路政管理規定解讀

《路政管理規定》(以下簡稱《規定》)將于今年____月___日起施行，這是全國公路路政管理工作中的一件大事。作為一名基層路政員，我對這個規定的起草、修改及實施一直保持著高度關注。相信很多人也和我一樣關注著這件事情。但因我不知道的原因，我只能得到這個規定的進展方面的信息，而不能在它公布之前得到它的草案文本，我的同事們也和我一樣。也從未有任何機構征詢過我們的意見。不管如何，這個規定終究是出臺了，盡管它讓很多人在期盼中等了好多年。

拿到《規定》文本后，我認真地進行了閱讀。下面我就從一個基層路政管理者的角度談一談自己的看法，愿和各位商榷。

一、《規定》的幾點進步

《規定》和___年的《公路路政管理規定(試行)》(以下簡稱《試行規定》)相比，有幾點進步之處。

(一)路政管理原則的重大變化

《試行規定》第四條：公路路政管理工作遵循“管養一體、綜合治理、預防為主、依法治路”的原則。

《規定》第三條：路政管理工作應當遵循“統一管理、分級負責、依法行政”的原則。

和《試行規定》相比，《規定》的指導原則由四條減為三條，刪除了“管養一體”的提法，這是一個重大的進步。

《試行規定》出臺于“有計劃的商品經濟”時期，實際上仍沒有脫離計劃經濟的窠臼。對于公路部門來說，政事不分、事企不分，管養一體，公路職工戴上大蓋帽就是路政員，脫下制服就是養路工，一人身兼兩職，不僅體制混亂，管理不規范，而且公路管理機構的社會形象差，群眾認知程度低。《試行規定》施行不久，就因不能適應形勢的發展，而在事實上被拋棄了。各地適用的實際上多是地方性法規和規章。

隨著上個世紀九十年代中期市場經濟體制的逐步確立，公路部門“管養一體”的體制和工作方式已經明顯不能適應社會發展的需要，弊端更加明顯地暴露出來，成為阻礙公路工作發展的絆腳石，造成公路建設和管理一手硬、一手軟，一腿長、一腿短，這樣怎么能跑的快呢?連正常走路都成問題。因此，必須予以改革。

現在，《規定》刪除了“管養一體”的提法，這是一件好事情。這給各地交通主管部門和公路管理機構傳遞了一個信號：“管養一體”已經退出歷史舞臺。這可以使各地公路部門從原規定的羈絆中解脫出來，放手工作，勇于開拓。交通部公路司李彥武副司長也提到“公路管理體制已由原來的“養管一體”模式逐步變革為“管養分離”模式”，各地應抓住《規定》實施的契機，加快推進公路管理體制改革，切實實現公路管理方式的根本轉變。

(二)規范了路政管理程序

《試行規定》規范了四類行為：路政處理、路政處罰、路政復議和強制執行。

路政處理，在《試行規定》中實際上是處罰前的調查過程，這個在《行政處罰法》施行后，已經不再單獨列出，而歸為處罰程序的一個階段。因此，“路政處理”已經失去了其繼續存在的價值。

路政復議，自___年___月___日《行政復議法》施行以后，公路管理機構不再具有行政復議職能，因此原規定的當事人“向對本案有復議職能的公路管理機構提出復議申請”的條文已經喪失法律依據，無法執行，必須刪除。而且《行政復議法》對行政復議已經規定的十分具體，沒有必要再予以重復。

和《試行規定》相比，《規定》在對外業務規范上，刪除了“路政處理”和“路政復議”章節，改為“路政管理許可”、“行政處罰”、“公路賠償和補償”，還有“行政強制措施”。

《規定》的表述，更加貼近實際工作，“公路賠償和補償”是新增加的內容。在這之前，一直適用的是路政處罰程序，這就造成了行政責任和民事責任不分，和法律規范，特別是《行政處罰法》和《民法通則》相沖突，不利于路政工作的開展，也容易陷路政機構于屢訴屢敗的境地。

現在把“公路賠償和補償”單列一章，不再視為行政處罰，這是一個進步。這解決了進行公路損害索賠時適用行政執法文書的弊端，同時也讓公路管理者和損害行為人站在平等的地位上，真正通過協商解決民事糾紛。

而“路政管理許可”，《試行規定》沒有明文規定，只在部分條款中有所涉及。這不利于樹立路政管理的權威，也不利于路政工作的規范。現在單列一章，條理清楚，較以前是一個進步。

(三)《規定》體現了人文關懷

《規定》第七條第二款：任何單位和個人都有愛護路產的義務，有檢舉破壞、損壞路產和影響公路安全行為的權利。

這里很明顯的一點就是：檢舉，不再是義務，而是權利。

在以往的各項規定中，往往把“檢舉破壞、損壞路產和影響公路安全行為”作為一項義務來對待，似乎看到損害行為不揭發、不檢舉就是錯誤，就是不道德。這實際上是沒有法律依據的附加義務，是強加于人的。而且如果“單位和個人”沒有進行檢舉，公路管理機構也沒有任何手段對其進行處理，這個規定也就成了“空頭支票”，兌現不了。

現在把“檢舉破壞、損壞路產和影響公路安全行為”視作一項權利，而不是義務，更加切合實際，也體現了以人為本的人文關懷。這是和《公路法》的規定相一致的，也就被視為“見義勇為”，是值得鼓勵和提倡的。

(四)人員、裝備和內務管理切實可行

《規定》分兩章分別規范了“人員與裝備”和“內務管理”。《規定》刪除了兼職路政員和義務路政員的提法，這也是和“管養分離”的要求相一致的。而其對人員任職資格的要求，也是完全可以做到的。這對保證路政隊伍整體素質，提高路政隊伍戰斗力，是一個切實的保障。

內務管理。現在各地對路政隊伍正規化建設普遍重視，這也是廣大路政執法人員努力的結果。《規定》對內務管理制度的要求，我看到，是和我們平時的做法相一致的。我們通過日常工作體會到，效果很好。《規定》對此予以肯定，必將促進內務管理再上新臺階。

《規定》的可圈可點之處還有很多。優點既多，缺陷也客觀存在。而且一些基層路政管理者看后，表達了自己的憂慮和擔心。

二、《規定》的若干缺陷

(一)放棄法定職權

《規定》出臺的依據是《公路法》，但在部分內容上舍棄了《公路法》賦予交通主管部門和公路管理機構的法定職權，有非法除權的嫌疑。

比如，《規定》第八條：

除公路防護、養護外，占用、利用或者挖掘公路、公路用地、公路兩側建筑控制區，以及更新、砍伐公路用地上的樹木，應當根據《公路法》和本規定，事先報經交通主管部門或者其設置的公路管理機構批準、同意。

比照《公路法》第四十四條：任何單位和個人不得擅自占用、挖掘公路。

可以看出，《公路法》規定的“不得擅自占用、挖掘公路”的行為主體是“任何單位和個人”，而《規定》則把“公路防護、養護”排除在外。也就是說，依據《公路法》，因“公路防護、養護”需要占用、挖掘公路的，也必須經過交通主管部門同意，而按照《規定》則不需要。

這個也是和“管養分離”的原則相違背的。在“管養分離”的前提下，交通主管部門和公路管理機構與公路養護組織不是同一個個體，它們的職責、利益是不完全一致的。公路管理機構的職責是保護路產路權，而養護組織則是通過對公路的養護取得報酬達到贏利的目的。公路管理機構和公路養護組織的關系，不是行政隸屬關系，而是合同關系，目的的不一致性，必然會產生矛盾。

試想，按照此規定，公路養護組織為了“養護需要”，可以任意占用、挖掘公路，可以砍伐路樹而不經過批準，而交通主管部門和公路管理機構卻不能對之進行管理，這是一件既不合法又不合理的事情。而其根源，在于《規定》非法剝奪了交通主管部門和公路管理機構的法定職權。

在此情況下，交通主管部門要求公路養護組織辦理審批手續，符合《公路法》的規定，但不符合《規定》的要求，該怎么辦?

按照《立法法》規定：法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章(第七十九條)，違法上位法的規章應予改變或者撤銷(第八十七條)。

(二)和地方性法規銜接差

很明顯的地方，《規定》第四條第三款：縣級以上地方人民政府交通主管部門設置的公路管理機構根據《公路法》的規定或者根據縣級以上地方人民政府交通主管部門的委托負責路政管理的具體工作。

這里，公路管理機構的職權僅僅來自“委托”，而實際上，在一些地方，公路管理機構已經通過地方性法規的授權取得了行政主體資格。比如《黑龍江省公路條例》明文規定“公路管理機構行使公路行政管理職責(第五條)”，在后文中，對交通主管部門和公路管理機構的具體分工作出了規定，既明確，又有很強的可操作性。

在《規定》實施后，規章和地方性法規的矛盾就暴露出來。比如黑龍江省公路管理機構，按照地方性法規是行政主體，按照規章不是行政主體，那么該如何適用?

按照《立法法》第八十六條第二項：地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由____提出意見，____認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定;認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。

其實在起草《規定》的時候，只要加上一句話，規章和法規“打架”的現象完全可以避免：公路管理機構根據……“或地方性法規的授權”負責路政管理的具體工作。這不能不說是立法上的疏忽。

(三)尷尬的索賠程序

《規定》承認了公路路產損害賠償是民事責任，這是一個進步。但在條文表述上，又充滿了“案件”、“當事人”、“立案”、“結案”等詞語，行政色彩濃厚，顯示出起草者指導思想的搖擺不定。

《規定》第五章講的是公路賠償，這是民事行為，但卻沒有使用“賠償義務人”的概念，而是使用了一個模糊的詞語：當事人。而“當事人”這一概念，在平等主體之間的非訴民事行為中是對等的，如合同當事人，就是指的合同雙方。在民法上，如果是特指某一方，會稱其為“一方當事人”或“對方當事人”，而不是稱為“當事人”，后者實際上也包括公路管理機構在內的。

《規定》提到的“當事人”，實際上是套用行政程序來解決民事問題。那么“當事人”在這個程序中指的是誰呢?是造成路產損害的直接加害人，還是承擔賠償義務的人?二者往往是不一致的。比如機動車肇事損壞路產，直接加害人是司機，而承擔賠償義務的是車主，車主和司機通常不是一個人。

行政責任止于自身，民事責任可以轉嫁，二者的差別是極大的。

而《規定》第三十四條規定的“處理公路賠(補)償案件”的“程序”更存在重大缺陷。

其規定的“程序”是：(一)立案;(二)調查取證;……(七)結案。

“調查取證應當詢問當事人及證人，制作調查筆錄”。請注意，這里的用詞是“應當”，從法理上來講，“應當”做的事情沒有做就是不作為，就是違反職責要求，是要承擔不作為的責任的。

而從另一個角度來講，既然要求“應當”從事某種行為，那么這種行為必須是可以做到的。否則，就是“惡法”。

“調查取證應當詢問當事人及證人，制作調查筆錄”。試問，在“當事人及證人”拒絕詢問的情況下，取證工作就不能進行了嗎?回答當然是否定的。路政員可以通過拍照、攝像、現場勘驗等途徑獲取證據來據理索賠。但這樣一來，就違反了《規定》要求的“應當詢問當事人及證人，制作調查筆錄”。這在法理上被視作“違反法定程序”，它所導致的后果是行為的無效。在沒有制作調查筆錄的情況下，收取路產損失賠償費就是一種無效的行為，已經收取的賠償費應予退還，并應賠償繳費人由此引起的損失。

這是很荒謬的事情，但卻是從《規定》中推導出來的“合理”的結論。再舉一個極端的例子。

某次事故，駕駛員及車上乘客全部當場死亡，事故也造成了公路設施損壞，現場沒有目擊者。在這種情況下，如何向“當事人及證人”詢問，并制作調查筆錄?程序的某一環節中斷，導致以后的程序無法繼續，那么路產損失也就根本無法得到賠償。

實際上，如果不按《規定》辦，走民事程序，路產損失賠償很容易得到解決。公路管理機構可以向車主索賠，車主死亡的，可以向其繼承人主張索賠權利。

而重“口供”、輕視證據，這個早日被掃進歷史垃圾堆的封建遺毒，出現在《規定》中簡直是莫大諷刺。

如果非要在《規定》里加上“應當”條款，為什么不說“應當勘驗現場”，或者“應當進行鑒定”?是后兩者沒有“調查筆錄”的可信度高嗎?事實恰恰相反。人，可以說謊，但物，不會。

這個《規定》還回避了一個敏感問題：賠償義務人不予賠償怎么辦?公路管理機構是提起民事訴訟還是采取其他的途徑?這個沒有涉及。但這又是現實工作中普遍存在的問題。

還有第三十三條：路產損壞事實清楚，證據確鑿充分，賠償數額較小，且當事人無爭議的，可以當場處理。

這里，“損壞”的概念是什么?按照《公路法》和《超限運輸車輛行駛公路管理規定》規定，超限運輸應予補償，但公路損壞了嗎?如果說損壞了，那么公路管理機構采取的保護措施的效果又體現在哪里?

“損壞”，最好改為“損害”。損害一詞，就包括了有形的和無形的損傷。

(四)其他立法技術問題

《規定》第三十八條：

對公路造成較大損害、當場不能處理完畢的車輛，公路管理機構應當依據《公路法》第八十五條第二款的規定，簽發《責令車輛停駛通知書》，責令該車輛停駛并停放于指定場所。

這和《公路法》第八十五條相沖突。

《公路法》第八十五條第二款：對公路造成較大損害的車輛，必須立即停車，保護現場，報告公路管理機構，接受公路管理機構的調查、處理后方得駛離。

可以看出，《公路法》規定的是車輛經過處理后方得“駛離”，這應該是駛離“現場”。而《規定》卻要求車輛停放在指定場所，這就要求車輛首先駛離“現場”，然后駛入“指定場所”，除非現場就是指定場所。

嚴格來說，這應該是《公路法》立法上的不嚴謹，但《規定》做出和《公路法》相左的規定，也是不應該的。

還有此條的“當場不能處理完畢”，做何解釋?是客觀因素限制還是公路管理機構單方面的原因?這個應該明確。

其他問題，不一而足。

三、對《規定》的幾點意見

這個《規定》出臺后，不少基層路政管理人員都反映可有可無，實際意義不大。也許是我們對它的期望過高，也許是我們等待的時間過長，總之，失望的情緒是客觀存在的。

而這個《規定》的起草過程缺乏廣大基層執法者的參與很可能是原因之一。基層工作者熟悉一線情況，他們更了解實際工作最需要什么，要他們說好才是真的好。

但我認為，這個《規定》還是有許多值得關注的地方的。它所確立的原則，是順應社會發展潮流的，是貼近實際的，不足之處主要在立法技術上。

有好的出發點還要有好的方法，這樣才能真正地服務基層，服務工作。

《規定》的實際效果好壞，大家自可以在工作中慢慢體會。但不完善的又豈止這一部《規定》呢?它的母法——《公路法》，不是也亟待修改嗎?希望交通部能夠在交通立法工作上多花一些力氣，加大工作力度。

那樣，對廣大公路工作者來說，才是幸事。