第一篇：論區(qū)域競爭下地方政府低價出讓土地問題

論區(qū)域競爭下地方政府低價出讓土地問題

中國是一個地大物博的國家但人口眾多人均所占有的資源相對較少，對中國而言如何合理利用資源，成為一個十分重要的問題。如今改革開放30多年來，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，各地方政府為獲得更多的財政收入與獲取晉升激勵越來越注重地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)的增長速度，為此想盡了各種辦法在最大程度上吸引外資與企業(yè)的進(jìn)駐。在各地政府激烈的競爭中，運(yùn)用低價出讓土地作為招商引資的重要手段成為了一種常態(tài)。在運(yùn)用低價出讓土地進(jìn)行競爭的過程中，土地資源是否得到了最優(yōu)配置，若沒有如何進(jìn)行改進(jìn)便成了這邊文章研究的核心問題。

一、地方政府低價出讓土地的行為形成原因

（1）分稅制度改革帶來的財政壓力

1978年中國開始了由計劃經(jīng)濟(jì)向中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革。這一時期對于各地方政府而言，在20世紀(jì)90年代中期前，地方政府的財政收入主要來源于當(dāng)?shù)乇姸嗟膰衅髽I(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，作為很多國有企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有者，地方政府往往采取設(shè)置貿(mào)易壁壘等方式來保護(hù)企業(yè)所已經(jīng)占有的市場，從而獲得穩(wěn)定的財政收入。而1994年開始，國家進(jìn)行了以 財政收入權(quán)力集中但財政支出責(zé)任不變?yōu)樘卣鞯姆侄愔贫雀母?。分稅制度改革明確區(qū)分了中央獨(dú)享稅種類如消費(fèi)稅, 地方獨(dú)享稅種類如營業(yè)稅、所得稅, 以及中央-地方共享稅種類如增值稅等。同時還建立起了獨(dú)立國稅和地稅的稅收體系, 前者負(fù)責(zé)征收中央獨(dú)享稅和中央-地方共享稅, 后者只負(fù)責(zé)征收地方獨(dú)享稅。國稅系統(tǒng)的建立強(qiáng)化了稅收監(jiān)管, 大大壓縮了地方政府原來通過轉(zhuǎn)移收入來扶持本地企業(yè)的空間。上述稅制和征稅方式兩方面的調(diào)整, 與同一時期逐漸展開的地方國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制一起, 使地方政府難以繼續(xù)沿用之前轉(zhuǎn)移本地的國有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入避免中央集中的做法。在國有企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制的情況下，大量的下崗員工的生活保障成為地方政府所需負(fù)擔(dān)的財政支出大大增加。各地政府在財政收入大量減小，而財政支出日益增加的狀況中，尋找出解決財政收支不平衡問題的出路就成了各地政府最關(guān)心的問題。

（2)不完善的土地征用制度

各地政府可以輕易將土地作為競爭籌碼也源于中國的土地制度。就土地征用制度來看, 1986和1998年的土地管理法6明確指出: “國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè), 可以征用集體所有的土地, 而且征用的土地, 所有權(quán)屬于國家, 用地單位只有使用權(quán)并且任何單位和個人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地, 依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地。”上述規(guī)定雖然明確了地方政府征用土地的必要條件是為了公共事業(yè), 但在法律法規(guī)上, 對公共事業(yè)或者公共利益的范圍卻沒有明確規(guī)定, 這樣便為地方政府濫用土地征用權(quán)利,留下了缺口。就土地征用補(bǔ)償方案來看, 中國現(xiàn)行的土地管理法確定的農(nóng)村征地補(bǔ)償范圍主要包括征地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi), 前兩項的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該地前3年平均產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍, 兩項之和, 低限是10倍, 高限是16倍, 特殊情況下最高也不得超過30倍。相關(guān)法律規(guī)定, 第一項給集體經(jīng)濟(jì)組織, 第二項給安置單位, 農(nóng)民個人只能得到數(shù)量最少的第三項, 即土地附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi), 而土地自身升值部分, 則沒有列入補(bǔ)償范圍。這使農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償不僅可能無法保障農(nóng)民未來生活水平的提高, 而且有時甚至難以維持現(xiàn)有生活水準(zhǔn)。正是因為在土地征用上地方政府可以以相對低廉的價格從農(nóng)民那里獲得土地, 才使得地方政府用土地的低價出讓來吸引企業(yè)成為可能。

（3）低價出讓土地能獲取的巨大利益

各地方政府低價出讓土地以吸引以制造業(yè)為主的工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐，是在權(quán)衡獲取一次性土地出讓金收入或損失土地出讓金而獲取穩(wěn)定稅收收入、產(chǎn)業(yè)集聚及制造業(yè)溢出效應(yīng)帶來的其他收益之間的結(jié)果。在現(xiàn)實中不難看出各地政府顯然都更傾向于后者愿意用低價出讓土地的方式吸引企業(yè)投資。產(chǎn)生這種選擇結(jié)果的原因主要由于改革開放以來，要素在區(qū)域之間的流動性日益增強(qiáng)，而中國處于并將在很長一段時間內(nèi)處于社會主義的初級階段工業(yè)水平較低工業(yè)主要以中低端制造業(yè)為主，對于這些中低端制造業(yè)其對于成本的控制十分嚴(yán)格且缺乏區(qū)位性特質(zhì)有較強(qiáng)生產(chǎn)區(qū)位調(diào)整的可能性，低廉的土地價格會成為其選擇生產(chǎn)地的重要參考。因此各地政府在競爭激烈的情況下不惜低價出讓工業(yè)用地或零地價出讓，也是基于以上考慮。對于一個經(jīng)濟(jì)人來講，舍棄一定是為了獲取，地方政府愿意舍棄土地出讓金并承受征用農(nóng)民土地所需事先花費(fèi)的征地費(fèi)用和開發(fā)該片土地的費(fèi)用，是基于對于工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐帶來的后續(xù)回報的看重。對于制造業(yè)而言, 從土地出讓到企業(yè)形成生產(chǎn)能力雖然需要比較長的時間, 但一旦生

產(chǎn)能力形成, 增值稅收入就會增加, 而且往往會保持穩(wěn)定乃至上升的勢頭。事實證明地方政府在制造業(yè)投資競爭中所獲好處不僅限于制造業(yè)投產(chǎn)后產(chǎn)生的較穩(wěn)定增值稅收入,還包括本地制造業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的集聚效應(yīng)以及其對服務(wù)業(yè)的推動產(chǎn)生與之相關(guān)的營業(yè)稅和土地等收入的增加或稱為制造業(yè)發(fā)展的溢出效應(yīng)。因此, 如果能通過提供廉價土地等優(yōu)惠政策吸引到更多制造業(yè)投資, 將不僅可帶來增值稅收入, 也會間接增加地方服務(wù)業(yè)部門的營業(yè)稅收入, 并增加服務(wù)業(yè)用地需求,從而帶來更高商住用地出讓金收入。因此, 地方在工業(yè)用地出讓上的盤算,是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對服務(wù)業(yè)推動后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值, 以及土地出讓金收入能超過地方的土地征收和建設(shè)成本, 那么低價出讓土地給工業(yè)企業(yè)就是有利可圖的。當(dāng)然，對于地方政府而言吸引工業(yè)企業(yè)投資所帶來的不僅僅是財政收入，其所帶來的政績激勵也是我們不容忽視的。

二、低價出讓土地產(chǎn)生的問題

第二篇：論地方政府財政競爭效率

[摘要]　目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]　地方財政競爭；財政監(jiān)督；制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復(fù)蘇，它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭代寫論文。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財政競爭將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌?，是因為政府服?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內(nèi)代寫碩士論文，不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財政政策鼓勵投資，為了吸引資本的流入，各個地區(qū)政府主動減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個地方政府稅收競爭中，沒有誰可以獲得好處，最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威爾森（GordonandWilson，2001）也認(rèn)為，人員和資源流動或者流出某一地區(qū)，不僅僅取決于該地區(qū)的低稅率，而且要看該地區(qū)的公共支出狀況和社會福利水平，即便稅率相對較高，但如果本地的公共服務(wù)更好，也可以吸引人才和資源的流入。他們的研究還得出了一個重要的結(jié)論代寫經(jīng)濟(jì)論文，就是隨著人員和資源在地區(qū)的流動性的增強(qiáng)，分權(quán)制將強(qiáng)化在地方政府財政支出方面的競爭，從而有助于提高資源配置的效率。

對于財政支出競爭效率問題，公共選擇學(xué)派從另一個角度進(jìn)行了分析，他們認(rèn)為作為地方政府決策主體的官員，分權(quán)化導(dǎo)致地方官員作為中央政府的代理人在財政支出決策中易產(chǎn)生道德風(fēng)險，企業(yè)與地方官員的尋租和腐敗行為的結(jié)果不是福利最大化而是政府預(yù)算最大化。但是稅收競爭可以增進(jìn)福利，限制政府預(yù)算消費(fèi)，因此稅收競爭被看成一種有效的，旨在對高稅率的內(nèi)在壓力的制約不充分的制度性約束的補(bǔ)充，這種稅收競爭促進(jìn)了稅收制度的趨同，降低了公共服務(wù)的成本。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里。貝克爾更是指出稅收競爭是“撲向頂層的競爭”，是限制了特殊利益集團(tuán)的利益，而且不是以損害大多數(shù)人的利益為代價的。

二、我國地方財政競爭現(xiàn)狀及問題

1994年分稅制改革以后，地方政府財政競爭在稅收競爭基礎(chǔ)上，又通過提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來吸引外來資源，擴(kuò)大稅基，從而使地方財政競爭逐步轉(zhuǎn)向稅收競爭和支出競爭并存的新階段。隨著我國積極財政政策的推行，財政支出在地方政府財政競爭中占到了主導(dǎo)地位，一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是另一方面其問題也不容忽視。

1.財政支出比重過大，監(jiān)督不力

改革開放以來，我國財政支出結(jié)構(gòu)從總體而言是不合理的，資源配置效率低下的問題越來越突出。地方財政支出占全國總財政支出的比重逐步上升，地方財政支出的高比重反映出地方財政資源配置的自主程度提高，但是從一個側(cè)面反映了中國財政體制存在著內(nèi)在矛盾，地方政府承擔(dān)了過多公共品供給責(zé)任，雖然分稅制改革以后，經(jīng)濟(jì)權(quán)限似乎得到了明確劃分，然而社會責(zé)任主要采取中央與地方分擔(dān)方式，中央把支出責(zé)任給地方，地方則向中央要錢，正常的轉(zhuǎn)移支付被輕視；地方利用信息優(yōu)勢欺上瞞下，通過預(yù)算外收支及體制外收支來滿足自身利益要求。

長期以來，我國財政監(jiān)督存在重收入、輕支出的現(xiàn)象。受傳統(tǒng)計劃體制影響，我國財政支出管理中，財政支出預(yù)算約束軟化問題十分嚴(yán)重。很多地方根本不按《預(yù)算法》行事，實行赤字預(yù)算或隨意追加預(yù)算支出。缺乏真正有效的管理制度和辦法，資金使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。在支出項目決策方面，我國歷來缺乏一套科學(xué)合理的決策機(jī)制，支出預(yù)算基本上是按照基數(shù)法加增長的方法編制而成的，這種方法由于是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，容易把以前決策的錯誤進(jìn)一步累積，影響了支出安排的有效性和合理性。較之西方發(fā)達(dá)國家的項目專家決策的成本收益分析方法、最低費(fèi)用選擇法等等，我國常常由長官意志決定，無法反映公眾的真實需求，造成支出的低效率或無效率。

2.制度外稅收競爭有欠公平

地方政府稅收競爭是財政資金來源基礎(chǔ)，也通常作為地方政府招商引資的手段之一。目前，我國地方政府稅收競爭現(xiàn)象普遍存在，既有因中央差別性稅收及地方合法稅收權(quán)限引起的制度內(nèi)稅收競爭，也存在制度外稅收競爭。

制度外稅收競爭是稅法規(guī)定的稅權(quán)范圍內(nèi)，制定的差別稅收政策。使用的手段主要包括差別稅率（額）、減免稅、不同的起征點、個別稅種是否開征、差別稅目、不同的納稅期限等。制度外稅收競爭形式靈活，因此決定和影響其效率的制度外因素十分復(fù)雜，如稅收征管力度、征管人員素質(zhì)、稅收計劃、地方行政干預(yù)、辦稅服務(wù)水平等都可能。此類競爭形式隱蔽且多樣，性質(zhì)上也存在較大差別，既有合理、合法的競爭，又有不合理甚至非法的競爭，如擅自減免稅、有意放松稅收征管力度、包稅、買稅、稅收“先征后返”、稅收獎勵、減免費(fèi)等。稅收競爭不易監(jiān)督，容易產(chǎn)生地方政府官員的道德風(fēng)險，滋生腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府和稅務(wù)部門的形象。而且各地在不規(guī)范的稅收競爭的執(zhí)行與操作中存在很多盲區(qū)，難以保證財政收入合理使用。

三、提高地方財政競爭效率的對策

根據(jù)財政聯(lián)邦主義理論對地方財政競爭效率的分析，地方政府的財政競爭有利于為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的制度基礎(chǔ)（錢穎一，魏加特，1995）。但是這個結(jié)論有三個理論前提：（1）地方政府在財政方面擁有自主權(quán)，中央政府對地方政府的財政不進(jìn)行干預(yù)；（2）各種生產(chǎn)要素可以充分流動，允許“以足投票”；（3）地方政府面臨預(yù)算的硬約束，即不可以發(fā)行貨幣和無限制貸款。

隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國財政的分權(quán)實際造成的地方政府的財政競爭和要素的流動性增強(qiáng)，在一定程度上為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了好的制度前提。但是我國財政體制的分權(quán)受到集權(quán)政治體制的影響，對企業(yè)和地方金融機(jī)構(gòu)還存在直接和間接的控制關(guān)系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企業(yè)家行為產(chǎn)生了極大的危害，一方面，政府過多地直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動并過多地依賴企業(yè)稅源阻礙了民間投資和創(chuàng)新，這反過來又制約了政治體制的分權(quán)；另一方面，地方政府對地方企業(yè)的所有權(quán)必然導(dǎo)致沉重的企業(yè)補(bǔ)貼，因為中小企業(yè)的破產(chǎn)率總是很高，地方政府不得不承擔(dān)其經(jīng)營風(fēng)險。

1.地方財政遠(yuǎn)期目標(biāo)：適度收權(quán)

我國地方財政競爭不僅造成了大量的財政資源浪費(fèi)，而且給腐敗及政府決策的低效率提供了溫床。因此，改革地方政府的財政收支體制成為當(dāng)前非常迫切的課題。

之所以地方政府經(jīng)濟(jì)上適度收權(quán)，是要求地方政府退出微觀經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，主要是放棄對企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的直接控制，從企業(yè)家式政府轉(zhuǎn)變成市場維護(hù)型政府。這樣做可以為財政體制的改革創(chuàng)造良好的制度條件，從而在一定程度上能夠優(yōu)化地方的財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資源的配置效率。相應(yīng)地要逐步切斷地方政府對增值稅和企業(yè)所得稅的依賴，逐步培育地方自有稅基。但是，經(jīng)濟(jì)上過度分權(quán)對經(jīng)濟(jì)造成的危害并不意味著回歸集權(quán)體制是可行的。適度收權(quán)的提出是相對于過度的地方經(jīng)濟(jì)自主與集權(quán)的政體之間的矛盾而言的，所以在經(jīng)濟(jì)權(quán)利收縮的同時，逐步推進(jìn)政治的分權(quán)化也是必要的，政治分權(quán)化可以塑造最終的政府監(jiān)督人，從而解決財政監(jiān)督的缺位問題。委托代理理論已經(jīng)證明，在委托人缺乏監(jiān)督效力或存在委托人缺位時，代理成本會非常高，以致于整個體制長期處于低效率狀態(tài)。因此，財政支出改革的核心在于塑造一個最終監(jiān)督人群體，對政府財政預(yù)算有強(qiáng)有力的決定權(quán)，這要求有相應(yīng)的政體改革措施，即適當(dāng)?shù)娜耸氯蚊鈾?quán)的下放是必要的。

財政支出管理體制改革的重要目標(biāo)就是地方財政有明確的財權(quán)和事權(quán)。因此在分稅制的基礎(chǔ)上，應(yīng)該賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，使地方人大具有開征地方稅種和安排地方稅稅率的權(quán)利，以法制化、程序化的稅收競爭代替制度外稅收競爭。另一方面，讓納稅人真正行使監(jiān)督權(quán)利，利用地方人大會對地方政府的財政收支行為進(jìn)行合法監(jiān)督，并實施獎懲，更進(jìn)一步的是通過地方直選來真正落實納稅人的監(jiān)督權(quán)。

2.地方財政改革近期對策

政治分權(quán)作為一種遠(yuǎn)期目標(biāo)是必需的，但近期內(nèi)還缺乏實施的條件，這不僅是因為路徑依賴的約束，更重要的在于政體改革涉及到權(quán)利變更，存在很大的改革成本，因此采取漸進(jìn)式的改革思路是必要的。通過政府職能和財政監(jiān)督體制的逐步調(diào)整，來提高政府的財政資源配置效率。

（1）調(diào)整地方政府的職能范圍，把地方政府定位在地方公共品的供給角色上。近期內(nèi)在不調(diào)整現(xiàn)有的事權(quán)政府間配置結(jié)構(gòu)的前提下，改革地方政府的事權(quán)結(jié)構(gòu)，即鼓勵或強(qiáng)制地方政府逐步退出地方國有企業(yè)和集體企業(yè)?？梢韵扔蓢匈Y產(chǎn)管理部門和審計局對各地的國有和集體企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，然后由國有資產(chǎn)管理部門制定政府所有權(quán)拍賣名單、價格、次序與規(guī)則，在各地產(chǎn)權(quán)交易所對政府所有權(quán)進(jìn)行拍賣，購買者必須承擔(dān)該企業(yè)的債務(wù)及就業(yè)責(zé)任。拍賣資金納入地方財政預(yù)算，用于當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С觥＃?）改革財政監(jiān)督體制，加強(qiáng)財政預(yù)算管理。財政支出管理的薄弱在一定程度上是由財政監(jiān)督的不到位造成的，盡管改革以來我國逐步建立起了以財政部門為主體的財政監(jiān)督體系，但在實際運(yùn)作中卻得不到足夠的重視。財政監(jiān)督缺位是納稅人沒有真正行使監(jiān)督權(quán)利，政府部門的行為規(guī)范很大程度上依靠關(guān)于自律，而這已經(jīng)被證明是不可行的。一個有效的政府離不開人民的約束，政府官員必須對人民負(fù)責(zé)。所以，財政監(jiān)督制度的改革必須圍繞財政公開化原則，從納稅人監(jiān)督和財政體系內(nèi)部監(jiān)督兩方面著手，加強(qiáng)對政府行為的約束。

參考文獻(xiàn)

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[4]劉漢屏，劉錫田。地方政府競爭：分權(quán)、公共物品與制度創(chuàng)新[J].改革，2003，（6）。

第三篇：成片土地開發(fā)及出讓中存在的問題和對策

成片土地開發(fā)及出讓中存在的問題和對策

據(jù)統(tǒng)計，1992年上海市出讓土地201幅，計2010公頃；廣東省1992年出讓土地2503幅，計7374公頃。其中成行成片綜合開發(fā)占極大比重，如大亞灣4個綜合開發(fā)項目，面積達(dá)500公頃；香港新世界集團(tuán)公司在佛山投資10億港元，對300萬平方米土地進(jìn)行住宅、旅游、商業(yè)等綜合開發(fā)。到1993年初為止，地處內(nèi)陸的重慶市，在9．3平方公里的土地上，有7大開發(fā)區(qū)．180多個工地，正在施工的建筑面積達(dá)100余萬平方米。據(jù)比較保守的估計，至1992年底，全國共有各類開發(fā)區(qū)2000多個，規(guī)劃面積約1．5萬平方公里。成片土地開發(fā)區(qū)的面積一般為1—2平方公里．其中最大的是福建元洪投資開發(fā)區(qū)50平方公里．其次是洋浦開發(fā)區(qū)30平方公里。成片土地開發(fā)區(qū)有獨(dú)資、合資、合作等投資開發(fā)形式；有工業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技開發(fā)區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)試驗區(qū)以及綜合開發(fā)區(qū)等開發(fā)經(jīng)營類型。幾年來的實踐證明，鼓勵外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地，改善了開發(fā)區(qū)所在地的基礎(chǔ)設(shè)施，加快了我國吸引外資的步伐，進(jìn)而促進(jìn)了區(qū)域面貌改觀和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，由于一些地區(qū)急于想改變落后面貌，放松對國家政策的把握和執(zhí)行，加之有關(guān)法規(guī)、政策不完善，相應(yīng)的監(jiān)督措施不力，因而在開發(fā)經(jīng)營成片土地及土地出讓上出現(xiàn)了一些盲目性等問題。

不進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃論證，盲目圈地，開發(fā)區(qū)設(shè)置過多

一些地區(qū)不看條件，不分地段，盲目圈地，形成省、地、縣、鄉(xiāng)都競相興辦開發(fā)區(qū)的局面。一些開發(fā)區(qū)的興建沒有根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求與自然地理條件進(jìn)行充分地規(guī)劃論證，而是互相攀比，在形式和數(shù)量上趕浪潮，形成圍地?zé)?、批地?zé)?、炒地?zé)?。要建成前面說的面積達(dá)1．5萬平方公里的2000多個開發(fā)區(qū)，需30萬個億的投資，相當(dāng)于1992年全國固定資產(chǎn)完成投資的40倍；也就是說，即使所有資產(chǎn)者投向開發(fā)區(qū)，至少也要40年才能建成這些開發(fā)區(qū)。

土地出讓供大于求，價格偏低，國土收益大量流失

土地出讓的數(shù)量過多，供過于求。不少地方超越國家規(guī)定的權(quán)限自行制訂優(yōu)惠政策或變相減稅讓利，靠低地價吸引外商，超優(yōu)惠出讓土地使用權(quán)。有資料表明，成片土地出讓地價，沿海地區(qū)一般每畝(0．066公頃)一萬元左右，高的數(shù)萬元，低的僅幾千元。內(nèi)陸地區(qū)地價更低，有的甚至低于土地開發(fā)的成本價格。為爭外資競相壓低地價，無疑是對地產(chǎn)市場的沖擊，是嚴(yán)重違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，它使國家在未來的土地增值中流失了大量的收益，不利于地產(chǎn)市場的培育完善。

大量良田沃土被占用，或者閑置，建設(shè)用地嚴(yán)重超計劃 1991年全國各類建設(shè)占用耕地達(dá)58萬公頃，比上年增加約30%，耕地凈減少23．3萬公頃。1992年全國絕大多數(shù)省市區(qū)非農(nóng)建設(shè)占用耕地大大突破計劃，成片土地開發(fā)占地80是耕地開發(fā)區(qū)的興建是我國耕地面積銳減的主要原因之一。以湖南省漢壽縣太子廟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，該開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積107公頃，其中占用耕地69公頃，是漢壽縣以往每年三項建設(shè)占用耕地面積的3—5倍。一些地區(qū)生產(chǎn)力水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施難配套，造成開發(fā)區(qū)土地資源閑置荒蕪；或者大量土地被用地單位和外商長期掌握，政府通過土地供應(yīng)調(diào)控房地產(chǎn)市場的能力大大削弱。

土地出讓后監(jiān)控手段不力，管理薄弱，土地市場投機(jī)現(xiàn)象多

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地會自然增值，有的用地戶獲得土地使用權(quán)后，不按合同要求進(jìn)行開發(fā)，而是坐等土地增值炒地皮；有的僅進(jìn)行少量開發(fā)，未真正達(dá)

到轉(zhuǎn)讓條件就開始轉(zhuǎn)讓土地；有的遲遲不動工開發(fā)建設(shè)。不少經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商進(jìn)度慢，開發(fā)資金到位率低。對于這些問題．政府缺乏有力的監(jiān)控手段，正常管理顯得十分薄弱。

成片土地開發(fā)經(jīng)常還存在一些其他問題，如忽視環(huán)境保護(hù)，引進(jìn)項目雷同化、低水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化等。

上述問題在成片土地開發(fā)及土地出讓中已不鮮見，在許多地方普遍存在。今后，開發(fā)區(qū)興建和土地出讓工作應(yīng)從追求數(shù)量、疏于管理轉(zhuǎn)變到注重質(zhì)量、強(qiáng)化管理上來。具體說來，解決這些問題應(yīng)從下面幾個方面入手。

第一，加強(qiáng)宏觀控制，做好規(guī)劃工作。

從全國總體戰(zhàn)略高度出發(fā)，為將來發(fā)展留出適當(dāng)?shù)目臻g，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在一定的時期，政府出讓的土地總面積不要超過10年內(nèi)可能的開發(fā)量。做好成片開發(fā)土地的規(guī)劃工作：(1)成片開發(fā)區(qū)的興建，包括地塊數(shù)、用地面積、利用方向等，要納入統(tǒng)一的開發(fā)規(guī)劃，做到有計劃出讓外商要投資開發(fā)的地塊應(yīng)是事先納人規(guī)劃的地塊。(2)成片土地開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和小區(qū)建設(shè)規(guī)劃要接受區(qū)域國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)，并與之相銜接。

第二，合理確定土地出讓價格，提高國有土地資產(chǎn)收益率。鼓勵外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地，是政府有償有限期出讓土地、促進(jìn)土地商品化的切實步驟。政府通過出讓土地使用權(quán)收取一定的出讓金，招商引進(jìn)外資項目進(jìn)行區(qū)域開發(fā)，這是一種?引鳥筑巢?和?以外引外?的對外開放形式。為增加土地開發(fā)的透明度，提高國土資產(chǎn)的收益，必須研究和制定合理的土地出讓價格合理的地價標(biāo)準(zhǔn)至少滿足三個條件：一是體現(xiàn)以地聚財，為政府增加財政收人；二是滿足征地補(bǔ)償；三是符合級差地租原理。出讓土地做到優(yōu)質(zhì)高價，劣質(zhì)低價。政府要加強(qiáng)對土地出讓價格的宏觀引導(dǎo)規(guī)范化管理，可由國土、計劃、建設(shè)、財政、物價等部門組成土地價格評估委員會，對成片土地出讓價格實行統(tǒng)一評估．合理確定基準(zhǔn)地價。并把行政區(qū)內(nèi)土地分等劃級分成若干基準(zhǔn)地價檔次，再根據(jù)每幅出讓土地的區(qū)位、使用性質(zhì)、容積率、供求狀況等因素浮動，進(jìn)而確定每幅出讓土地的地價，以此作為外商合同和有關(guān)主管部門審批成片土地立項的依據(jù)。

第三，壟斷土地出讓一級市場，強(qiáng)化政府對出讓土地的控制權(quán)。土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許土地使用權(quán)依法進(jìn)人市場，這是我國土地使用制度的重大改革。我們允許外商獲取土地使用權(quán)后進(jìn)行投資開發(fā)，并可以依法經(jīng)營土地，對土地使用權(quán)實行再轉(zhuǎn)讓。但土地使用權(quán)的出讓，是建立在國家擁有所有權(quán)及地面地下重要資源控制權(quán)基礎(chǔ)上的。強(qiáng)調(diào)政府壟斷成片土地出讓一級市場，掌握出讓土地控制權(quán)，有四個方面的要求：一是不僅對城鎮(zhèn)國有土地，而且對城鎮(zhèn)郊區(qū)榘體土地、農(nóng)村成片土地和過去無償劃撥的土地一級市場，都實行高度壟斷，井采取積極措施，實施?五統(tǒng)一?(統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理)。正如鄒家華副總理指出的：?土地出讓必須經(jīng)土地管理部門辦理手續(xù)?，?政府對土地出讓的壟斷，要體現(xiàn)在對土地開發(fā)實行‘五統(tǒng)一’上?。二是成片土地屬國家所有，各類房地產(chǎn)公司不能擁有所有權(quán)，出讓土地使用權(quán)的收入不能轉(zhuǎn)化為公司利潤。三是各級政府出讓土地后，即使是合同出讓期限內(nèi)，因為重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，可以按原出讓價收回土地使用權(quán)。在成片土地出讓合同及立項批文中應(yīng)明確寫上這一條。四是要重視資源保護(hù)。如成片土地開發(fā)原則上不得占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，更不得占用一級(永久)保護(hù)區(qū)；不得占用或破壞永久性的測繪標(biāo)志；不得占用出讓土地范圍內(nèi)的地下礦產(chǎn)資源等。

第四，鼓勵開發(fā)?生地?，嚴(yán)格控制占用耕地，扭轉(zhuǎn)建設(shè)用地失控局面。如何協(xié)調(diào)好外資用地與農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，是一個十分重要的問題。為了進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放．吸引外資，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，成片開發(fā)用地必須充分保證；為了認(rèn)真貫徹土地基本國策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，考慮中華民族子孫后代的長遠(yuǎn)利益，耕地面積必須保持穩(wěn)定。因此，應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的多種調(diào)控手段，鼓勵外商成片開發(fā)經(jīng)營荒山、荒坡、荒灘，提高土地資源的利用率。具體措施：

1、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，制定和落實保護(hù)措施。

2、加強(qiáng)成片土地出讓的計劃性，分期下?lián)芊寝r(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地指標(biāo)。

3、在收取土地出讓金(包含造地費(fèi))時，對開發(fā)?生地?者給予一定優(yōu)惠。

4、劃入開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)但久未動用的土地，要組織農(nóng)民復(fù)耕．避免土地閑置。

5、嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)總量控制目標(biāo)，促進(jìn)成片開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)同步。

第五．土地出讓中以招標(biāo)、拍賣方式為主，減少協(xié)議批租。

協(xié)議出讓的方式主要適用于非營業(yè)性單位用地，如行政、科教、文衛(wèi)等部門用地，福利商品房用地，高科技項目用地等。從1989年12月1日深圳首次采用公開拍賣方式，出讓國有土地使用權(quán)(面積8588平方米，拍定價525萬元)開始，廣州、珠海、上海、廈門以及內(nèi)陸許多地方都相繼敲響了地改的鑼聲。但是，廣東、上海、重慶、黑龍江、深圳、北京等地資料顯示，土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣出讓難。以這兩種市場競爭方式出讓土地使用權(quán)的數(shù)量，一直難以突破建設(shè)用地總量的百分之十。用拍賣和招標(biāo)的方式出讓土地，能杜絕?條子地?、?關(guān)系地?等不正常地獲取土地的方式，地價較合理，資金易到位。目前，要讓招標(biāo)、拍賣?唱主角?，關(guān)鍵是做好兩方面的工作：一是按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，禁止權(quán)力進(jìn)入土地市場，不以行政干預(yù)、長官意志阻礙土地真正走進(jìn)市場的進(jìn)程；二是對近期需出讓的土地，按城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的要求，有關(guān)部門密切配臺，超前做好分區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。

第六，成片土地開發(fā)既要依法審批叉要提高辦理效率，要切實加強(qiáng)土地出讓后的管理。

各地為了調(diào)動外資參與土地出讓的積極性，在審批用地時不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高辦事效率，增強(qiáng)服務(wù)意識，減少了外商經(jīng)營管理的外部成本。但有的地方無視國家稅法和土地法，超越權(quán)限擅自制訂發(fā)布稅費(fèi)減免辦法，對外造成了不良影響；有的盲目下放審批權(quán)限．放松正常的行政監(jiān)督和執(zhí)法行為，對土地出讓后用地者履行合同情況管理不力。目前要做好以下幾個方面的工作：

一、實行分級分類審批以減少層次，實行聯(lián)合會審制度以減少環(huán)節(jié)，實行項目立項和可行性研究報告～次性報批以減少重復(fù)。

二、按中共中央關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見和國發(fā)(1993)33號文件精神，繼續(xù)對現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的設(shè)立審批權(quán)和土地審批手續(xù)進(jìn)行認(rèn)真清理、整改。

三、加強(qiáng)土地出讓合同管理非縣以上國土部門鑒定的出讓合同一律無效。政府要定期檢查出讓合同執(zhí)行的情況，發(fā)現(xiàn)不履行合同的現(xiàn)象及時處理。

四、對出讓后的土地進(jìn)行清理檢查。未按時招商的要促成盡快招商；兩年內(nèi)未動工建設(shè)的應(yīng)由政府收回土地使用權(quán)；對未達(dá)到開發(fā)進(jìn)度要求而進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的，增收土地增值稅。

第七，加強(qiáng)立法工作，把土地資產(chǎn)管理納入法制軌道。我們要借鑒國外的成功經(jīng)驗，制定完善的地產(chǎn)法，保障土地使用權(quán)交易雙方的合理權(quán)益，使土地資產(chǎn)管理有法可依，有章可循。比如香港制定有《拍賣地產(chǎn)條例》、《地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及物業(yè)條例》、《土地注冊條例》、《土地回收條例》等。在我國現(xiàn)今土地出讓過程中，卻缺乏市場機(jī)制和法律規(guī)范，人為因素多。為促進(jìn)土地使

用制度改革走向深入，建立和發(fā)展規(guī)范化的地產(chǎn)市場，當(dāng)務(wù)之急是國家要盡快頒布土地市場和土地資產(chǎn)方面的法律法規(guī)《地產(chǎn)管理法》或《地產(chǎn)交易法》，及與之相配套的規(guī)章制度。

第四篇：關(guān)于到期出讓土地使用權(quán)年限續(xù)期和出讓金收取問題的探討

關(guān)于到期出讓土地使用權(quán)年限續(xù)期和出讓金收取

問題的探討

摘要：自1989年1月1日《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院令第55號）實施，至今已22年，國有出讓土地相繼面臨到期問題，到期土地續(xù)期問題也逐漸引起了各專家和人們的廣泛關(guān)注，在今年的兩會上，關(guān)于土地使用年限續(xù)期的問題也一度成為政協(xié)代表們討論的焦點。本文從土地資源管理的角度，對不同類型的土地到期應(yīng)如何處置，如何合理收取土地出讓金等問題進(jìn)行研究和探討，為解決土地使用權(quán)續(xù)期問題提供參考。

關(guān)鍵詞：土地使用年限

自動續(xù)期

土地出讓金

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院令第55號）第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓的最高年限按下類用途確定：

（一）居住用地七十年；

（二）工業(yè)用地五十年；

（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；

（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；

（五）綜合或者其他用地五十年”，自1989年1月1日該條例實施以來，至今已22年，國有出讓土地相繼面臨到期問題，不同用途的土地到期后應(yīng)如何續(xù)期，如何補(bǔ)交土地出讓金？這一系列的問題亟待解決?，F(xiàn)行土地制度中關(guān)于土地續(xù)期問題的規(guī)定

1.1 《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中的規(guī)定

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第六章土地使用權(quán)終止，第四十條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記”；第四十一條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”。1.2 《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中的規(guī)定

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二章房地產(chǎn)開發(fā)用地，第二十一條規(guī)定；“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至少于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù) 期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回?！?。

1.3 《中華人民共和國土地管理法實施條例》中的規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二章土地的所有權(quán)和使用權(quán)，第七條規(guī)定：“土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記。”。1.3 《中華人民共和國物權(quán)法》中的規(guī)定

《中華人民共和國物權(quán)法》第十二章建設(shè)用地使用權(quán)，第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”。

從以上我國現(xiàn)行的土地制度中可以看出，到期土地續(xù)期問題在相關(guān)的法律條文下均有涉及，但是具體的到期土地該如何續(xù)期，怎樣收取土地出讓金等問題尚無明確規(guī)定。到期土地是否應(yīng)給予續(xù)期

根據(jù)我國現(xiàn)行土地制度的規(guī)定，土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，應(yīng)當(dāng)至少于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。從該規(guī)定可以看出，土地續(xù)期存在兩方面的限制，一是土地使用者的申請，二是土地使用者使用的土地是否影響到社會公共利益的需要。

從土地使用者的角度來看，至少應(yīng)在土地使用年限屆滿前一年提出申請，相關(guān)土地管理部門對其使用的土地進(jìn)行核查，在不影響社會公共利益的前提下應(yīng)準(zhǔn)予其續(xù)期要求。另外，對于土地使用者而言，應(yīng)根據(jù)自身對土地的需要提前做好規(guī)劃，如果需要繼續(xù)使用該宗土地應(yīng)提前提出申請，延長使用年限。土地使用者可根據(jù)當(dāng)時的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用計劃、區(qū)域規(guī)劃等相關(guān)資料對自己使用的土地是否符合續(xù)期使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

對于延期土地使用的申請，相關(guān)土地管理部門應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用計劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃土地利用資料進(jìn)行判斷，是否給予續(xù)期，及時作出明確回復(fù)。3 不同用途土地續(xù)期的出讓金收取

《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期，對于其他用途的土地續(xù)期問題，《物權(quán)法》只明確“依照法律規(guī)定辦理”，而其他相關(guān)法律法規(guī)度該問題卻未作出明確的續(xù)期規(guī)定，對于出讓金的收取也無明確規(guī)定。在此，深圳市于2004年下發(fā)的<深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》的通知>（深府[2004]73號）對全國使用年限屆滿土地的續(xù)期問題和土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)起到了一個示范作用。

但是土地出讓金到底該如何收取？不同用途的土地續(xù)期土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)一致？這些問題還值得我們進(jìn)一步探討。3.1 土地出讓金與地價

土地出讓金是指各級政府土地管理部門將一定用途一定年期土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用權(quán)期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價款。準(zhǔn)確地說，是土地使用權(quán)的交易價格。城市的土地，屬于國家所有。國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用者應(yīng)當(dāng)向國家支付的一定土地價款，這是國家作為土地所有者應(yīng)有權(quán)益的體現(xiàn)。

土地出讓金不等于地價，地價是獲取土地權(quán)利的價格，指土地所有者向土地需求者讓渡土地所有權(quán)所獲得的收入，是買賣土地的價格。我國土地所有權(quán)歸國家，不得買賣，實際上“買賣”的是有一定使用期限的國有建設(shè)用地使用權(quán)，所以人們通常所講的地價，是出讓或都轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的價格，是國家一次性出讓若干年的國有建設(shè)用地使用權(quán)或者土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地使用權(quán)所獲得的收入，一次性收取的若干年的地租，土地價格相當(dāng)于一筆資本的價值，若將其存入銀行，每年的利息收入相當(dāng)于這塊土地地租的收入。因此，地價是未來若干年（或無限年期）地租的折現(xiàn)，其本質(zhì)是地租的資本化。

土地出讓金根據(jù)地塊的條件，可以分為以下兩種：一種是“熟地價”，即提供“七通一平”的地塊，出讓金包括土地使用費(fèi)和開發(fā)費(fèi)；另一種是“毛地價”或“生地價”，即未完成“七通一平”的地塊，出讓金僅為土地有償使用的部分，投資者需自行或委托開發(fā)公司進(jìn)行受讓土地的開發(fā)工作。對于地價的構(gòu)成，一般來說，熟地出讓時，地價由支付給被征地農(nóng)民或原城鎮(zhèn)國有土地使用者作為補(bǔ)償?shù)耐恋厝〉觅M(fèi)用，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、開發(fā)配套和土地平整等土地開發(fā)費(fèi)用，耕地占用稅、征地管理費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)和土地出讓收益 組成。其中，土地取得費(fèi)用和開發(fā)費(fèi)用是地價的主要組成部分；毛地出讓或生地出讓時，土地取得費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等往往由用地者自行投入，政府只按照地價的一定比例收取土地出讓金作為土地出讓收益。

3.2 不同用途土地續(xù)期的出讓金收取

我國的土地制度規(guī)定城市土地屬國家所有，土地市場上的交易指的是土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，地價是在一定年期下的土地使用權(quán)價格。盡管年期有限，但是從地價評估的角度來看，法定最高年期的出讓土地使用權(quán)價格與無限年期的使用權(quán)價格相差不大。以商業(yè)用地為例，依據(jù)預(yù)期收益折現(xiàn)的原理，當(dāng)還原利率取8%時，40年商業(yè)用地土地使用權(quán)價格接近無限年期價格，前者約占后者的95%。那么，在土地續(xù)期問題上，到期土地是不是應(yīng)當(dāng)繳納全額土地出讓金呢？以下觀點僅代表作者的見解。3.2.1 居住用地

《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期，并未提及有關(guān)續(xù)期費(fèi)用問題。有些專家認(rèn)為，法律條文中的“自動”二字提示“自動”應(yīng)該意味著住宅產(chǎn)權(quán)人根本不必采取任何行為（包括支付土地出讓金行為），土地使用權(quán)的期限就會自行續(xù)延，這意味著土地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期是無償?shù)?，無償續(xù)期也就是無償使用。在此，筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》并未明確規(guī)定自動續(xù)期就是無償續(xù)期使用，居住用地到期土地續(xù)期是否需要繳納土地出讓金需法律條文的進(jìn)一步明示。

隨著土地市場的進(jìn)一步規(guī)范，大部分居住用地土地使用權(quán)取得方式已為出讓，房地產(chǎn)開發(fā)商通過出讓方式取得土地，在進(jìn)行土地開發(fā)和房屋建成后，通過銷售方式把地價和房價轉(zhuǎn)嫁到購買者身上，那么在若干年后，土地的使用主體就變成了業(yè)主，土地使用年限到期，繼續(xù)使用土地的土地使用者不再是房地產(chǎn)開發(fā)商，而是業(yè)主，以戶為單位繳納土地出讓金不但給國土資源管理部門帶來很大的管理弊端，也給居民造成一定的困擾。國土資源管理部門收取土地出讓金應(yīng)依據(jù)土地估價報告，以戶為單位的土地出讓金收取不具可操作性。在此，對于居住用地，國家及相關(guān)部門應(yīng)考慮免除收取或者以居住區(qū)、居住組團(tuán)為單位通過物業(yè)管理相關(guān)部門統(tǒng)一收取。對于收取標(biāo)準(zhǔn)，建議在原出讓金的基礎(chǔ)上按百分比適當(dāng)制定收取標(biāo)準(zhǔn)。3.2.2 工業(yè)用地

對于準(zhǔn)予續(xù)期的工業(yè)用地，根據(jù)現(xiàn)行土地相關(guān)制度，考慮到工業(yè)用地產(chǎn)出效益較低，以及招商引資，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈等各方面的政策優(yōu)惠，工業(yè)用地土地出讓金在收取時有一定的政策扶持，土地出讓金收取比例較低，在到期工業(yè)用地土地續(xù)期時應(yīng)酌情收取土地出讓金，以促使土地的更合理利用，發(fā)揮土地的能動效應(yīng)，加強(qiáng)國土土地資源的管理。工業(yè)用地續(xù)期土地的出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于住宅用地的收取標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育（以經(jīng)營為目的的）用地

教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地作為社會服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地，在到期土地續(xù)期問題上應(yīng)酌情考慮減免收取土地出讓金。首先，作為社會服務(wù)設(shè)施用地，其用地性質(zhì)本身帶有一定的公益性，為社會大眾服務(wù)；其次，作為科教文衛(wèi)體用地，雖然也存在一定的收益，但是相對商業(yè)用地該類用地收益較低，而地上建筑維護(hù)需要較大投入，以保證社會和公民的使用安全，其建筑物在使用年限上也比一般建筑的使用年限要長，土地的使用期限相對較短，適時延長土地使用期限有利于社會資源的合理配置和節(jié)約利用。3.2.4 商業(yè)、旅游、娛樂用地

在土地利用分類中，商業(yè)、旅游、娛樂用地的收益是最大的，該類用地的法定最高出讓年限也最短，在各類用地中，該類用地面臨的土地年限屆滿到期問題也是最亟待解決的。此類用地在當(dāng)前的土地出讓金收取中相對工業(yè)用地而言政策優(yōu)惠較少。鑒于其收益較大，在到期商業(yè)、旅游、娛樂用地土地續(xù)期時，為保證國有土地資源的合理集約利用，避免國有資產(chǎn)的流失，應(yīng)合理收取土地出讓金，商業(yè)、旅游、娛樂用地續(xù)期土地的出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他類用地的收取標(biāo)準(zhǔn)。3.2.5 綜合或者其他用地

該類用地涉及范圍較大，在續(xù)期土地出讓金收取上應(yīng)參照相應(yīng)類型土地，綜合考慮其土地收益、社會效益等各方面的因素制定收取辦法和收取標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)論

綜上所述，在到期土地續(xù)期問題上，相關(guān)部門要以國家相關(guān)土地制度為依據(jù)，及時出臺有效的法律法規(guī)，在土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行土地資源的合理配置，及時解決面臨到期土地的土地使用權(quán)續(xù)期問題。到期土地續(xù)期，土地出讓金的收取應(yīng)按照不同土地利用類型進(jìn)行規(guī)定，有梯度的制定出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到土地資源合理配置和土地收益合理分配的目的。

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第五篇：城鎮(zhèn)化背景下的土地閑置問題

城鎮(zhèn)化背景下的土地閑置問題

土地資源是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切生命生存和再生產(chǎn)的基本條件，因此在社會發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，合理運(yùn)用政策、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)手段，促進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題得以有效解決，從而推進(jìn)整個社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化及土地閑置概述

（一）城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性過程，就是指隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，農(nóng)業(yè)活動減少，而非農(nóng)活動增多，城鎮(zhèn)面積逐漸擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口迅速增長，社會群體為獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入而投身于城鎮(zhèn)長，放棄對土地的使用。

（二）土地閑置

我國幅員遼闊，人口眾多，總體來看土地資源豐富，但人均耕地面積較少，因此土地資源在社會生產(chǎn)生活中具有巨大的價值。人們可以在土地上實現(xiàn)多種目的，因此土地是整個社會賴以生存的重要基礎(chǔ)。受到土質(zhì)特點以及土壤環(huán)境等因素的影響，當(dāng)前我國土地資源并未得到全部利用，甚至部分有耕作能力和生產(chǎn)能力的土地也正趨向于貧瘠，原本應(yīng)當(dāng)種滿莊稼的農(nóng)田被雜草所掩蓋，難以發(fā)揮其實際使用價值，土地閑置問題嚴(yán)重。

二、城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題的產(chǎn)生原因

（一）國家制度方面的因素

在社會主義國家之前，科學(xué)技術(shù)以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，其他行業(yè)尚未興起，并且在統(tǒng)治者的政策要求下，農(nóng)業(yè)始終是發(fā)展的重中之重，土地資源利用率較較高。在改革開放以后，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工商業(yè)得以發(fā)展，科學(xué)技術(shù)不斷創(chuàng)新，并得到廣泛應(yīng)用，其他行業(yè)也逐漸興起。此種經(jīng)濟(jì)條件下，國家取消農(nóng)業(yè)稅以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并給予一定的土地相關(guān)補(bǔ)貼，只要是有土地就給予補(bǔ)貼，并不注重土地處于種植狀態(tài)還是閑置狀態(tài)，此種情況下，導(dǎo)致土地資源出現(xiàn)閑置問題。

（二）經(jīng)濟(jì)的原因

農(nóng)業(yè)種植是一項辛苦長久的事情，特別是對于很多南方的地區(qū)來說。因為大都是丘陵山地，使得土地的種植更是難上加難。很多南方的土地過于貧瘠，道路也艱險難走，種植糧食作物十分的不易。特別是一些交通不便的地方，很多的種植的原材料，肥料，水，還有成熟的糧食作物，都要靠人力去搬運(yùn)，這就使得種植的成本大大增加。而農(nóng)業(yè)還存在著很多不確定的因素，一般來說，因為很多的地區(qū)水利工程等的不是特別發(fā)達(dá)，使得農(nóng)業(yè)成了一項靠天吃飯的產(chǎn)業(yè)。只要出現(xiàn)干旱或者洪澇等的災(zāi)害，就會導(dǎo)致顆粒無收，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。一方面是高成本低收益和高風(fēng)險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，一方面是低成本高收益和較低風(fēng)險的進(jìn)城打工，面對這兩個選擇農(nóng)民要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實在困難。

（三）思想觀念的改變

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，中華兒女對土地都有一份特殊的感情，迫于生活的壓力，人們放棄耕種土地去城市謀求生生活。受傳統(tǒng)文化的影響農(nóng)民又不會放棄土地，把土地作為今后的養(yǎng)老保障，哪怕是土地處于常年閑置的狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)在全國經(jīng)濟(jì)中的比重在逐漸下降，人們對農(nóng)業(yè)的重視也在不斷的下降。很多人的思想觀念也受到了巨大的沖擊，人們期望擺脫農(nóng)民這個身份，也希望自己的后代能夠走出農(nóng)村然后飛黃騰達(dá)。同時，現(xiàn)在許多的人們對于農(nóng)民有著錯誤的看法，甚至對其帶有一種歧視。而教育的發(fā)達(dá)使得很多的人們可以有學(xué)上，而對于許多從農(nóng)村出來的學(xué)生，在完成自己的學(xué)業(yè)后就不會再回到農(nóng)村去種植農(nóng)田，而是選擇留在城鎮(zhèn)，去干那些所謂的“高尚”的職業(yè)。然而，農(nóng)業(yè)涉及到人們的吃穿住行，它是其他產(chǎn)業(yè)無法代替的，它的地位也是無法撼動的。不能對農(nóng)民存有職業(yè)歧視，每一個人只要為這個社會做出貢獻(xiàn)，根據(jù)自己的勞動來獲得所得，那么這份職業(yè)就是高尚的。

三、解決城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題的具體策略

（一）建立健全閑置土地管理制度

在城鎮(zhèn)化背景下，為促進(jìn)土地閑置問題得以有效解決，應(yīng)當(dāng)積極建立健全農(nóng)村閑置土地管理制度，為閑置土地資源的管理提供可靠的制度依據(jù)。對農(nóng)村地區(qū)閑置土地情況進(jìn)行全面調(diào)查，將閑置的土地使用權(quán)交回國家，由國家重新規(guī)劃土地使用，充分做好土地資源保護(hù)工作，交由耕種意愿強(qiáng)烈切具備耕種能力的農(nóng)民使用。在此基礎(chǔ)上，積極落實農(nóng)村土地補(bǔ)助政策，依據(jù)土地耕種標(biāo)準(zhǔn)和耕種環(huán)境適當(dāng)調(diào)整土地補(bǔ)助，加大資金投入，切實提高閑置土地管理效率。在此基礎(chǔ)上，建立科學(xué)化的閑置土地管理機(jī)制，從數(shù)量、質(zhì)量和資金等方面加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化土地管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化及生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮政府土地管理職能

為促進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下土地閑置問題得以有效解決，政府部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身土地管理職能，加大土地法律法規(guī)宣傳力度，并落實相關(guān)政策，全面開展土地閑置問題的監(jiān)督與管理工作，強(qiáng)化農(nóng)民對土地資源的保護(hù)意識，確保土地資源得到最優(yōu)化利用。在此基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)當(dāng)積極依照市場監(jiān)管和社會管理等標(biāo)準(zhǔn)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，充分發(fā)揮政府職能，確保土地閑置問題得到有效解決。

（三）加強(qiáng)閑置土地的技術(shù)管理

在城鎮(zhèn)化背景下，土地閑置問題嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源在社會生產(chǎn)生活中的實際應(yīng)用價值難以得到有效的發(fā)揮，因此在閑置土地管理過程中應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同質(zhì)量水平的土壤采取科學(xué)化的管理和救助措施，改良土壤性能，優(yōu)化土地資源生產(chǎn)力，準(zhǔn)確把握閑置土地的利用潛力，進(jìn)而加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理設(shè)置閑置土地使用手冊，確保土地閑置問題得到妥善解決，提高土地資源利用率。

（四）加大經(jīng)濟(jì)與人力投入

在閑置土地管理過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市化發(fā)展趨勢，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，從民生角度出發(fā)，積極加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高三農(nóng)的社會地位，促進(jìn)土地閑置問題得到科學(xué)有效的解決。

（五）轉(zhuǎn)變社會群體的認(rèn)知

在城鎮(zhèn)化背景下，政府部門應(yīng)當(dāng)加大土地資源保護(hù)的宣傳力度，確保社會群體充分認(rèn)識到土地資源的重要價值，強(qiáng)化其對土地資源重要性的認(rèn)知，以促進(jìn)土地閑置問題得以順利解決。政府部門應(yīng)當(dāng)將閑置土地管理工作落到實處，從實際出發(fā)，從而強(qiáng)化農(nóng)民對土地的重視，從而實現(xiàn)土地資源的科學(xué)化利用。