第一篇：農業水價綜合改革試點典型經驗總結報告

附件3 農業水價綜合改革試點典型經驗總結報告

（參考提綱）

一、基本情況

典型地區自然地理條件、種植結構、水資源條件、農業水價等基本情況，農業水價改革存在的問題等。

二、主要經驗

對照《試點方案》明確的主要任務、綜合推進工程建設和管理體制改革的要求，總結試點工作中某一或某些方面富有特色和成效、可供借鑒推廣的做法、模式，以及值得注意的問題。

三、取得的成效

盡可能量化說明農業水價綜合改革在促進節水減排、提高水費收取率、保障灌排工程良性運行、促進增產增收、降低水費支出、吸引社會資本等方面的效果。

四、有關建議學習是成就事業的基石

緊密結合試點工作，從組織保障、政策需求等方面提出進一步推廣試點經驗、推進農業水價綜合改革的建議。

第二篇：農業水價綜合改革試點工作總結報告

中小企業獲取國家資金補助

輕松申報幾十到幾千萬政府資金的信息服務平臺

附件2 農業水價綜合改革試點工作總結報告

（參考提綱）

一、基本情況

試點縣地形地貌、耕地面積與有效灌溉面積，試點核心區面積、作物類型、種植結構、農業供水成本、改革前后農業水價等情況。

二、組織實施

試點工作組織機構設立、職責分工及履職等情況。

三、任務落實

（一）農業水權分配。農業用水總量控制指標分解、明晰農業水權、確權發證、水權交易等情況。

（二）農業水價形成機制。農業供水成本、改革前后執行農業水價標準（說明執行水價與成本的關系，是否達到運行成本、全成本水價或適當盈利水平），以及農業分類水價和超定額累進加價政策落實情況等。

（三）精準補貼和節水獎勵機制。系統梳理精準補貼和節水獎勵政策情況，包括獎補對象、獎補方式、資金來源及規模等情況，對獎補效果進行定量和定性的描述、對獎補的可持續性進行論證（說明試點區折合每畝或每方補貼多少，全縣推進需多少資金，是否有相應資金來源等）。

中小企業獲取國家資金補助

輕松申報幾十到幾千萬政府資金的信息服務平臺

（四）用水合作組織建設。登記注冊、建章立制、履行工程管護、用水管理、協商定價、水費計收等職責情況。

（五）工程產權制度改革。工程產權主體、管護責任落實情況等。

（六）工程建設。計量設施配套、末級渠系完善、節水設施建設、農業節水措施推廣情況等。

四、資金籌措和使用

推進農業水價綜合改革試點工作資金來源及規模，資金使用是否符合財務會計制度和預算管理辦法相關規定，預算執行是否與批復一致等。

五、政策措施

梳理試點期間出臺的相關政策措施，說明各項政策的執行情況等。

六、存在問題

試點推進過程中及今后開展農業水價綜合改革存在的難點。

七、政策建議

進一步推動農業水價綜合改革工作的政策建議。

八、其他

第三篇：江南區農業水價綜合改革試點工作方案

江南區農業水價綜合改革試點工作方案

根據國務院辦公廳《關于推進農業水價綜合改革的意見》（國辦發〔2016〕2號）和國家發改委、財政部、水利部、農業部《關于貫徹落實<國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見>的通知》（發改價格〔2016〕1143號）及廣西壯族自治區水利廳《關于印發2017年廣西農業水價綜合改革試點實施方案的通知》（桂水財〔2017〕24號）及南寧市水利局《關于印發2017年南寧市農業水價綜合改革試點實施計劃的通知》（南水農水 〔2017〕30號）精神，為切實加強對城區農業水價綜合改革試點項目工作的領導，進一步加快農業水價綜合改革試點項目的建設，實現農田排灌工程良性運行和農村水利體制改革創新，結合城區實際，制定本方案。

一、指導思想

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會和黨的十九大精神以及總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期制水方針，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊緊圍繞保障糧食安全生產和水安全，促進農業節水和農田水利工程良性運行，突出問題導向，加強供給側結構性改革和農業用水需求管理，發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮政府的引導推動作用，實現政府和市場協同發展，健全農業水價形成機制，完善農田灌溉工程體系，建

立農業初始水權制度和農業節水激勵機制，創新農業用水管理方式，實現節水、減排、增產、增效，為全面推進農業水價綜合改革積累經驗、奠定基礎。

二、基本原則

（一）堅持綜合施策。農業水價綜合改革涉及農民群眾切身利益，由各級人民政府主導推動，尊重農民意愿，讓農民群眾成為改革的真正主體。加強農業水價改革與其他相關改革的銜接，綜合運用工程配套、管理創新、價格調整、財政獎補、技術推廣、結構優化等舉措統籌推進改革。

（二）堅持兩手發力。既要使市場在資源配置中起決定性作用，體現“誰用水，誰付費”原則，也要更好發揮政府作用，保障糧食等重要農作物合理用水需求，總體上不增加農民負擔。既促進節約用水、保障水利工程良性運行，又讓農民群眾用得起水，不影響農民種糧積極性和農村飲水安全。

（三）堅持統籌兼顧。既要強化供水管理，健全良性運行機制，提高供水服務效率，也要把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農業用水精細化管理水平，推動農業用水方式轉變。建立農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制，鼓勵農民節約用水，對采取節水措施、促進節約用水的農民用水合作組織或用水戶給予獎勵或補貼。

（四）堅持多方聯動。以政府為主導，發改（物價）、財政、農林水利、民政等部門密切合作，發揮價格調整、資金整合、行業指導等優勢，形成工作合力。

（五）堅持因地制宜。根據當地經濟發展水平、種植養殖結構等差異狀況，結合土地流轉、農業經營方式轉變，建立和規范農民用水合作組織，探索符合實際的做法，調動各方改革的積極性，有計劃、分步驟推進。

（六）堅持節水優先。加快灌區續建配套與節水改造，大力推行節水灌溉技術和農藝節水技術。在總體上不增加用水總量的前提下，力爭擴大灌溉面積，加快發展設施農業、特色農業、生態觀光農業，通過節水實現增產、增效、增收的綜合收益。

（七）堅持試點先行。優先選擇基礎條件好、基層組織積極性高、群眾意愿強的灌區開展改革試點，帶動城區改革工作扎實推進。根據項目區的選擇應考慮示范工作的連續性，按照連續推進、集中連片、形成規模的原則，選擇六冬水庫高效節水灌區，屬六冬水庫自流低壓管灌灌區范圍，同一灌溉水源，滿足集中連片、形成規模的原則。

三、保障措施

為順利推進我城區農業水價綜合改革試點項目建設工作，決定成立江南區農業水價綜合改革試點項目建設工作領導小組，領導小組具體成員名單如下：

組

長：韋新培

江南區人民政府副區長 副組長：岑常軍

江南區農業林業水利局局長 成員：覃偉寧

江南區人民政府辦公室副主任

張

彬

江南區財政局副局長 楊德福

江南區發展和改革局副局長

肖

權

江南區民政局副局長

陳明海

江南區農業林業水利局副局長 羅遠輝

蘇圩鎮人民政府副鎮長 潘慧瑩

江南國土分局副局長 彭

智

江南供電分局副局長

領導小組負責研究部署農業水價綜合改革試點項目建設工作中的各種重要事項，協調解決各種重大困難和問題。領導小組下設辦公室，辦公室設在江南區農業林業水利局，辦公室人員從農林水利、財政、發改（物價）、民政、蘇圩鎮等成員單位各抽調1名人員組成，具體負責日常工作，辦公室主任由農林水利局分管副局長陳明海擔任。領導小組辦公室及各成員單位職責如下：

領導小組辦公室：負責城區農業水價綜合改革試點項目工作推進過程中重大事項的綜合協調；組織測算試點片區農業供水成本；制定供水價格政策；監督項目招投標工作；審核工程建設進度計劃，并監督落實；負責項目建設中的組織協調工作；負責配套資金的籌集，并對資金的使用管理進行監督；對工程建設的進度、質量進行監督、檢查。

農業林業水利局：負責農業水價綜合改革試點項目的組織實施和日常工作；負責指導試點項目區調整優化種植結構，建立作物生育階段需水與降水季節分配相吻合的節水型農業結構；在試點項目區推廣旱作節水技術和農機農藝節水技術，提高農民科學用水的技術水平。指導確定試點項目區農業用水總量控制指標，制定試點項目區農業用水定額，明晰試點項目區農業水權；指導4

試點項目區創新農田水利工程建設管理體制，完善灌溉工程計量設施和末級渠系。

財政局：負責指導探索建立試點項目區精準補貼和節水獎勵機制，落實城區水價試點項目改革資金，監督資金使用和績效評價。發展改革局：負責指導做好試點項目區農業供水成本核算，農業用水價格、超定額累進加價、分類水價等工作。

民政局：負責受理灌區農業用水合作組織注冊、登記及配合業務主管單位對農業用水合作組織的管理等工作。

蘇圩鎮人民政府：負責農業水價綜合改革項目區內各村村干及群眾的組織發動工作，并協調有關各方面的工作關系。

江南國土分局：做好高標準農田項目計量設施配套，積極支持配合水價改革。

江南供電分局：做好計量設施安裝、改造及擴容時涉及用電報裝等配合工作。

四、目標任務

通過一年時間努力，在試點區域達到以下目標：

明晰農業初始水權；建立合理農業水價形成機制；探索實行分類價格政策，根據不同種養品種，實行不同的供水價格；實行“先費后水”、按方計量收費；實行總量控制、定額供水；推進基本水價+超定額累進加價模式，以基礎水權為中線，節約有獎、超用加價；實現水權流轉。

五、進度安排

（一）前期準備階段（2017年4—11月）。主要是建立工作

機制,確定試點項目區，做好試點項目區調研等各項準備工作。11月底前完成試點項目區實施方案的報審工作。

（二）組織實施階段（2017年12月—2018年4月）。2017年12月底前完成試點實施方案出臺，落實配套工程實施單位，2018年4月底前完成項目驗收和考核工作。同時，農業水價綜合改革試點項目領導小組辦公室要做好信息匯總上報工作，每月 25日報送改革工作進展情況，每季度以簡報、專報等形式報送本城區推進農業水價綜合改革的經驗做法、重要情況、發現的問題以及有關建議等。

（三）總結評估階段(2018年5月)。接受市級相關部門對試點項目工作監督考核，接受上級單位對試點項目工作進行全面檢查、評估，總結成功經驗，提出改進措施，形成系統的工作報告和擬定的推進農業水價綜合改革意見一并報市水利局。

第四篇：農業水價綜合改革試點培訓講義

農業水價綜合改革試點

培訓講義

前言..........................................................................................................................................2 第一章

概

論......................................................................................................................5 第一節 大中型灌區運行管理中存在的問題及原因分析.............................................5 第二節 推進大中型灌區農業水價綜合改革的重要意義...........................................15 第三節 農業水價綜合改革的目標與主要任務...........................................................19 第二章 農民用水戶協會規范化建設........................................................................24 第一節 農民用水戶協會性質、地位與作用...............................................................25 第二節 農民用水戶協會規范化建設的重要性和必要性...........................................30 第三節 農民用水戶協會規范化建設的主要內容與程序...........................................34 第四節 農民用水戶協會在農業水價綜合改革中的主要任務...................................45 第三章

灌區末級渠系工程改造........................................................................................52 第一節 灌區末級渠系工程改造的必要性...................................................................52 第二節 灌區末級渠系工程改造的總體要求...............................................................53 第三節 灌區末級渠系節水改造工程設計及投資測算...............................................67 第四節 灌區末級渠系工程改造的組織實施...............................................................69 第四章 農業終端水價改革........................................................................................72 第一節 農業終端水價改革的必要性...........................................................................72 第二節 農業終端水價核算..........................................................................................73 第三節 農業終端水價管理..........................................................................................78 第四節

農業水費計收................................................................................................79 第五章 項目組織與管理............................................................................................83 第一節

項目前期工作................................................................................................83 第二節

項目申報與審批............................................................................................88 第三節

項目驗收........................................................................................................90 第四節

資金使用與管理............................................................................................95 第五節

項目總結........................................................................................................96 第六章

項目監測評價........................................................................................................98 第一節 項目監測評價的必要性及主要作用...............................................................98 第二節 項目監測評價主要指標..................................................................................99 第三節 項目監測評價的實施....................................................................................102 附錄一：農業水價綜合改革暨末級渠系改造試點項目工程建設技術參考要點（試行）107 附錄二：農業水價綜合改革暨末級渠系改造試點項目工程建設投資測算參考要點（試行）107 附錄三：大中型灌區末級渠系水價測算導則（試行）...................................................107 附錄四：關于加強農業末級渠系水價管理的通知...........................................................113 附錄五：關于加強農民用水戶協會建設的意見...............................................................116

前言

農村稅費改革以來，農業水價改革、水費計收與農田水利建設方面存在的問題成為農村工作和社會關注的熱點與難點，農民對于交納農業水費有著抵觸

心理，水管單位農業水費收入銳減、生存和發展困難，農民和水管單位的矛盾呈現激化的趨勢。

針對這些問題，水利部在深入調研的基礎上，從推動農業水價改革入手，提出了以“兩改一提高”為核心的農業水價綜合改革政策建議，即對灌區末級渠系工程實施節水技術改造，建設完好的水利工程設施；進行用水管理體制改革，推進農民用水自治，建立農業水權制度，實行終端水價制度，構造農田水利良性運行的長效機制，提高水的利用效率和效益，減輕農民負擔，保障國家糧食安全。

黨中央、國務院高度重視農業灌溉設施建設與運行管理問題。2008年中央一號文件明確要求：“要大幅度增加中央和省級小型農田水利工程建設補助專項資金，將大中型灌區末級渠系改造和小型排澇設施建設納入補助范圍。” 國務院領導也就此做出重要批示，要求發展節水灌溉，推進末級渠系節水改造和農業水價改革。

水利部主要領導也高度重視農業水價綜合改革工作。原部長汪恕誠同志三次聽取關于此項工作的專題匯報，對農田水利良性運行機制的體制、機制設計和具體方案的實施都作了明確指示。陳雷部長明確要求，要“抓好試點、多措并舉、積極推進”，并做出重要批示：“要按照家寶總理的要求，進一步加大節水灌溉力度，把這項惠及農民的實事辦好。”

2007年，水利部選擇了8個省（自治區）的14個灌區的部分末級渠系作為首批試點項目區，開展了綜合改革試點方案以及農民用水戶協會規范化建設規劃、末級渠系節水改造規劃和農業水價改革規劃（簡稱“三項規劃”）的編制工作。2008年的試點范圍擴大到14個糧食主產區和4個主要產糧省。財政部也非常重視此項工作，從2008年中央財政農田水利建設補助專項資金中，專門安排

部分資金支持開展農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造試點。

農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造試點是一項全新的、復雜的系統工作，既有工程建設，又有制度建設，政策性、技術性強，既涉及到政府、灌區管理單位，又涉及到農民用水戶協會和廣大農民用水戶，利益關系復雜。試點工作的成敗，直接關系到農業水價綜合改革今后能否長期、全面展開，關系到農田水利設施的良性運行機制能否建立的大局。

為了幫助各試點省、自治區的相關管理人員、工程技術人員以及農民用水戶協會成員正確理解和把握農業水價綜合改革試點任務，我們組織編寫了本書。本書以講義的形式，對農業水價綜合改革的總體思想、主要任務、建設內容以及項目具體的組織管理等內容進行了講解。本書是農業水價綜合改革試點的培訓教材，也可供其他農田水利基礎設施的建設與運行管理人員參考。

由于時間倉促，書中難免有疏漏之處，敬請廣大讀者批評指正。

第一章

概

論

中國是一個農業大國，特點是人口多、耕地少，水旱災害頻繁，水資源供需矛盾尖銳。全國總人口約占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8億多是農民，而人均耕地只有世界人均耕地的1／3，屬于世界人均耕地最少的國家之一。中國人口、耕地、氣候、水資源等自然條件，決定了中國農業必須走灌溉農業的發展道路。

第一節 大中型灌區運行管理中存在的問題及原因分析

我國是一個農業灌溉大國，大中型灌區是保障糧食生產和農村經濟社會發展的重要基礎設施。由于多種因素的影響，目前我國大中型灌區的運行管理中存在許多問題，影響著灌溉效益的發揮，必須盡快加以解決，才能保證國家糧食安全。

一、大中型灌區骨干工程及末級渠系1存在的問題及原因分析

正確分析大中型灌區骨干工程和末級渠系存在的問題，是做好農業水價綜合改革的前提。

（一）我國大中型灌區的基本情況

為提高糧食產量，引水灌溉是中國的傳統，古代人民留下的許多灌溉工程，至今仍發揮著作用。比如四川的都江堰、安徽的安豐塘（芍陂）、廣西的靈渠等。新中國成立幾十年來，我國的灌溉事業不斷發展，農田灌溉面積從1949年的2.4億畝發展到2005年的8.5億畝，占全國耕地面積的44%，每年在這些灌溉面積上生產的糧食占全國總量的3/4，生產的商品糧和經濟作物都占90%以上2。在中國人均耕地面積只占世界人均30％的情況下，我們的耕地灌溉率是世界平均水 12 指國有水管單位管理以外的，由群管組織管理的，一般為斗渠以下渠道。

汪恕誠在國際灌溉排水委員會第19屆國際灌排大會暨第56屆國際執行理事會上的講話，2005年9月15日。

平的3倍，人均灌溉面積與世界人均水平基本持平。中國灌溉排水事業取得的巨大成就，使中國能夠以占世界6%的可更新水資源量、9%的耕地，解決了占世界22%人口的溫飽問題，為保障中國農業生產、糧食安全以及經濟社會的穩定發展創造了條件。而大中型灌區則是保障我國糧食安全的主力軍。據統計，到2006年底，我國大中型灌區共有5894處（其中30萬畝以上的大型灌區285處），有效灌溉面積4.2億畝，約占全國農田灌溉面積的一半。未來幾十年，面對日益加大的人口與資源壓力，灌區尤其是大中型灌區的地位和作用愈顯重要。據預測，到2015年，大中型灌區的糧食生產將占到全國糧食總需求的44%，成為未來我國糧食安全的重要支撐。

（二）當前我國灌區工程存在的問題

我國的灌溉工程特別是大中型灌區，絕大多數修建于上世紀五十年代至七十年代，受當時經濟能力和技術條件的限制，灌溉工程設計標準低，工程質量不高，建筑物及設施配套不全。加之由于資金投入不足、管理不善等原因，我國絕大多數灌區已超過規定的使用年限而未能及時更新改造，普遍老化損壞嚴重，灌溉效益衰減。400多處大型灌區骨干建筑物損壞率近40%，大型排灌泵站工程完好率不足60%。

1998年以前，我國各級政府對灌區骨干工程改造投入很少。1998年后，國家加大了對大型灌區骨干工程的續建配套和節水改造力度，“十五”期間，國家共對306個大型灌區進行了續建配套與節水改造，灌區水源和干支渠工程狀況有了明顯改觀。但由于歷史欠賬太多，與灌區骨干工程改造的實際需求相比，中央財政的投入力度遠遠不夠。根據《全國大型灌區續建配套與節水改造規劃》，全國402處大型灌區和重點中型灌區骨干工程節水改造需1200億元，但連續9年，中央財政共投入了100多億元，不到十分之一。同時，由于多數地方財政

困難，應由地方配套的資金難以落實，導致灌溉工程的維修、更新和改造進度很慢。

與大中型灌區骨干工程相比，斗渠、農渠和毛渠等末級渠系老化破損、不配套更為嚴重，導致灌溉系統“上通下堵”，“水在農田上游一公里”，“大水漫灌”等現象大量出現，農業生產用水得不到保證。2006年，水利部對13個糧食主產省的350處大中型灌區進行調查，有近80%的支渠、85%的斗渠以及94.6%的農渠仍為土渠。調查還發現，在許多灌區內，有相當一部分農田在灌溉季節不能及時得到有效灌溉，有的灌區灌一次水就需要近一個月。由于工程老化失修不配套，我國約有1/3的灌區水利用率不足35%，有1/3以上的灌溉面積為中低產田，其主要原因就是農田水利工程狀況十分不好。大中型灌區的運行情況尚且如此，占全國灌溉面積51%或一半以上的眾多小型灌區面臨的形勢則更為嚴峻。據統計，全國小型灌區的渠道完好率和渠系建筑物完好率平均不到50%，最低的只有20%。由于工程設施損壞報廢的原因，“十五”期間年均減少有效灌溉面積311萬畝，相當于每年減少10個30萬畝的大型灌區。

（三）原因分析

農田水利工程設施落后的根本原因是投入不足。從政府來看，一方面大中型灌區骨干工程的改造力度與實際需求相比差距巨大，另一方面末級渠系節水改造基本上沒有政府投入。受傳統觀念和計劃經濟的影響，農田水利特別是小型農田水利一直得不到公共財政投資支持。自98年大水以來，國家雖加大了對國有大中型灌區的續建配套和節水改造力度，但一直未將灌區量多、面廣、線長的末級渠系建設列入國家正式的扶持計劃。近幾年，國家采取“民辦公助”等方式加大了對小型農田水利的投入，但中央補助資金也主要用于小型水源、小型灌區等工程建設，而沒有將大中型灌區末級渠系及其配套建筑物改造的資

金納入其中。從農民來看，由于自身經濟條件所限，又缺乏政府資金的引導和扶持，也難以調動其對大中型灌區末級渠系進行改造的積極性。農村稅費改革之前，末級渠系工程的維修養護，主要由政府利用行政主導，通過“兩工”組織農民實施，末級渠系處于勉強運行的狀態。農村稅費改革后，“兩工”取消，農民對末級渠系的維修養護投入急劇減少。據統計，1998年農民對農田水利的投工有103億個工日，2005年減少到不足27億個工日3，按每個工日10元計算，減少了700多億的投入，而減少的投入并沒有納入公共財政投入的范疇。加之，由于水價長期偏低，水費收取困難，實收率不斷下降，工程養護資金匱乏，使得本就破損嚴重的工程狀況更是雪上加霜。

二、農業水價改革中存在的問題與原因分析

農業水價是促進節約用水最重要的經濟杠桿。近年來，國家高度重視農業水價改革，在各級政府的重視下，農業水價改革取得了不小的進展，但與我國水資源短缺的狀況和其他資源產品價格改革的進程相比，農業水價改革還存在許多問題。

（一）水價改革的基本情況

據史料記載，早在我國古代就出現了用水收費制度。在公元前2世紀（2000多年前），四川省的都江堰灌區就執行了每畝水田5公斤稻谷的水費制度。如果把稻谷折算成錢，就是水費。水費再攤到總的用水量上，就是水價。

新中國成立后，水價改革不斷推進，先后經歷了政策性無償供水階段（1949-1965年）、政策性有償供水階段（1965-1985年）、水價改革起步階段（1985-1995年）、水價改革發展階段（1995-2003年）。2003年，國家頒布了《水利工程供水價格管理辦法》，標志著我國水價改革進入了規范化、科學化的新階 3 1998年農民對農田水利的投工有103億個工日，2005年減少到不足27億個工日。水利部農水司農建辦統計。

段，水利工程供水是商品的概念正式得以明確。

商品是用來交換的，因此所有的商品都會有價格。水利工程供水價格就是指供水經營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設施銷售給用戶的天然水價格，它是由供水生產成本、費用、利潤和稅金組成。考慮到農業的比較效益差，農民的承受能力低，為了體現向農業的政策傾斜，國家明確農業水價中不計利潤和稅金。當然，我們這里所說的只是國有水利工程供水的價格，即大多數灌區的斗渠入口價格。灌區末級渠系部分的水價長期以來沒納入政府管理范疇，也沒有相應的成本核算和價格制定的規范。

水費是農民最基本的生產性支出之一。是農田水利工程維修管護、正常運行的重要經濟來源。沒有水費的保障，灌溉工程就難以正常運行，渠系老化失修，工程供水能力衰減，灌溉面積嚴重萎縮，直接影響灌溉效益的發揮，最終受到影響的仍然是農民。沒有水費的保障，灌區末級渠系就難以開展管護，也不利于農民確立節約用水觀念，甚至會出現沒水可用的狀況，最終受害的必然是農民。因此，如果不進行水價改革，灌溉工程將不能良性運行，則保障國家糧食安全，促進農民增收節支也就成為了一句空話。

黨中央、國務院高度重視水價改革工作，多次強調要理順關鍵性資源產品的價格形成機制，建立合理的水資源管理體制和水價形成機制，特別是極為關注農業水價的形成機制。一方面農民反映水費負擔比較重，另一方面農業水資源浪費嚴重，灌溉工程不能良性運行。正是由于我們國家水資源短缺現象嚴重，農業用水量又很大，為了發揮價格杠桿作用，促進農業節約用水，黨中央、國務院在取消向農民收取農業稅等項目的時候，仍決定保留農業灌溉水費，并要求繼續推進農業水價改革，探索建立既體現我國水資源緊缺狀況，同時又要保證農民能夠承受和工程良性運行的合理水價形成機制，達到促進節約用水、減

輕農民負擔、保障供水工程良性運行的“三贏”目標。

（二）當前農業水價改革面臨的問題

農田水利設施難以良性運行，而農民實際承擔的水費支出又比較高的尖銳矛盾是當前農業水價改革面臨的最突出問題。農村稅費改革以來，農業水價改革陷入困難境地，水費實收率不斷下降，農田水利運行難以為繼。2006年，水利部組織對全國26個省、551處大中型灌區的水價改革與水費計收情況進行全面調查，2005年，農業水價平均為6.5分/立方米，僅占實際供水成本38%。平均水費實收率57.37%。把水費實收率和水價占成本的比例綜合考慮，2005年水管單位實收水費只占農業供水成本22%。據水利財務經營收費報表統計，2006年，全國參加統計的水管單位32960戶，在不提（或少提）折舊條件下，有8250戶水管單位虧損，虧損額高達29.76億元。如果按照財務規定提足折舊，虧損額將更大。由于水價水平大大低于供水成本，同時水費實收率又不斷下降，農田水利的管養經費嚴重不足，水利工程狀況日趨惡化。如四川黑龍灘灌區修建于70年代，工程運行三十余年，老化十分嚴重，病險渠段較多，工程帶病運行，近幾年春灌期間渠道經常出現垮塌等險情，但由于水費收入下降，水管單位可用于搶險的資金不足，所以無法進行日常維護。水費收入銳減使農田水利正常運行面臨巨大困難。

在用于維持水利灌溉設施的正常運行經費無法保證的同時，農民實際支出的水費卻遠高于應該交的水費。許多地方都反映，農民水費支出居高不下，負擔很重。在水利部2006年的調查過程中，通過發放調查問卷，隨機調查了200個農民，2005年農業水費支出，平均是42元/畝，水費約占其產值的5%，超過了每畝純收入的10%。部分灌區農民的水費超過80元/畝。這樣按同口徑推算，水費占產值的比例是10.42%，占每畝純收入的比例高達20.84%。有的地方水費

70-80元/畝，個別鄉鎮每畝水費高達130元以上，達到種糧成本的20%以上。據了解，該地已有近萬畝的尾水灌區農戶因不愿承擔居高不下的農業水費而退出灌區。某大型灌區的核心區也有2.68萬畝的灌溉面積因灌不上水而退出灌區。

（三）原因分析

工程狀況差，末級渠系水價秩序混亂，搭車收費現象嚴重是當前農業水價偏低與農民實際水費負擔重這一矛盾并存的主要原因。具體來說，農業水價偏低的原因主要有三個方面。一是當前農民收入水平不高，農業比較效益低，從農民承受能力角度考慮，政府在制定農業水價時，一般都大大低于供水成本。二是大部分地區的末級渠系水價還沒有納入政府價格管理范圍，鄉、村兩級或有關部門代為計收水費又缺乏相應的監督管理機制，導致末級渠系所收水費偏高，擠占了大量的價格空間。三是由于計量設施不完善，無法實現計量收費，農民大多按畝交費，政府制定的價格與農民實際繳納的水費之間缺乏量化關系，導致對農業水價改革的誤解。

在農業水價改革難以推動的同時，農民實際水費負擔卻比較高。主要有兩個方面原因：一是搭車收費和截留挪用現象嚴重。農村稅費改革以后，水費成為向農民收費的唯一途徑，也成為搭車收費和截留挪用的目標。加之由于農田水利工程不配套，計量手段和量、測水設施不完善，難以實行計量收費，目前許多地方仍是通過行政手段，按耕地面積收取農業水費，這種收費方式導致沒有灌溉的農民也要繳納水費，增加了負擔，也為搭車收費提供了便利條件。層層加碼、挪用、截留、拖欠水費的現象在許多省都比較普遍。某省縣鄉兩級挪用、截留、拖欠水費達3.17億元，相當于該省一年的應收農業水費。某灌區政府制定的價格為每方水5分錢，即使考慮到輸水損失，按水量折算到農民田間應收水費也只有每畝30-35元，而農民實際繳納的水費卻為每畝70多元。二是

工程狀況差，水量損耗大，加重了農民水費支出。由于投入不足，大中型灌區工程狀況非常差，骨干工程襯砌率非常低，末級渠系基本都為土渠，導致輸水過程中“跑、冒、漏”現象非常嚴重，農業灌溉水的平均利用率只有45%，這就意味著灌區管理單位每供一方水，到農民田間就只剩0.45方水，如果一方水的價格為5分錢，農民實際承擔的價格就成了0.11元。而還有約1/3的灌區水利用率不足35%，有的尾水灌區輸水損失甚至高達80%，如果按水量折算后，實際負擔的水費將更高。

三、大中型灌區運行管理體制存在的問題與原因分析

灌區運行管理體制是灌溉工程良性運行、水管單位良性發展、農業生產能否正常開展最重要的制度基礎。當前大中型灌區運行管理體制存在許多問題，必須盡快加以解決。

（一）大中型灌區運行管理體制

長期以來，我國的大中型灌區大多數采用專業管理與農民集體管理相結合的管理形式，即由政府成立灌區專管機構，如灌區管理局（處）等，負責支渠（含支渠）以上的骨干工程管理和用水管理，而斗渠以下（含斗渠）的末級渠系則由鄉、村級集體經濟組織負責，小型灌區基本上沒有專業管理機構，由集體經濟組織或農民自我管理。大中型灌區的這種管理體制帶有強烈的計劃經濟色彩，無論骨干工程還是末級渠系的建設與運行管理，都是以政府行政主導為主，雖然勉強維持了灌區的基本運行，但從長期來看，灌溉工程卻難以良性運行，工程狀況日益惡化。隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，農村家庭聯產承包責任的推行，特別是農村稅費改革以來，現行的灌區管理體制越來越不能適應農村經濟發展和農業灌溉的要求。

（二）大中型骨干工程運行管理存在的問題

工程運行機制不順，維護不到位，管理不到位，是當前灌區骨干工程運行管理存在的主要問題。在原有的管理體制下，政府用行政命令代替灌區的專業管理與經營管理。一方面灌區管理機構沒有經營管理權，凡事必須通過政府；另一方面灌區管理單位的負擔卻日益沉重。灌區承擔的防洪、排澇等公益性任務缺乏長期穩定的財政補償機制，得不到合理的補償，基本上要靠灌區管理單位自己解決。同時由于水價長期偏低，水費收繳難，灌區經費入不敷出，工程維修養護資金缺乏，管理人員的基本工資福利也沒有保障，導致灌區骨干工程老化失修嚴重，灌區管理生存與發展面臨困境。由于管理體制和運行機制不順，維修管護不到位，我國大中型灌區使用20年以上的，多數很難是完好的。而一些發達國家灌區工程使用40年以上的卻很普遍。

此外，許多灌區管理單位都不同程度地存在著機構臃腫、人浮于事的現象。再加上水管單位經濟狀況總體不好，一些有技術懂專業的人員很難留住。其結果是一方面人員膨脹，另一方面專業技術人才奇缺，機構人員問題制約了灌區的科學管理與持續健康發展。

（三）末級渠系運行管理存在的問題

沒有明確的管理主體，是當前末級渠系運行管理存在的突出問題。主要表現是：一方面末級渠系工程有人用沒人管，工程狀況持續惡化，農民灌溉用水難以保證。由于地勢和工程原因，澆地灌溉時，靠近灌區干、支渠上游的農田容易及時得到灌溉，但下游的農田用水量和時間要求卻無法保障，特別是一些尾水灌區，這一現象更為突出。原來由政府行政組織農民對渠道進行的清淤等維修養護任務，由于缺乏相應的協調和組織，上游農民當然沒有維修養護渠道的積極性，而下游農民自身又不可能單獨去完成，這就導致本來就已破損嚴重的末級渠系更為壅堵。另一方面田間灌溉缺乏組織，用水秩序亂，水事糾紛現

象突出。在許多灌區，由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要水和用水各自為政，用水矛盾突出，不僅要投入大量勞力看水，而用水也得不到有效的保障，特別是下游的村、組放一次水，需要戶戶有人看水，否則水根本到不了田間。由于灌溉得不到保證，用水戶受益不均，上下游之間用水矛盾尖銳，用水糾紛多，經常出現打架、斗毆的情況。再加上現行按畝計收水費的方式，下游農民用不上水都要交費，必然又會加劇這一矛盾。

（四）原因分析

缺乏明晰產權的制度是末級渠系管理主體缺位的主要原因。缺乏明晰產權的制度有兩層含義：一是舊的管理體制已被破壞，新的管理體制尚未形成。農村實行聯產承包責任制以后，末級渠系原有的產權歸屬發生了變化，雖然末級渠系名義上仍為“集體”所有，但實際上這個“集體”已經消失，末級渠系工程的管理體制變成空白。而隨著農村社會體制的變革，鄉鎮、行政村等基層管理組織的管理體制中也已經沒有了農田水利基礎設施的建設、運行和管理的工作職能。二是沒有建立末級渠系工程產權制度。由于管理體制和產權制度建設滯后，造成末級渠系沒有明確的管理主體和產權主體。政府認為既然是農民“集體”資產，就不該由政府投資進行改造；農民認為既沒明確歸我所有，就不該由我承擔管護責任，直接導致工程措施有人用沒人管、投入不足、管養不力、加劇了工程惡化趨勢。

在自愿的原則下，由受益農戶通過民主方式組建用水戶協會，實行自我服務、民主管理，是解決末級渠系產權和管理主體缺位的最佳途徑。近年來，水利部在組建農民用水戶協會，倡導用水戶參與式管理，推進農業供水管理體制改革方面做了許多工作，取得了較好的效果。但總體上看還存在著兩方面的問題，一是總體進展緩慢。2005年，水利部對全國551個大中型灌區進行調研，共有用水戶協會8191個，管理灌溉面積3802萬畝，占總灌溉面積的24.6%。二是自治能力差。有很大一部分的用水戶協會沒有達到規范的標準，無法真正承擔起相應的職責。在調研的551個灌區里，已在民政部門注冊登記的農民用水戶協會只有3267個，占總數的39%，管理灌溉面積1889萬畝，只占總灌溉面積的12.3%。由此可見，農民用水自治仍然缺乏相應的組織保障。

第二節 推進大中型灌區農業水價綜合改革的重要意義

黨的十七大把統籌城鄉發展，解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重。當前，國家糧食安全、農民增收減負、干旱缺水嚴重是我國農村工作面臨的重要問題。以農業灌溉特別是大中型灌區為核心的農田水利系統，是解決這些問題的重要基礎。因此，推進大中型灌區農業水價綜合改革，構建農田水利良性運行的長效機制，直接關系到國家糧食安全、農民增收減支、節水型社會建設以及水管體制改革的大局。

一、開展農業水價綜合改革，加快推進末級渠系改造，是保障國家糧食安全的迫切需要。

民以食為天，食以水為先。我國人口多，耕地少，解決十幾億人口的吃飯問題，始終是我們國家的頭等大事。近年來，黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，支持糧食發展的政策力度不斷加大，糧食穩定發展的政策框架基本建立，農民種糧積極性大大提高，糧食生產出現重要轉機，連續四年獲得豐收，實現了糧食供求的緊平衡，但這一基礎并不鞏固。從需求看，雖然糧食總產恢復到1萬億斤，但當年仍產不足需。隨著我國人口增加、消費水平和城鎮化水平的提高，糧食的總需求量將持續增加，農產品總量平衡的壓力不斷增大，農產品結構平衡的難度加大，農產品質量提升的任務艱巨。從供給看，耕地面積

持續減少，淡水資源缺乏，農業基礎條件較差，我國農業發展的資源約束日益加劇，提高農業綜合生產能力的任務十分艱巨。特別是我國農業生產的基礎條件比較薄弱，自然氣候對糧食生產的影響極大，一旦出現流域性的極端氣候變化，糧食生產必將受到嚴重影響。

歷史的經驗證明，灌溉面積的數量和質量始終是影響我國糧食安全一個極其重要的因素。提高農業綜合生產能力，減少極端氣候對糧食生產的影響，最有效的措施就是發展有效灌溉面積，改善農田灌排條件，增強農業綜合生產能力，提高水土資源的產出效率和效益。實踐證明，灌溉耕地的糧食產量是非灌溉耕地的2～4倍。大中型灌區灌排工程全部改造后,即使出現嚴重干旱，糧食畝產仍可提高100公斤以上。

從我國糧食生產總體布局看，大中型灌區過去是、今后也必須是保障國家糧食安全的主力軍。因此，大力推進大中型灌區工程改造，深化灌區管理體制和運行機制改革，提高農業綜合生產能力，既是一項事關長遠的戰略任務，也是一項十分緊迫的現實要求。

二、開展農業水價綜合改革，加快推進末級渠系改造，是促進農民增收減支的迫切需要。

黨的十七大把著力保障和改善民生、注重實現基本公共服務均等化作為統籌城鄉發展，促進區域協調發展的重要手段。近年來，中央和地方積極落實各項惠農政策，極大地調動了農民的種糧積極性，但生產成本高、種糧效益低的問題一直沒有得到根本解決。特別是農村稅費改革后，農業水費成為農民反映強烈的熱點問題。農業灌溉成本高、農業用水負擔重問題比較突出。

農業水價改革和末級渠系改造涉及農業種植效益和灌溉成本，關系農民增收減負大局，事關農民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系數低，輸水灌溉過程中水量損失較為嚴重。同時，由于末級渠系水價沒有納入政府管理范圍，一些地方搭車收費、截留挪用、拖欠水費的問題較為突出。較高的水費和末級渠系不配套造成的供水保證率不高，直接涉及農業的支出，使農民對水費收取產生誤解。要解決這一問題，就得從“增收”和“減支”兩個方面來入手。所謂“增收”就是通過改善灌溉條件，提高單位耕地的種植效益，讓農作物生長需要灌溉時能澆上水，澆夠水，可以有效提高農民種糧收益。所謂“減支”就是降低農業用水成本，減輕農民負擔。而要達到這兩方面的目的，就必須推進農業水價綜合改革，加大財政對農業灌溉的支持力度，加快農田水利建設步伐。

三、開展農業水價綜合改革，加快推進末級渠系改造，是建設節水型社會的迫切需要。

水資源短缺與農業用水效率低是制約我國農業生產的重要因素。農業缺水既有水資源總量不足，時空分布不均造成的因素，也與農業灌溉用水存在嚴重浪費密切相關。農業用水占我國總用水量的70％，但灌溉水利用系數只有0.45左右，即使實行精耕細作，單方水生產糧食也只有1公斤左右，僅為發達國家的一半。目前，我國農業年缺水300億立方米，并且缺水量還隨經濟增長和人口增加而不斷增加。農業雖然有巨大的節水潛力，但如果不大力加強灌區的節水改造力度，提高用水效率，不僅農業缺水問題自身得不到解決，更不可能通過農業節水來支持工業和城市用水，最終是我國的缺水問題無法得到解決。

農業節水是一個系統工程，灌區是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、農渠和毛渠組成的灌溉系統。單純對灌區骨干工程進行節水改造并不能解決農業用水短缺和用水浪費的問題。因為大量的斗、農、毛渠沒有進行節水改造，輸水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然無法轉變，用水浪費現象難以消除。近幾

年大中型灌區節水改造的經驗證明，對灌區的骨干工程和末級渠系進行全面的節水技術改造，節水效果最明顯，改造完成后，灌溉水利用系數可以從原來的0.45提高到0.54，結合推行科學的水價制度，可節水20%左右。因此，必須通過農業水價綜合改革，推動加大灌區建設投入，同時對骨干工程與末級渠系進行節水改造，只有這樣才能從整體上促進農業節水。

四、開展農業水價綜合改革，加快推進末級渠系改造，是加快水管體制改革的迫切需要。

我國農田水利工程采取專群結合的管理方式。大中型灌區的骨干工程一般設有專門管理機構，大中型灌區的斗口以下及小型灌區一般由村組集體管理。2002年9月，國務院辦公廳轉發了《水利工程管理體制改革實施意見》，明確水利工程的防洪、排澇等公益性任務要納入公共財政的補償范圍，同時要進一步完善水價形成機制，推動建立水利工程良性運行機制。截至目前，全國水管體制改革已經取得了初步成效，水利工程公益性功能的補償在政策上得到了保證，但是，公益性任務財政補償的落實卻并不如人意。

農村稅費改革以來，農業水價改革難以推進，水管單位水費實收率不斷下降，水費收入大幅度下滑，再加上公益性任務財政資金不到位，造成水管單位無錢投入工程維修，工程隱患增加，渠道破損加劇，導致灌溉面積急劇萎縮，灌溉面積的減少和供水保證率降低又導致水費收入進一步減少，灌區陷入惡性循環。同時，水費收入銳減還使許多水管單位職工工資欠發，職工隊伍不穩，基層水管單位生存發展困難，直接影響了灌區水利設施的正常維護運行。2006年，某水管單位近千名職工致信水利部，信中說：隨著國家取消稅費、兩工，實行糧食直補等惠農政策，群眾對繼續收取水利工程水費不能給與正確理解，拒繳、抗繳水費現象越來越嚴重。全體職工每人只拿到幾百元過年。職工對改

革失去信心，對政府充滿失望。因此，必須要在農業水價綜合改革和末級渠系改造的基礎上，進一步深入推進水管單位體制改革，保證大中型灌區工程良性運行，充分發揮效益，保證水管單位良性發展，為農民提供到位的灌溉服務。

第三節 農業水價綜合改革的目標與主要任務

俗話說，指導思想是個綱，綱舉目張。認清農業水價綜合改革的指導思想、基本思路、工作目標和主要任務是做好改革工作前提。

一、指導思想和基本思路

我國大中型灌區運行管理中存在的問題是多年形成的，要想解決這些問題，促進灌區良性運行，絕不可能通過某個單獨的措施實現，而必須綜合考慮、統籌安排、同步推進。為此，水利部提出，要以完好的農田水利工程體系為基礎，以農民用水自治為核心，以科學的終端水價制為保證，構建“三位一體”的農田水利良性運行長效機制。水利部原部長汪恕誠同志將其總結為“兩改一提高”，即對灌區末級渠系工程實施節水技術改造，建設完好的水利設施；進行用水管理體制改革，推進農民用水自治，實行終端水價制度，構造農田水利良性運行的長效機制；提高水的利用效率和效益，減輕農民負擔，保障國家糧食安全。財政部提出，要從“三改一創新”入手，即推進產權制度改革、加強工程設施改造、深化農業水價改革，創新工程管護機制，實行“民辦公助”和“以獎代補”政策，實現農田水利工程“建改步伐加快、管護力度加大、投入渠道加寬、運行功能加強”。雖然說法各有不同，但可以看出，在指導思想上是一致的。就是要通過體制機制改革和工程技術改造，建立農田水利良性運行機制。因此，推進農業水價綜合改革試點的基本思路是：按照黨中央、國務院關于強化支農惠農政策，增加國家對農業和農村投入的要求，以灌區末

級渠系工程節水技術改造獎補機制為激勵，放大財政資金的社會效益，引導和組織廣大農民進行末級渠系工程改造。以中央財政補助資金“先建后補”的機制為保證，推動農民用水戶協會規范化建設，明確末級渠系工程產權制度，逐步實行農業終端水價，最終構建農田水利的良性運行機制。

二、工作目標與主要任務

農業水價綜合改革的工作目標和主要任務是衡量改革工作成效的標準。明確目標任務有利于各級政府和改革的利益相關者齊心協力，主動開展改革工作。

（一）工作目標

農業水價綜合改革和末級渠系節水改造試點的工作目標有三個：

1、建立工程完好、配套齊全的灌溉工程體系。即通過中央財政末級渠系改造補助資金的引導，以用水戶協會為主體，組織受益農民投工投勞，在大中型灌區骨干工程已完成續建配套的基礎上，完善末級渠系配套工程，構建一個工程完好、配套齊全的工程體系。

2、建立科學的灌區末級渠系管理體制。即通過農民用水合作組織規范化建設，推進農業用水管理體制改革，建立以農民用水戶協會為主要形式的新型農業供水管理體制。同時，建立“產權明晰、責任明確、管理民主”的末級渠系工程產權制度，將改造完成的末級渠系工程產權（或使用權）明確歸農民用水合作組織所有。最終使農民用水戶協會成為末級渠系工程的產權主體、改造主體和管理運營主體，全面實現農民用水自治。

3、建立灌區良性運行機制。要在工程改造和體制改革的基礎上，逐步實行國有水利工程水價加末級渠系水價的農業用水終端水價，同時，建立總量控制、定額管理的農業水權制度，實行按定額用水，節約轉讓、超用加價的經濟激勵機制，逐步建立保障工程良性運行、水資源高效利用、水管單位和農民用水戶

協會良性發展的灌區運行機制。

（二）主要任務

開展農業水價綜合改革和末級渠系節水改造試點工作，主要有三項重點任務。

1、組織建設，即農民用水合作組織規范化建設。按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規范運作”的原則，培育以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織，承擔末級渠系的維修、使用和管理職責。在深入開展農業用水管理組織現狀調查的基礎上，編制農民用水戶協會規范化建設規劃。明確農民用水合作組織建設布局、管理范圍、管理內容、能力建設及運作管理機制等。引導農民用水戶協會進行社團登記，建立健全供水管理、工程維護、水費收繳、財務管理等規章制度。支持農民用水合作組織建設，在農民用水戶協會成立初期，政府及有關部門、灌區管理單位應加強對農民用水戶協會工作的指導和扶持。

2、工程建設，即大型灌區末級渠系節水改造。采取 “以獎代補”、“先建后補”、“民辦公助”等方式開展大型灌區末級渠系節水改造，通過改造，形成工程良好、計量設施配套完善的灌溉系統。在灌區灌溉工程設施現狀調查的基礎上，編制末級渠系節水改造規劃。落實末級渠系改造投入來源渠道、方式、分攤比例、監督管理，農民投工投勞的組織方式，以及項目組織模式等。建立完善末級渠系工程的產權制度，將改造完成的末級渠系工程產權明確歸農民用水合作組織所有，水行政主管部門代表政府對末級渠系工程進行產權登記，頒發產權證書，加強產權保護與監督管理。

3、機制建設，即農業終端水價制度和農業水權制度建設。積極推進以終端水價制度為核心的農業水價改革，形成農田水利良性運行機制。在對灌區國有

水利工程供水價格和末級渠系水價調查的基礎上，編制灌區末級渠系水價改革規劃。測算農業用水定額、農業供水成本、農民水費承受能力，制定水價改革時間表，推行終端水價制度，實行國有水利工程水價加末級渠系水價的定價模式。由物價部門和水利部門進行供水成本監審與水價審批工作，規范末級渠系水價秩序。同時，逐步建立農業水權制度，實行以供定需，定額灌溉，超用加價，節約轉讓，逐步發揮市場機制促進農業節水的重要作用。

這三項內容是有機統一的，缺一不可，必須綜合考慮政策措施，解決好政策間的銜接問題，整體推進，發揮政策的組合效果。

三、實施原則與配套措施

實施農業水價綜合改革，加強末級渠系工程改造，必須按照有關政策要求，規范實施步驟，出臺相應的配套措施，取得事半功倍的效果。

（一）實施原則

開展農業水價綜合改革暨末級渠系改造試點工作涉及中央和省級財政投入、涉及農民投工投勞，涉及地方政府出臺配套措施，涉及保證國家糧食安全等方方面面，要做好試點工作，必須始終堅持以下四個工作原則：

1、堅持明確條件、自愿參與。試點灌區的選擇必須要符合三個條件，一是已經完成或基本完成大型灌區骨干工程續建配套的灌區；二是農民用水戶協會有較好基礎、能夠組織會員投工投勞建設末級渠系、實行農民用水自治的；三是地方政府（價格主管部門）和用水戶協會都承諾工程改造驗收合格后推行終端水價制度的灌區。項目選擇還要注意與原來的灌區骨干工程續建配套及節水改造規劃和《全國節水灌溉規劃》銜接，盡量在這個范圍內選擇試點。

2、堅持民辦公助、先建后補。民辦公助、先建后補是財政部、水利部向中央提出的政策建議的關鍵內容。推行先建后補的資金補助形式，既有利于調動

地方政府和受益農戶的積極性，又有利于檢驗試點項目區是否按照財政部、水利部的總體思路，在工程改造的同時推進體制機制改革。供水管理體制、產權體制、水價改革和工程改造必須統籌考慮，同步推進，只有完成了這些任務，并通過了驗收，中央財政資金才給補助。

3、堅持集中邊片、注重實效。為保證試點取得切實成效，試點項目的選擇要體現糧食產量品質、水土條件和集中連片優勢，集中資金和技術，連片建設，形成規模，發揮工程的整體效益。同時要堅決杜絕重報、虛報的現象。

4、堅持規劃先行、綜合改革。各試點灌區必須按照統一要求，編制綜合改革試點用水戶協會建設、末級渠系改造和農業終端水價改革等三項規劃和工作方案。沒有規劃和方案的，不積極推進農民用水戶協會規范化建設的，不推行終端水價改革的，不明確推行末級渠系產權制度改革的，不安排試點項目。

（二）配套措施

農業水價綜合改革及末級渠系改造試點是一項涉及中央和地方各級財政、物價、減負、水利、水管單位和農民用水戶協會、農民個人等多層次，多部門，多個利益群體的系統工程。改革的過程中需要各級地方政府根據實際情況及時出臺相關政策措施，保證試點工作取得成功。一是要建立由相關部門領導參加的改革試點領導協調機構，及時協調試點工作中出現的難點熱點問題。二是要抽調精干人員組成試點工作小組，負責試點工作的具體實施。三是要建立工作機制，從規劃審查、項目申報、方案審批、協會建設、工程改造、體制機制建設、試點驗收、資金管理、投工投勞等都要有相應的工作制度和約束機制，才能保證試點取得成功。四是要研究出臺規定明確、可操作性強的配套措施，保證試點工作順利進行。如落實省級建設資金的政策，推進末級渠系水價改革的措施，落實農民投工投勞的具體政策，建立總量控制、定額管理的農業水權制

度，如頒發末級渠系工程產權證書等政策措施。這些都是試點工作能否取得成功的關鍵。

第二章 農民用水戶協會規范化建設

推進農業水價綜合改革，改造末級渠系工程設施，構建農田水利良性運行機制，核心的工作是提高農民用水戶協會綜合管理能力，推行農民用水自治。

農民用水戶協會是實現農民用水自治的主要形式。農民用水戶協會是大中型灌區末級渠系工程產權主體和建設、運行管理的主體。現階段我國農民用水戶協會的管理能力亟待加強，必須對農民用水戶協會進行規范化建設，提高農民用水自治能力。

第一節 農民用水戶協會性質、地位與作用

明確農民用水戶協會的性質、地位與作用是進行規范化建設、實現農民用水自治的前提。

一、農民用水戶協會的性質

農民用水戶協會是小型農村水利工程或大中型灌區國有水利工程以下某一灌溉范圍內的受益農戶，在自愿的原則下，通過民主方式組建，實行自我服務、民主管理的農村用水合作組織。它屬于農村專業經濟合作組織的一種，是具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利性的群眾性社團組織。通俗地講，用水戶協會就是農民自己的組織，由農民自己管理，為自己服務。

二、農民用水戶協會的職責與義務

按照國家法規和政策規定，農民用水戶協會經過縣級民政部門注冊登記，取得合法地位，具有民事權利能力和民事行為能力，獨立承擔民事責任。接受政府和業務主管部門的指導和監督，不隸屬于政府、灌區專管機構或其他組織。農民用水戶協會按照國家法律、法規、政策、協會章程和內部管理制度運行，行使相應權利，承擔相應義務：

（一）擁有協會范圍內末級渠系灌溉工程的所有權（或使用權。下同）農民用水戶協會經縣級及以上政府水行政主管部門授權并頒發產權證，擁有協會范圍內末級渠系灌溉工程的所有權、管理權和供、用水管理權。

（二）提供灌溉服務并收取水費

農民用水戶協會向會員提供灌溉用水和灌排服務。按照補償供水費用的原則，根據規定的程序確定水價，向接受灌溉服務的會員收取水費。所收水費除支付供水單位供水費用以外，全部用于管轄范圍內的工程設施維護與運行管理開支，不存在盈利分紅。

（三）處理協會內部用水糾紛

農民用水戶協會依照章程和內部管理規定，協調處理協會內部用水戶之間的用水糾紛。在干旱和用水緊張季節，農戶之間的用水矛盾有時會演變成村與村之間的糾紛，破壞正常用水秩序，危害農村社會穩定。協會充分發揮民間組織的優勢，運用民主協商機制，把農戶用水矛盾和村組用水糾紛化解在基層、民間。

（四）組織用水管理與末級渠系工程維護

農民用水戶協會依據管轄范圍內農業生產情況和灌區管理單位供水計劃，編制用水計劃，同供水單位簽訂供水合同、確定灌溉時間、確認灌溉用水量，按灌溉管理制度向管轄范圍的用水戶供水。

農民用水戶協會依據協會章程做好各用水小組及用水戶之間灌水過程中的組織協調工作。采取協會大多數會員認同的方式進行水量計量和分配。組織會員對灌排工程設施進行管理和維護。

（五）參與制定末級渠系水價

農民用水戶協會依據《大中型灌區末級渠系水價測算導則》參與制定末級渠系水價。灌區末級渠系水價是終端水價制度的重要組成部分。農民用水戶協會在客觀分析協會運行維護成本和農民經濟承受能力的基礎上，協商提出管轄范圍內的末級渠系水價，報有關部門審批或備案。各級政府應鼓勵協會參與終端水價的測算與確定。

（六）組織會員投勞籌資

農民用水戶協會根據國家減輕農民負擔、加強農田水利建設的有關政策和協會章程，通過民主議事的方式，組織會員投工投勞，協商確定所管渠系的維修、養護等所需用工的分擔方式和數額。保證管轄范圍末級渠系工程設施良好

狀態。

三、農民用水戶協會在農業生產和灌溉管理中的作用

農民用水戶協會是組織農民用水戶進行灌溉管理，服務農業生產用水的專業合作組織。從上個世紀80年代開始，我國許多灌區開始探索組建農民用水戶協會，鼓勵農民用水戶參與灌溉管理，取得了很好的效果。主要如下：

（一）促進了灌區供水管理體制和運行機制的改革

改革開放以前，農業灌溉用水由鄉鎮或縣（市、區）政府統一組織，實行統一供水。農村土地家庭承包經營后，每個農戶成為相對獨立的用水實體，農業灌溉由鄉鎮或村組根據灌區水管單位安排組織進行，水費收取隨同農業稅、特產稅一起征收。這種用行政組織的形式來完成農業灌溉任務在實踐中出現了許多問題。如灌區上下游之間、不同的行政區劃之間用水矛盾多；各級政府和水行政主管部門協調供用水方面的工作任務繁重；灌溉用水效益低，水資源浪費嚴重；灌區水管單位水費收繳率低；搭車收費、擠占和挪用水費，加重了農民用水負擔；大中型灌區末級渠系年久失修，積病成險，灌溉效益衰減。農業基礎設施弱化，糧食生產受到嚴重威脅。

成立農民用水戶協會，實行用水戶參與灌溉管理，促進了灌區供水管理體制和運行機制的改革。有了用水戶協會的供水管理體制，政府、灌區和用水農戶的責權利十分明確，分級辦水利的原則得到了很好的貫徹落實。政府主要責任是落實國管骨干工程的建設投入和水資源管理，灌區主體任務是加強內部運行管理和骨干工程建設管理，農民則負責末級渠系的整治維護和管理，在這種供水管理體制中，農民用水戶協會可以積極有效地調節灌區和農民的利益關系，可以在供水單位與農民用水戶之間建立有效的供求關系，從而調動了多方面的治水和管水的積極性，農民在涉水事務中的身份更加明確。

農民用水戶協會既是公民社會在灌區管理事務方面的集中體現，也是農村基層民主政治的重要組成部分。以水文邊界為單元（支斗渠以下）將分散的農戶組建成農民用水戶協會，作為灌區末級渠系運行管理的責任主體，對其管理的渠系進行維修養護，與灌區水管單位簽訂供水合同并配水到戶。每個農戶在灌溉用水和渠系建設與管理中都可以通過用水戶協會這一組織進行民主協商、集體決策，實現“自我管理、自我約束、自我服務、自我發展”。用水戶協會內部有序用水，避免千家萬戶或單個村組同時要水造成無序灌溉的情況。同時，協會之間加強溝通，協調供水，實現整個灌區用水的統一調度，提高用水效率和效益。“灌區水管單位+協會+農戶”的供水管理體制推動了灌區的和諧發展。

（二）降低了灌溉成本，減少水事糾紛

協會成立前由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要水和用水各自為政，用水矛盾突出，水事糾紛較多，用水戶需要投入大量勞力守水，不僅灌溉成本高，用水也得不到有效的保障，特別是下游的村、組放一次水，需要戶戶有人守水，否則水根本到不了田間。對于輸水距離較長的渠道，水很難按合理的方式輸送到下游田間，造成嚴重的輸水損失。協會成立后，在提高灌溉效率、改進服務水平方面得到明顯加強。灌溉前協會執委主動上門服務，找各用水組代表協商用水計劃，確定輪灌次序，灌水時由執委將水送到各用水組的斗、農渠進口，各渠道受益農民組成的用水小組則將水送到田間，從而大大節省了守水勞力，降低了用水成本。同時，有了用水戶協會對內對外進行協調，村組之間，用水戶之間直接發生水事糾紛的現象明顯減少。

（三）減少了水費征收的中間環節

農民用水戶協會成立以前，水費計收的環節為農戶——組——村——鄉（鎮）——縣——灌區水管單位，中間環節多，加之計量設施不到位，難以按

方收費，極易出現層層加碼，層層截留、挪用水費，造成農民水費負擔重，灌區水管單位水費收取率低的局面。農民用水戶協會成立以后，協會與灌區水管單位直接簽訂供用水合同，減少了水費收取的中間環節，為實現“水量、水價、水費”三公開和“一票到戶”創造了條件。

（三）促進了農民增產增收

運行良好的用水戶協會既有利于爭取政府支持，也容易通過民主協商機制和“一事一議”的途徑解決農民的投工投勞，改善所管理的灌區末級渠系工程狀況，提高農作物產量，增加農民收入。例如，湖北宜昌的黃林支渠用水戶協會，2005年，以“民辦公助”的方式啟動黃林支渠建設，政府補助資金70萬元，同時引導黃林支渠用水戶協會會員籌資投勞，硬化末級渠道18000多米，協會以項目建設法人的身份組織工程的招投標和建設，通過政府驗收后從專項資金報賬。2006年5月初至6月中旬，當陽市遇到了近50年來少見的干旱。由于整治了田間渠道，輸水損失減少，灌溉效率提高，協會10660畝水田全部按季插上秧，并獲得豐收。

同時，隨著協會服務水平的提高，農民可以節省大量時間，把原來用于灌水、看水、搶水的時間省下來，增加外出打工時間，從而間接提高農民的非農收入。

（四）為“一事一議”提供了載體，營造了和諧的氛圍

農村稅費改革以后，國家為減輕農民負擔取消了“兩工”，同時規定，農民對小型農田水利建設等農村基礎設施建設的投入要通過“一事一議”的民主協商機制來決定。幾年的改革實踐證明，由于沒有共同的投入意向和公平的議事平臺，由居民小組和村委會來召集農民群眾進行“一事一議”成功率很低。而由民主選舉產生的用水合作組織，可以充分發揮政府與農民群眾，灌區與用水

戶之間的橋梁和紐帶作用，可以有效地由協會組織農民群眾維修改造小型農田水利灌溉設施，能較好體現建設水利，發展生產的共同意愿，容易形成投工投勞的共識。因此，農村稅費改革取消“兩工”以后，用水戶協會作為公平民主的議事平臺，通過“一事一議”的方式，較好的解決了小型農田水利設施建設農民投工投勞不足的問題，在農田水利建設中發揮了十分重要的作用。

第二節 農民用水戶協會規范化建設的重要性和必要性

農民用水戶協會規范化建設就是通過依法登記，使農民用水戶協會成為能夠獨立承擔民事責任的民事主體，通過建立完善的規章制度來規范用水戶的供用水行為，通過全面培訓來提高協會骨干的綜合管理能力和全體用水戶的民主意識、守法意識、參與意識、節水意識，使農民用水戶協會成為灌區末級渠系工程產權主體、投入主體和運行管理主體，最終實現農民用水自治。

一、規范化建設是農民用水戶協會成為獨立民事主體的需要

按照農業水價綜合改革和末級渠系節水改造的總體要求，農民用水戶協會在建立農田水利良性運行機制的工作中涉及許多資金使用、工程建設、產權管理、供水服務等任務，這些工作都要求承擔者必須是能夠承擔經濟責任的民事主體。而一個農民用水戶協會只有通過注冊登記，獲得民政部門審核批準，并取得民政部門核發的社團法人登記證書才能成為真正法律意義上的社團法人，才具備了行使法人權利和承擔民事責任的資格。大量的調查研究和統計資料表明，目前已經成立并投入運行的農民用水戶協會中，有相當一部分的協會雖然完成了協會組建的基本程序，但沒有在當地民政部門正式注冊登記，有的協會只是在民政部門備案。這樣的協會其實還不具備社團法人資格，所以還無法正常行使其法人權利和承擔民事責任，也不可能成為末級渠系真正意義上的產權

主體、改造主體和管理主體，不利于長遠發展。因此，必須對農民用水戶協會進行規范化建設，使之成為能承擔法律責任的民事主體。

二、規范化建設是農民用水戶協會成為灌區末級渠系工程產權主體、改造主體和運行管理主體的需要

國家開展農業水價綜合改革試點，中央財政撥出專項資金通過民辦公助的方式，用于灌區末級渠系工程節水改造，推進管理體制機制改革，其目的是要建立農田水利良性運行機制。在整個改革過程中，農民用水戶協會被賦予工程產權主體、改造主體和運行管理主體的職能。這就要求農民用水戶協會本身必須具備行使產權主體、改造主體和運行管理主體職能的相應能力。從目前看，大多數農民用水戶協會不具備這種能力。主要表現在兩個方面：一方面，從協會運行的外部條件看，政策環境有待于進一步完善。比如，雖然《社會團體登記管理條例》賦予了用水戶協會獨立法人資格，但作為行業協會，很多權利需要通過法規和制度來保障，很多職責需要通過政策來落實。如灌區末級渠系工程設施的所有權和使用權、協會用水權（因為有條件的協會節水后可以將水權轉讓附近的企業）、農戶水量水權、糾紛處置權、水價制定參與權、水費收取權、集資籌勞權、工程占地、其他水事權利（如水環境保護、人畜飲水等），等等。另外，協會與村委、鄉鎮水利站、供水單位的權責關系等也應通過相應的制度加以明確。但目前各級政府并沒有出臺相應的政策措施，為用水戶協會提供良好的外部環境。另一方面，從協會自身必須具備的管理能力看，無論是體制機制建設還是協會骨干人員的基本素質現狀，與履行產權主體，改造主體和管理主體的職責的要求還存在很大差距。比如，農業水價綜合改革試點內容之一是要對灌區末級渠系工程節水改造。作為改造主體，農民用水戶協會必須要有懂得水利普通技術、懂得財務基本知識和懂得供水管理的人員，否則是無法履行

相應的職責。但調查表明，現有協會中懂水利普通技術、懂得財務基本知識和懂得供水管理的人員寥寥無幾。大部分用水戶協會不能很好地履行改造主體的責任。又比如，要作為業主申報財政資金的基本條件是協會財務必須獨立。但目前的協會有獨立財務的不多。以今年綜合改革試點為例。按照財政資金的使用要求，試點項目必須由用水戶協會作為工程建設的主體申報項目，由用水戶協會組織農民對管轄范圍的末級渠系工程進行建設和改造，同時要求協會必須具有獨立的銀行賬戶，按照財務管理制度進行財務管理。但目前很多用水戶協會由于邊界與行政村重合，許多地方的協會由村干部擔任領導，導致協會法人與村委會法人的重合，有的協會就沒有建立獨立的銀行賬戶，使協會財務與村委會財務混在一起等等。

因此，必須通過用水戶協會的規范化建設，促進各級政府制定政策措施，支持農民用水戶協會建設與發展，使之能夠成為真正的管理主體，同時，加強對用水戶協會骨干的培訓，盡快提升技術水平、管理水平和工作能力，使之適應農田水利良性運行機制的要求。

三、規范化建設是加強能力建設，實現農民用水自治的需要

推進農業水價綜合改革，改造灌區末級渠系，建立農田水利良性運行機制的核心是實現農民用水自治。也就是涉及農民用水的事情全部由農民自己決定，自己管理。比如通過“一事一議”組織農民投工投勞建設、管理、維護農田水利工程；比如通過與水管單位和農民用水戶簽訂供用水合同提供供水服務；比如科學安排灌溉秩序提高水資源利用率；比如參與制定末級渠系水價；比如組織收取和規范使用水費；比如妥善處理水事糾紛等等。由農民用水戶協會自己處理這些涉水事務，實行用水自治，最基本的要求是協會主要負責人和骨干要具備一定的協調能力，全體協會成員具有較好的參與意識和民主管理的意識。

但從目前情況看，大多數用水戶協會組建和運行還不夠規范，協會自身經濟能力較弱，末級渠系工程管護經費和協會的基本管理經費嚴重不足，很多協會連辦公場所都是臨時租用的。特別是協會執委領導協調能力亟待加強，農民用水戶參與管理的民主意識有待于進一步提高。而這一切都與農民用水戶協會自治能力不高密切相關。

國家十分重視農民用水戶協會能力建設，2005年，水利部、國家發展和改革委員會、民政部根據《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發〔2005〕1號）中關于加快農村小型基礎設施產權制度改革的精神，以及《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發〔2002〕45號）中“積極培育農民用水合作組織”，“探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制”的要求，出臺了《關于加強農民用水戶協會建設的意見》（水農[2005]502號），大力倡導農民用水自治，鼓勵農民自愿成立用水戶協會，以解決農村土地家庭承包經營后集體管水組織主體“缺位”，大量小型農田水利工程和大中型灌區末級渠系工程有人用、沒人管，老化破損嚴重等問題。中央的政策出臺以后，各地在推動農民用水戶協會建設上做了許多工作，但是應該看到，農民用水戶協會能力建設剛剛起步，農民自治能力仍然不強。其主要原因是長期以來我國農村事無巨細都由政府包辦，一切都是政府領導說了算，農民既沒有參與的機會，也沒有參與的經驗，致使農民缺乏自己當家作主和自我管理的能力與信心，產生了嚴重的依賴心理和聽命于領導的心理。另外，對鄉、村干部和農民群眾的宣傳培訓力度不夠，對用水戶協會的重要作用認識不到位，協會能力建設不受重視。調查表明，即使在一些已成立用水戶協會的地區，有些農民也不了解用水戶協會的性質，對用水戶協會的工作支持不夠，有些鄉村干部要么不支持協會的工作，要么干涉協會內部事務，從而影響協會工

作的正常開展。同時，培訓投入嚴重不足也是協會能力建設滯后，自治能力難以提高的重要制約因素。實踐證明，凡是運行良好的協會，在組建與運行過程中，對鄉村干部和廣大農民群眾進行廣泛的宣傳和培訓都是比較充分的。可以說能力建設是用水戶協會規范化建設的重要內容，是實行農民用水自治的重要基礎。

因此，必須通過規范化建設來提高用水戶協會負責人和骨干的協調能力，來培養農民用水戶參與管理的意識與技能，來提高他們加入協會和參加協會活動的積極性，支持協會的工作，從而保證協會工作的順利開展，實現農民用水自治。

第三節 農民用水戶協會規范化建設的主要內容與程序

農民用水戶協會規范化建設是農業水價綜合改革的組織措施。應該突出主要工作內容，按照以下程序，對用水戶協會進行規范化建設。

一、組建用水戶協會的基本要求

組建規范的用水戶協會應遵循的基本程序包括：

（一）確定籌備小組負責機構

協會組建的初始階段，灌區管理單位或地方水行政主管部門（縣、市水利局）作為協會籌備小組組建負責機構。負責機構應全面負責籌備小組組建的工作計劃制定、與協會組建相關部門與利益群體進行溝通并開始籌備工作。主要工作是：一是制定籌備組建小組工作計劃，并組織召開灌區專管機構和鄉（鎮）、村干部座談會，對籌備小組組建計劃進行討論；醞釀提出協會籌備組人員名單。二是召開農民代表座談會，廣泛聽取不同區域、不同類型的農戶對擬組建協會的范圍和協會籌備組人員組成的意見。三是綜合縣、鄉（鎮）政府有關部門和

農民代表的意見，確定協會的范圍和籌備組人員。籌備小組成員中用水戶代表人數應不低于一半。

（二）成立協會籌備小組

在計劃組建用水戶協會的區域內，成立一個由地方政府、水行政主管部門、村民委員會、水管單位和農民代表組成的籌備小組。

（三）宣傳發動

任何一片灌溉區域要成立用水戶協會必須征求農民用水戶的意見，并且向農民進行宣傳，讓農民了解建立協會的必要性、可行性，以及協會的作用、會員的權利義務等。需要特別注意的是，一定要讓用水戶明白，灌溉范圍內的農民都有自愿選擇是否加入協會的權利。為了保證擬建協會的區域內用水戶對農民用水協會相關知識的了解和認識，一定要將協會知識宣傳到所有的用水戶。通常的宣傳內容應包括：農民用水協會的概念、性質和宗旨；建立農民用水協會的作用和意義；農民用水協會的組織機構及其內部關系；農民用水協會的職責、運行和管理機制；協會會員的權利責任和義務；農民參加協會的方式，協會成立的程序和辦法；組建農民用水協會的有利條件和可行性等。

宣傳和發動的途徑可以多種多樣，通常的做法有召開座談會、張貼宣傳標語、黑板報、廣播、電視、印發宣傳資料小冊子、編制用水戶協會明白卡等。

（四）確定協會的灌溉邊界

協會籌備小組負責組織對擬成立協會的工程控制范圍的渠系工程設施狀況和灌溉管理狀況等基本情況進行復核。如斗（支）農渠渠道條數、長度、防滲襯砌比例，各種建筑物類型、數量，渠道輸水能力，坍塌淤積狀況，建筑物配套完好情況，量水設施情況，建筑物老化破損狀況等。最后，根據復核結果確定協會的灌溉邊界。

擬建用水戶協會及下屬的用水小組的灌溉管理區域應按照灌溉渠系的水利邊界并結合行政邊界劃分。當渠系控制的灌溉區域與行政區域不重合時按灌溉區域組建用水戶協會。如果以行政區域組建，雖有利于協會內部的組織管理，但不利于制定統一的水資源利用計劃和實施分水配水。當渠系控制的灌溉區域與行政區域重合時則不存在這個問題。

（五）劃分用水小組

籌備小組根據工程控制范圍、灌溉管理要求和用水戶分布情況提出用水小組劃分草案，并通過說明會、座談會和訪談等形式征詢用水戶的意見。在征得大部分用水戶同意后確定用水小組劃分方案，并將用水小組劃分結果通知所有的用水戶。

（六）農戶基本情況登記

制定會員登記表和入會申請表。登記表的內容應包括戶主姓名、家庭人口、農業勞動力、耕種面積、作物種植比例、灌溉面積、對灌溉供水和灌溉服務的意見和建議。然后動員用水戶填寫會員登記表和入會申請表。

（七）推選用水小組用水戶代表候選人

由協會籌備組成員組織召集召開用水小組全體用水戶會議，從本用水小組的用水戶中推選用水戶代表和小組長候選人，通常候選人比所需小組長和用水戶代表多2～3人，目前常見的推選方式是參照村民組織法進行，一般是一戶一票。

（八）推選協會執委候選人

在廣泛聽取用水戶代表及廣大用水戶意見的基礎上，由籌備小組提出農民用水協會執委會成員候選人。作為一個獨立的法人社團，其規范、高效的運行主要是通過協會執委組織實現的，因此，執委會候選人一般應符合下列條件：

候選人必須是擬定協會范圍內已申請入會的用水戶；在群眾中有較高的威望；有一定的組織協調能力，良好的表達能力；遵紀守法、辦事公道、熱心為農民群眾服務；初中以上文化程度并具有較強的協作能力；比較熟悉國家的有關方針政策；具有一定的灌溉管理和農業生產實踐經驗。

（九）擬定協會章程及管理制度草案

由協會籌備小組負責擬定協會章程和相關的管理制度。通常可以參考其它農民用水協會章程及相關管理制度并結合當地情況編制，協會章程及管理制度草案將在第一屆用水戶代表大會討論使用。

（十）落實協會辦公場所

保證協會有適宜的辦公場所是協會運行必不可少的條件，由于協會在組建初期沒有購置辦公場所的經濟實力，籌備小組應積極與相關部門磋商，為協會落實協會場所，配置桌椅等必要的辦公設施。

建議有工程建設或支持協會組建項目的地區，在不違反工程和項目要求的情況下為協會建造或劃撥辦公用房，并作為固定資產移交協會，也可給予協會一定的經濟扶持，用于租用辦公用房。

（十一）召開用水戶代表大會

由協會籌備組組織召開第一屆用水戶代表大會。用水戶代表大會的主要任務是：審議批準協會籌備組工作報告；審議通過協會章程和各項規章制度；確定協會內部組織結構；選舉協會執委會成員，5000畝以上的協會的執委會成員數量一般不少于5人，執委選舉通常采用無記名投票、差額選舉的辦法進行；召開執委會成員第一次會議，討論明確協會執委會成員分工；審議決定協會當年工作和活動計劃。

（十二）培訓執委會成員和用水戶代表

結合會員代表大會的召開，以會代訓，或會后專門用一段時間對協會執委會成員、用水戶代表進行管理技能培訓。培訓內容主要包括協會規章制度修訂，灌溉工程維護（建設）計劃編制，灌溉用水計劃編制與管理，用水計量、供水費用核算、水價制定及水費收支管理等工作的方式方法。

（十三）資產評估與移交

在當地政府和水利行政主管等有關部門的組織下，對農民用水協會負責管理的工程設施等進行資產評估，辦理資產管理、使用權或所有權交接手續。

（十四）用水戶協會注冊登記

完成上述協會的組建工作的協會，必須到當地民政部門登記注冊，才能取得起其社團法人資格，成為具有完全民事行為能力的社團法人。注冊登記的依據是民政部頒布的《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》（民發[2003]148號）。該文件簡化了農村專業經濟組織的登記注冊程序，降低了對注冊資金的要求。文件明確規定農村專業經濟組織的登記范圍包括水利領域的協會；縣級區域內的農村專業經濟協會注冊資金應不低于2000元，并且對鄉（鎮）、村區域內的協會可免于公告。業務主管單位和登記管理機關：縣（市、區）區域內農村專業經濟協會的業務主管單位為相應的縣級人民政府有關部門；鄉（鎮）、村區域內農村專業經濟協會的業務主管單位為相應的縣級人民政府有關部門或縣級人民政府委托的鄉（鎮）人民政府。以上農村專業經濟協會的登記管理機關均為縣級民政部門。

水利部、發展改革委、民政部聯合頒布的《關于加強農民用水戶協會建設的意見》（水農【2005】502號）規定“農民用水戶協會的登記條件和程序按照民政部《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》等文件中的有關規定執行”，明確了農民用水戶協會作為農村專業經濟組織的地位

及其應享受的權利，為用水戶協會的注冊登記在政策上提供了保障。按照規定，用水戶協會注冊登記所需的資料有注冊登記申請書；業務主管部門的批準文件；農民用水戶協會章程；農民用水戶協會執委會成員名單，協會主席履歷表；社團法人登記表；社團法人注冊表；協會資產證明文件；灌排工程使用維護權的證明文件等。

經民政部門審核批準，核發社團法人登記證書正副本各一份，由協會保存。至此，用水戶協會已完全具備了從事灌溉排水服務活動的獨立社團法人資格。

（十五）開設銀行賬戶

財務獨立是一個獨立法人經濟活動的基本條件，用水戶協會作為獨立法人，開設獨立的銀行賬戶是協會財務的獨立與規范運行的基本保障。因此，協會注冊登記后，應盡快持社團法人登記證書開設協會專用賬戶，辦理獨立法人經濟活動所必備的其他手續。

農業水價綜合改革試點是中央財政補助項目，屬于政府資助性質，用水戶協會作為建設主體是基本要求，在項目的實施過程中，協會將以實施主體的身份進行項目申請、招投標及建設管理。因此，規范化建設要求協會必須擁有自己的銀行賬戶。

（十六）協會資格公示

完成注冊登記后，協會應及時告知協會全體會員，并將社團法人登記證書副本放置在協會辦公場所的醒目位置。同時，協會還應及時通知協會籌備組成員單位。

用水戶協會的組建過程可以用下圖表示。

二、規范化建設的主要內容

根據“三位一體”農田水利良性運行長效機制的總體思路，農民用水戶協會的規范化建設是重要的工作內容。目的是加強協會的自治能力，為試點項目的順利實施和“三位一體”長效機制的建立提供保障。

（一）加強能力建設

對能力建設的總體要求是要明確培訓對象，開展分級培訓。對與實施水價綜合改革有關的地方各級政府（包括項目直接責任部門及基層政府組織）、水管單位和項目區農民用水戶等分三個層次進行培訓。第一層面主要培訓地方政府中的項目直接責任部門。如省水利廳及所屬相關機構、灌區灌溉區域涉及的地方政府及相關部門。對于地方政府中的項目直接責任部門負責人和業務骨干，要采用水利部統一教材，通過培訓貫徹中央的政策和思想，使各級政府部門統一思想，明確各自的職責，從政策上、投入上保證“三位一體”項目的順利實施。第二層面主要培訓地方各級政府中的基層政府及水管單位。基層政府是指試點灌區范圍內的市、縣、鄉政府負責人、相關部門負責人及業務骨干。對于地方各級政府中的基層政府及水管單位行政和技術負責人，除水利部統一教材外，還將增加政策法規、工程技術、水管理技術、參與能力、協會相關知識的培訓。雖然，基層政府組織和水管單位在項目中的職責有一定的差別，培訓內

容和側重點也有所不同，但可以作為同一培訓群體。第三層面主要培訓用水戶協會骨干及普通農民。對于農民的培訓，要著重介紹國家及有關部門的相關政策、用水戶協會組建與運行知識、參與式方法、協會財務管理（針對協會會計）、工程維護、用水管理等。這是農民用水戶規范化建設的關鍵，也是“三位一體”農田水利良性運行長效機制建設的核心，第三層面的培訓涉及的人員數量巨大，培訓任務也最大。

農民用水戶協會規范化建設能力建設，要特別重視對協會執委及農民代表的培訓。對農民用水戶的培訓應采用靈活多樣的適合農民的方法，將知識普及與意識宣傳結合起來，可以由能力強的協會主席培訓其他協會，起示范作用。使農民具有末級渠系使用、維護和管理的能力，了解并運用相關政策法規的能力。

（二）健全管理機構

健全的管理機構是協會正常運行的組織保證。在農業水價綜合改革的過程中，農民用水戶協會承擔著末級渠系工程建設、運行維護管理、農業灌溉服務等重要任務，這些任務涉及地方政府、水管單位、農民用水戶等方方面面的經濟利益，事關農村社會穩定的大局。

用水戶協會的管理機構包括用水戶代表大會、執行委員會、監事會。結構如示意圖所示。

用水戶代表大會是協會最高權利機構，用水戶代表是由各用水小組選舉產生的，一般2～3年進行換屆選舉。用水戶代表大會的職權主要有：選舉和罷免執委會成員，審議和修改協會章程，審查和通過協會各項制度和計劃，審查協會財務預、決算。每年至少要召開兩次代表大會，即年初討論和通過灌溉用水計劃、工程維護計劃及財務預算計劃等，年終進行總結和通過財務決算。平時還應就重大問題召開專題會議。

執委會是用水戶代表大會的執行機構，負責協會日常工作的開展，如灌溉管理、工程維修、協調水事糾紛等。執委會由用水戶代表大會選舉產生，并對代表大會負責。執委會一般由正、副主席及若干名委員組成，并進行合理的分工。

監事會是用水戶協會的監督機構，監督協會執行機構的工作，監事會一般由協會農民代表、水管單位、政府部門或村委會干部等組成，監事會為用水戶提供了一個監督協會負責人的平臺，使得用水戶的監督能落到實處。

一般用水戶協會包括若干個用水小組，用水小組召開全體會員大會，選舉本小組的代表參加用水戶協會代表大會，每個用水小組選舉產生一名首席代表，負責與協會的協調工作和本小組的分水配水事務。

從目前用水戶協會建設情況看，大多數協會都建立了用水戶代表大會和執委會的機構，但是設立監事會并正常開展工作、履行職能的協會的卻不多。因此，試點項目區的用水戶協會要把建立健全協會管理機構作為規范化建設的重要任務。

（三）完善制度體系

用水戶協會的內部管理制度建設是協會正常運行的制度基礎。規范化建設必須把完善內部管理制度作為重要工作內容。要在符合國家有關法律法規的基礎上，在協會內部以民主協商的方式制定與協會章程配套的規章制度。

這些制度包括：《協會財務管理制度》。按照國家統一制定的社會團體法人單位財務管理有關規定制定協會的財務管理制度；《用水戶協會灌溉管理制度》。規定從制定灌溉計劃到取水、配水的具體做法；《用水戶協會工程管理制度》。規定工程維修計劃的制定、維修的組織和執行辦法；《協會水價制定、水費計收與使用管理辦法》。根據國家有關規定，制定協會水價標準、水費收取方法，以及水費使用和管理辦法；《用水戶協會獎懲制度》。在協會的職責范圍內，規定對協會會員或用水小組的獎勵和懲治措施；《協會執委會主席、副主席、監事會主席職責》、《用水戶協會檔案管理辦法》、《協會工程維修集資管理辦法》、《用水戶協會民主議事制度》、《用水戶協會對弱勢群體的扶持辦法》等。

（四）實行民主管理

規范的民主管理是用水戶協會運行的基本保障，在協會的日常運行管理中應充分體現協會所有會員共同受益的農民自治組織的特性，因此，在日常管理中，一定要遵循以下五條原則：

一是加入和退出協會自主選擇的原則。一般，當農民正確認識到用水戶協

會的服務功能和意義后都會選擇加入協會，否則他就得不到協會的供水服務，會給他的農田灌溉帶來很大的不便，目前還沒有關于協會范圍內用水戶不加入協會或退出協會的例子。

有些國家的法律規定，當一個流域內愿意加入灌溉協會的農戶達到一定的比例后，流域內的其他農戶也必須加入，這主要是為了保證這部分農戶的用水權利不會受到不公平的待遇。雖然我們還沒有這方面的法律規定，但在具體操作時候也可以參考這種做法。

二是實行自主管理的原則。用水戶協會作為獨立的社團法人，在法律和政策范圍內享有自主管理的權利，任何組織和個人不能干涉協會內部事務，同時協會也接受政府、水管單位及會員等的監督。在自主管理方面，要特別處理好協會與村委會的關系，特別是灌溉一個村的協會，要明確協會與村委會不同的責、權、利。

三是議事民主公平原則。用水戶協會負責人由全體會員或代表民主選舉產生，目前還沒有專門為協會制定的選舉辦法，很多協會的選舉都是參照《村民委員會組織法》規定進行的。協會內部事宜由全體會員或者是他們的代表共同參與決策，按照“一事一議”的方式進行，以體現最廣大農民會員的意志。

四是平等參與的原則。用水戶協會所有會員均享有平等參與協會事務的權利。由于協會內每個農戶的灌溉面積相差不大，每個會員的權利義務都是均等的，而不象國外的一些用水戶協會按照擁有的灌溉面積大小享受權利和承擔義務。今后隨著農村土地的流轉承包，將會出現一些種植大戶，權利和義務與灌溉面積相結合將會成為一個新的議題。隨著大批青壯年男性勞動力向城市轉移，婦女和老人在農業灌溉中承擔的工作逐漸增多，在協會的事務管理中，應充分考慮婦女和老人的參與。

五是公開透明的原則。用水戶協會的管理要公開透明，應定期向全體會員公布工作報告，張榜公布每戶的灌溉面積、灌溉水量、應繳水費及協會的收支情況等，并接受會員的監督。

第四節 農民用水戶協會在農業水價綜合改革中的主要任務

農民用水戶協會在農業水價綜合改革中具有核心地位，承擔著許多重要職能，要完成許多工作任務，主要有以下幾項：

一、作為實施主體組織完成灌區末級渠系工程改造

農民用水戶協會作為灌區末級渠系改造的實施主體，承擔著組織末級渠系改造項目的申報、建設管理任務。

（一）作為末級渠系工程建設主體組織項目申報

財政部、水利部規定農業水價改革暨末級渠系改造試點項目的申報主體為用水戶協會。但是灌區末級渠系的改造并不是一件孤立的事，末級渠系的改造方案必須符合灌區末級渠系改造的總體規劃。因此，用水戶協會在申報項目時必須與當地水利部門和灌區管理單位協商，使申報項目符合規劃要求。

（二）確定末級渠系工程改造方案

項目經有關部門批準后，用水戶協會應該在當地水利部門和灌區管理單位的指導和幫助下確定工程改造方案，確定改造的區域范圍、建設內容、渠道及渠系建筑物形式、輸水配水方式、量水方式、投資額度、籌資方式、投勞方案等。除了工程改造方案外，用水戶協會還應制定工程建成后的運行管理和維護方案，核算末級渠系運行管理成本，制定末級渠系水價方案。末級渠系的改造方案必須符合整個灌區的末級渠系改造規劃，用水戶協會在制定改造方案時必須與灌區管理單位協商。工程改造的具體方案和設計可以委托灌區管理單位或

有關技術單位。在目前還沒有實施終端水價的地區，地方水利部門和物價部門應協助協會制定水價方案。

工程改造方案和水價改革方案制定后，要召開協會代表大會進行討論，通過后應及時向農民公示，特別是建設范圍、投資以及資金來源、農民投工投勞、水費測算等方案，對農民有異議的地方應該協商解決。

（三）組織農民投工投勞

組織農民投工投勞是用水戶協會在末級渠系改造中一項重要的職責。用水戶協會的廣大農民不但是項目的直接受益者，同時也是投工投勞的參加者，既有受益的權利又有參加建設的責任。為使項目符合用水戶協會的實際需要，符合廣大農民的利益，用水戶協會應該組織廣大農民按照《國務院辦公廳關于轉發農業部村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，水利部《關于完善小型農田水利民主議事制度的意見》等文件的有關規定，采用“一事一議”的方式組織農民投工投勞。同時，用水戶協會還應與當地政府減負辦等部門及時溝通，處理好當地對投勞額度的規定與群眾意愿的關系。

（四）進行末級渠系建設管理

農業水價綜合改革暨末級渠系改造試點項目采取先建后補的建設方式。用水戶協會作為試點項目的實施主體，擁有參與項目招投標的權利（當地政府規定集中采購的除外）。用水戶協會可以代表農民與相關施工單位、材料供應商、灌區管理單位洽談，簽訂施工、材料采購、代建合同。根據合同執行進度向財政部門申請付款。

對工程施工的監督有兩種方式，對較大的工程聘用專業的監理人員進行監督，一般工程由用水戶協會自己監督，或灌區管理單位協助監督。施工的監督應該是全過程的，對材料的數量、質量，工程的數量、質量、施工程序、進度

等進行監督。

末級渠系工程完工后，由用水戶協會組織自我驗收，驗收合格后，申請上級水利部門和財政部門驗收，驗收合格后向財政部門提出補助申請。

用水戶協會應主動接受農民對項目資金使用的監督。建設資金的使用應嚴格遵守國家財經制度、項目資金使用管理辦法，以及協會內部財務管理辦法。

三、接受政府授權建立灌區末級渠系工程產權制度

《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》（水農[2003］603號）提出小型農村水利工程要以明晰工程所有權為核心，建立用水戶協會等多種形式的農村用水合作組織，投資者自主管理與專業化服務組織并存的管理體制。用水戶協會管理的灌溉設施，應首先將使用管理權移交用水戶協會；隨著條件的成熟，逐步將改造完好的灌溉設施所有權移交用水戶協會。

農業水價綜合改革試點項目要求通過試點項目建設的所有水利工程，都必須按照《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》，將灌區末級渠系工程的產權移交給用水戶協會。具體實施由地方政府委托水行政主管部門（縣水利（務）局），負責勘定國有水管工程與末級渠系工程，并向用水戶協會頒發水利工程產權（或使用權）證書。

四、提供灌溉服務、協調用水事務

為協會成員提供灌溉服務是協會的基本職能。農業水價綜合改革對協會灌溉服務提出了新的更高的要求。

（一）編制需水計劃，強化需求管理

每年年初農民用水協會應根據各用水小組、用水戶的用水需求，在灌區供水管理人員的技術指導下編制協會的需水計劃。需水計劃經協會執委會討論并向會員公示后正式報送供水管理單位。供水單位根據整體供水計劃，向協

會下達供水計劃。

（二）簽訂供用水合同，強化用水的經濟管理

用水戶協會和供水單位是水的買賣關系，所以用水戶協會與供水單位應該簽訂供水合同，并依據測定的水量向供水單位繳納水費。同時，負責農業供水管理的灌區管理單位，有義務向用水戶協會提供必要的技術支持。

供用水雙方簽訂供用水合同的目的，是以具有法律效力的合同形式確定雙方的權利、責任和義務。合同內容包括供水量、供水時間、計量方法、供水價格、收費方法、交費時限、違約責任等，以排澇為主的協會，合同內容還應包括：排水泵站起排水位、排水費用的分攤等。合同應在供水開始日30天前簽訂。簽訂合同后，除了氣象水文等不可抗力自然因素外，雙方均應嚴格履行合同。供水單位應按作物生長和天氣變化情況，盡量滿足農民用水協會合理的調整供水時間、數量要求。

農民用水協會在合同簽訂后7天內召開用水戶代表大會，或以廣播、公告、黑板報等形式向用水戶通報供用水合同內容，讓大家了解供水數量、時間、計量方式、收費標準、收費方式。要求大家自覺執行合同，維護用水秩序。對于因天氣、作物生長等原因，必須修改調整供水計劃時，協會應召開用水小組組長會議討論通過，并由用水小組組長通知到每一用水戶，任何個人不得隨意修改。

（三）制訂用水計劃，強化供水管理

農民用水協會與供水單位簽訂供用水合同后，協會執委會應會同用水小組組長，根據供水單位承諾的供水方案，同時考慮用水戶用水申請，制訂協會的用水計劃。用水計劃要細化到用水組、用水戶，經用水戶、用水小組長和協會三方簽字后，即視同用（供）水合同。各用水組、用水戶按照批準的計劃

用水，并實行用水計量，為預收水費和全年水費核算提供依據。各戶的用水計劃要由用水小組組長與他們分別討論，如與用水戶原需水申請有較大調整，應說明原因，雙方同意后簽字。用水計劃應在協會與供水單位供用水合同簽訂后10天內編制完成。

協會用水計劃訂立后，如有較大變動，應由協會召開用水小組組長會議討論通過，并由用水小組組長通知到每一用水戶。如果協會的用水權受到其它部門單位、個人影響，協會有責任維護用水戶的合法用水權益，并及時向用水戶通報。

（四）加強灌溉管理，促進農業節水

灌溉用水管理是協會的主要工作。在灌溉期間，協會人員應在現場做好灌溉服務，維護工程設施，確保正常運行，按用水計劃向每個用水組，并通過用水組向用水戶配水。良好的灌溉用水管理，可以維護良好的用水秩序，保持渠道及建筑物完好狀態，高效用水，以降低灌溉成本。

灌溉放水前應做好以下準備工作：按供水計劃和天氣、土壤、作物實際情況，通知各用水小組、用水戶配水流量、水量和供水時間，做好接水灌溉準備，包括平整土地、修好田埂、灌水溝等。規模較大的協會和用水小組，應考慮以通知書的方式通知用水戶。與此同時，渠道維護人員要對渠道、建筑物和量水設施進行檢查，發現問題及時解決。

灌溉過程中，供水單位和協會人員在接水點，共同監測實際供水流量、水量、放水時間，每完成一個供水單元的供水任務，雙方人員在放水記錄表上簽字。雙方人員以此作為水費計收的依據。用水小組和用水戶灌水時，協會人員和用水小組組長要加強對渠道的巡查、做好測水量水工作，及時開啟關閉閘門，避免渠堤決口、跑水、漏水現象發生。

一般情況下，用水計劃盡量不要變更。當氣候、水源和作物等條件發生變化，用水計劃必須進行調整時，要從實際出發，按實際需要配水、分水、灌溉。計劃調整后，要及時通知各用水小組長、各用水戶。灌水工作中，對十分貧困或缺乏勞力的農戶應給予照顧和幫助，讓他們適時澆上水。

（五）加強測水量水管理，實現按方收費

灌溉季節，在農民用水戶協會的接水點，每輪次灌溉，供水單位與協會工作人員都要共同監測計量實際放水用水情況，作為水費計算依據。協會向各用水小組配水時，有條件的配水點應設置量水設備，如三角堰、水表等。無特設量水設備的，利用現有建筑物（有控制設施的陡坡、節制閘、涵閘等）量水。

每輪次灌水結束后，協會要與各用水小組長及時對已供水量核對、簽字，作為計收水費的依據，防止用水原始記錄資料丟失、篡改等，避免對用水戶水費負擔不公平情況發生。同時，協會執委會應主動及時到供水單位結清水量水費帳。

五、參與制定末級渠系水價，加強水價管理

2002年8月頒布的新的《中華人民共和國水法》第55條規定：“使用水工程供應的水，應當按照國家規定向供水單位繳納水費”。這是我國最高權力機關對水利工程供應的水實行有償使用的法律規定。《水利工程供水價格管理辦法》（2003年7月3日 國家發改委 水利部令第4號）規定：水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定，并根據供水成本、費用及市場供求的變化情況適時調整。農業用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。水利工程供水應逐步推行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。各類用水均應實行定額管理，超定額用水實行累進加價。

第五篇：農業水價綜合改革探討

農業水價綜合改革探討

摘要農業水價綜合改革與末級渠系節水改造是農田水利建設的主要內容之一,分析了農業灌區農業水價改革存在的問題,并提出加強水價的改革措施,以為建立農田水利長效運行機制提供參考。

關鍵詞農業水價;存在問題;改革措施

1存在的問題

農業水價綜合改革與末級渠系節水改造是農田水利建設的主要內容之一,對于建立農田水利良性運行機制,增強農業綜合生產能力,切實解決農業灌區水利民生問題,保證國家糧食安全具有重要作用[1]。多年來,農田水利工作圍繞推進水價改革,進行大中型灌區骨干工程續建配套、組建農民用水協會、開展小型農田水利建設等做了大量工作,保證了國家糧食安全和經濟社會穩定發展。但是,由于歷史原因和體制機制方面存在的問題,我國農田水利良性運行機制還沒有完全建立。

(1)農田水利工程老化破損不配套。我國的灌溉工程絕大多數修建于20世紀50—70年代,設計標準低,工程質量不高,建筑物及設施配套不全,大多數灌溉工程已超過設計使用年限,工程破損嚴重,運轉十分艱難。末級渠系老化破損、不配套更為嚴重,導致灌溉系統“上通下堵”、“腸梗阻”等現象普遍存在。據統計,由于工程設施損壞報廢等原因,“十五”期間年均減少有效灌溉面積20.73萬hm2。

(2)灌區末級渠系管理主體缺位。隨著家庭聯產承包責任制的推行和農村稅費改革的深化,以戶為單元的農村基本經濟制度完全建立,鄉鎮、行政村等基層管理組織的管理職能發生變化,農田水利基礎設施的建設、運行、管理沒有納入農村基層政府的管理體制,末級渠系管理主體缺位,處于“農民管不了,集體不愿管,國家管不到”的被動狀態。由于缺乏管理主體,農民用于農田水利工程的投工投勞量急劇下降,進一步加劇了工程的損毀,使原本落后脆弱的農田水利基礎設施更加破舊。

(3)農業水價改革陷入困境,水費實收率下降。農村稅費改革以來,水價改革難以推進,水費實收率不斷下降。水費收入銳減使許多水管單位職工工資欠發,職工隊伍不穩定,人才流失嚴重,基層水管單位的發展狀況不容樂觀。2改革措施

當前農田水利運行機制中存在以下3個問題:一是投入嚴重不足;二是用水管理體制和末級渠系工程產權制度等體制性改革嚴重滯后;三是農業水權制度尚未建立且未形成合理的水價機制,導致農田水利工程積重難返、管理主體缺位、用水浪費和水資源配置效率低[2]。解決問題的思路要以農民用水自治為核心,以完好的水利工程體系為基礎,以科學合理的終端水價制度為保障,提高農業用水效率和效益,減輕農民用水生產成本,保障國家糧食安全。

(1)推行農民用水管理自治。按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規范運作”的原則,進一步推進農民用水合作組織的標準化、規范化建設,加強農民用水合作組織的能力建設,明晰權利和義務,把農民用水合作組織真正培育成末級渠系的產權主體、改造主體和管理運營主體。

(2)建立灌區末級渠系工程產權制度。把改造完成的末級渠系工程移交給農民用水合作組織,明確歸其所有。利用財政投入,引導廣大農民有組織地對末級渠系工程進行節水技術改造,將工程維修養護、用水組織、水費計收等與末級渠系有關的用水事務由組織起來由農民自己管理。

(3)建立科學合理的水價制度。在體制改革和工程改造完成的基礎上,慎重分析農民經濟承受能力,按照兼顧節約用水和降低農民水費支出的原則,逐步推進農業水價改革,建立并逐步實行國有水利工程水價加末級渠系水價的終端水價制度,推行計量收費,整頓末級渠系水價秩序,減少農民用水成本[3]。同時根據實際情況建立農業用水總量控制和定額管理制度,實行以供定需、定額灌溉,推動農村水權制度建設,逐步形成節約轉讓、超用加價的經濟激勵機制。

(4)同步推進體制改革、工程改造和機制創新。改革農業用水管理體制,推行農民用水自治。通過明確農田水利基礎設施建設、管理和運行主體,劃清政府與農民、中央與地方之間的權責義務,既有利于調動和鼓勵灌區農民興建農田水利的積極性,也為政府采取“民辦公助”、“以獎代補”扶持政策的執行和落實明確了對象。完好的工程體系是基礎,要解決農業抗災能力不強、綜合生產能力低下、農業用水短缺和浪費并存、農民用水成本沉重、農民增收困難等問題,就必須建設配套完善、狀況良好的農田水利工程體系,這是灌區和農民生存和發展的根本基礎。科學合理的水價制度是保障[4]。水費是農民用水自治和農田水利工程正常運行的主要經濟來源和重要保障,沒有水費的保障,建好的工程將因為缺乏運行維護經費而再次陷入困境,農民用水合作組織也會因為缺乏工作經費而難以運行,農民節約用水的觀念將難以確立,水資源緊缺和用水浪費現象將難以消除。

3參考文獻

[1] 馬延祿.淺議樂都縣農業水價改革措施[J].陜西水利,2009(8):139-140.[2] 楊進偉,朱煥麗,周和平.農業水價經濟杠桿及其綜合作用的發揮[J].現代農業科技,2008(2):226-228.[3] 李鵬,汪志農,李強.大型灌區農業水價改革中存在的問題與對策[J].安徽農業科學,2008,36(14):6068-6070.[4] 楊勝平,林國義.淺析安慶市花涼寧灌區農業水價綜合改革[J].安徽水利財會,2008(2):22-23.