第一篇：南非自然保護事業考察報告

南非自然保護事業考察報告

國家林業局赴南非考察團成員

云南白馬雪山國家級自然保護區管理局局長 謝紅芳

2007年11月8日至23日，由國家林業局世行中心主任王成祖同志為團長,有世行中心、四川省林業廳、湖北省野生動植物保護總站以及白水江、白馬雪山、唐家河、小寨子溝等四個國家級自然保護區主要負責人一行九人組成的考察團，對南非的生物多樣性保護、自然保護區管理等進行了考察。

考察團9日下午抵達南非,10日至18日先后考察了南非西開普省tsikamma國家公園、knysna國家湖泊公園、野生動植物國家公園、好望角國家公園以及開普敦植物園，并會見了knysna市市長以及相關部門負責人（專家）。19日至21日參觀考察了南非國內最大的克魯格國家公園，聽取了克魯格國家公園執行主席、社區主管、科研主管等官員及專家學者的情況介紹，并參加了相關的學習培訓活動。

16天的參觀考察和學習培訓活動收獲頗豐，也對國內的生物多樣性保護、自然保護區管理有了一些新的思考，現將考察情況報告如下。

一、南非基本情況

南非共和國（當地非洲人把南非稱為阿扎尼亞）位于非洲大陸最南端，地處大西洋和印度洋交界處，扼兩大洋交通要道，具有重要戰略位置。面積1221037平方公里，人口4480萬。全國大部分地區屬熱帶草原氣候。

南非屬于中等收入的發展中國家,是非洲經濟最發達的國家,但貧富極為懸殊，種族間收入差距明顯。自然資源豐富，是世界五大礦產國之一。制造業、建筑業、能源業和礦業是南非工業四大部門。農業較發達,可耕地約占土地面積的13%。旅游業是南非第三大外匯收入來源和就業部門，旅游資源豐富，設施完善，有700多家大飯店，2800多家小賓館、旅館及1000多家飯館。旅游點主要集中在東北部和東、南沿海地區,生態旅游與民俗旅游是南非旅游業兩大最主要的增長點。

中國與南非1998年1月1日建交以來，雙邊關系全面、迅速發展，到目前，中南友好合作已成為中非合作和南南合作的重要組成部分。我們一行9人就是在這樣的大背景下踏上南非這塊充滿神奇色彩的土地的。到南非的第一印象是經常可以看到人與動物和睦相處的境象,南非人對生態環境的保護特別是對生物多樣性的保護確實令人感慨不己，他們在對國家公園（相當于國內的國家級自然保護區）的管理方面有很多地方是很值得我們學習和借鑒的。

二、南非國家公園基本情況

南非共和國有24個國家公園，其中不僅有野生動物保護類型、濕地保護類型，還有海洋保護類型、森林生態保護等類型。其根據國家保護法采用的是世界自然保護聯盟(IUCN)分類標準。國家公園的土地均為國有,國家公園隸屬于國家旅游環境部管理——旅游環境部下設

國家公園管理局,國家公園的官員由旅游環境部直接任命，機構為政府的組成部門。把旅游與環境合為一個部，頗具南非特色，很值得體味其中的奧妙。

國家公園的任務有三：第一是資源保護；第二是開展旅游；第三是發展社區。其中主業是資源保護。在24個國家公園中，目前有五個旅游收入盈利。國家公園的經費有三個渠道：一是國家預算安排；二是旅游收益；三是國際組織贈款。去年到南非的游客達1000萬之多,其中90%是沖著野生動物和未受破壞的自然環境來的，客源主要是歐洲人。其24個國家公園都是對外開放的。

南非野生動物保護事業的迅猛發展是其旅游業興旺的基石,但它并不是自然保護的唯一目的。南非政府之所以高度重視自然保護,是因為這里的自然資源是其4000多萬人民賴以生存的根基——南非是世界第三大最具生物多樣性的國家。從干旱的沙漠到茂密的海岸森林，從壯麗的山脈到粗獷的灌木叢林無處不體現著其生態狀況的獨特性和物種的豐富性、多樣性——全世界80%的植物、30%的爬行動物、15% 的哺乳動物和6%的鳥類在南非均有分布。南非國家公園是保護這個龐大的保護區體系的主體。這些國家公園也代表著該國的動物、植物和自然景觀。

一國的自然保護方式及其成效是衡量該國文明程度的基本尺度。在南非580多個禁獵保護區（私有）,國家公園（國有）和荒野地區的總面積達72700平方公里,這些地區正在受到國家的正規保護。這面積約占南非國土面積的5.8%。然而即使是這樣,它離國際自然保護聯盟10%的標準仍有很大差距。

南非和中國有著相同和相近的歷史背景，同屬發展中國家，南非自然保護的決心及其成果對我們的鼓舞和啟迪是很大的。

在南非眾多的國家公園中，克魯格國家公園是最具代表性的一個，這也是我們考察的重點。

克魯格國家公園是南非最大的國家公園，被稱為世界上擁有禽獸和動物品種最多的“儲存室”。幾個世紀以來,這片在Sabie和鱷魚河之間的土地都只是一片非洲大草原，建立人類永久居住地的償試都失敗了。因為既便此地不危險，蚊子和蒼蠅的襲擾也使生活變得難以忍受。而石器時代的山族（Sam）是唯一能適應這難以馴服的環境的非洲人。憑著他們的游牧、自給自足的生活方式,成為了這里的第一批居民，他們的生存技巧確實值得人類玩味（不過這不是本文的主題）。

幾個世紀以后，這里成了歐洲的殖民地，克魯格也變成了官方的狩獵場所。這種情況一直延續到了 1898年。1898年3月28日，總督保爾·克魯格（Pail kruger）決定為當地逐漸減少的動物創建一個避難所。這片區域就被劃出作為非洲第一個野生動物保護區。1903年被命名為Sabie野生動物保護區；1926年擴建至波么河岸，現作為一個國家公園，其面積已達200萬公頃，僅視其歷史及面積、規模，在世界上也堪稱鳳毛麟角。

克魯格國家公園是第一個當地和國際野生動物公園，擁有包括所有的“五大野生動物（Bigfive）”在內的147個物種，超過25萬只哺乳動物；300頭黑犀牛、2500頭白犀牛、8000只大象、900只豹子、1500頭非洲水牛和2000只獅子；還有507種樹木，49種魚類，34種兩棲動物，114種爬行動物。

通過110年的保護區建設,克魯格國家公園內的基礎設施經由國家投資而已達到了相當的規模和水平。公園內柏油路長達2000KM，這還沒有把土路網絡算進去；近1000KM的保護區邊界，已全面建立起了鐵網圍欄；保護區內部的具有世界水平和當地民族特色的旅游基礎設施的配套建設更是令人嘆為觀止。

我們認為，克魯格國家公園的成功之關鍵，還在于其通過百余年的管理、建設、探索所建立起來的一整套管理體系。一是管理體制順。克魯格國家公園的職能已相當于國內的地方一級政府,無多頭管理的干擾；二是管理機制好，機構運轉有保障。管理計劃執行規范到位，旅游收入可觀且全部留用保護事業，社區共管到位，與兩省、七市和百余個部落能和諧相處。三是行政區劃獨特。保護區內的居民已全部外遷，其“社區”的概念是指與保護區(國家公園)接壤的保護區以外的20公里范圍內有人居住的地區,這省了許多我們常講的“林中有村,村中有林”的復雜因素;四是管理水平高。克魯格建立了動態的監測體系,對物種的動態變化能在兩個月一次的數字更新中清晰感知,動態保護有科學依據、科研實力雄厚；五是國際地位高。克魯格已是南非一個響當當的國際品牌，知名度越高、國際援助也便越多，現與世界多個著名科研院所簽訂的合作項目達190多項，實際上，它已是一個名副其實的國際生物多樣性研究基地。多方吸取管理經驗，又是克魯格成功的一大亮點。

三、幾點思考

南非在非洲最南端,中國在亞洲東部,兩國相隔迢迢萬里，是人類最神圣的、共同的事業——自然保護事業把我們聯系在了一起。在全球化、信息化的今天,地理上的距離已不成為一個問題。南非與中國兩國的國情、歷史、地理、氣候的差異也是顯而易見的,但人類文明的成果值得借鑒。照搬照抄是死路、閉門造車同樣是死路,只有結合中國的國情，結合白馬雪山的具體情況，把南非自然保護100多年來所積累的經驗運用過來，才是我們唯一的選擇。通過對南非自然保護事業16天的考察、參觀、學習、培訓，自己對白馬雪山的生物多樣性保護、自然保護區管理有了一些新的認識和思考或者說是感受、意見和建議，試述如下，或許能夠起到拋磚引玉的作用。

（一）建議“社區共管”納入自然保護區工作職責，并建立國家“社區共管”基金。

我國的自然保護區以面積為基數來統計，主要集中在中、西部等貧困地區，保護區周邊社區具有明顯的區域性貧困的特點，社區發展和保護區資源管理問題在自然保護區管理中具有一定的共性和普遍性。出于生物多樣性保護的目的，保護區的建立在一定程度上影響了周邊社區的經濟發展；另一方面，周邊社區居民對自然資源的低水平的原始的利用方式，又成為導致自然保護區周邊社區貧困的根本因素，社區問題是自然保護區管理的一個共性問題。以云南白馬雪山國家級自然保護區為例，保護區建立伊始（1983年），死守嚴管的管理方式加劇了保護區與周邊社區的矛盾和對立。自全球環境基金（GEF）項目實施以來，保護區管理人員走進農戶家，尋找雙方共同的興趣,以社區為基礎的自然保護活動取得明顯成效。建立社區共管保護基金的格化箐、茨獨頂兩個自然村，2004年實施社區共管活動以來,2004—2006年已連續三年農民人均純收入年增長13%以上。在社區項目的實施過程中，我們十分注重村民的參與，社區群眾以主人翁的身份參與到項目活動和森林資源的保護工作中，增加了村民對項目活動的擁有感和責任感，極大地激發了社區群眾的積極性和主動性，有力地改善了保護區和社區的關系，社區共管開辟了自然保護和周邊社區和諧發展的新模式。鑒于社區共

管在我國自然保護區管理中的重要作用，提出如下建議：一是借鑒南非等國家將社區共管納入國家公園職責之一的經驗，將“社區共管”納入自然保護區管理機構的職責之一；二是中央財政設立國家級自然保護區“社區共管基金”，由保護區管理機構按“社區管理計劃”每五年一周期向國家申報社區共管活動資助、組織好活動的實施，努力實現好自然保護區人與自然的和諧。

（二）建議理順國家級自然保護區管理體制，健全規范、有效、科學的投入保障機制.國家自然保護區所保護對象均為全球稀有、國內僅有，或說在全球和國內具有高度的代表性和典型性。其機構是同級人民政府派出的具有公共事務管理職能的專門機構。國家級自然保護區管理機構建議由國務院設置，委托該自然保護區所在地的省、自治區、直轄市人民政府管理，地方級自然保護區管理機構由同級人民政府設置。國家應設立自然保護區專項資金，用于自然保護區的建設和管理。國務院財政部門會同國家自然保護區行政主管部門，編制國家級自然保護區年度經費預算。縣以上地方人民政府財政部門會同同級人民政府自然保護區行政主管部門，編制地方自然保護區年度經費預算。國家級自然保護區的建設和管理所需經費，應當納入中央人民政府基礎建設投資和財政預算。地方級自然保護區的建設和管理所需經費，納入地方同級財政預算。

（三）建議將白馬雪山國家級自然保護區建成“滇金絲猴國際研究基地”項目列為省政府或國家扶持計劃。

白馬雪山國家級自然保護區地處中國橫斷山脈腹地，“三江并流”世界自然遺產的核心地帶，是我國低緯度高海拔地區生物多樣性保存比較完整的原始高山針葉林區，也是我國特有世界珍稀瀕危動物滇金絲猴最主要的棲息地。保護區281640公頃的面積，由于特殊的地理位置和自然條件，不僅形成區內植被類型豐富、生境類型多樣、動植物區系南北滲透、物種多樣性高、特有種多的特點，是我國生物多樣性最豐富的保護區之一，也是世界自然保護聯盟（IUCN）劃定的全球生物多樣性保護的25個熱點地區之一。白馬雪山自然保護區地處長江、瀾滄江（湄公河）中上游，不僅擁有大面積的原始森林、百余條匯集“兩江”的原始溪流、海拔在3000米以上的46000公頃的原始濕地,而且自然保護區內及周邊地區以藏族、傈僳族等少數民族為代表的人文資源內涵豐富，歷史悠久獨特，是世界罕見的多民族、多語言、多宗教信仰、多種風俗習慣并存和交融的地區。特別是被世界自然保護聯盟（IUCN）列為世界高度瀕危物種之

一、國家一級保護、世界上分布海拔最高的靈長類動物滇金絲猴,全球現僅存1700余只了,其中70%棲息于白馬雪山自然保護區。滇金絲猴對人類秋毫無犯，加之有一張最像人的臉，面寵白里透紅,再加上它那最為“時尚”的美麗紅唇，堪稱世間最美的動物。然而，白馬雪山自然保護區地處我國云南藏區，保護區內及其周邊生存有7.3萬農民,他們為自然保護區的有效管護做出了重大貢獻與犧牲,通過自然保護區的劃建與管理，社區生產生活影響重大。保護與發展的矛盾日趨尖銳。目前,保護區已被國家林業局列入了全國自然保護區示范單位，在省內、國內和國際上已有一定知名度，為此，以保護區示范為契機，“滇金絲猴國際研究基地”構建為平臺，最終實現“人與自然和諧”為目標是白馬雪山國家級自然保護區發展與管理的必然選擇。我們決心在各級政府、各有關部門的重視和支持下,有選擇地借鑒南非先進的管理經驗和科技成果，進一步深入研究，作出具體方案——建議將白馬雪山國家級自然保護區建成“滇金絲猴國際研究基地”，項目列入省政府或國家扶持計劃，做出真正的示范，力求多出成果，為中國的自然保護事業作出應有的貢獻。

第二篇：南非民間組織考察報告（定稿）

南非民間組織考察報告

在非洲大陸，南非是比較發達的國家。雖然在1994年經歷了政權的演變，民間組織的發展有了一些變化，但總的看發展勢頭不減，民間組織在社會和經濟發展中仍然發揮著積極的多方面的重要作用。

南非習慣把民間組織稱為公民社會或非營利組織。據南非有關民間機構與大學研究機構的調查，南非的民間組織數量超過十萬個以上，包括非政府組織、社區組織、志愿服務協會，以及工會等。南非的民間組織有四個特點：一是社區民間組織在總量中占大多數；二是大部分是由最初的反對種族歧視為宗旨的組織轉化過來的；三是大部分是提供福利服務的機構；四是志愿服務機構資源豐富，每年創造超過100億蘭特的收入（6.3蘭特約合一美元）。

現將主要情況報告如下。

一、法律框架

1、南非憲法承諾每位南非人擁有結社自由。這是民間組織形成的基礎。

2、1997年，南非議會通過了第71號法令即非營利組織法并于1998年9月1日實行。南非非營利組織法以憲法為依據，旨在創造一個有利于非營利組織繁榮發展的環境，建立一個正常的法律框架，促使非營利組織依法行事。保持合適的內部治理準則，建立透明以及對公眾負責的機構。

（1）法令對非營利組織的定義強調了兩點：

a、民間性。指明其非政府系列。

b、非營利性。指出建立機構的目的只為公共利益；機構的收入和財產不能在會員或辦公室工作人員中間進行分配（對服務的合適補償除外）。

（2）法令規定成立非營利組織申請人必須向登記機關申請登記：

a、受托機構（政府授予權利機構）必須到高級法院法官處登記。

b、一般組織到非營利組織委員會主任登記處登記。

c、一部分組織也可選擇到福利部非營利組織理事會登記。

（3）法律鼓勵民間非營利組織向政府申請登記。一是政府規定經過登記的機構才能獲得政府的稅收優惠；二是規定經過登記的機構才有資格獲得政府的資金援助和其他優惠待遇。社會福利部是非政府組織的主要管理部門。

3、南非國會?000年通過了南非共和國福利發展管理法案。該法案是為福利部門提供一個旨在建立并融合政府與公民社會伙伴關系的管理框架。依據這個法案，民間組織可以履行法定的社會責任，更多地參與推動社會福利事業的發展。

（1）法案對“公民社會”的定義是：除政府之外的研究機構、組織或個人，其中包括商會、消費者組織，正規和非正規福利部門，非政府組織，社區組織，宗教組織和其他社會福利機構。

（2）法案明確了政府與公民社會通過規劃分擔責任的伙伴關系和對社會福利事業的共同“管理”。

（3）法案把公民社會中的各機構對社會福利政策和項目抱有興趣者確認為“利益相關方”。

（4）法案決定成立南非社會福利發展理事會。而理事會建立的目的就在于推動和鞏固公民社會和政府的相互作用，以及在不同程度上參與公共政策的制定。

（5）法案規定在理事會成員中（9人），政府官員理事不得超過4人，即其余至少5人來自公民社會。理事會每年至少召開3次會議，每次至少2天。

理事每人每年可得到國家給予的229700蘭特（約合3800美元）的差旅費，補貼和咨詢服務費。國家還為理事會辦事機構支出辦公費用456000蘭特（約合76000美元）。

（6）法案規定了的南非福利發展理事會的職責，其中還特別規定有關非營利組織的條款，主要是：

a、推動政府和公民社會間就社會福利方面的對話。

b、推動利益相關方參與社會福利發展，特別是消費者和草根部門的參與。

c、在政府與公民社會間制定信息和交流策略。

d、加強公民社會、相關政府部門和部長之間的磋商，決策社會福利重點關注項目等。

3、設立社會發展部。規定該部門的職責是致力于向全體南非人民提供社會保障和社會福利服務，與非政府組織，宗教組織、非營利組織、商業界，勞工組織和其他參與者展開合作，監督社會政策的執行，以形成良好的社會環境并推動扶貧的發展。

2000年，在社會發展部部長確定的其后5年的工作重點中，主要包括幫助貧困人群，資助弱勢家庭，保護婦女兒童、殘疾人利益，社區關懷和對艾滋病影響人群的幫助，如：因艾滋病而喪失雙親的孤兒的幫助、減少青少年犯罪和失業現象等。

該部的各項工作都要求與公民社會的協商與合作。

4、頒布《國家發展機構法》，設立國家發展署

《國家發展機構法》規定國家發展署的職能，就是直接向特定的社區民間組織和其他幫助貧困社區提高能力的民間組織提供資金、達到減貧的工作目標。

國家發展署為專門執行上述任務的法定機構，原歸財政部領導，后轉社會發展部領導。

二、登記與管理

1、登記要求

（1）陳述組織名稱。

（2）陳述組織的主要和次要目的。

（3）承諾組織的收入和財產不得在會員和工作人員中分配。

（4）規定該組織成為一個法人，具有法人地位。

（5）規定該組織的存在不受其成立或機構負責人變動的影響。

（6）規定該組織的成立或機構負責人不會對組織的財產享有權利。

（7）規定組織的業務范圍。

（8）規定該組織內部治理的組織結構和機制。

（9）陳述會議規則，包括會議召開有效人數，會議記錄的保存，會議作出決定的方式。

（10）規定財務必須經過銀行帳號運行。

（11）規定財務的起始日期。

（12）規定章程的修改程序。

（13）規定該組織終止或解散的程序。

（14）規定該組織終止或解散后剩余財產應轉移到與本組織宗旨相似的非營利組織。

2、登記結果

準予登記的組織應發給登記證書，證書是非營利組織具有法人資格的證明。

對不予登記的組織，應通知申請者并說明理由，一般在申請登記起一個月內給予答復。

申請者在收到不予登記的通知后一個月內，可以向特設的委員會提出申訴，請求法庭立案審查。

非營利組織的登記免費。

3、非營利組織的義務

（1）遵守非營利組織法的要求及遵守已經登記的章程開展活動。

（2）在活動中展示本組織的登記的狀態和登記證號。

（3）保留規定期限內的會計記錄和相關支持性文本。

（4）在財政結束后6個月內，草擬出財務報告。該報告至少應包括本機構的收入、支出和資產負債表。

（5）在草擬財務報告后兩個月內，會計主管應起草正式財務報告書，陳述機構的財務狀況。其中包括以下說明：該組織的財務報告與同期會計記錄是否一致；該組織的財務政策是否恰當，在制作財務報告過程中是否保持遵循；是否遵守非營利組織法及本機構章程有關財務的規定。

（6）向董事會提供工作報告，在財政結束后9個月內完成。

（7）提交董事會首席執行官的詳細聯系方式（須在每次任命和選舉后一個月內提交，即使任命和選舉沒有導致負責人的變更），以及其他相關信息。

4、監督與懲處

（1）登記機關認為非營利組織不遵守本機構的章程和不按非營利組織法的要求承擔的義務時，可通知其注銷登記。在規定期限內，登記機關將作出取消該機構登記資格的決定。

（2）登記機關認為該機構有可能構成犯罪時，將向南非警察總署建議進行刑事偵查。

（3）受處罰的非營利組織可按程序提出申訴。

（4）公眾有資格獲得任何一個營利組織向登記機關提供的全部文件，參與非營利組織的問責。

（5）登記機關有義務保留并定期向社會公布所有非營利組織的登記狀態、注銷狀態、終止狀態或解散狀態。

（6）未經登記卻聲稱自己已依法登記，或向登記機關提供虛假資料的，有可能受到起訴。

三、政府對非營利組織的支持與合作

南非政府對非營利組織的支持與合作，主要表現在兩方面。一是委托非營利組織承擔公共服務職能，并因此給予免稅待遇；二是通過撥付公益項目資助款的形式，對非營利組織給予支持。政府對非營利組織的支持與合作主要體現在后者。

1、規定國家發展署的首要目的是關注消除貧困及造成貧困的根源，加強公民社會的扶貧能力。

2、國家發展署規定9項公益事業（包含43類活動）為慈

3、提供撥款和捐助資金。一般是發展署公布資助項目的范圍，非營利組織向國家發展署提出資金申請，發展署根據申請情況與之溝通協商后，實施一定數額的撥款或捐助。在具體運作上，發展署將權力下放到省，每個省都有簽約機構。據介紹，2003/2004，發展署撥款總額為10300萬蘭特（6.3蘭特約含1美元），每年遞增。

4、發展署通過能力建設的培訓，幫助非營利組織開展本組織擅長的活動。

5、盡管政府在扶持非營利機構方面做出了一定努力，但仍有很多方面需要進一步研究，有關專家也提出了質疑。如發展署規定的工作范圍過窄，對扶貧的支持減少；偏重于資助社區組織，而不愿支持志愿服務機構，造成了這部分機構的資金匱乏；項目的申報程序復雜，辦理效率低下，以及法定機構存在官僚作風等。

四、目前南非民間組織發展中存在幾個問題

1、非營利組織的主要資金來源來自外部社會，約占86%。而外部社會的資助采取“保守策略”，即只投在教育、就業和社會福利方面，限制了其他民間組作用的發揮。

2、非營利組織普遍缺乏專業的籌款能力，沒有制定籌款戰略。籌款一般都是機構的主管或副主管的工作范疇，但他們用于籌款活動的時間較少（不超過20%）。

3、非營利組織領導能力和組織能力欠缺，主要表現在缺少有創造性、有活力和有遠見的領導人。

4、人才競爭壓力太大。非營利組織為了吸引有能力的人才，不得不提高專職工作人員的工資水平，來與商業部門和政府部門競爭，無形中增加了管理成本和生存壓力。而相當一部分非營利組織則因為沒有雄厚的財力而造成有經驗的專職人員流失，影響組織可持續發展。

五、幾點值得我們借鑒的做法

1、政府明確公布慈善事業的范圍，有利于倡導民間組織投入社會公益事業，也有利于社會監督。南非對公益事業列出9項43類活動，很具體，我國也可以作出這方面的規定，使之與一般的社團活動相區別。

2、政府對公共服務項目撥款購買，既有利于政府轉變職能、降低政府管理成本，也能為民間組織的生存發展提供資金支持。南非的公益性民間組織多數能從政府獲得資助，有的甚至全部依靠政府資助。在南非就不存在類似我國社團的那種亂收費的現象。

3、稅法應對公益事業以至民間組織業務作出明確的減免稅收的規定，對捐贈人的公益捐贈給予抵稅待遇，有利于全社會積極支持公益事業，有利于民間組織的生存發展，也有利于杜絕偷漏稅現象。

4、應賦予登記管理機關要求非營利組織注銷登記的權力，和在規定期限內作出取消該機構登記資格的決定權力。南非的這一規定對非營利組織的凈化起到了積極作用，我國的民間組織管理規定應當借鑒這一經驗。

由于這次對南非的考察是首次，占有資料也很少，因此在考察中了解一般情況較多，深入不夠，對有些問題可能存在理解不準確的地方。許多方面還待今后更多資料的收集、整理和研究。

第三篇：南非民間組織考察報告

南非民間組織考察報告

關于南非民間組織的情況，過去我們基本不了解。這次，根據專家的推薦，受南非社會發展部的邀請，我們一行11人于2005年底考察了南非民間組織的發展和管理。盡管考察非常浮淺，但總算有了一些接觸和了解，而且發現了一些值得我們借鑒的東西。

在非洲大陸，南非是比較發達的國家。雖然在1994年經歷了政權的演變，民間組織的發展有了一些變化，但總的看發展勢頭不減，民間組織在社會和經濟發展中仍然發揮著積極的多方面的重要作用。

南非習慣把民間組織稱為公民社會或非營利組織。據南非有關民間機構與大學研究機構的調查，南非的民間組織數量超過十萬個以上，包括非政府組織、社區組織、志愿服務協會，以及工會等。南非的民間組織有四個特點：一是社區民間組織在總量中占大多數；二是大部分是由最初的反對種族歧視為宗旨的組織轉化過來的；三是大部分是提供福利服務的機構；四是志愿服務機構資源豐富，每年創造超過100億蘭特的收入（6.3蘭特約合一美元）。

現將主要情況報告如下。

一、法律框架

1、南非憲法承諾每位南非人擁有結社自由。這是民間組織形成的基礎。

2、1997年，南非議會通過了第71號法令即非營利組織法并于1998年9月1日實行。南非非營利組織法以憲法為依據，旨在創造一個有利于非營利組織繁榮發展的環境，建立一個正常的法律框架，促使非營利組織依法行事。保持合適的內部治理準則，建立透明以及對公眾負責的機構。

（1）法令對非營利組織的定義強調了兩點：

a、民間性。指明其非政府系列。

b、非營利性。指出建立機構的目的只為公共利益；機構的收入和財產不能在會員或辦公室工作人員中間進行分配（對服務的合適補償除外）。

（2）法令規定成立非營利組織申請人必須向登記機關申請登記：

a、受托機構（政府授予權利機構）必須到高級法院法官處登記。

b、一般組織到非營利組織委員會主任登記處登記。

c、一部分組織也可選擇到福利部非營利組織理事會登記。

（3）法律鼓勵民間非營利組織向政府申請登記。一是政府規定經過登記的機構才能獲得政府的稅收優惠；二是規定經過登記的機構才有資格獲得政府的資金援助和其他優惠待遇。社會福利部是非政府組織的主要管理部門。

3、南非國會?000年通過了南非共和國福利發展管理法案。該法案是為福利部門提供一個旨在建立并融合政府與公民社會伙伴關系的管理框架。依據這個法案，民間組織可以履行法定的社會責任，更多地參與推動社會福利事業的發展。

（1）法案對“公民社會”的定義是：除政府之外的研究機構、組織或個人，其中包括商會、消費者組織，正規和非正規福利部門，非政府組織，社區組織，宗教組織和其他社會福利機構。

（2）法案明確了政府與公民社會通過規劃分擔責任的伙伴關系和對社會福利事業的共同“管理”。

（3）法案把公民社會中的各機構對社會福利政策和項目抱有興趣者確認為“利益相關方”。

（4）法案決定成立南非社會福利發展理事會。而理事會建立的目的就在于推動和鞏固公民社會和政府的相互作用，以及在不同程度上參與公共政策的制定。

（5）法案規定在理事會成員中（9人），政府官員理事不得超過4人，即其余至少5人來自公民社會。理事會每年至少召開3次會議，每次至少2天。

理事每人每年可得到國家給予的229700蘭特（約合3800美元）的差旅費，補貼和咨詢服務費。國家還為理事會辦事機構支出辦公費用456000蘭特（約合76000美元）。

（6）法案規定了的南非福利發展理事會的職責，其中還特別規定有關非營利組織的條款，主要是：

a、推動政府和公民社會間就社會福利方面的對話。

b、推動利益相關方參與社會福利發展，特別是消費者和草根部門的參與。

c、在政府與公民社會間制定信息和交流策略。

d、加強公民社會、相關政府部門和部長之間的磋商，決策社會福利重點關注項目等。

3、設立社會發展部。規定該部門的職責是致力于向全體南非人民提供社會保障和社會福利服務，與非政府組織，宗教組織、非營利組織、商業界，勞工組織和其他參與者展開合作，監督社會政策的執行，以形成良好的社會環境并推動扶貧的發展。

2000年，在社會發展部部長確定的其后5年的工作重點中，主要包括幫助貧困人群，資助弱勢家庭，保護婦女兒童、殘疾人利益，社區關懷和對艾滋病影響人群的幫助，如：因艾滋病而喪失雙親的孤兒的幫助、減少青少年犯罪和失業現象等。

該部的各項工作都要求與公民社會的協商與合作。

4、頒布《國家發展機構法》，設立國家發展署

《國家發展機構法》規定國家發展署的職能，就是直接向特定的社區民間組織和其他幫助貧困社區提高能力的民間組織提供資金、達到減貧的工作目標。

國家發展署為專門執行上述任務的法定機構，原歸財政部領導，后轉社會發展部領導。

二、登記與管理

1、登記要求

（1）陳述組織名稱。

（2）陳述組織的主要和次要目的。

（3）承諾組織的收入和財產不得在會員和工作人員中分配。

（4）規定該組織成為一個法人，具有法人地位。

（5）規定該組織的存在不受其成立或機構負責人變動的影響。

（6）規定該組織的成立或機構負責人不會對組織的財產享有權利。

（7）規定組織的業務范圍。

（8）規定該組織內部治理的組織結構和機制。

（9）陳述會議規則，包括會議召開有效人數，會議記錄的保存，會議作出決定的方式。

（10）規定財務必須經過銀行帳號運行。

（11）規定財務的起始日期。

（12）規定章程的修改程序。

（13）規定該組織終止或解散的程序。

（14）規定該組織終止或解散后剩余財產應轉移到與本組織宗旨相似的非營利組織。

2、登記結果

準予登記的組織應發給登記證書，證書是非營利組織具有法人資格的證明。

對不予登記的組織，應通知申請者并說明理由，一般在申請登記起一個月內給予答復。

申請者在收到不予登記的通知后一個月內，可以向特設的委員會提出申訴，請求法庭立案審查。

非營利組織的登記免費。

3、非營利組織的義務

（1）遵守非營利組織法的要求及遵守已經登記的章程開展活動。

（2）在活動中展示本組織的登記的狀態和登記證號。

（3）保留規定期限內的會計記錄和相關支持性文本。

（4）在財政結束后6個月內，草擬出財務報告。該報告至少應包括本機構的收入、支出和資產負債表。

（5）在草擬財務報告后兩個月內，會計主管應起草正式財務報告書，陳述機構的財務狀況。其中包括以下說明：該組織的財務報告與同期會計記錄是否一致；該組織的財務政策是否恰當，在制作財務報告過程中是否保持遵循；是否遵守非營利組織法及本機構章程有關財務的規定。

（6）向董事會提供工作報告，在財政結束后9個月內完成。

（7）提交董事會首席執行官的詳細聯系方式（須在每次任命和選舉后一個月內提交，即使任命和選舉沒有導致負責人的變更），以及其他相關信息。

4、監督與懲處

（1）登記機關認為非營利組織不遵守本機構的章程和不按非營利組織法的要求承擔的義務時，可通知其注銷登記。在規定期限內，登記機關將作出取消該機構登記資格的決定。

（2）登記機關認為該機構有可能構成犯罪時，將向南非警察總署建議進行刑事偵查。

（3）受處罰的非營利組織可按程序提出申訴。

（4）公眾有資格獲得任何一個營利組織向登記機關提供的全部文件，參與非營利組織的問責。

（5）登記機關有義務保留并定期向社會公布所有非營利組織的登記狀態、注銷狀態、終止狀態或解散狀態。

（6）未經登記卻聲稱自己已依法登記，或向登記機關提供虛假資料的，有可能受到起訴。

三、政府對非營利組織的支持與合作

南非政府對非營利組織的支持與合作，主要表現在兩方面。一是委托非營利組織承擔公共服務職能，并因此給予免稅待遇；二是通過撥付公益項目資助款的形式，對非營利組織給予支持。政府對非營利組織的支持與合作主要體現在后者。

1、規定國家發展署的首要目的是關注消除貧困及造成貧困的根源，加強公民社會的扶貧能力。

2、國家發展署規定9項公益事業（包含43類活動）為慈

善性質活動，這9項是：（1）、福利和人道援助、（2）、宗教、（3）、信仰和倫理、（4）、健康保護、（5）、文化、（6）、土地和住房、（7）、自然保護和環境及動物保護、（8）、教育和發展、（9）、研究和體育。

3、提供撥款和捐助資金。一般是發展署公布資助項目的范圍，非營利組織向國家發展署提出資金申請，發展署根據申請情況與之溝通協商后，實施一定數額的撥款或捐助。在具體運作上，發展署將權力下放到省，每個省都有簽約機構。據介紹，2003/2004，發展署撥款總額為10300萬蘭特（6.3蘭特約含1美元），每年遞增。

4、發展署通過能力建設的培訓，幫助非營利組織開展本組織擅長的活動。

5、盡管政府在扶持非營利機構方面做出了一定努力，但仍有很多方面需要進一步研究，有關專家也提出了質疑。如發展署規定的工作范圍過窄，對扶貧的支持減少；偏重于資助社區組織，而不愿支持志愿服務機構，造成了這部分機構的資金匱乏；項目的申報程序復雜，辦理效率低下，以及法定機構存在官僚作風等。

四、目前南非民間組織發展中存在幾個問題

1、非營利組織的主要資金來源來自外部社會，約占86%。而外部社會的資助采取“保守策略”，即只投在教育、就業和社會福利方面，限制了其他民間組作用的發揮。

2、非營利組織普遍缺乏專業的籌款能力，沒有制定籌款戰略。籌款一般都是機構的主管或副主管的工作范疇，但他們用于籌款活動的時間較少（不超過20%）。

3、非營利組織領導能力和組織能力欠缺，主要表現在缺少有創造性、有活力和有遠見的領導人。

4、人才競爭壓力太大。非營利組織為了吸引有能力的人才，不得不提高專職工作人員的工資水平，來與商業部門和政府部門競爭，無形中增加了管理成本和生存壓力。而相當一部分非營利組織則因為沒有雄厚的財力而造成有經驗的專職人員流失，影響組織可持續發展。

五、幾點值得我們借鑒的做法

1、政府明確公布慈善事業的范圍，有利于倡導民間組織投入社會公益事業，也有利于社會監督。南非對公益事業列出9項43類活動，很具體，我國也可以作出這方面的規定，使之與一般的社團活動相區別。

2、政府對公共服務項目撥款購買，既有利于政府轉變職能、降低政府管理成本，也能為民間組織的生存發展提供資金支持。南非的公益性民間組織多數能從政府獲得資助，有的甚至全部依靠政府資助。在南非就不存在類似我國社團的那種亂收費的現象。

3、稅法應對公益事業以至民間組織業務作出明確的減免稅收的規定，對捐贈人的公益捐贈給予抵稅待遇，有利于全社會積極支持公益事業，有利于民間組織的生存發展，也有利于杜絕偷漏稅現象。

4、應賦予登記管理機關要求非營利組織注銷登記的權力，和在規定期限內作出取消該機構登記資格的決定權力。南非的這一規定對非營利組織的凈化起到了積極作用，我國的民間組織管理規定應當借鑒這一經驗。

由于這次對南非的考察是首次，占有資料也很少，因此在考察中了解一般情況較多，深入不夠，對有些問題可能存在理解不準確的地方。許多方面還待今后更多資料的收集、整理和研究。

第四篇：南非充填考察報告

2011年南非充填國際充填會議匯報材料提綱

2011年3月19日至4月2日，根據中國廠商礦山研究院的統一安排，我公司工程技術中心胡繼華、采礦場劉乾勇出席了哎南非召開的2011年第十二屆國際充填大會，本次大會由

等加，中國代表團有北京礦冶研究總院、長沙礦山研究院、馬鞍山礦山研究院、西北設計院、中南大學、吉林吉鎳有限公司、南京銀茂鉛鋅礦業有限公司、新疆……公司等共計十余家大專院校、研究（設計）院以及礦山企業的34名代表參加。中國代表團由中國……楊聯文任領隊，長沙礦山研究院院長周愛民任秘書長，北京科技大學蔡四全教授等2人單獨組團參加大會。

第十二屆國際充填大會的行程安排為：3月21日會議報到、3月22日—23日在南非開普敦維多利亞港……賓館進行大會交流，3月25日到南非約翰內斯堡……礦、……礦和……礦進行下井參考考察，3月26日—31日到南非約翰內斯堡黃金礦太陽城、阿聯酋迪拜、阿布扎比等地進行參觀游覽。會議期間，長沙礦山研究院還多次組織中國代表團與會代表進行交流、座談，分別介紹參會及下井參觀考察的感受，學習討論國外礦山在充填、企業管理等方面的先進經驗，部分國內礦山也就各自企業的特點進行了交流學習。

從大會交流和下井參加考察的情況來看，隨著全球對環境問題關注度的增加和環保意識的增強，充填采礦法已經越來越成為國際礦山采礦方法的首選。

一、目前國際上礦山充填工作在向做大、做實、做細、做精、工藝化、精細化等方面發展。

1、做大做實就是各個礦山根據各自礦山的特點，不斷完善各自的充填系統，如有的礦山不僅有地表充填系統，還有井下充填系統；井下充填站不僅有1個，還有3—4個井下充填站，如南非的……礦山，這些礦山能根據各自礦體賦存情況和分布情況，在井下選擇合適的地方施工井下充填站，確保各充填系統合理布局，地表充填站與井下充填站既獨立又互有聯系，地表充填站不僅可以單獨對井下采空區進行充填，又可以向各自充填站輸送尾礦；井下各充填站則根據各自的位置情況既可以單獨也可以聯合對井下采空區進行充填。

做大做實好反映在對礦山前期超大采空區的治理上，如馬鞍山研究院在白象山超大采空區的治理方面

2、做細做精主要是充填系統不僅承擔正常的采空區充填工作，而且還是用尾砂庫、地表塌陷區、巷道支護、采空區接頂等方面。在尾砂庫及地表塌陷區治理方面，……國……礦山就是利用可移動的簡易充填系統，在現在取砂、現場制備、現場充填（或澆注）等工藝，在尾砂庫現場澆注尾砂檔壩或地表塌陷區填充，做到了簡單實用高效。充填工藝在巷道支護和采空區接頂等方面的應用主要是先利用木支撐，鋼梁，鋼架支撐形成巷道（或采空區）的外支撐，然后在外支撐內側固定鋼支網，之后用濾布制作成的圓形長筒鋪設在靠巷道幫（或沖團體）內，最后用用全尾砂膠結（或全尾砂）將圓形長率不同充滿充實，以起到巷道支護和采空區接頂的作用。

3、工藝化、精細化主要體現在充填站的建設上，從大會交流的幾個礦山及現場考察的幾個礦山的充填系統的建設方面，這些礦山的充填系統在建設前期都能根據各自礦山的特點進行大量的前期試驗，以使充填工藝合理有序，適合各自礦山的實際情況；充填站建設過程中注重設備設施安裝的整齊劃一和美觀安全，不論是扶梯制作，管纜進接、彎頭走向、防腐刷漆等都有一套完善的標準，不僅做到了美觀簡潔，而且做到了直觀、實用；充填站建成后不僅能實現手動操作，也做到了可視化自動化操作。

二、所考察的南非礦山的情況：

第五篇：南非煤礦安全管理考察報告

南非煤礦安全管理考察報告

胡鼎昌

〔內容摘要〕本文通過對南非煤礦安全管理的考察，分析了我國煤礦事故多發的原因，提出了加強煤礦安全管理的建議。

〔關 鍵 詞〕煤礦 安全生產 考察報告

〔作者簡介〕六盤水市煤炭管理局 副局長

筆者于2006年初參加由國家外專局組團的煤礦安全管理考察培訓團，到南非共和國進行了為期21天的考察和培訓。在南非參觀了黃金礦山、煤礦及國家礦山救援中心，了解了南非煤礦安全管理、資源開采、礦山救援的情況。

南非共和國位于非洲大陸南端，是非洲經濟最發達的國家。其國土面積僅占非洲的4%，人口占6%，但國民生產總值約占全非洲的四分之一。國內生產總值約4567億美元，人均生產總值約10700美元，國內生產總值增長率1.9%。國民生產總值當中，第一產業占5%，第三產業占63.5%，南非占黑非洲的40%左右。南非基礎設施良好，資源豐富，是世界五大礦產國之一，經濟開放程度較高，礦業、制造業和農業是經濟三大支柱，深礦開采技術在世界處于領先地位。礦業、制造業、建筑業和能源業是南非工業四大部門，近年來，南非的旅游業發展很快，逐步成為南非的主要產業，礦產品出口約占出口收入的50%，全國約有12%的勞動力從事礦業。制造業門類齊全，技術先進。主要產品有鋼鐵、金屬制品、化工、運輸設備、機器制造、食品加工、紡織、服裝等。

一、南非煤礦安全生產管理狀況

南非是世界上幾大主要產煤國之一，可開采總量為1155.3億噸，其中已探明的儲量有550億噸，在世界排名第五位，占世界儲量的11%，2005年原煤產量2.4億噸。南非煤炭資源有其得天獨厚的條件，一是埋藏較淺（平均埋藏深度為80米）；二是煤層厚，多為2.5-8米；三是煤層分部均勻，基本沒有斷層，賦存條件好，煤層斜角一般在15度至25度之間；四是煤層瓦斯含量低，相對涌出量都在1.7立方米/噸以下。南非煤炭資源主要分布在普馬蘭加省和納塔爾省北部（凌波波省），以貧瘦煤為主，焦煤極少，露天煤礦占49%，井下開采的占51%，一般煤層在2米以下的都未開采。采煤方法為長臂連續割煤開采，皮帶運輸直到井口裝車或進入電廠車間。南非煤礦從業人員為4.85萬人，全國生產礦井60對。

——南非煤礦安全生產管理實行企業負責，煤礦安全的主體是煤礦企業本身。國家礦產能源部代表國家監管，由國家、企業、從業人員代表組成三方委員會負責監督。

——二十世紀五十年代至八十年代初，南非煤礦事故頻繁發生，每年煤礦事故死亡人數都在千人以上，一次死亡上百人的礦難有上百起。1974年，某煤礦發生瓦斯事故，一次死亡424人，是南非歷史上一次死亡人數最多的礦難。1987年南非針對礦難不斷發生的嚴重局面，組織專家對礦難的性質、特點、原因進行分析和評估，采取措施有效控制煤礦事故的發生。一是對煤礦安全管理立法，依法管理煤礦安全；二是建立煤礦瓦斯治理實驗室，對煤礦瓦斯進行研究和探索，加大瓦斯監控力度，掌握規律制定治理瓦斯的規程和措施，強制煤礦企業嚴格執行；三是強化煤礦礦工的培訓，提高素質，增強遵章守紀的意識；四是加大對煤礦的投入，推廣先進的管理方法和開采技術，大幅度提高煤礦開采的機械化程度，盡量減少井下從業人員；五是提高死亡人員的補償標準，使礦主意識到發生事故賠不起。南非煤礦事故死亡一人，補償標準30萬蘭特，相當于我國人民幣45萬元左右。

經過五年的依法治理，南非煤礦事故得到有效控制，死亡人數大幅下降，百萬噸死亡率進入先進國家的水平。特別煤礦的瓦斯事故已經有效控制。除了1993年因電器設備摩擦起火，發生一次瓦斯爆炸事故，死亡53人外，直到2005年都沒有發生瓦斯爆炸事故。2004年南非煤礦共死亡23人，2005年死亡15人，都是機械事故和火災事故造成的。南非提出一個目標，到2013年煤礦事故百萬噸死亡率控制在0.003人以內，提倡零傷害。

南非沒有非法采礦，若發現違法開采的由警署依法拘押，否則，追究警察局的瀆職行為。

二、我國煤礦生產事故多發的原因

（一）煤礦安全管理滯后。煤炭是我國的重要能源，煤炭占全國一次能源結構的70%。煤炭發展的主要問題是煤礦安全問題。隨著我國經濟的持續增長，煤炭需求量也隨之增加，但由于開采方式落后，從業人員素質低，煤礦的安全問題顯得尤為突出，安全事故頻發，死亡人數居高不下。

礦井超能力生產現象非常普遍。煤礦防災系統不健全且能力不足，相當多的礦井防災系統設施陳舊，技術裝備落后、老化；部分高瓦斯礦井尚未建立瓦斯抽放系統，大多煤礦安全監測監控系統缺少監控功能；多數國有煤礦通風系統存在問題。

與此同時，煤礦還存在自然條件差，災害多、數量多，大中小并存且差異大、機械化程度低，安全技術裝備不足、從業人員結構復雜，綜合素質差，管理落后等四方面問題。因此，盡管國家出臺了嚴厲的措施力保安全生產，但煤礦每年事故死亡人數依然在較高水平，重特大事故仍頻繁發生。

我國已提出安全生產的中長期目標，即到2010年全國安全狀況明顯好轉，重特大事故得到有效遏制，煤礦百萬噸死亡率大幅下降，到2020年全國安全狀況實現根本性好轉，煤礦百萬噸死亡率、塵肺病患病率、萬元產值事故損失率等指標達到或接近世界中等發達國家水平。要實現這一目標，必須依靠科技進步，需要長期開展煤礦安全技術研究與產業化工作。

（二）體制不順，管理弱化。監管的部門職責不明，責任不清，煤礦安全的主體地位落實不到位。一是煤礦安全監管力量分散，多頭管理，重復處罰的現象較為突出。除負責履行國家監察的煤礦安全監察機構外，還有市、縣各級煤炭行業管理部門、安全監管部門也對煤礦安全負有監管職責。同時，根據有關法律法規的規定，煤礦安全監察機構行使的部分行政執法權，地方管理部門無權實施，致使市、縣兩級監管部門不能有效監管，煤礦安全監管力量分散，不能形成合力，煤礦安全監管效果較差。

二是煤礦安全管理體制不順。煤礦監管體制變化頻繁，部分監管部門對區域煤礦基礎資料掌握不全、不細，不能掌握區域內有安全保障的生產能力和產量。同時，存在管煤炭生產的不管安全，管煤礦安全的不管生產的情況。個別地區檢查煤礦安全的部門和單位達30多個，造成人人管，但人人不負責任，有利就上、遇事就推、互相扯皮的現象，一事多罰、重復處罰的事情時有發生。對煤礦安全費和維簡費的監管責任不清。

三是鄉鎮政府煤礦安全監管責權不統一。依據有關安全生產法律法規，鄉鎮政府沒有行政執法權，無權對煤礦行政執法，不利于鄉鎮一級政府對煤礦安全的有效監管，但煤礦一出事故又要追究鄉鎮領導的責任。

（三）煤礦企業主體責任不落實。一是安全投入不足，安全欠帳多。近年來，通過煤礦安全專項整治、安全現狀評價、安全質量標準化建設和安全生產許可管理，煤礦安全投入有大幅度增加，礦井面貌有較大改善，但礦井安全生產條件未能根本改變，由于歷史原因，煤礦建設不規范，導致煤礦安全生產條件先天不足，有些煤礦該配備的設備設施沒有配齊，安全得不到保障，相當數量的小煤礦不按規定提取安全費用和維簡費，達不到安全生產基本條件。

二是安全管理混亂，責任不落實。大多數煤礦管理機構不健全，各種管理制度流于形式。相當數量的煤礦以層層承包形式進行開采，甚至買賣，小煤礦產權變更頻繁，將安全風險、安全投入轉移到承受能力較差的承包人手中。一些地方包工隊大量存在，發放的文件到包工頭手上就停止了，無法落實到一線人員身上，導致責任落實不下去，安全監管難度加大。

三是煤礦安全管理人員嚴重不足，技術人才缺乏。許多礦井沒有專業技術人員，多個礦井由一個技術人員兼職的現象非常普遍。相當一部分煤礦業主、煤礦管理人員和專業技術人員安全生產管理知識少、能力差。

四是從業人員培訓不扎實、不到位。煤礦從業人員普遍存在業務水平低、安全意識差、違章操作的現象，主要就是全員培訓抓得不夠，大多數培訓走過場，給安全生產帶來了隱患。

三、對加強煤礦安全生產的建議

（一）逐步理順管理體制，創造良好的生產管理秩序。建議參照其他地區的管理模式，結合我市地方煤炭工作實際，徹底理順地方煤礦管理體制，做到市、縣、鄉有上對黨委、政府負責，下對老百姓生命財產負責，責任和權利相統一的煤炭生產、安全、技術管理隊伍，從而實現對煤礦生產、安全、技術的統一管理，改變現在安全管理與生產、技術、經營管理脫節，不出問題誰都管、出了問題誰都不管的現狀。

（二）以人為本，培育企業安全文化。安全文化是煤礦企業文化的重要內容，要牢固樹立以人為本的安全理念，多渠道、多層次、全方位構筑安全文化體系，大力營造職工生命安全平臺。一是通過多種形式的宣傳教育和灌輸，把《煤礦安全規程》的字字句句都變為職工自覺遵守的工作標準和行為準則。在廣大企業職工中逐步形成“責任重于泰山”的安全責任理念，安全系統工程論的齊抓共管理念，事故后有事故的安全防范理念，尊重客觀規律的安全風險理念。二是必須把科學管理作為安全文化建設的重要內容，把《安全生產法》、《煤炭法》、《煤礦安全規程》等相關法律法規與企業安全生產的實際結合起來，形成一套科學有效的管理制度和安全責任制度，使廣大職工行有規范，干有標準，有章可循，有法可依。三是選準企業安全文化的突破口，把影響安全生產的難點和薄弱環節作為工作重點，把制約安全生產的薄弱點和影響職工生命安全健康關鍵點梳理歸納出來，用有效的安全管理制度，先進的技術管理辦法，集中大家的智慧力量來消除隱患，防范事故。四是將親情家庭文化、企業文化融入安全文化點建設之中，把黨的安全生產方針、法律法規、企業職工安全行為以及群眾的重托、家庭親人的期盼作為安全宣傳教育重點。

（三）依法治理煤礦的安全管理。應依照法律法規治理煤礦安全，杜絕以行政手段代替科學管理，不能因為有一個煤礦出現事故，就要求所在的一個縣、一個市全面停產整頓。引導煤礦掌握國家、省、市的相關政策，提高煤礦業主執行國家政策、行業指令的主動性，并使之貫穿于煤炭生產企業的管理之中，從生產安全與經濟效益的相互關系引導地方煤炭企業的生產，促進煤炭企業加大投入。

（四）堅持可持續發展，調整煤炭產業結構，促進地方煤炭資源整合。按照“統籌規劃、合理布局、有序開發、綜合利用”的原則，加大資源整合力度，提高產業集中度、集約化水平和優化地方煤礦生產布局和結構，加快對合法小煤礦的聯合改造，按照安全、高效、規模的要求，堅持改造一批、建設一批、儲備一批的基本思路，合理規劃，最大限度利用和保護資源。加大大中型礦井建設，新建一批30萬噸以上的礦井；技改一批3—9萬噸的礦井；鼓勵和支持小型煤礦通過聯合、資產重組、兼并等方式進行資源整合，爭取技改擴能整合一批30萬噸/年以上的煤礦，實現大中小型礦井協調發展。

根據資源情況，把資源塊段小、管理、設施差的地方煤礦進行整合，完成45對礦井的整合方案初步設計及論證工作，爭取啟動一批整合礦井。

（五）加快科技進步步伐，推動地方煤礦健康發展。積極推廣新技術、新工藝，大幅度提高機械化程度，有效控制井下作業人數，盡最大努力減少群傷群亡的惡性礦難。

一是在煤礦開采工藝上，積極推行長壁式等正規采煤方法，淘汰粗放、落后、浪費大的掠奪式采煤方法，進一步提高地方煤礦單產。

二是在地方煤礦積極推廣和引進小型割煤機開采技術，有條件的煤礦要引進較為先進的綜采技術。積極推廣皮帶運輸，大幅度提高機械化程度，有效減少井下作業人員。

三是認真探索和研究井下瓦斯變化規律，積極推廣和采用先進的瓦斯監測監控手段，強化井下瓦斯的監控，有效消除瓦斯事故。

四是積極推廣支護材料的改革，推廣金屬支護、液壓支護和永久性巷道的錨噴支護，取消木支護。