第一篇：鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作匯報

××鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作匯報

××鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作中，嚴(yán)格按照縣委、縣政府關(guān)于印發(fā)《瀘溪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施意見》的通知要求，在縣委、縣政府的指導(dǎo)下，在鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的具體組織下，經(jīng)過精心準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動，人員分流、人員考核成績匯總、人員定崗共經(jīng)過五個階段，機構(gòu)改革任務(wù)已初見成效，達到了預(yù)期目的。

一、加強領(lǐng)導(dǎo)，制定完善方案，把握改革關(guān)鍵。自11月份上級有關(guān)部門安排部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作以來，××鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委、政府針對本次改革政策性強，工作面廣量大，影響深遠的實際，專門成立了由鎮(zhèn)黨委書記×××任組長，黨委副書記、鎮(zhèn)長×××、×××為副組長，×××等同志為成員的鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時下設(shè)辦公室，辦公室主任由×××同志擔(dān)任。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作擺上突出位置，多次召開鎮(zhèn)黨委和黨政聯(lián)席會議，結(jié)合我鎮(zhèn)實際，對改革的有關(guān)政策、辦法及鎮(zhèn)機關(guān)人員的實際情況認真研究，制定了機關(guān)改革方案和周密的工作計劃，嚴(yán)格按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，按時謹(jǐn)慎操作，保證了機構(gòu)改革工作的規(guī)范運行。

二、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，積極穩(wěn)妥的推進改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革內(nèi)容多，涉及面廣，任務(wù)重，時間緊，為了使改革工作與各項日常管理工作有條不紊地進行，鎮(zhèn)黨委、政府堅持民主、公平、公開的原則，精簡、統(tǒng)一、交通的原則；建設(shè)和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；人員分流因地制宜，廣開渠道思想疏導(dǎo)和政策引導(dǎo)相結(jié)合的原則，認真實踐，不斷總結(jié)完善，保證了事業(yè)單位機構(gòu)改革的平穩(wěn)運行。

1、充分宣傳發(fā)動，做好思想工作。機構(gòu)改革涉及到干部職工切身利益，我們以穩(wěn)定人心，保證機構(gòu)改革順利推行為出發(fā)點，召開了機構(gòu)改革動員大會，講清了機構(gòu)改革的意義，遵循的方針原則，實施方案步驟，引導(dǎo)大家認真對待改革，并對可能列為退休、內(nèi)退及分流人員的思想問題，采取了分別交流談心等形式，打消了許多同志的思想顧慮，絕大多數(shù)干部職工都能正確處理個人利益與全局利益的關(guān)系，以平和的心態(tài)對待改革。

2、精心組織實施，實行競爭上崗。人員定崗和分流是機構(gòu)改革的難點和重點，也是機構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)過反復(fù)研究和認真推敲，組織全鎮(zhèn)事業(yè)干部競爭上崗。機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過統(tǒng)一理論測試，民主測評，競崗演說，組織考核，成績公示等程序，選拔出一批素質(zhì)高，能力強的干部，在競爭上崗勝出人員聘用過程中，我們又對崗位職責(zé)等作出了明確的規(guī)定，充分發(fā)揮每個干部的發(fā)展?jié)摿Γ蚵氝x人，人盡其才。

3、強化紀(jì)律監(jiān)督，實行陽光操作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員競崗、聘用工作中，實行陽光操作。我們聘請鎮(zhèn)紀(jì)檢人員、人大代表、全體機關(guān)干部對競聘人員的考試考核、民主測評、決定等環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督，增強工作透明度，對上崗人員及崗位職責(zé)進行公示，接受廣大群眾監(jiān)督，做到公平、公正。

4、優(yōu)化結(jié)構(gòu)組合，轉(zhuǎn)變政府職能。此次改革的主要目的歸根結(jié)義就是創(chuàng)新管理方式，提高行政效率和工作效率。改革后，我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將機關(guān)設(shè)置為4個辦公室、6個事業(yè)站。對公益事業(yè)在保證投入興辦社會公益事業(yè)經(jīng)費不減、用途不變的前提下，將政府撥款逐步由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主轉(zhuǎn)變，對為社會提供公共服務(wù)的農(nóng)技推廣、水利、文體廣電、社會事務(wù)、計劃生育等公益事業(yè)單位明確責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。通過改革，進一步理順了機關(guān)各部門之間的職責(zé)關(guān)系、職責(zé)范圍和權(quán)限。

三、取得的主要成效。

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，按照“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的要求，經(jīng)過全體干部職工的共同努力，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在：

1、嚴(yán)格精簡。在這次機關(guān)機構(gòu)改革中，我鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行縣委、縣政府下達的機構(gòu)設(shè)備和人員編制數(shù)，科學(xué)合理的設(shè)置上報機關(guān)機構(gòu)和人員編制，行政人員編制 名，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定為 名，工勤編制 名，事業(yè)人員編制核定為 名，機關(guān)變得更加精干高效。

2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在改革中，明確了人員定崗辦法，對中層干部和一般工作人員聘任條件、辦法和程序進行了詳盡地說明，經(jīng)過競爭上崗和組織任命，機關(guān)干部隊伍結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，中層干部的文化層次得到了提高，本科、大專以上文化程序占半數(shù)以上。

3、轉(zhuǎn)變職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，鎮(zhèn)黨委、政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由管理職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，在促進經(jīng)濟發(fā)展、強化公共服務(wù)、著力改善民生、維護社會穩(wěn)定等方面全面履行職能。

4、作風(fēng)高效。事業(yè)單位實行改革后，經(jīng)過競聘上崗的干部職工普遍產(chǎn)生了危機感，激發(fā)了改革和競爭意識，主動做好本職工作，深入下去為群眾辦事實、辦好事，解憂排難。機關(guān)紀(jì)律、工作態(tài)度，工作效率都有明顯的改革觀，各部門工作井井有條、保證了改革及各項管理工作順利進行。

5、創(chuàng)新機構(gòu)。這次機構(gòu)改革中許多成功的做法，為行政管理體制改革，探索了路子、積累了經(jīng)驗，我鎮(zhèn)將以此為契機，進一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規(guī)范化、制度化建設(shè)進程，為建立和完善現(xiàn)代行政管理制打下基礎(chǔ)。

第二篇：鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作匯報

××鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作匯報

××鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作中，嚴(yán)格按照縣委、縣政府關(guān)于印發(fā)《瀘溪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施意見》的通知要求，在縣委、縣政府的指導(dǎo)下，在鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的具體組織下，經(jīng)過精心準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動，人員分流、人員考核成績匯總、人員定崗共經(jīng)過五個階段，機構(gòu)改革任務(wù)已初見成效，達到了預(yù)期目的。

一、加強領(lǐng)導(dǎo)，制定完善方案，把握改革關(guān)鍵。自11月份上級有關(guān)部門安排部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作以來，××鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委、政府針對本次改革政策性強，工作面廣量大，影響深遠的實際，專門成立了由鎮(zhèn)黨委書記×××任組長，黨委副書記、鎮(zhèn)長×××、×××為副組長，×××等同志為成員的鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時下設(shè)辦公室，辦公室主任由×××同志擔(dān)任。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作擺上突出位置，多次召開鎮(zhèn)黨委和黨政聯(lián)席會議，結(jié)合我鎮(zhèn)實際，對改革的有關(guān)政策、辦法及鎮(zhèn)機關(guān)人員的實際情況認真研究，制定了機關(guān)改革方案和周密的工作計劃，嚴(yán)格按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，按時謹(jǐn)慎操作，保證了機構(gòu)改革工作的規(guī)范運行。

二、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，積極穩(wěn)妥的推進改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革內(nèi)容多，涉及面廣，任務(wù)重，時間緊，為

了使改革工作與各項日常管理工作有條不紊地進行，鎮(zhèn)黨委、政府堅持民主、公平、公開的原則，精簡、統(tǒng)一、交通的原則；建設(shè)和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；人員分流因地制宜，廣開渠道思想疏導(dǎo)和政策引導(dǎo)相結(jié)合的原則，認真實踐，不斷總結(jié)完善，保證了事業(yè)單位機構(gòu)改革的平穩(wěn)運行。

1、充分宣傳發(fā)動，做好思想工作。機構(gòu)改革涉及到干部職工切身利益，我們以穩(wěn)定人心，保證機構(gòu)改革順利推行為出發(fā)點，召開了機構(gòu)改革動員大會，講清了機構(gòu)改革的意義，遵循的方針原則，實施方案步驟，引導(dǎo)大家認真對待改革，并對可能列為退休、內(nèi)退及分流人員的思想問題，采取了分別交流談心等形式，打消了許多同志的思想顧慮，絕大多數(shù)干部職工都能正確處理個人利益與全局利益的關(guān)系，以平和的心態(tài)對待改革。

2、精心組織實施，實行競爭上崗。人員定崗和分流是機構(gòu)改革的難點和重點，也是機構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)過反復(fù)研究和認真推敲，組織全鎮(zhèn)事業(yè)干部競爭上崗。機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過統(tǒng)一理論測試，民主測評，競崗演說，組織考核，成績公示等程序，選拔出一批素質(zhì)高，能力強的干部，在競爭上崗勝出人員聘用過程中，我們又對崗位職責(zé)等作出了明確的規(guī)定，充分發(fā)揮每個干部的發(fā)展?jié)摿Γ蚵氝x人，人盡其才。

3、強化紀(jì)律監(jiān)督，實行陽光操作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人

員競崗、聘用工作中，實行陽光操作。我們聘請鎮(zhèn)紀(jì)檢人員、人大代表、全體機關(guān)干部對競聘人員的考試考核、民主測評、決定等環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督，增強工作透明度，對上崗人員及崗位職責(zé)進行公示，接受廣大群眾監(jiān)督，做到公平、公正。

4、優(yōu)化結(jié)構(gòu)組合，轉(zhuǎn)變政府職能。此次改革的主要目的歸根結(jié)義就是創(chuàng)新管理方式，提高行政效率和工作效率。改革后，我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將機關(guān)設(shè)置為4個辦公室、6個事業(yè)站。對公益事業(yè)在保證投入興辦社會公益事業(yè)經(jīng)費不減、用途不變的前提下，將政府撥款逐步由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主轉(zhuǎn)變，對為社會提供公共服務(wù)的農(nóng)技推廣、水利、文體廣電、社會事務(wù)、計劃生育等公益事業(yè)單位明確責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。通過改革，進一步理順了機關(guān)各部門之間的職責(zé)關(guān)系、職責(zé)范圍和權(quán)限。

三、取得的主要成效。

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，按照“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的要求，經(jīng)過全體干部職工的共同努力，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在：

1、嚴(yán)格精簡。在這次機關(guān)機構(gòu)改革中，我鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行縣委、縣政府下達的機構(gòu)設(shè)備和人員編制數(shù)，科學(xué)合理的設(shè)置上報機關(guān)機構(gòu)和人員編制，行政人員編制名，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定為名，工勤編制名，事業(yè)人員編制核定為名，機關(guān)變得更加精干高效。

2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在改革中，明確了人員定崗辦法，對中層干部和一般工作人員聘任條件、辦法和程序進行了詳盡地說明，經(jīng)過競爭上崗和組織任命，機關(guān)干部隊伍結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，中層干部的文化層次得到了提高，本科、大專以上文化程序占半數(shù)以上。

3、轉(zhuǎn)變職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，鎮(zhèn)黨委、政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由管理職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，在促進經(jīng)濟發(fā)展、強化公共服務(wù)、著力改善民生、維護社會穩(wěn)定等方面全面履行職能。

4、作風(fēng)高效。事業(yè)單位實行改革后，經(jīng)過競聘上崗的干部職工普遍產(chǎn)生了危機感，激發(fā)了改革和競爭意識，主動做好本職工作，深入下去為群眾辦事實、辦好事，解憂排難。機關(guān)紀(jì)律、工作態(tài)度，工作效率都有明顯的改革觀，各部門工作井井有條、保證了改革及各項管理工作順利進行。

5、創(chuàng)新機構(gòu)。這次機構(gòu)改革中許多成功的做法，為行政管理體制改革，探索了路子、積累了經(jīng)驗，我鎮(zhèn)將以此為契機，進一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規(guī)范化、制度化建設(shè)進程，為建立和完善現(xiàn)代行政管理制打下基礎(chǔ)。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作匯報

繼2003年行政區(qū)劃調(diào)整、2004年村級建制調(diào)整后，今年又實行了農(nóng)業(yè)稅全部免收的重大舉措，在經(jīng)濟不斷發(fā)展和農(nóng)民取得實惠的同時，新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作也出現(xiàn)諸多矛盾。推進政府自身建設(shè)和改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變顯得猶為迫切，在十屆人大三次會議《政府工作報告》中，溫家寶同志提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，這為基層政府改革和自身建設(shè)指明了方向。++鎮(zhèn)自2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革以來,不斷增強服務(wù)功能,認真改進工作方式,因地制宜,對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整、服務(wù)體系構(gòu)建作了一些有益的探索,現(xiàn)就有關(guān)情況匯報如下:

一、基本情況

++鎮(zhèn)位于**市東部，交通便捷，資源富足，是全國“文體之鄉(xiāng)”，**市東部中心鎮(zhèn)。近年來，不斷加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力招商引資，發(fā)展工業(yè)，2005年進入**市工業(yè)十強。全鎮(zhèn)轄15個村，1個居委會，273個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，幅員面積84.48平方公里，總?cè)丝?.1萬人，其中農(nóng)村人口4.6余萬人。

（一）、機關(guān)干部基本情況

我鎮(zhèn)現(xiàn)定編140人，實際129人，其中參加干部實踐鍛煉23人，不占編4人，實際在崗102人。其中，財政工資111人，自收自支18人。一級班子12人，占實際人數(shù)的9.3%，二級班子28人，占實際人數(shù)的21.7%。一二級班子合計40人，占實際人數(shù)的31%。

（二）、內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本情況

今年初，為提高機關(guān)辦事效率和干部的工作能力，降低行政成本，我鎮(zhèn)結(jié)合市委組織部開展的干部實踐鍛煉活動，政府對部門和人員進行了調(diào)整：一是對職能重復(fù)、功能相近的辦、站、所進行合并。我鎮(zhèn)原有17個部門，經(jīng)過歸口合并，現(xiàn)共有8個部門，具體為：黨政辦（黨政辦、文體中心）、經(jīng)發(fā)辦（經(jīng)發(fā)辦、招商辦）、農(nóng)辦（農(nóng)辦、農(nóng)技中心、林業(yè)站、水農(nóng)站、獸醫(yī)站）、社事辦（社事辦、社保所）、計生辦（計生辦、計生服務(wù)站）、綜治辦、國建所（國建所、城管隊）、財政所。二是對個別部門進行人員加強，特別針對與農(nóng)民群眾接觸較多，與群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的部門，抽調(diào)了部份人員補充其中，增強為群眾服務(wù)的能力。三是開展干部實踐鍛煉活動。鼓勵機關(guān)干部離崗創(chuàng)業(yè)，在市場經(jīng)濟浪潮中鍛煉本領(lǐng)，增長能力，爭當(dāng)帶頭致富標(biāo)兵，爭當(dāng)帶隊致富能手，全鎮(zhèn)共有23名機關(guān)干部離崗?fù)獬鰠⒓訉嵺`鍛煉。

二、服務(wù)體系的構(gòu)建情況

面對經(jīng)濟社會發(fā)展中的種種矛盾，轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府是大勢所趨、民心所向，如何建立服務(wù)型鎮(zhèn)政府，我們的基本思路是對內(nèi)（機關(guān)內(nèi)部）加強管理，對外（全鎮(zhèn)）加大服務(wù)。

（一）、行政服務(wù)體系

1、推進效能建設(shè)，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)。

今年，針對機關(guān)辦事效率不高，干部工作能力不強，服務(wù)意識不到位，群眾滿意度不高等問題，我鎮(zhèn)開展了機關(guān)效能建設(shè)活動，加強內(nèi)部管理，構(gòu)建良好的行政服務(wù)體系。在機關(guān)效能建設(shè)中立足“出成效、出特色、出經(jīng)驗”的工作要求，倡導(dǎo)“三實”（即講實話、辦實事、出實效），做到“三行”（即懂行情、講行話、成行家），取得“四個明顯”（即作風(fēng)和履職有明顯改進、工作效率有明顯提高、干部素質(zhì)有明顯增強、群眾的滿意度有明顯上升）。

（1）、注重培訓(xùn)，爭創(chuàng)學(xué)習(xí)型機關(guān)。加強機關(guān)內(nèi)部的政治理論和業(yè)務(wù)知識技能培訓(xùn)，設(shè)立“學(xué)習(xí)日”、“調(diào)研月”，采取集中學(xué)習(xí)與個人自學(xué)相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)與實踐調(diào)研相結(jié)合、專家講座與分組討論相結(jié)合等方式，大興學(xué)習(xí)之風(fēng)、調(diào)研之風(fēng)。在機關(guān)中廣泛開展拜師帶徒活動，明確基層工作經(jīng)驗豐富、善于做群眾工作的機關(guān)干部作為老師，并制定好帶徒工作目標(biāo)，迅速提高機關(guān)干部基層工作經(jīng)驗。

（2）、健全制度，爭創(chuàng)高效型機關(guān)。以提高效率、優(yōu)化服務(wù)、規(guī)范管理、團結(jié)協(xié)作為目標(biāo)，進一步健全《機關(guān)工作制度》，完善崗位責(zé)任制、限時辦公制、首問責(zé)任制、效能考評制、失職追究制等制度、干部誡勉制度，以制度管事管人。各部門重點規(guī)范崗位責(zé)任、上下班紀(jì)律、周前工作會、下村下企業(yè)實效評估等制度。

（3）、嚴(yán)格管理，爭創(chuàng)創(chuàng)新型機關(guān)。進一步完善政務(wù)公開制度，建立聽證、政情通報、政務(wù)公示和意見征集等四項制度，突出依法行政。堅決制止管理障礙，防止“上有政策、下有對策”，確保政令暢通、制度逗硬。要堅持公開、公正、公平的原則，對涉及群眾切身利益的事項要實行公開辦理的制度，誠心接受群眾監(jiān)督，積極探索適合鎮(zhèn)情的管理新路。

（4）、強化服務(wù)，爭創(chuàng)務(wù)實型機關(guān)。增強效率觀念，每名干部要做到“能辦的事盡快辦、大小事情認真辦、份外的事情協(xié)助辦、難辦的事情想法辦，一切事情依法辦”。要牢固樹立服務(wù)觀念，做到“一張凳請坐，一杯水暖人，一句話甜心”。主動深入到村社，深入企業(yè)，上門服務(wù)，化解矛盾。

（5）、重視監(jiān)督，爭創(chuàng)廉潔型機關(guān)。建立由人大代表、老干部代表、企業(yè)業(yè)主代表、村社干部代表，社區(qū)工作者及居民代表參與的效能建設(shè)督察組，加強對效能建設(shè)的監(jiān)督；建立政府月工作會議制度和“集體理財日”制度，一月匯總一次、分析一次、公布一次；建立機關(guān)工作人員績效考評機制，調(diào)整部門和個人目標(biāo)考核內(nèi)容，改進目標(biāo)考核辦法。

2、落實政務(wù)公開，密切干群關(guān)系。

2005年3月16日，鎮(zhèn)城管隊更換街道行道樹種，被不明真相的百余群眾集體阻止，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)長達幾個小時的耐心解釋才得以平息。這件事暴露了政府在工作中存在的問題，由于宣傳不到位、政務(wù)公開落實不到位造成的。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時期,中央提出了構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面實現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo),同時隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國家農(nóng)業(yè)稅費體制改革的實施、農(nóng)村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求 政府機構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟體制相適應(yīng)的。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府機構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉(xiāng)黨政機關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟體制改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)經(jīng)過幾十年的改革后，社會各個方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計劃經(jīng)濟對企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識的交由市場引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務(wù)與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會服務(wù)和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠遠滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的難點：人員精簡與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不光遠離了農(nóng)民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權(quán)力擴張為后盾,謀取經(jīng)濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領(lǐng)域和各個層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國家權(quán)力的運作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費不足

機構(gòu)改革不僅僅是機構(gòu)和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費的相對不足，經(jīng)費緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費嚴(yán)重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴(yán)重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經(jīng)濟體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來,更有效地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體制：從市場方面看，我國的市場經(jīng)濟體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機制，為建設(shè)一支符合“三個代表”要求的高素質(zhì)干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要引入競爭機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構(gòu)和人員編制，精簡機構(gòu)，減少人員編制，是衡量機構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應(yīng)級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫(yī)療制度進行相應(yīng)的改革,使機構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進和完善行政運行機制。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔(dān)。切實改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據(jù)需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設(shè)定時限，提高效率。

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題受到了學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長遠出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時，應(yīng)改革財政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當(dāng)前的研究

（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要觀點 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強，不能削弱。[1]吳理財、朱紅萱認為，從我國農(nóng)村社會治理的實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財政開支由縣政府編制預(yù)算，由縣財政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動。村繼續(xù)實行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構(gòu)。[4] 第三，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。黨國英認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握Ｓ诮◣V雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國英的觀點不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權(quán)不下縣”。在我國歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。[7]但同時，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉(xiāng)村社會事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務(wù)與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會不僅僅是要實現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級多”。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學(xué)者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會轉(zhuǎn)移給縣級政府。實際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構(gòu)和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設(shè)了近30個辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負擔(dān)，但如果要減少政府層級的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，負債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級政府。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。1994年后，中央政府的財政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財政收入大為減少。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個人名義借債。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級政府負擔(dān)為主，但長期以來農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心

筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)不充足，則屬于我們的財政體制設(shè)計不合理，應(yīng)該改革財政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有事權(quán)，無事可做，那么即使其擁有充足的財權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢的發(fā)展，各地陸續(xù)進行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬個。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟事務(wù)，而且管理政治、社會事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細的，經(jīng)過四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實層面的考察。

在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領(lǐng)會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟辦公室，負責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來都沒有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農(nóng)村的很多地方都存在。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設(shè)計合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長遠看，則應(yīng)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農(nóng)村的工具，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟活動的宏觀調(diào)控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

再次，應(yīng)建立“雙向問責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革所要實現(xiàn)的最終目標(biāo)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。我國民主政治建設(shè)的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲。”[17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。2004年全省用于村級的轉(zhuǎn)移支付資金達到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運轉(zhuǎn)，辦公運轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘。”[20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對收入差距，而是針對各地區(qū)間財政能力和公共服務(wù)差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，增加對農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

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