quán)力尋租等現(xiàn)象從根本上沖擊著社會信用和社會公正的底線。

3.地方政府發(fā)行公債相關(guān)信息公開制度不透明。政府信息公開，打造“陽光”政府是中國社會文化建設(shè)的一個重要方面，直接關(guān)系到公眾對政府的信任以及公眾的知情權(quán)，而財政透明度更是一級政府信息公開度的集中體現(xiàn)。雖然自2008年5月1日起，中國首部信息公開法規(guī)———《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已正式施行，但由于原有制度的慣性及多方面原因，該《條例》的實際實施情況卻不容樂觀。一份關(guān)于中國各省財政透明度報告中指出，中國省級政府在信息公開方面平均得分比重只有22%，處于第一的福建省為63%，而最低的省份則只有15%，甚至五個省份對項目組發(fā)出的三次信函從頭到尾均置之不理。調(diào)查搜尋的113項財政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有 40項信息無法獲得。

從地方政府投入層面看，地方公債存在投資風(fēng)險。

1.地方政府存在巨額的“隱形債務(wù)”。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計，2004年，中國地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債高達400萬元！國務(wù)院發(fā)展研究中心一位專家在“地方債問題國際研討會”上表示“：目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險實際上已經(jīng)超過金融風(fēng)險，成為威脅中國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的頭號殺手?！贝送?，一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在著規(guī)模巨大的隱性赤字。

2.新債還舊債。一些地區(qū)的公債投資項目效益低下，靠投資的收益難以償還債務(wù)本息，形成借新債還舊債的局面。國家審計署在《關(guān)于2003中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，一些國債投資項目未按期建成投產(chǎn)。抽查的28個省（區(qū)、市）利用國債建設(shè)的526個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，有136個未按期建成，占25%。工期延誤的主要原因是，項目前期準備不充分，地方配套資金不落實以及項目建設(shè)管理不善等。所以說，我國地方公債整體投資收益水平不理想的局面是有可能出現(xiàn)的，很難依靠投資效益償還國債。

3.片面追求“政績”。個別地方官員片面追求“政績”，盲目的上項目，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的形象工程和低水平重復(fù)建設(shè)。這些工程普遍存在質(zhì)量差、效益低、能耗大、污染嚴重、暗箱操作等問題。對中國市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了極大的副作用，其中最為突出的表現(xiàn)就是高資源消耗。以2007年為例，中國國民經(jīng)濟增長高達到11.4％，GDP總量達到32.5億美元，僅次于美國、日本、德國，但在這個增長過程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭總消耗量41％，水電量消耗為世界總消耗量的15％，基礎(chǔ)能源消費量呈連年增長趨勢，2002—2007年五年間中國基礎(chǔ)能源消費量占世界消費量的比例已上升至16.8%。這種高資源消耗，不僅是居民當前福利的損失，更是未來福利的損失。

4.違規(guī)挪用公債資金的隱患。建國以來，我國的地方政府承擔(dān)了很多的經(jīng)濟建設(shè)職能，舉辦了大量的地方國營企業(yè)，隨著改革開放的深入，地方政府招商引資的責(zé)任也在不斷增強。除了經(jīng)濟建設(shè)職能外，地方政府還要承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、計劃生育、地方教育、社會保障、社會福利、下崗職工再就業(yè)等工作。而西方國家地方政府則沒有如此多的職能，尤其是沒有經(jīng)濟建設(shè)的職能，也基本上不開辦、管理、經(jīng)營企業(yè)。而從市場經(jīng)濟發(fā)展的實際效果看，地方政府投資辦企業(yè)確是效益不好，近幾年地方國企紛紛陷入困境，給地方財政造成很大壓力，也給地方安定造成很大壓力。在這種背景下，我國地方政府對資金的需求要遠大于西方國家。按我國政府職能看，地方政府仍會將大量的資金投到經(jīng)濟建設(shè)，尤其是企業(yè)建設(shè)、項目投資中去，發(fā)行地方公債，如果監(jiān)管不力，就有可能出現(xiàn)挪用其他款項進行項目投資。

三、完善地方政府發(fā)行公債的思路

1.加強相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。應(yīng)盡快制定《地方政府債券法》，修改《預(yù)算法》第28條禁止地方舉債的條款和《擔(dān)保法》等其他法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，在以國家法律形式確定地方政府舉債權(quán)的同時，對地方政府債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申

請、審查和批準、發(fā)債方式、適用范圍、舉債規(guī)模、償債機制及責(zé)任追究等做出嚴格規(guī)定,從而強化對地方政府發(fā)債的法律約束。同時，出臺《公共工程法》、《地方政府投融資法》、《地方公債監(jiān)管法》等法律，落實債務(wù)投資決策責(zé)任制，對不盡職盡責(zé)、疏于管理及造成重大損失浪費、利用主管項目謀取私利的行為作出明確的懲處規(guī)定。

2.健全地方政府債券信用評級機制。按照國外規(guī)范化的證券市場運作方式,地方政府債券應(yīng)由獨立的資信評估中介機構(gòu)進行信用評級,并將發(fā)債主體的信譽和債務(wù)償還能力對外公開,供投資者決策時參考。應(yīng)組織創(chuàng)建我國權(quán)威性信用評級機構(gòu),增強評級的科學(xué)性、獨立性和公正性,保護投資者的權(quán)益,推動地方政府債券市場化的進程。地方公債作為一種債券產(chǎn)品,其利率水平和風(fēng)險評估,應(yīng)交由市場來確定,而不應(yīng)由政府制定和評價。政府的大包大攬,會制約市場機制在化解風(fēng)險方面的作用。因此,對發(fā)行地方公債的地方政府進行信用評級并及時、準確的公布,由投資者自主選擇購買或不購買,當然投資者的風(fēng)險要自負,地方政府也要承當發(fā)行失敗的風(fēng)險。居民可以“用腳投票”的方式向地方政府施壓,促使地方政府科學(xué)決策,誠實守信。

3.建立健全地方公債的信息公開制度,將地方公債的發(fā)行、使用、償還、地方政府的財政收支等信息公開化,防止政府行為的任意性,同時也是有效地與社會公眾溝通的方式。

3.需要增加地方政府債務(wù)信息的透明度。只有地方債務(wù)信息透明，市場才有可能對地方政府的信用狀況作出判斷。這需要相應(yīng)的制度安排，增強地方政府債務(wù)管理的動力，引導(dǎo)各種政府性債務(wù)的“顯性化”。因為與其讓地方政府將各種各樣的債務(wù)以不同形式分散在不同部門、不同機構(gòu)、不同項目中，不如讓地方政府債務(wù)公開集中，以利于對地方政府債務(wù)規(guī)模的有效控制。

4．建立地方財政償債機制。地方財政部門必須建立專門的償債基金，將債務(wù)投資項目收益和財政結(jié)余直接撥入該基金，專項用于各種地方政府債務(wù)的償還，不得挪為他用。每年年初編制預(yù)算時必須按一定比例安排還本付息支出。有關(guān)管理部門須對各地財政償債資金的安排和使用進行監(jiān)督檢查。將償債資金納入財政預(yù)算，有利于保證財政償債有穩(wěn)定的資金來源，降低地方政府的償債風(fēng)險。

5.加強中央政府對地方政府的監(jiān)督與管理管理。中央應(yīng)嚴格控制地方所申請的發(fā)債額度；對其使用方向進行監(jiān)管，地方公債籌集的資金應(yīng)投向中央審定的項目，而不能挪為他用，不能用于經(jīng)常性開支。對所投項目的運營效益進行監(jiān)管，不能只重視總需求效應(yīng)而忽視生產(chǎn)力效應(yīng)，實行嚴格的投資決策責(zé)任制，打破“風(fēng)險大鍋飯”。建立政府評價機制,明確各屆政府間的風(fēng)險責(zé)任，抑制道德風(fēng)險；建立地方債務(wù)預(yù)警機制，防止債務(wù)過度膨脹；建立健全地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度，允許地方政府發(fā)行公債必須硬化預(yù)算約束機制,建立專門的債務(wù)收支預(yù)算，保證債務(wù)收支的集中和透明管理，并要定期進行審計并將審計結(jié)果進行公開；建立健全地方公債的信息公開制度，將地方公債的發(fā)行、使用、償還、地方政府的財政收支等信息公開化，以發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用

綜上所述，我國地方公債的發(fā)行還處在初級階段，仍然存在許多問題，我們必須加強中央對地方的監(jiān)管。在目前我國信用評級機構(gòu)不很成熟的情況下，應(yīng)加強各級人大、有關(guān)國家機關(guān)(如財政部、審計機關(guān))、社會公眾的監(jiān)督，提高透明度。同時還要制定《地方公債法》,完善相關(guān)法規(guī)，為地方公債市場的健康發(fā)展提供法制保障。

第四篇：日本地方公債制度對我國的啟示

日本地方公債市場化改革及對我國的啟示

摘要：公債作為籌集國家財政收入的重要手段之一，在彌補財政赤字，籌集建設(shè)資金方面無疑發(fā)揮了積極作用，2014年8月新預(yù)算法頒布，明確規(guī)定我國地方政府在一定條件下也可以發(fā)行地方公債，結(jié)束了分稅制以來我國地方政府禁止發(fā)債的歷史，但我國地方公債制度還不夠完善，而日本地方債制度作為最具代表性的中央集權(quán)國家的地方債券制度，其市場化改革以來逐漸完備化，為我國地方債制度改革與發(fā)展提供了借鑒。

關(guān)鍵字：地方債 市場化改革 改革方向

一．日本的地方債制度市場化改革

（一）.日本地方債市場化改革的背景

日本地方債制度自實施以來，對推進日本地方公共事業(yè)的發(fā)展、改善民生起到了重要作用。但由于債務(wù)償還財源主要由政府財政來承擔(dān)，近年來隨著地方債的迅速擴張，問題不斷凸顯。首先，地方債占GDP比重已高達40%，遠超過國際上這一比例最大的兩個國家（瑞典和美國，二者均為11.3%)。其次，地方債負擔(dān)率高，已接近國際危險線。2006年，日本北海道夕張市宣布財政破產(chǎn)，引發(fā)了對政府財政破產(chǎn)的隱憂。此外，中央政府對地方政府的預(yù)算約束軟化、市場規(guī)律和納稅人的監(jiān)督職能弱化以及地方政府隱性債務(wù)等問題使得本已惡化的財政雪上加霜，地方政府債務(wù)風(fēng)險加大。為改變這種現(xiàn)狀，20世紀末開始，日本地方債制度走向了市場化變革。

（二）.日本地方債市場化改革內(nèi)容

1.推行“三位一體”財政制度改革

二十一世紀以來，為解決地方財政赤字問題，日本中央政府推行了地方分權(quán)化改革。2002－2006年，以“財源再分配”為著力點，推行了包括“中央向地方的稅源轉(zhuǎn)讓”、“國庫支出金的廢止和消減”、“地方交付稅的改革”在內(nèi)的“三位一體”的財政制度改革。在進一步明確中央政府和地方政府之間職能范圍的同時，將部分稅收權(quán)限下放給了地方政府。2.地方債券發(fā)行制度變革

2006年，日本地方債發(fā)行由之前中央政府主導(dǎo)的“起債許可制度”轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝c地方自治體政府共同管理的“起債協(xié)議制度”，改變了長期以來地方發(fā)債必須獲得總務(wù)省大臣或都道府批準的規(guī)定，增加了地方自治體議會的批準權(quán)限。這一轉(zhuǎn)換，一定程度上減輕了中央財政的壓力，也增強了地方自治體債務(wù)管理的風(fēng)險意識，具有積極意義。3.地方債的融資結(jié)構(gòu)變革

長期以來，日本地方債的資金來源以政府資金為主。2001 年，《資金運用部資金法》的頒布和2006年之后的郵政民營化的一系列改革，顯著降低了地方債資金來源中的政府資金比重，逐步轉(zhuǎn)向以民間資金為主。數(shù)據(jù)顯示，地方債資金來源構(gòu)成中，2002 年，政府資金的比重（45.7%），遠超過市場公募債的比重（11.5%）；2009年，這一局面被扭轉(zhuǎn)，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，這一趨勢繼續(xù)延續(xù)，2012年，后者（29.9%）與前者（24.4%）差距進一步拉大。4.地方債發(fā)行方式變革

2002年，東京都政府率先進行改革，突破了總務(wù)省統(tǒng)一規(guī)定的制約，采取了獨自決定其債券發(fā)行條件的“個別條件交涉方式”，并成為主流發(fā)行方式。2007年9月以來，所有自治體的公募債發(fā)行都由“統(tǒng)一條件的交涉方式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€別條件的交涉方式”，日本地方債發(fā)行方式完成了市場化的根本性變革。5.推行市町村合并，提高公共設(shè)施與服務(wù)的利用效率

二十一世紀以來，為保證“地域內(nèi)自我解決”的地方財政重建、再生計劃的實施，日本推進了市町村合并的行政區(qū)劃改革，不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，而且活躍了地方經(jīng)濟，增加了政府稅收。

二．我國地方債制度現(xiàn)狀

20世紀80年代末至90年代初，我國地方政府債券一度風(fēng)行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預(yù)算法時明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，堵上了地方政府發(fā)債的道路。

綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)、風(fēng)險防范化解等多方面因素，2004年8月新預(yù)算法確立了堵疏結(jié)合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設(shè)置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則。

一是舉債主體，規(guī)定只能是經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是債務(wù)規(guī)模，實行債券發(fā)行限額管理，不能超額發(fā)行。四是還債能力，應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源。五是管理機制，規(guī)定了有關(guān)的債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制等。六是法律責(zé)任，明確規(guī)定了違規(guī)舉借債務(wù)或為他人債務(wù)提供擔(dān)保的法律責(zé)任。這些規(guī)定把地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時，為政府舉債的風(fēng)險能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。

三．日本地方債市場化改革對深化我國地方債管理改革的借鑒與啟示

（一）做好新預(yù)算法實施的立法配套工作，為深化我國地方債管理改革提供法治保障

2014 年8月，實施近20年的預(yù)算法完成首次大修，新預(yù)算法將自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險等五個方面做出限制性規(guī)定。這從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，對防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。但是，新預(yù)算法對一些一時還難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定，同時我國各地預(yù)算管理的水平差別也較大。因此，要切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平，做好新預(yù)算法實施的立法配套工作，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為地方政府債務(wù)管理改革提供法治保障。

（二）深化財稅體制改革，進一步提高地方財政收入比重

就中央和地方政府間財政關(guān)系而言，與日本相類似，我國也是中央政府占主導(dǎo)地位，事權(quán)配置重心偏低，地方政府尤其是基層地方政府承擔(dān)過多的實際支出責(zé)任，是近年來地方政府財政赤字和舉債規(guī)模擴大的重要原因之一。因此，需要深化財稅體制改革，調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，進一步提高地方財政收入的比重，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，從源頭上控制地方債務(wù)風(fēng)險。

（三）適當合并部分地方行政區(qū)劃，提高公共財政效率

目前，我國行政規(guī)模龐大，這不僅體現(xiàn)在財政供養(yǎng)人員數(shù)量上，也表現(xiàn)在政府機構(gòu)設(shè)置乃至行政區(qū)劃單位設(shè)置上。近年來，我國穩(wěn)步推進行政區(qū)劃調(diào)整，進一步優(yōu)化了中小城市格局，解決了地方行政區(qū)劃格局的部分突出問題。然而，我國行政區(qū)劃規(guī)模龐大問題仍然比較突出。民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國地級、縣級、鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位分別為333個、2853個、40497個，其中，地級和鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位分別比2011年多1個和31個。如此龐大的行政區(qū)劃單位設(shè)置，勢必增加日常行政開支，從而“擠占”公共設(shè)施建設(shè)資金。與此同時，隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施和公共服務(wù)利用效率降低。合并部分行政區(qū)劃有利于優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施及資源配置，提高資源利用效率，活躍地方經(jīng)濟。

參考文獻：《日本地方債研究與啟示》 劉曉麗 2010年財稅改革 《日本地方債的市場化變革》 徐田華 學(xué)習(xí)時報

《日本地方債制度及變革分析》 龐德亮 現(xiàn)代日本經(jīng)濟 2011年第5期 《日本地方債制度考察》 魏嘉寧 王彤

第五篇：中國最美地方（定稿）

中國最美地方排行榜及游覽最佳時間 中國最美地方排行榜及游覽最佳時間

一．中國最美的十大名山 1.南迦巴瓦：云中的天堂（西藏）（每年的 2-4 月和 10-11 月，選擇登山的最好時機)2.貢嘎：風(fēng)停止了腳步（四川）（10 月下旬后下雪，可觀看雪景 3 月解凍）3.珠穆朗瑪：心靈的守望（西藏）（登山季節(jié) 4 月下旬—6 月上旬，9 月中旬-10 上旬）4.梅里：雪神的儀仗隊（云南）（觀賞雪山季節(jié) 1-5 月）5.黃山：上帝的盆景（安徽）（3.16---11.16 旺季，11.16—3.15 淡季）6.稻城三神山： 香格里拉的地標（四川）（最佳季節(jié):4-—6 月、9—11 月、7-8 月為雨季）7.喬戈里：遙遠的秘境（新疆）（登山季節(jié)：7-9 月）8.岡仁波齊：眾神的居所（西藏）（最佳季節(jié) 5 月—7 月上旬，8 月中旬到 10 月）9.泰山：華夏的圖騰（山東）（最佳季節(jié)：四季皆宜）10.娥眉山：從盆地升向天庭（四川）（春秋兩季為峨眉山最佳旅游季節(jié)）

二．中國最美的五大湖 1.青海湖：陸心之海（青海）（最佳季節(jié)：四季皆宜）2.喀納斯湖：上帝的調(diào)色板（新疆）（最佳季節(jié)：7—9 月中旬）3.納木錯湖：與神耳語的地方（西藏）（最佳季節(jié)：7—9 月）4.天池：盛怒之后的平靜（吉林）（最佳季節(jié)：7-9 月，其他季節(jié)極有可能處于茫茫白雪中）5.西湖（杭州）（最佳季節(jié)：西湖一年四季風(fēng)景各異，魅力獨具）

三．中國最美的七大丹霞 1.丹霞山：中國的紅石公園（廣東）（最佳季節(jié)：四季皆宜）2.武夷山：碧水丹山甲東南（福建）（最佳季節(jié)：夏季雖然氣溫偏高，卻是萬物生長最為茂盛）3.大金湖：水上丹霞奇觀（福建）（最佳季節(jié)：氣溫適中，四季皆可旅游）4.鷹潭龍虎山：煉丹之處紅崖顯（江西）（最佳季節(jié)：四季都適合旅游)5.資江-八角寨—良山丹霞地貌：青峰赤壁丹霞魂（廣西 湖南）6.張掖丹霞地貌：宮殿式丹霞天地造（甘肅）（最佳季節(jié)：每年 6—9 月，是全年最佳旅游季節(jié)）7.赤水丹霞地貌：銀瀑飛瀉映丹崖（貴州）（最佳季節(jié)：四季皆宜）

四．中國最美的五大峰林 1.桂林陽朔：山水相依的畫廊（廣西）（最佳季節(jié)：4 月份和 10 月份八月桂花開放前后）2.武陵源：失落深山的丹青（湖南）（最佳季節(jié)：春秋兩季，這是天氣涼爽，很適合旅游）3.萬峰林：高原上的心跳（貴州）（最佳季節(jié)：

七、八月去興義游玩，大大小小瀑布因為有水才 顯得有氣勢，夏日漂流也比較愜意）4.三清山：西太平洋邊緣最美麗的花崗巖（江西）（最佳季節(jié)：秋季，這時候天氣干爽）5.羅平峰林：金色的花園（云南）（最佳季節(jié)：每年 2 月下旬—3 月上旬
，油菜花開的很旺季）

五．中國最美的十大峽谷 1.雅魯藏布大峽谷（西藏）（最佳季節(jié)：每年 8—10 月才是進山黃金季節(jié)）2.金沙江虎跳峽（云南）（最佳季節(jié)：春夏兩季）3.長江三峽（重慶 湖北）（最佳季節(jié)：三峽常年風(fēng)景隨四季變換而不同。四季都可旅游）4.怒江大峽谷（西藏）（云南）（最佳季節(jié)：10 月份到第二年四月份是旅游最好季節(jié)）5.瀾滄江梅里大峽谷（云南）（最佳季節(jié)：1—5 月）6.太魯閣大峽谷（臺灣）（最佳季節(jié)：四季皆宜）7.黃河晉陜大峽谷（內(nèi)蒙古 山西 陜西）（最佳季節(jié)：1—4 月份，秋季 9—11 月份）8.大渡河金口大峽谷（四川）（最佳季節(jié)：秋季秋高氣爽是游覽金口大峽谷的最佳季節(jié)）9.太行山大峽谷（北京 河北 河南 山西）（最佳季節(jié)：春秋兩季天高氣爽，百花齊放，為旅游 最佳季節(jié)）10.天山庫車大峽谷（新疆）（最佳季節(jié)：四季皆宜）

六．中國最美的三大雅丹 1.烏爾禾：風(fēng)愛坎坷不喜平（新疆）（最佳季節(jié)：每年有 4—8 月）2.白龍堆：群龍聚首天涯（新疆）（最佳季節(jié)：秋季）3.三垅沙：開進戈壁的艦隊（新疆）（最佳季節(jié)： 春秋兩季）

七．中國最美的五大沙漠 1.巴丹吉林沙漠腹地：上帝畫下的曲線（內(nèi)蒙古）（最佳季節(jié)：每年 9 月下旬—10 月下旬）2.塔克拉瑪干沙漠腹地：大地的天體營（新疆）（最佳季節(jié)：每月 10 月下旬—到 11 月中旬）3.古爾班通古特沙漠腹地：大漠的血脈（新疆）（最佳季節(jié)：每年 9—12 月）4.鳴沙山.月牙泉：千年的守望（甘肅）（最佳季節(jié)：每年 5—9 月）5.沙坡頭：曳住流沙的腳步（寧夏）（最佳季節(jié)：春秋兩季）

八．中國最美的八大海岸 1.亞龍灣：跌落在地上的天空（海南三亞）（最佳季節(jié)：四季適合旅游）2.野柳：海浪留在大地上的作品（臺灣基隆）（最佳季節(jié)：

10、11 月）3.成山頭：腹地對大海的渴望（山東榮成）（最佳季節(jié)：每年 4—10 月）4.東寨港紅樹林：留在陸地上的碧浪（海南瓊山）（最佳季節(jié)：每年 11 月到第二年 4 月）5.昌黎黃金海岸：沙漠與大海的吻痕（河北）（最佳季節(jié)：春秋兩季）6.維多利亞海岸：萬丈紅塵映碧海（香港）（最佳季節(jié)：每年的 11、12 月）7.崇武海岸：惠安女眺望大海的地方（福建惠安）（最佳季節(jié)：四季皆宜）8.大鵬半島：臨近鬧市的一塊荒野（廣東深圳）（最佳季節(jié)：四季皆宜）

九．中國最美的六大瀑布 1.藏布巴東瀑布群：大峽谷中的隱士（西藏）（最佳季節(jié)：最好季節(jié)秋季）2.德天瀑布：跨國的風(fēng)情（廣西）（最佳季節(jié)：每年 6、7 月）3.黃河壺口瀑布：萬千氣象一壺收

（晉陜交界）（最佳季節(jié)：每年的 5 月、9 月）4.羅平九龍瀑布：紅土地上的飄帶（云南）（最佳季節(jié)：每年的二月上旬到三月上旬）5.諾日朗瀑布：樹叢中的織錦（四川）（最佳季節(jié)：每年 7、8 月）6.貴州黃果樹瀑布：不能復(fù)制的雄渾（貴州）（最佳季節(jié)：每年 7,8 月)