1186國開電大本科《城市管理學》十年期末考試論述題庫(珍藏版)

(更新至2021年7月試題)

根據《城市突發公共事件總體應急預案》要求，試論述城市突發事件處置過程需要遵循的工作原則。

答：1)以人為本，減少危害；

2)居安思危，預防為主；

3)統一領導，分級負責；

4)依法規范，加強管理；

5)快速反應，協同應對；

6)依靠科技，提高素質。

以上要點均須聯系實際展開論述，否則酌情扣分，只答要點，每點給2分。

結合實際，論述我國傳統市政管理職能的特點及如何進行改革。

答：一、我國傳統市政管理職能的特點：

1.經濟管理職能廣泛而突出；

2.對其負責的事務管理控制程度高，表現為控制面廣和控制程度高，而且還幾乎都借助強制的行政手段；

3.綜合性的社會保障服務職能較弱；

4.獨立性的職權較少；

5.職權與職責相脫節。

二、我國傳統市政管理職能弊端的改革：

(一)實行市政職能的分解，就是對原有市政職能進行具體分解，劃分出哪些職能是應取消的，哪些需要繼續保留，哪些是要下放或轉移的，哪些是需要充實加強的。

通過職能分解，確定每個工作崗位的職責任務、工作要求、工作內容、工作程序、行政運行機制以及任職資格和條件，將職能具體化，理順內部和外部的工作關系，從而為落實人員與編制提供科學的依據。這是實現市政職能轉變的第一步。

(二)加強市政管理的法治化、制度化建設，市政管理是法治管理，各種市政決策都要依據法律。

為此，必須首先建立和健全各種法規及各項規章制度。包括對機構的設立、機構編制都要以法律形式確定下來。在依法的基礎上，做到政務公開，提高管理的透明度，使各種違法事件都能受到法律制裁。逐漸形成以法治政、辦事高效、運轉協調、行為規范的市政職能運行狀態。

(三)科學配置市政職能職位，在對市政管理職能進行分解的基礎上，要科學配置市政職能職位：(1)同一類業務由一個部門集中管理，減少中間交叉扯皮的情況，提高辦事效率；

(2)必須由幾個部門共同管理的業務要分清主輔關系，明確業務接口；(3)進行綜合管理，對一些長期扯皮、難以劃清的業務歸并到一個部門，以減少部門之間的摩擦，從而提高市政管理的效率性。

(四)加強市政職能崗位人員的業務素質訓練，市政職能崗位人員必須符合市政工作要求。

市政管理人事部門要經常考核其政治素質和業務素質，對不合格者及時撤換，以保證市政工作的效率性，優良地實現市政公共服務的各項基本職能。

(五)轉變市政管理手段，市政管理手段要從過去單純的計劃手段、行政手段為主轉向經濟手段、法律手段為主，特別是重視公共政策的使用。

在法律前提下，使用穩健和靈活的公共政策，往往會取得比較理想的管理效果。因此，加強公共政策的設計工作和其實施的管理藝術，是現代市政管理手段建設和我國市政體制改革的重要內容。

結合實際論述，在處理社區自治組織和城市政府各級相關機構的關系中，要遵循哪些原則？

答：在推行社區自治，加快城市民主化建設的進程中，并不是要否定和弱化城市各級政府組織在城市社區工作中的領導，而是將政府在社區管理中的精神和意志通過社區自治組織的形式灌輸下去，同時，提高社區管理的效率和水平。在處理社區自治組織和城市政府各級相關機構的關系中，要注意遵循以下的原則：

第一，面向社區，重心下移的原則

社區工作的核心是管理與服務。各級組織都要正確處理管理與服務的關系，寓管理于服務之中，把貼近群眾、服務社區、服務群眾作為強化管理的著眼點，將工作重心下移，利用各自的職能指導和配合社區居委會為社區群眾排憂解難；支持街道辦事處履行綜合管理和協調職能，積極為社區實現“資源共享、責任共擔、共住共建”創造條件，并提供必要的人力、物力、財力上的支持。

第二，事權下移，責、權、利配套的原則

要加快城市基層工作社區化、社區工作社會化的進程，各級組織要在事權下移、責任下移的同時，將財力和利益也隨之下移，真正做到責、權、利相統一。屬政府職能部門的工作若確需社區配合的，須與街道協商，經政府同意后，實行部門指導，“權隨責走、費隨事轉”的運作方式。通過責、權、利的配套統一，加大社區工作力度，調動社區居委會工作的積極性。

第三，以人為本，資源整合的原則

各級組織要始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，堅持以人為本的原則，以改善社區人居環境、便利社區居民生活、豐富社區文化、提高社區居民素質、保障社區居民安居樂業為己任，把社區居民是否滿意作為評價各級組織工作的根本標準。各級組織要充分發揮社區居民的積極性、創造性，善于整合社區內的各類資源，與社區單位和社區居委會共同建好社區。

第四，有利于擴大民主，依法自治的原則

社區居委會是社區群眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治性組織。各職能部門、街道辦事處及其他組織應尊重居委會自我教育、自我管理、自我服務的法律地位，在支持《城市居民委員會組織法》立法宗旨和立法原則的前提下，根據社區工作的性質和特點，支持、幫助社區居委會從實際出發，利用社區資源、環境和條件，找準工作切入點，大膽探索和創造符合自身實際的新型社區工作特色和管理模式，切實增強社區依法自治功能，避免社區居委會成為政府的一級準行政組織。

論述中共市委在城市政權中的核心地位是如何體現的？

答：中共在城市政權中的領導地位豐要體現在它對城市國家權力機關的領導上，表現在：

(1)政治領導，政治領導主要指在政治原則、政治方向、重大決策上的領導和向國家政權機關推薦主要干部；

(2)思想領導，指用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，用共產主義理想和社會主義思想道德，教育全黨和全體人民，提高全黨和廣大人民群眾的思想覺悟，使人民群眾樹立正確的思想觀念，保證黨的路線、方針、政策深入人心，成為廣大群眾的自覺行動，以強有力的思想政治工作，統一思想，統一認識，最大限度地調動人民群眾的積極性和創造性，為城市的繁榮穩定發展貢獻力量；

(3)組織領導，指通過黨組織的工作，使黨和廣大群眾成為一個堅強的戰斗集體，有計劃、有步驟地實現黨的目標。

試述城市規劃工作的特點。

答：(1)綜合性。城市的社會、經濟、環境和技術發展等各項要素，既互為依據，又相互制約，城市規劃需要對城市的各項要素進行統籌安排，使之各得其所、協調發展。綜合性是城市規劃工作的重要特點，它涉及許多方面的問題：如城市的建設條件，涉及氣象、水文、工程地質和水文地質等范疇的問題；城市發展戰略和發展規模，又涉及大量社會經濟和技術的工作；當具體布置各項建設項目、研究各種建設方案時，又涉及大量

工程技術方面的工作；至于城市空間的組合、建筑的布局形式、城市的風貌、園林綠化的安排等，則又是從建筑藝術的角度來研究處理的。而這些問題，都密切相關，不能孤立對待。城市規劃不僅反映單項工程設計的要求和發展計劃，而且還綜合各項工程設計相互之間的關系。它既為各單項工程設計提供建設方案和設計依據，又必須統一解決各單項工程設計相互之間技術和經濟等方面的種種矛盾，因而城市規劃部門和各專業設計部門有較密切的聯系。城市規劃工作者應具有廣泛的知識，具有綜合工作的能力，在工作中主動和有關單位協作配合。

(2)法制性、政策性。城市規劃既是城市各種建設的戰略部署，又是組織合理的生產、生活環境的手段，涉及國家的經濟、社會、環境、文化等眾多部門。特別是在城市總體規劃中，一些重大問題的解決都必須以有關法律法規和方針政策為依據。例如城市的發展戰略和發展規模、居住面積的規劃指標、各項建設的用地指標等等，都不單純是技術和經濟的問題，而是關系到生產力發展水平、人民生活水平、城鄉關系、可持續發展等的重大問題。因此，城市規劃工作者必須加強法治觀點，努力學習各項法律法規和政策管理知識，在工作中嚴格執行。

(3)地方性。城市的規劃、建設和管理是城市政府的主要職能，其目的是促進城市經濟、社會的協調發展和環境保護。城市規劃要根據地方特點，因地制宜地編制；同時，規劃的實施要依靠城市政府的籌劃和廣大城市居民的共同努力。因此，在工作過程中，既要遵循城市規劃的科學規律，又要符合當地條件，尊重當地人民的意愿，和當地有關部門密切配合，使規劃工作成為市民參與規劃制定的過程和動員全民實施規劃的過程，使城市規劃真正成為城市政府實施宏觀調控，保障社會經濟協調發展，保護地方環境和人民利益的有力武器。

(4)長期性、經常性。城市規劃既要解決當前建設問題，又要預計今后一定時期的發展和充分估計長遠的發展要求；它既要有現實性，又要有預見性。但是，社會是在不斷發展變化的，影響城市發展的因素也在變化，在城市發展過程中會不斷產生新情況，出現新問題，提出新要求。因此，作為城市建設指導的城市規劃不可能是一成不變的，應當根據實踐的發展和外界因素的變化，適時地加以調整或補充，不斷地適應發展需要，使城市規劃逐步趨近于全面、正確反映城市發展的客觀實際。所以說城市規劃是城市發展的動態規劃，它是一項長期性和經常性的工作。雖然規劃要不斷地調整和補充，但是每一時期的城市規劃是建立在當時的經濟社會發展條件和生態環境承載力的基礎上，經過調查研究而制定的，是一定時期指導建設的依據，所以城市規劃一經批準，必須保持其相對的穩定性和嚴肅性，只有通過法定程序才能對其進行調整和修改，任何個人或社會利益集團都不能隨意使之變更。

(5)實踐性。城市規劃的實踐性，首先在于它的基本目的是為城市建設服務，規劃方案要充分反映建設實踐中的問題和要求，有很強的現實性。其次是按規劃進行建設是實現規劃的唯一途徑，規劃管理在城市規劃工作中占有重要地位。最后，城市規劃的實踐性還在于其可實施性，應當在規劃編制時，考慮城市的財力和能力，不能盲目提出過高的要求，同時，為了適應快速變化的社會經濟技術條件，要注意城市規劃自身的彈性。規劃實踐的難度不僅在于要對各項建設在時空方面作出符合規劃的安排，而且要積極地協調各項建設的要求和矛盾，組織協同建設，使之既符合城市規劃總體意圖，又能滿足各項建設的合理要求。因此要求規劃工作者不僅要有深厚的專業理論和政策修養，有豐富的社會科學和自然科學知識，還必須有較好的心理素質、社會實踐經驗和積極主動的工作態度。當然，任何一個規劃方案對實施過程中問題的預計和解絕不可能十分周全，也不可能一成不變。這就需要在實踐中進行豐富、補充和完善。城市建設實踐也是檢驗規劃是否符合客觀要求的唯一標準。

試述當前我國區域協調中迫切需要解決的問題。

答：(1)產業的分工與合作。為了避免在城市與周邊地區展開惡性競爭，導致產業結構嚴重趨同和資源浪費的現象出現，需要在產業方面進行協調，即包括各城市在產業上如

何進行分工合作，如何在產業政策上進行銜接以提高區域產業的整體實力等內容。

(2)環境的治理與自然生態、人文資源保護。生態環境具有公共性，各個主體(城市或區域)在利用生態資源時都傾向于自身利益最大化。為了實現全社會生態環境的全面改善和建立良好的補償機制，需要在各個主體間進行協調。如流域內污水的排放標準、固體廢棄物的共同處理、大氣污染的控制、水資源的分配利用等內容，都屬于環境方面的協調。而森林、濕地、生物多樣性等自然資源以及歷史文化資源等雖然可能只位于某局部地區，但卻是整個區域的共有資源，需要共同努力進行保護。

(3)基礎設施建設的協調和共享。在交通和通訊聯系日益發達的條件下，許多大型公共設施和基礎設施的可能服務半徑已經超出城市或區域的范圍。而且，所有設施的建設和運營都是有一定的“規模門檻”約束的。如果允許各主體(城市或區域)從自身利益出發，在自己的屬地范圍內都進行大型基礎設施建設，將降低設施的利用效率，造成成本的上升和資源的極大浪費。因此需要在大型公共設施建設上進行協調，形成功能互補、共同享用的公共設施體系。此外，由于經濟和社會活動的跨地界性，對于區域范圍內的基礎設施的整體系統運行提出了更高要求，使得各城市范圍內自行規劃建設的設施的銜接變得十分重要。唯有如此才能大大提高設施的整體運行效率。

(4)共同的行為規則和標準的制定。市場經濟是法制經濟，也是規則經濟。只有制定一套公平公正、大家共同遵守的規則，才能界定和約束各利益主體的行為選擇，保證良好的市場運行環境。目前區域協調中存在的諸多問題，如土地的“零地價”出讓、污染排放、設施建設標準不一造成難以彼此銜接等，很大程度上都源于缺乏一個明確的指導和約束各地方政府的行為標準和準則，而這是區域協調機構的最重要職能。

(5)區域整體形象塑造與創新網絡構建。經濟全球化形勢下，國家之間的競爭反映為各國核心城市的競爭，也表現為區域之間的競爭。要增強區域的整體競爭力，需要各個城市結成同盟，以一個整體參與對外合作交流和競爭，同時也需要以一個整體進行宣傳和推介自己。塑造區域的整體形象，既是提高區域的影響力，也是增強區域內各城市的吸引力和競爭力的重要手段和內容。此外，影響區域競爭力提高的關鍵因素在于區域持續的創新能力的培育，而這依賴于一個高效的區域創新網絡的構建而不能單靠個別城市的發展。區域的整體創新能力的培育取決于區域的創新意識和進取精神，最終是建立在整個區域的文化建設和人文精神造就的基礎上，這是培育區域長久競爭力的關鍵所在。

試述我國城市成長中存在的問題。

答：(1)城市用地數量增長過快。我們通常用城市人均建設用地指標來衡量城市用地的相對數量。近些年來，我國城市用地迅速擴張的現狀也是不容忽視的。而且，這種人均城市建設用地增長中還存在與城市規模等級相聯系的結構不均衡問題。人均城市建設用地與城市規模之間存在反相關，城市規模越大，用地越集約，反之則越粗放。近些年來小城市人均建設用地擴張的速度較大城市相比更是有增無減。從以上的一些現象來看，我國城市建設用地數量的增長已經超過城市用地負載的城市經濟要素的增長，尤其是在規模較小的城市，用地擴張過快的現象十分突出，而小城市的土地收益又遠遠低于大城市，這種狀況客觀上反映了我國城市成長方式的不均衡和不經濟。

(2)城市土地利用效率低下。在城市空間過度擴張的同時，由于沒有足夠經濟內容的充實和支撐，使得城市成長方式不經濟的問題表現為城市土地利用效率的低下。土地利用效率的低下主要表現在兩個方面：一方面土地的經濟產出率較低，另一方面土地的開發利用程度較低。應該說，我國雖然改革開放后經濟建設的各個方面取得了很多舉世矚目的成就，但畢竟還屬于發展中國家，城市空間的經濟負載與產出水平同一些先進國家相比較低。但必須提起注意的是，在我國內部各級各類城市的土地利用效率對比中，地均產出水平較低的中小城市往往占地規模較大。我國的城市土地開發利用程度也比較低，城市土地利用效率的低下決定了我國城市成長的空間外拓傾向十分突出。

(3)城市新區開發的傾向嚴重。自城市土地有償使用制度逐步推行以來，國內一些城市有一種大規模、成體系、與舊城不連續的新區開發的傾向，這種城市新區開發一般都以一些特定城市職能的外遷為主導力量，并吸引其他的城市功能隨遷，達到城市空間的大規模、跳躍式成長。這種新區開發中最多的要算

20世紀90年代風行全國的開發區熱，這些開發區最初往往打著高新技術的招牌，但最終很多沒有相關條件支撐的高新區的土地被開發成了住宅區甚至長時間撂荒閑置。近些年來，在工業之外，教育產業也成為新區建設的新主角。另外，還有一些以政府職能部門作為主要吸引力量的綜合性城市新區開發。這些新區開發雖然在一定程度上可以成為城市建設和發展的增長和帶動軸心，但是如果不能在新區開發的同時積極推動老城的更新升級，很有可能出現類似西方內城衰退的不良后果；而且，一旦新區開發的資金不能到位運轉，后續的利用沒有保障，也很可能造成土地的閑置和浪費。

(4)城市空間結構不合理。在我國城市成長的過程中，城市空間結構還存在一些不合理的狀況，某種程度上，這些不合理的現象還在繼續產生。城市成長中的空間結構不合理，主要表現為土地利用總體結構的失衡和空間利用方式違背地租規律。一般而言，作為人類聚居地的城市，其居住用地的比重是最大的，往往占到各類用地總量的1/3以上，我國城市空間結構中居住用地比例也大致如此。我國城市工業用地比重達到22%，考慮到我國工業化處于較低階段的現實，這個高于西方發達國家8%～10%的比例兩到三倍的結果值得我們反思。按照西方城市經濟學中經典的城市地租理論，城市中心區為能夠擔負最高地租(地價)的CBD，由中心區向城市邊緣，由各種地租負擔能力依次降低的用地方式的包絡線構成城市內部的地租競標曲線，競標曲線中依次排列的用地類型代表了最為經濟合理的城市土地區位選擇。以上的城市用地結構分布基本上可以解釋和指導市場條件下的城市土地利用區位選擇，但是我國的城市成長過程卻同這一模式有很大的距離。通常，居于我國城市中心的是行政中心，工業、倉儲、機關等用地占據著城市內部很多區位優越的地段，一些原本應當位于城市中心的高級用地類型只能在偏位設立。

試述我國城市發展戰略的潛在重點。

答：(1)全面導入綠色GDP、人文GDP的目標績效觀。所謂“綠色GDP”，就是從現行GDP中扣除環境資源成本和對環境資源的保護服務費用。綠色GDP指標，實質上代表了國民經濟增長的凈的正效應。綠色GDP占GDP的比重越高，表明國民經濟增長的正面效應越高，負面效應越低，反之亦然。

“人文GDP”就是為了保障人的健康和全面發展而投入財富的增長指標，包括教育、文化、醫療衛生等方面。我們追求的發展，應該是經濟和社會事業的全面發展，是人與自然和諧相處的可持續發展，應將“經濟GDP”、“人文GDP”和“綠色GDP”放在同等重要的位置。多層面的政府績效考核體系的建立健全是建設和諧社會的重要制度基礎之一。

(2)構建敏捷城市，提高城市對外部環境變化的應對能力。反應能力當今世界處在信息爆炸的時代，城市要在瞬息萬變的環境中抓住有利的信息，結合自身條件，做出相應的對策，才能贏得發展機會。也就是要創建“敏捷城市”，其中包括三方面的內容：信息敏捷。依托快捷、準確、暢通的信息來源和上傳下達渠道，并在大量的信息中進行及時高效的篩選，保證決策者在第一時間獲取精練實用的信息。就此，正在迅猛發展的數字城市技術不但提供了技術支撐，而且具備成為信息敏捷交換和交流的平臺。人員敏捷。有靈活、干練、反應迅速的管理人員和辦事人員，要做到能上能下，人盡其才，能夠準確快速應對環境變化。制度敏捷。在一定原則框架內，保留政策的適度彈性，以便在實施中能夠因地因時制宜；必要時要及時調整修訂現行政策制度，確保城市發展最終戰略目標的實現。

(3)全面導入循環經濟，注重產業優化升級。循環經濟以可循環資源為來源，以環境友好方式利用資源，保護環境和發展經濟并舉，把人類生產活動納入到自然循環過程中，經過相當長一段時間的努力，使生態負增長轉變為生態正增長，實現人類與生態的良性循環。循環經濟起源于工業經濟，其核心是工業物質的循環。循環經濟是對物質閉環流動型經濟的簡稱，以物質、能量梯次和閉路循環使用為特征，在環境方面表現為污染低排放，甚至是污染零排放。循環經濟把清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費等融為一體，運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動，因此本質上是一種生態經濟。循環經濟是按照自然生態系統的物質循環和能量流動規律重構的經濟系統。要求把經濟活動組織成為“自然資源—產品和用品—再生資源”的反饋式流程，所有的能源和原料都能在這個不斷進行的經濟循環中得到最合理的利用，從而使經濟活動對自然環境的影響減少到盡可能小的程

度。

(4)注重城鄉融合與區域協同。我國的城鄉二元結構體制自新中國成立以來就已經形成,雖然改革開放以后經多年發展,農村的經濟社會發展水平得到顯著提升,但是基于戶籍壁壘的城鄉差異和在此基礎上的資源配置失衡、福利制度差異和市場分割現象,依然普遍存在。促進城鄉一體化既是我國未來進一步城市化的重要課題,也是擴大內需、提高城市化質量、推動城市經濟有效的潛在機遇,同時還關系到所有在城市工作和穩定生活的農村戶籍人口的切身利益。2014年政府工作報告指出,今后一段時間要推進以人為核心的城鎮化,著重解決好“三個1億的問題,即“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮,改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村,引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。其中,推動農業轉移人口城鎮化就是能進城鄉融合的關鍵舉措。通過推動戶籍制度改革,實行不同規模城市差別化落戶政策，把有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民,并對未落戶的農業轉移人口建立居住證制度,使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學,實施農民工職業技能提升計劃,穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,從而使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。

區域協同主要是指城市產業結構上的專業化分工和區域協作,同時也包括在一些區域性問題的解決方面進行合作。我國在計劃經濟時期所實行的地區均衡化發展戰略,使得各城市形成了追求本地完整產業結構體系的發展傳統,再加上地方政府追求本地經濟效益和政績指標,缺少區域間進行產業發展協作的有效激勵,導致城市和區域之間的重復建設和盲目競爭,造成社會資源配置的低效率。實現產業發展的區域協同,需要結合各地的資源稟賦和區位優勢,明確主導產業和特色產業,形成分工與合作明確的協同發展格局;同時更需要創新區域間的合作機制,實現資源共享和收益均沾,形成區域協同的有效激勵。此外,在一些區域性問題的解決上,也需要城市之間積極協作、共同努力,例如,對于區域性污染問題的治理等。

(5)重視突發事件與非常態事件管理。應該認識到，城市發展戰略管理的實施過程并非一帆風順，國內外一些城市發生的一系列突發事件也提示我們必須在城市發展戰略管理中建立“危機管理”機制。在制定國民經濟和社會發展規劃的同時，需要制定一個有效的，能夠幫助快速溝通、快速做出影響評估和控制的危機管理計劃，并使之成為國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分，甚至是最為重要的部分。一般來說，危機管理在管理層次上高于日常管理，是管理的最高層次。危機管理計劃不是獨立的，它必須與整個國民經濟和社會發展規劃結合起來，也必須與國家、地區和部門的危機管理體系相適應。當然，就我國來說，在制定危機管理計劃的同時，還需要進一步建立和完善危機管理系統，這也是我們在制定國民經濟和社會發展中長期經濟和社會發展規劃時必須考慮的問題。

試述我國城市環境管理的基本原則。

答：(1)全面規劃、合理布局，該原則有三層涵義，一是城市的環境保護規劃與城市的經濟和社會發展計劃相結合。二是城市的環境保護規劃與城市規劃相結合。三是全面規劃城市的環境保護工作。以上三層涵義中第一、第二層涵義強調城市環境保護規劃應當與城市經濟、社會發展計劃，與城市總體規劃緊密結合、統籌安排，使城市經濟社會發展、城市建設與環境保護三者協調發展，第三層涵義強調環境保護管理本身的規劃需要全面綜合考慮。

(2)綜合利用、化害為利，這是指全面和充分地利用各種生產和生活的廢棄物，變廢為寶、化害為利，既充分地利用資源和能源，又減少環境污染。這是治理污染、節約資源、發展生產、保護環境而必須貫徹的一項重要原則。當前，世界上許多國家都非常重視廢棄物的回收、利用和處理，并制定了相關的法律法規。因為廢棄物中大多含有未被充分利用的有用資源，對其回收利用對節約資源和減少污染是一舉兩得。

(3)預防為主、防治結合，城市環境一旦污染便很難恢復，因此保護環境應以預防為主，但預防不可能完全避免污染，對已經存在的污染必須治理，因此要防治結合。

(4)“三同時”原則，這一原則要求在進行新建、改建和擴建工程時，防治污染和其他公害的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。這一原則我國早在1973年便正式做出規定，這是我國在環境管理中防止污染的一項重要原則，也是防止污染的重要制度之一。

(5)依靠群眾、大家動手，保護環境、防治污染不僅僅是政府的職責，也是全體社會組織和市民的職責。保護環境、防止污染僅靠政府也難以達到理想的效果，只有全社會成員增強環保意識、積極參與才可能達到較好的效果。

(6)污染者負擔原則，指污染和破壞環境造成的損失，由排放污染物和造成破壞的組織或個人所承擔。這一原則自20世紀70年代初由國際經濟合作與發展組織環境委員會提出后，得到國際社會的廣泛承認。污染者負擔原則在法律上一般表現為三種方式：征收排污費或多種形式的污染稅，賠償損失，罰款。其中被廣泛采用的是“排污收費制度”。我國參照這一原則，在《環境保護法》中規定了“誰污染誰治理”的具體原則，以明確污染者的責任。

(7)除了上述原則以外，城市環境保護與管理還應始終堅持一個總的原則，即可持續發展原則。

試述我國城市污染治理的主要瓶頸。

答：(1)思想觀念的轉變相對滯后。在錯誤的發展觀指導下，人類對資源采取掠奪式的開發，資源回收和循環利用水平低，不考慮環境容量的承載能力任意排放污染物。其結果是資源遭到嚴重破壞，環境受到嚴重污染。直至今日，仍有不少城市，特別是中小城市，出于經濟發展考慮，采取犧牲環境的做法，只為追求投資增長，而吸收環境污染嚴重的企業進城落戶。

(2)污染治理機制尚不健全。由于環境污染造成的私人成本遠低于社會成本，廠商和消費者具有向外排污的內在沖動，因而在單純的市場條件下公共環境極易出現無人照管的“公地悲劇”。政府可以通過向企業和居民征收排污費和環衛費，用以治理污染；或是由政府出面協調，將污染的外部性予以內部化。但在現實中，僅靠政府來治理污染顯然是不夠的，將公共環境交由企業或個人處理還有諸多問題，排污費的收取標準和使用機制還不完備，環衛公司政企分開的市場化改革推進困難，尤其是一些純粹公益性的污染治理項目仍需依賴并不充足的公共財政。

(3)技術水平不高和經費不足仍是污染治理的強硬約束。中國現有垃圾處理技術仍十分低下，真正符合國家環境控制標準和建設標準的垃圾無害化處理率僅有25%左右。處理垃圾不僅是技術上的問題，令管理者更為頭痛的是，環衛經費嚴重不足。目前，全國每年投入的資金近400億，這筆巨大的投資相當于全國每年開采黃金的總產量的價值。在這筆資金中，垃圾處理隊伍(其中包括近10%的退休人員)的工資費用占了約70%，其余才是購置設備的費用。這對于技術水平要求越來越高的污染處理來說遠遠不夠。

(4)污染治理的公眾參與度不高。科技發展在污染治理方面固然重要，但并不能夠“包治百病”。治污之重不在于“治”，而在于“防”。“治”是治標，“防”才是治本。這個“防”靠的正是城市公眾(企業、居民)自覺自愿地維護公共環境，采用新技術減少污染，保持良好的生活習慣，不隨地吐痰，不亂扔垃圾。但我們看到的是，諸多陳規陋習和不良的生活習慣仍然影響著城市的公共環境。

試述我國城市政府職能的特征。

答：(1)廣泛性。由于城市公共事務復雜多樣，分工細致，加之我國城市社會自治組織和社會組織尚在發育之中，所以，從鄰里關系、社區衛生、居民福利、商業網點、公共設施到整個城市的規劃和建設事務，都要納入政府的管轄范圍，從而使城市政府職能比其他地方政府職能更加廣泛多樣。

(2)服務性。在鄉村社會，農民是具有自主生活能力的人，農民的基本生活大都能夠自給自足，農村的公共事務也大多是自助性的；而在城市社會則完全不同，市民的衣、食、住、行等，樣樣都離不開政府所提供的支持及援助，離不開政府或公營機構所提供的公共服務。服務職能體現了城市政府的本質，服務是城市政府的天職。

(3)規范性。法治政府起源于近代以來的城市，隨著城市化的迅速發展，城市政府管理現代化的主要標志就是法制化和科學化，而法制化的首要任務就是將城市政府的職能范圍、權責關系和政府職能實現方式納入法制的軌道，保證各種城市事務間的相互協調和整合，調整和發展各項政府職能，從而確保城市政府職能的規范性和穩定性。

(4)自主性。在現代社會，城市是國家或區域社會經濟、政治和文化生活的中心，在國家行政體制中發揮著獨到的作用，其職能的實現也具有相對獨立性；同時，城市社會自成一體，城市社會關系和城市事務也有其特殊性，無論從時間上、經濟上，還是從效果上看，城市事務中的環境、能源、規劃、建設、住宅、交通、福利、衛生、治安、消費等都自成體系，具有較大的獨立性，適合由城市政府自主地實施管理。

(5)多樣性。現代城市政府職能范圍廣、跨度大，城市公共事務結構復雜，功能多樣，加之行政環境的劇烈變動和行政技術的飛速發展，以至政府在管理這些公共事務、實現其各項職能時，不得不采用多種手段、途徑和方式，以適應不斷變化的新情況，保證城市政府的各項職能和管理決策得到順利實施。

試述我國如何實現城鄉一體化。

答：(1)城鄉一體化不是城鄉“一樣化”和“平均化”。有人認為城鄉一體化就是要完全消滅城鄉差別，最終達到城鄉的絕對融合。這種觀點實質上就是將城鄉一體化引向了“城鄉一樣化”，這在理論和實踐上都是行不通的。因為城市和鄉村這兩種社區形態的形成和發展有著其特定的自然、社會、經濟、歷史等條件，只要這些方面存在著差別，城鄉差別就不可能消失。同時，城鄉一體化并不會導致城鄉的“低層次平衡發展”和“平均主義”，它不是降低城市的地位，而是將鄉村的地位加以適當提高，使其在市場體制下處于與城市同等的競爭地位。城鄉一體化強調城鄉間各要素的融合、貫通，但并不排斥差別，相反，通過科學、合理的規劃，可以將差別轉化為各自的特色，這將有利于形成城鄉系統的高層次協調發展。

(2)城鄉一體化的動力機制：城市化和農業產業化。城鄉一體化是城鄉兩大系統發展的一種社會、經濟、生態過程，同時又是這一過程的戰略目標。在分析城鄉關系問題上，有學者認為，城市化的滯后是中國城鄉經濟難以協調發展的癥結所在，并由此導出了通過重新發動城市化來解決城鄉發展問題。還有一些學者主張靠農村工業化來解決城鄉問題。事實上，農村的發展，不能單靠城市化的輻射，也不能盲目推行農村工業化，造成生態環境的破壞。實現城鄉協調發展必須兩頭啟動，依靠城市化和農業產業化加以推進，這就是城鄉一體化的動力所在。

(3)城鄉統一市場的建立是城鄉一體化的核心。市場是城鄉經濟聯系的紐帶，也是縮小城鄉差距、優化城鄉資源配置的有利渠道。城鄉經濟要素的流動，是二元結構轉換、城鄉協調發展的關鍵。這就需要打破原有的各種體制束縛，以市場體制為契機，在原有城市市場和農村市場的基礎上，構建城鄉統一市場。這將是一個市場類型齊全、功能完備的市場體系，它既包括產品市場，又包括要素市場。通過統一的市場體系使農村的資源優勢轉化為商品優勢，剩余勞動力轉化為生產要素，并得到優化組合，從而為實現城鄉全面貫通、走向一體奠定堅實的基礎。

(4)城鄉一體化要從人的需要出發，即“以人為本”。從人本主義角度講，人們從事的一切活動都是為其自身各方面需要服務的，城鄉發展從本質上來說是人與自然在協調基礎上的自我發展。因此，城鄉一體化建設要求為人類創造一個良好的生產、生活和發展的環境，同時要有利于提高人的綜

合素質，特別是廣大農村人口的素質，使其享受現代城市文明，從而利于整個社會的進步。

試述新條件下我國城市經濟管理領域的核心要務。

答：(1)構建適應現代城市發展需要的經濟管理體制。在歷史上，我國曾長期執行計劃經濟體制，并構建了基于計劃經濟的傳統城市經濟管理體制。傳統城市經濟管理體制中的突出問題包括：政企職責不分；城鄉二元分割嚴重；條塊分割嚴重；忽視市場作用，價值規律無從體現；缺乏經濟激勵，平均分配傾向嚴重以及排斥非公經濟等。傳統經濟管理體制不適應于現代市場化條件，因此必須予以梳理和修正。進入新的世紀，我國經濟總體實力已躍居全球第三。中國的城市將從被動追趕逐步轉向“彎道超車”，在新的政治、經濟形勢下，城市經濟管理體制也要進行多方面的完善和創新。政企分離、城鄉一體、條專塊統、市場導向、競爭充分、激勵合理、多種所有制經濟協同發展的新的面向未來的城市經濟管理體制應當逐步構建起來。目前，我國市場經濟體系已經初步建立，下一個階段將面臨市場經濟體系不斷完善、不斷健全的任務。與之對應，城市經濟管理體制一方面要以加速構建具有中國特色的社會主義市場經濟體制為核心進行體制、機制改革；另一方面要面向未來、面向國際，提升我國城市經濟的國際對接能力。

(2)導引城市產業結構合理、有序升級。城市產業主要包含傳統產業分類中的第二、第三產業，這些產業所能提供的產品類型非常豐富，不僅供城市本身消費使用，還為農業生產和生活提供相關的物質資料與服務；不僅為本城市服務，還要為區域乃至更大范圍服務。當前，隨著生產技術的不斷提高和非物質產品價值的不斷體現，城市產業呈現一些出新的發展趨勢和特征。一是隨著城市化進程的深入，產業結構的重心將沿著第一產業、第二產業、第三產業的順序逐步轉移，第三產業在城市經濟中的比重不斷提高。二是城市經濟擺脫簡單依靠產品的階段，服務經濟、體驗經濟成為城市經濟競爭能力的重要表現領域。三是城鄉、城市與區域構筑區域經濟聯合體的趨勢越來越顯著，城市經濟的綜合性特征越加顯現。在城市經濟管理的領域里，主導產業的判別和推動產業結構合理有序升級是一個重要的使命。“產業結構升級”又稱“產業升級”，即產業結構由低級向高級提升。這一概念隱含著政府采取各種措施以促進和加速本國、本城市產業結構由低級向高級演變的主動性。產業結構升級與調整和優化產業結構是一致的，都力圖推動產業結構由低級到高級的演變。因此，各類城市應當準確認識自身所處階段，根據產業發展特征進行前瞻性的判斷，并通過鼓勵、引導等方略促進產業升級。但需要注意的是，一個城市的產業升級必須合理、有序進行，不能拔苗助長。工業化仍是一個我們必須正視和必須面對的階段，只有對這個階段予以足夠的重視，才有可能促進我國城市更快的實現由工業化中期階段向后工業化社會轉型。也正因為如此，近年來，我國也加強了對例如天津濱海新區、唐山曹妃甸、遼寧省五點一線等地的投資傾斜，推動這些地區的制造業進一步發展，并加速成為我國制造業創新的增長極。

(3)籌謀解決結構性失業與總量過剩失業問題。經濟學家將失業分為摩擦失業、總量過剩失業和結構性失業三類。所謂結構性失業，是指現實勞動力市場所需要的、具有特定勞動知識和技能的勞動力短缺，而現實市場提供的勞動力不具備這些特定勞動知識和技能，導致市場所需勞動崗位和所提供的勞動力出現結構性錯位。而總量過剩失業則是勞動力總量大大超過就業崗位的總量而造成的失業。當前，在我國城市中結構性失業是三種失業形式中最為普遍的一種。但從長周期來看，我國總量過剩型失業的隱憂更大。因此，城市經濟管理的一個重要工作就是穩定本地勞動力市場，對勞動力進行有針對性和前瞻性的培訓，擴大就業崗位數量，融合城鄉經濟，提升就業崗位的質量，最大限度的減低結構性失業和總量過剩失業造成的潛在影響。

試述引導城中村城市化的對策。

答：(1)從發展決策入手，進一步集中城市決策權。城市管理應自上而下實施，若以“塊塊為主”，將助長局部利益。停止設立新的縣級市，表明這個問題已開始受到重視。“撤市(縣)設區”，撤村設街，人口農轉非是未來區域中心城市行政區劃改革的方向。像廣州目前實行的市、區(縣級市)、鎮(街道)、村(居委)二級政府、四級管理的行政體制，總的來說仍符合當前社會實際。但應進一步加強市級政府決策的權威性、有效性，可嘗試將城市總體規劃范圍內的村鎮逐步改為區街體制。

(2)從城中村內在要求入手，啟發、鼓勵其自身進步。失去耕地的城中村，經濟構成中已沒有農業成分，必須轉向第二、三產業，體制上也應向城市管理體制轉變。

(3)從體制入手，改革土地、人口與城市管理體制。目前在城市擴張過程中，“只占地，不管人”的情況比較普遍，使城中村社區仍停留在松散落后的傳統農村狀態，沒有同步實現人的城市化。為此，必須改革城市土地、人口與規劃管理體制，走城市主導型的城郊農村城市化道路。建議將村鎮改制與城市擴張結合起來，做到既征地又管人，使就業居住性質與戶口性質同步轉變。城中村村民不愿意放棄農村戶口，有以下一些原因：村民教育水平低，即使“農轉非”也不能改善他們在城市謀職難的處境；農村戶口可滿足村民生育兩胎的愿望，即使超生，也無開除公職之憂；農村戶口是參與村鎮經濟收入分紅的條件；農村戶口擁有一定的宅基地配額，村民可建屋收取租金。針對以上狀況，必須從戶籍管理上將并不務農的“村民”納入城市人口管理系統。如對某一年度以后出生的城中村子女一律納入城市戶口，政府提供教育、就業上的優惠傾斜。

(4)從經濟入手，將城中村納入城市經濟體系。城中村問題的核心是農民失去土地以后無以為業，對此，政府可組建專門的經濟發展公司，撤村改制，將城中村所屬企業及土地、村屋等不動產折合成股份，使城中村農民徹底脫離土地，成為集團公司股東。一方面，政府對這類公司提供優惠的稅收與財政政策，另一方面，集團公司具有經濟與社會雙重職能，經濟職能是經營城中村繼承的企業、物業，社會職能是設法改變城中村傳統社會形態，促進社區城市化。或許有人會問，農民失去了耕地，再失去棲身的城中村將何以為生？其實，城市征用農村土地所付出的代價已可以為村民提供更好的教育機會和生活機會，村民完全有條件憑自己的勞動加入到千百萬城市產業大軍中去。如果靠“食利”為生或將土地征用補償費用于消費揮霍，再多的補償也不夠。從經濟入手改造城中村的關鍵環節無疑是城中村土地在征用過程中的補償安置，這一環節處理是否得當將直接影響城中村居民未來在城市發展的愿景。在2009年發布的《中華人民共和國土地管理法(修訂草案征求意見稿)》，在土地征收征用方面對原有的《土地管理法》做出了一定的修改，在原有的“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”以及“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”之外，增加了如下表述：“征收土地的補償費用標準應根據當地社會經濟發展水平適時進行調整。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由市、縣人民政府制定，報省、自治區、直轄市人民政府備案。”這對于城中村改造過程中，實現因地制宜，發揮市場的價格生成作用，體現城中村作為非典型農村地帶的土地資源價值，構建合理的城中村改造補償機制提供了一定的支持。此外，在實際的城中村土地流轉過程中，村民的選擇權應得到充分的尊重，允許城中村的城市化進程出現多種模式并存，而伴隨著選擇權的確立和可選模式的增多，市場手段發揮效用的空間將進一步增大。在傳統的政府主導模式之外，應當允許村民發揮主觀能動性。在實際操作過程中，已經出現了部分經由集體土地資本化形式，對土地實施整理、置換和繳納復墾費，將耕地調整為建設用地，企業有償租賃，村民分享收益。在未來，城市政府、農村集體和村民的協作模式將成為一種趨勢，即由多元主體按照一定原則分享土地級差收益，并將基礎設施建設和村民社保納入城鄉一體化，實現村民身份的轉換，促進城市化的良性發展。

(5)從文化入手，針砭城中村弊端，弘揚城鄉融合與現代文明。利用傳媒樹立正面典型，促進村民轉變觀念，融人城市社會。要調和城鄉沖突，長遠之計在于提高村民素質，掃蕩“黃、賭、毒”，抨擊丑惡、庸俗、低級趣味的社會現象。為使村民融人城市社會，可向村民提供就業上崗培訓、普法教育機會，關注村民后代教育問題等。一旦沒有了“城中村人”，城中村存在的時間也不會太久了。

(6)從法律入手，嚴肅處理城中村所滋生的違法現象。要在短期內扭轉城中村治安混亂、違法建設的現象不是一件容易的事，但可集中力量抓一兩個典型，細致檢查城市治安與規劃建設執法情況。此外，應加快地方性配套法規的立法，制定針對城市邊緣區的規劃管理、住宅建設、人口管理等法規，明確城市與村鎮的法律關系，明確城市周邊土地權益讓渡的法律程序，建立公平、公開、公正的村鎮集體土地一級、二級市場。

(7)從組織人事入手，培養高素質的村鎮領導人。組織人事部門抓住對村鎮領導的任免權，保證基層領導“聽使喚”，這是大連、蘇州、北京等城市發展的經驗。政府應有計劃地對城中村的基層領導，尤其是年輕領導，進行現代城市經濟與規劃建設管理的專項培訓，提高其認識水平和管理水平。

(8)借鑒其他城市處理城鄉矛盾的經驗。對于村鎮聚落來說，深圳與蘇州的經驗值得借鑒。近10年來蘇州新區與新加坡工業園區開發了130平方公里土地，是蘇州老城14平方公里的近10倍。新加坡工業園區位于農業發達、村鎮密集地區，一次性征用數十平方公里土地，將區內分散的村鎮聚落，遷移到區外，實現了“空城轉讓”，蘇州新區內的村鎮聚落，則統一規劃，建設集中的村民居住區，這些居住區在秩序、文明友善與美觀整潔等方面，堪與城市別墅區媲美。深圳市最近加大治理城郊村鎮，如寶安縣有的村鎮選送優秀青年進大學深造，有的村鎮把平時自由懶散慣了的14～35歲無業青年，組織起來舉辦青年培訓營，有軍事訓練、形勢教育、專題知識講座等。將青年學習、培訓情況與本村股份公司分紅及其他收益掛鉤，同時為他們尋找就業機會。長遠來看，城中村必然被改造為城市的一部分，而近中期則始終應堅持漸進方式。解決城中村問題的方式與力度，要考慮社會承受能力。在有限的近期內，可維持村(鎮)辦企業集體經濟所有權、經營權不變和村民享受的福利待遇不變，遠期則應與城市人口同等對待。

試述在處理社區自治組織和城市政府各級相關機構的關系時需要遵循的原則。

答：在推行社區自治，加快城市民主化建設的進程中，并不是要否定和弱化城市各級政府組織在城市社區工作中的領導，而是將政府在社區管理中的精神和意志通過社區自治組織的形式灌輸下去，同時，提高社區管理的效率和水平。在處理社區自治組織和城市政府各級相關機構的關系中，要注意遵循以下的原則：

(1)面向社區，重心下移的原則，社區工作的核心是管理與服務。各級組織都要正確處理管理與服務的關系，寓管理于服務之中，把貼近群眾、服務社區、服務群眾作為強化管理的著眼點，將工作重心下移，利用各自的職能指導和配合社區居委會為社區群眾排憂解難；支持街道辦事處履行綜合管理和協調職能，積極為社區實現“資源共享、責任共擔、共住共建”創造條件，并提供必要的人力、物力、財力上的支持。

(2)事權下移，責、權、利配套的原則，要加快城市基層工作社區化、社區工作社會化的進程，各級組織要在事權下移、責任下移的同時，將財力和利益也隨之下移，真正做到責、權、利相統一。屬政府職能部門的工作若確需社區配合的，須與街道協商，經政府同意后，實行部門指導，“權隨責走、費隨事轉”的運作方式。通過責、權、利的配套統一，加大社區工作力度，調動社區居委會工作的積極性。

(3)以人為本，資源整合的原則，各級組織要始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，堅持以人為本的原則，以改善社區人居環境、便利社區居民生活、豐富社區文化、提高社區居民素質、保障社區居民安居樂業為己任，把社區居民是否滿意作為評價各級組織工作的根本標準。各級組織要充分發揮社區居民的積極性、創造性，善于整合社區內的各類資源，與社區單位和社區居委會共同建好社區。

(4)有利于擴大民主，依法自治的原則，社區居委會是社區群眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治性組織。各職能部門、街道辦事處及其他組織應尊重居委會自我教育、自我管理、自我服務的法律地位，在支持《城市居民委員會組織法》立法宗旨和立法原則的前提下，根據社區工作的性質和特點，支持、幫助社區居委會從實際出發，利用社區資源、環境和條件，找準工作切入點，大膽探索和創造符合自身實際的新型社區工作特色和管理模式，切實增強社區依法自治功能，避免社區居

委會成為政府的一級準行政組織。