第一篇：關于檢察機關提起公益訴訟工作若干問題的簡要探討

關于檢察機關提起公益訴訟工作若干問題的簡要探討

今年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出了修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》部分條文的決定，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。對于剛失去職務犯罪偵查權的檢察機關而言，其重要性無需多言，在未來的發展中，也是檢察機關塑造新形象最主要的發力點。

盡管檢察機關提起公益訴訟制度已經得到全國人大常委會以立法形式的固定，但在此之前，包括在2015年7月后的試點期間，法學理論和實務界對檢察機關提起公益訴訟制度的質疑一直存在，今后能否卓有成效地開展此項工作，取得預期效果，仍存在不確定因素。下面將以檢察機關提起行政公益訴訟為主，從四個方面對如何加強公益訴訟工作作簡要探討。

一、關于線索來源和篩選標準

公益訴訟對檢察機關之所以意義重大，很大程度上源于其主動出擊性。與職務犯罪偵查的對人監督相仿，公益訴訟是對事的監督，都可以視作對法律實施情況主動的監督，因而同樣面臨開拓案源的難題?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院實施辦法》）第1條、第28條規定，檢察機關發現相關領域損害社會公共利益的行為或者行政機關違法行使職權或者不作為，應當是在履行職責過程中，該“履行職責”包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。因此，盡快建立兩個方面的機制十分必要。

一是內部建立常態化線索移送機制。民行部們與控告申述、偵查監督、公訴等部門間的線索移送常態化機制。在辦理公益訴訟相關領域的刑事案件時，偵監、公訴部門對于可能存在行政不作為、違法作為，以及損害社會公共利益的行為，且無法通過追究刑事責任達到公共利益救濟目的的，應當作出初步判斷，及時移送民行部門。控告申訴部門在接待來信來訪、辦理刑事申訴案件等過程中發現線索的，也須如此處理。同時，可以預測，通過一定時間的案件辦理和檢察宣傳，檢察機關提起民事、行政公益訴訟的社會影響將不斷擴大，大量直接針對行政機關和擁有民事公益訴訟起訴權的社會組織的問題反映會以各種形式涌來，要求檢察機關以訴訟途徑加以監督，因而制定相應的案件分流、處理和移送機制就顯得十分必要。

二是外部建立實質化信息共享渠道。主要是建立與相關部門的信息共享平臺和通報機制。一方面是對接行政執法信息共享平臺。與行政機關建立執法信息共享平臺的呼聲由來已久，一些地區已經邁出第一步，但長期以來其效果受制于平臺信息的選擇性錄入、錄入不及時、不完整等因素，突破這些瓶頸非檢察一家能力所及。當前，可以以加強檢察機關提起公益訴訟工作為契機，及時匯報請示，爭取黨委、人大、政府等的支持，推動市委辦、市政府辦以環境保護或市場監管等部門為試點，建立執法信息共享平臺，由專人負責執法案件全部案卷材料的電子化處理，拓展檢察機關線索來源渠道。另一方面是建立與監察委員會的線索互通機制。紀律檢查委員會、監察委員會在查處黨員領導干部職務犯罪過程中往往伴隨大量瀆職失職行為，有些瀆職失職行為以作出行政行為或不作為為形式，達到犯罪目的的同時對公共利益造成侵害，雖然相關人員被追究刑事責任，但紀委、監委對相關不當行政行為、損害公共利益的行為卻沒有精力、職權或者相應機制予以糾正，使公共利益持續受損。此時，如能夠進一步健全檢察機關與紀委、監委的線索互通機制，使其定期或實時移交公益訴訟線索，那么由違紀、違法行為造成的對公共利益的損害將被更加全面的制止和彌補，反腐敗斗爭能夠在更深層次得到推進。

三是充分利用各類媒體挖掘線索。傳統媒體、各類網絡自媒體上反映的公共利益受侵犯的線索與上述兩種途徑取得的線索，在信息源頭確定上有較大不同，其真實性因此而受損，須在做好大量前期調查、實地考察后，對線索作出初步判斷，進行仔細篩選，嚴格防止選擇性提起訴訟。

挖掘得到線索后，對線索是否進入立案調查程序的篩選應當制定細致規定，經過兩年的試點，相信高檢院將很快出臺提起公益訴訟工作規則，可以預想，線索篩選標準會至少遵循以下三條原則，即重大國家、公共利益受到侵害，窮盡司法救濟以外的所有途徑，已通過訴前程序督促行政機關而不足以停止侵害。其中最后一項標準，即訴前程序的履行，從試點期間的情況來看，已經成為整個行政、民事公益訴訟，尤其是行政公益訴訟的一部分，正如其名稱一樣，體現了其與司法訴訟過程的緊迫關系。盡管絕大多數的線索在經過訴前程序后不會真正進入司法訴訟過程，但將訴前程序視作整個訴訟之不可分割的一部分，不僅符合事實，即訴前程序的履行，檢察建議的發出，是基于大量調查和證據之上的，是檢察機關已經做好訴訟準備的信號，也是有利于體現公益訴訟的成效的，訴前程序對公共利益保護起的作用越大，作為其作用發揮根基的公益訴訟的威懾力也就越大。

需要指出的是，在判斷是否應提起民事公益訴訟時，應當注意區分與集團訴訟的區別，即在涉及多人利益受到侵害時，如何處理其與公共利益受損害之間的關系。檢察機關提起公益訴訟是否應當在訴請中包括確定個人的利益訴求，如果可以包括，是否涉嫌濫用公共司法資源，或者如何確定私益轉變為公益的數量標準；如果不能包括，應當以何種形式將兩者關聯起來，才不至于相關聯的事實被兩次審理，浪費審判資源。該問題相關解決辦法的實效還需要在實踐中進一步驗證。

此外，在行政公益訴訟中，“行政機關違法行使職權”是否包括抽象行政行為違法，也值得探討。新修改的《行政訴訟法》第2條第1款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。已經去除了對行政行為“具體”的限制，且新法也不再區分具體行政行為和抽象行政行為，將違法的抽象行政行為作為行政公益訴訟的對象在行政訴訟法上已經沒有障礙。本文認為，對于合適層級的“紅頭文件”，無須等待利益受損害的行政相對人提起行政訴訟，附帶審查抽象行政行為，檢察機關可以在調查核實后徑直啟動訴前程序，建議行政部門自行糾正或其上級行政部門責令糾正該抽象行政行為，直至提起公益訴訟。

二、關于案件辦理過程中的幾個問題

一是訴前程序的規范。上文已經述及，訴前程序（主要指行政公益訴訟中）的存在一方面是檢察權作為司法權謙抑性的體現，內含的前提是檢察機關提起公益訴訟所具有的訴訟參與人和法律監督者的雙重身份屬性。另一方面是司法獨立的另一側面的內涵體現，就是保持司法權與行政權的適當距離，是對行政權自我糾正的尊重，當然也有救濟效率的考量，但前者或許是主要的。因而，以此為出發點，訴前程序的作出背景應當是公益訴訟的提起，即如果不能通過訴前程序結案，那么檢察機關已經做好隨時提起訴訟的準備，這是權威樹立的基石。

與此相對應，在實際操作中還須杜絕一類情況，在訴前程序發出了檢察建議，行政部門也在規定時限內予以了答復，但在行政部門在答復中提出的整改措施不能解決問題，或者在實際整改中不能達到預期要求時，檢察機關出于各種原因沒有作出提起訴訟的決定，導致監督目的落空，監督權威的受損。針對這一情況，有必要建立對行政部門在回復函中提出的整改措施、回復后的整改成效的跟蹤、評價體系，對檢察機關最終是否作出起訴決定加強規范。

此外，由于訴前程序已經成為起訴的前置必要條件，規范訴前程序中檢察建議的擬制、送達回證的填寫（簽收人和公章）、回收也應當以訴訟中的要求為要求，避免造成不利后果。

二是破解案多人少問題。司法體制改革后，對案件的辦理將在辦案組中完成，而占公益訴訟數量大頭的行政公益訴訟主要將集中于基層檢察機關的事實，與基層民行部門力量單薄之間形成明顯矛盾，對此，可行的解決方案，1.配強配足部門力量是最佳選擇；2.在某一系列案件集中涌現時可以考慮實行全市一體化辦案模式；3.在日常調查核實、取證等過程中，部分涉及刑事案件的可以根據所處的訴訟階段，借助相應業務部門檢察官或輔助人員的協助下完成詢問等工作，以滿足相關的人數要求。

三是訴訟之外提升監督成效的途徑

（1）對國家工作人員涉嫌職務犯罪的及時移送監察委員會。盡管職務犯罪偵查職能已經轉隸，檢察機關在調查核實公益訴訟線索過程中仍有可能涉及國家工作人員的貪賄、瀆職問題，因而上文提到的與監察委員會的線索互通機制，自然也包括檢察機關向監察委員會移送調查核實過程中發現的職務犯罪線索，在某種意義上實現對人的監督權對對事的監督權的威懾后盾。

（2）對提起行政公益訴訟后被告敗訴的，建議相關部門作出行政處分。公共利益主要的和首要的代表者、維護者應當是行政機關，行政機關在公共利益受損使理應通過行政執法或者訴訟手段制止損害、全力彌補。在行政機關沒有盡心履職的情況下，檢察機關以法律監督者的身份，通過檢察建議形式督促提醒行政機關履行職權，若行政機關仍不予理會或履職不到位，導致啟動司法程序，那么在其敗訴后，相關的主管人員和直接負責人受到相應行政處分、紀律處分并無不當。因此，可以考慮與紀律檢查委員會、監察委員會建立處分建議制度，對收到訴前程序檢察建議后不予回復，或回復函沒有實質整改措施，或整改力度不大、規定期限內未消除公共利益受侵害狀態，且在檢察機關提起公益訴訟后作為被告敗訴的行政機關主管人員及直接負責人，由檢察機關向紀委、監委發送處分型的檢察建議，提升公益訴訟監督實效。

三、關于內部制約與監督問題

主要目的是預防權力尋租，比如選擇性提起公益訴訟，在訴訟請求上與民事公益訴訟被告進行權錢交易等。與民事私益訴訟不同，檢察機關提起民事公益訴訟不是為檢察官本人利益，是履行職權，根據《檢察院實施辦法》，檢察機關可以與被告和解，也可以在人民法院主持下進行調解，辦案人員自由度較大；從試點期間民事公益訴訟開展情況來看，民事公益訴訟的索賠金額可以高達數千萬甚至上億元，導致隱性的尋租空間較大，因此，強化民行部門內部、部門之間的制約殊為必要。

四、關于擴展行政公益訴訟提起主體的設想

建立檢察機關提起公益訴訟制度，首要的目的在于解決公益訴訟發起難的問題，使公共利益得到強有力的維護。檢察機關作為司法機關，在公益訴訟中的后置地位體現了司法謙抑性，在啟動司法這一最后救濟途徑時又體現了其主動出擊性，但不論檢察機關如何強調其對公共利益的維護能力，都不可能滴水不漏地消除所有行政違法行為和不作為。對此，在未來的立法中可以考慮擴展行政公益訴訟提起主體的范圍，形成檢察機關主導下的行政公益訴訟格局。如，參照民事公益訴訟，將中華環保聯合會、消費者協會等相關領域符合條件的社會組織納入適格主體范圍，檢察機關則主要通過支持起訴的形式，指導調查核實和訴訟過程，提高行政公益訴訟的勝訴率。

檢察機關提起公益訴訟工作能否順利開展，事關檢察事業轉型發展的成敗?？梢灶A見，此項工作是檢察機關在未來重塑檢察權威最直接有力的武器，是向更為純粹的司法機關轉型的重要名片，將在很大程度上扭轉檢察法律監督疲弱的舊態。

第二篇：關于檢察機關提起公益訴訟問題探究

關于檢察機關提起公益訴訟問題探究

【摘要】 目前，由于我國法制不健全，法律規定不完善，在檢察機關對于損害國家和社會公共利益該管不管，能不能提起公訴的問題上，理論界仍有很大爭議。所以，加強檢察機關提起公益訴訟的研究是十分必要的。

【關鍵詞】 檢察機關 公益訴訟 問題研究

1.關于檢察機關提起公益訴訟的必要性和可行性

1.1檢察機關提起公益訴訟是實現其基本職能的根本要求。實行法律監督，維護司法公正是檢察機關的基本職能。近幾年來，檢察機關為實現其監督職能，采取了一系列檢察監督方式。如檢察意見、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等，這些方式都發揮了相當的作用。國外許多國家的檢察實踐都有一個共同特點即以積極、主動的方式參與訴訟活動。因而有學者提出：“現代訴訟的基本理論認為，檢察機關在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程及裁判的結果進行監督?！?/p>

監督與訴訟是有機結合的，實現監督是訴訟的目的，訴訟是實現監督的形式和手段。對此列寧曾有過精辟的論述：“檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件：監督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權是把案件提交到法院判決?！庇捎跈z察機關并無最終裁判權，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實現了監督權與訴訟權的轉化。

1.2檢察機關提起公益訴訟符合市場經濟的效益原則，能達到訴訟經濟的目的。國有資產的流失、公害案件以及隨著行政權的擴張，侵害的不只是一個兩個人，而是一定范圍內的公眾，甚至是一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質和精神壓力，不符合公平承擔的原則。檢察機關作為法律監督機關是國家利益代表，有維護法律統一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的義務。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質要求，又能簡化訴訟程序，節省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當事人合法權益，從而達到訴訟經濟的目的。

1.3檢察機關提出公益訴訟也是完善國家訴權的重要途徑。國家訴權是指國家起訴損害其利益，破壞其管理秩序行為的權力。這里面主要包括兩個方面：一是國家作為管理者，對破壞其管理秩序的，給予刑事處罰（或行政處罰，但這并非訴權的內容），這是公法領域的訴權；二是國家作為特殊民事主體，對損害其利益的，尋求司法保護的請求權，是私法領域的訴權。前者是我們熟悉的公訴權，而后者在我國還幾乎是空白。因此允許檢察機關對侵害國家利益，公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權的健全，有利于充分保護國家利益和社會公共利益。

1.4檢察機關提起公益訴訟是可行的。國家為了保護其利益不受侵犯，法律應當把起訴作為一種義務賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權力。根據公權力不得隨意委托的理念，接受這種義務的起訴主體只能是國家機關，而不可能是公民、法人或其他組織。此外，由于有的案件涉及幾個交叉的國家利益，這就會造成幾個部門的互相推諉或重復勞動，有的涉及到地方利益，會受到地方政府的干預而起訴不能；由法院主動追究違法行為者的責任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此，筆者認為由檢察機關代表國家提起訴訟的要求。為此，筆者認為由檢察機關代表國家提訴訟，有以下理由：其一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，全國人民代表大會授權行使國家訴權，由其代表國家提起訴訟依法有據。其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責。其四，外國的檢察實踐已經證明，檢察機關提起公益訴訟是切實可行的。

2.關于我國公益訴訟制度的立法構建

2.1確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對應的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權利的三個機關――人民代表大會，政府和人民檢察院來看，人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會雖是國家的權力機關，但其主要行使立法權等抽象的權力，一般不涉及具體權力的行使，況且允許其參與訴訟必然會導致其為部門利益而濫用立法權，從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產和社會公共利益的管理者，但其所實施的一些行政行為也可能會侵害到國家和社會的公共利益，從而成為公益訴訟的被告人。因此，政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機關卻因其自身的特點而符合公益訴訟的主體的要求。首先，從檢察機關的性質來看，人民檢察院是國家的法律監督機關?！胺杀O督是國家賦予人民檢察院監督執行和遵守法律的情況、維護法律正確統一實施的一種國家權力和法治活動?！睆倪@一定義來看，檢察機關的法律監督權中，含有廣泛的訴訟權利，包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監督程序提起抗訴的權力等?！爸挥羞@三項制度在民事行政領域相互聯系、聯結，才能構成民事行政法律監督權的整體，才符合我國設立該項制度的本意?！逼浯?，從人民檢察院的地位來看，人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個機關，都由同級人民代表大會所產生，對其負責，向其匯報工作。

2.2公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機關法律監督權，但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規定卻不相一致，在這樣前后矛盾的法律規定面前，檢察機關民事行政檢察監督進退兩難：按兩部訴訟規定，檢察機關對民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進行監督，但是分則中又沒有具體規定，任何一個法院都可以法律沒有明文規定的理由，拒絕檢察機關對抗訴以外的任何形式的法律監督。也就是說檢察機關能否提起公益訴訟是有爭議的。檢察機關提起訴訟的行為，將突破現有的立法框架，將擴大人民法院審判權勢范圍，實際上帶來了重新界定我國行政權、審判權、檢察權權限劃分及監督制約機制等問題。

2.3在有關的法律中，明確規定檢察機關提起公益訴訟時，必須以私法的方式進行。當檢察機關代表國家提起公益訴訟時，我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國的國家機關，公法色彩比較、濃，而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現。而公益訴訟所涉及的都是私法關系，要求在訴訟中當事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當事人雙方毫無疑問是以私法的方式進行訴訟的，為了保證整個公益訴訟制度的統一和諧，檢察機關應當和其他公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與訴訟。

目前，認為檢察機關參與公益訴訟會破壞“訴辯平衡”的機制是許多人反對這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理，若檢察機關把公益訴訟的被告人當作犯罪嫌疑人對待，采取強制措施，限制人身自由，取證時也把辦理刑事案件的做法照搬過來，必然會造成公益訴訟中平衡機制的破壞，從而破壞整個法制的合理體系。

因此必須明確規定檢察機關在公益訴訟中以私法方式進行，特別對檢察機關參與公益訴訟的方式與其進行刑事訴訟的方式進行嚴格區分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規定：在公益訴訟中，檢察機關原則上不享有司法權，只要沒有涉嫌職務犯罪的情形，不得動用強制措施：檢察機關以原告身份參加訴訟，對自己代表國家提出的訴訟請求負舉證責任等等，以此保證公益訴訟中雙方當事人地位的平衡。

（作者單位：吉林廣播電視大學白山分校）

第三篇：淺析檢察機關提起公益訴訟有關問題的思考

淺析檢察機關提起公益訴訟有關問題的思考

[論文摘要]法律應賦予檢察機關對公益訴訟的提起權，并從制度上進行切實保障，以維護我國法律的統一正確實施。筆者從檢察機關提起公益訴訟的必要性、可行性及具體程序制度的構建等方面進行初步的探討，以求教于廣大同仁。

[論文關鍵詞]檢察機關 公益訴訟 研究

一、公益案件的審理盲區迫切需要引入公益訴訟制度

公益訴訟是指法律規定的適格主體按照法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法確認和保護所訴合法權益并排除侵害的活動。公益訴訟與我們日常慣用的公訴有著不同的含義。從法律的意義上說，公訴是指檢察機關代表國家為追究被告人刑事責任而向法院提起的訴訟。而公益訴訟則主要是針對涉及公共利益的民事行政案件而言，兩者在主體、法律程序、訴訟對象等方面都有較大不同，因此應嚴格區分適用。

關于為維護國家和社會公共利益，我國憲法明確規定國家應通過有關機關對侵占或破壞國家和集體財產的行為、擾亂社會經濟秩序的行為，污染環境等行為依法進行查處。然而事實上，我們無法回避的是、在我國，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序等情況依然存在，并成為社會矛盾的重要層面。具體表現為：一是通過非法手段侵占、破壞、浪費國有資產案件越來越多，國有資產流失嚴重，特別是在改制過程中，國有資產被低估或不評估、國有股不配股、不分紅、國有資產被低價出讓或入股、國有資產被無償劃撥或侵占等等導致國有資產以極快的速度在流失。而一些國有資產管理部門職能弱化，無法有效肩負起保護國有資產的重任。二是壟斷、限制競爭、不正當競爭案件、侵犯消費者權益案件、價格違法案件等擾亂社會經濟秩序案件對我國社會主義市場經濟秩序造成極大沖擊。三是違反環境保護，造成環境污染事故或者自然資源遭受破壞的案件，對我們的生存環境和質量造成嚴重和無可挽回的影響。應當說，對上述情況，我國都設立了相應的行政管理機關進行管理，但由于各種原因，這些行政執法職能沒有得到很好行使和發揮，行政機關執法監督處于力不從心的地位，相關立法的不完善和相互脫節及處罰的滯后，形成了行政執法的盲區，使違法者得不到應有的處罰。

由此，司法就成為保護國家和社會公共利益的最后一道防線，而且按照法治的理論，這理應是一個有效的救濟手段。但根據我國民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法關于起訴權（含自訴權）的規定，要提起訴訟必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織，否則按照“不告不理”的原則，審判程序將無法啟動。而公益受損的案件受侵犯的對象主要是抽象的國家和社會公共利益，難以確定一個直接、具體的受害人來擔當原告。同時，依據我國現行制度，任何人、任何單位對涉及國家和社會公共利益的案件只能向有關行政執法機關檢舉和控告，不能直接向法院起訴，除非構成刑事犯罪由檢察機關提起公訴的情形外。如此一來，在法律上就無法找到一個合格的原告，就上述那些損害國家和社會公共利益的案件向法院提起訴訟，這也就形成了所謂的公益案件的審理盲區，出現似乎誰都有權管，卻誰也管不了的局面，致使國家和社會公共利益白白地受到損

失，社會主義法制所確立的有法必依，執法必嚴，違法必究的原則在此無法得到落實。對此，筆者認為，只有也必須引入和確立公益訴訟制度，方能使這種尷尬和痛心的局面得以改觀。

二、賦予檢察機關提起公益訴訟的必要性

（一）人民檢察院是國家法律監督機關，有權對法律實施活動進行監督 公安機關是行政機關，主要負責行政治安任務和刑事案件的偵查工作，司法行政機關也是政府所屬的行政部門，無權也難以對同級行政機關的執法行為進行監督并提起公益訴訟。法院是審判機關，居于裁判者的地位，當然不可能去行使公益訴訟的訴權，而政府往往是公益訴訟的被告，人大機關作為立法機關如行使公益訴訟訴權則會形成“同一個機關，既是法律執行者，又系有立法者的全部權力”的局面，這是與現代法治理論相違背的。而賦予公民個人公益訴訟的訴權，在目前的情況 下由于種種原因也將是難以開展的。由此，在目前中國的法制情況下，唯有賦予檢察機關以公益案件訴權，方為可行。

（二）由檢察機關代表國家對公益訴訟行使訴權是當今世界各國的普遍做法 在法國，早在1806年法律就賦予檢察機關在公法秩序受到損害時，有權為維護公法秩序而提起民事訴訟。德國的檢察機關也有權代表國家對涉及國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。英美法系國家檢察機關也同樣有提起民事行政訴訟的權力，如美國總檢察長可以介入任何民事、行政訴訟案件，可以對個人、團體、政府及其附屬機構提起民事行政訴訟，并有權參與辯論。故借鑒國外的做法，從法律上賦予我國檢察機關提起公益訴訟的訴權是與世界檢察制度的做法相接軌的。

（三）由檢察機關提起公益訴訟，在我國檢察史上有過成功的先例且檢察隊伍的現狀和已開展的探索也為檢察機關作為國家利益的代表行使對公益訴訟的訴權提供了現實依據

早在新民主主義革命時期，檢察機關參加民事訴訟就有了規定。1939年《陜甘寧邊區高等法院組織條例》和1941年《晉冀魯邊區高等法院組織條例》中，都有關于檢察員作為訴訟當事人或公益代表人參與民事訴訟的規定。新中國成立后，我國國家立法規定了檢察機關參加民事行政訴訟活動的職權，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項規定：“對于全國社會與勞動人民利益有關的民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之”。1954年《中華人民共和國檢察院組織法》規定，各級人民檢察院的職權之一是“對于有關國家和人民利益的重要的民事案件有權提起訴訟”。因此，可以說，由檢察機關承擔對公益訴訟的訴權，在我國是有著歷史淵源的，而且從當前檢察隊伍的建設來看，檢察人員的素質、檢察業務特別是民事行政檢察業務的開展水平、社會對檢察職業的認同程度和法律賦予的檢察工作的法律監督職權，都為檢察機關作為公益訴訟的代表人對侵害國家和社會公共利益的案件提起訴訟打下了良好基礎。此外，福建、浙江、河南、山東等地檢察機關開展提起民事訴訟活動也均取得較好的法律和社會效果，為檢察機關正式開展此項工作提供了豐富的實 踐成果和參考經驗。

三、提起公益訴訟的法律地位由檢察機關的性質所決定

在公益訴訟過程中，檢察機關作為國家利益的代表人應處于準原告的地位，即它不是民事訴訟法和行政訴訟法所規定的因權利受侵害而當然獲得的訴權，檢察機關在公益訴訟中的訴權是由其作為國家和社會公益代表的特定身份而由國家法律特別授予的。檢察機關在公益訴訟中的地位也只能達到準原告的層次，而不能完全演化成為公益訴訟的原告，因為它畢竟是以國家和社會公益代表的身份來提起訴訟，當然就與普通民事行政訴訟中原告的權利義務存在著較為明顯的區別，就某些方面而言，它享有比原告更大的權利，其中重要的一點是它享有對法院審判活動的法律監督權，對一審裁判，檢察機關享有抗訴的權利。同時，在某些方面它的權利也受到限制，如它對爭議的客體只有依法維護的權利，無直接處分的權利。同時，檢察機關在公益訴訟中準原告的法律地位，也決定了檢察機關不可能成為實體權利的承擔者，而承擔敗訴的法律后果，法院只能依法確認對涉及的國家和社會公共利益是否予以保護，而不能判決駁回檢察機關的訴訟請求。此外，由于審理對象涉及公益，故在庭審中也不能適用調解原則，法院也不能收取任何訴訟費用。

四、檢察機關提起公益訴訟的范圍應有限制

檢察機關有權提起訴訟，僅局限于涉及國家和社會公益受損而行政機關又不予保護的案件，這個范圍應局限于如下幾個方面：

（一）涉及損害國家、社會重大公共利益的民事行政案件 社會實踐中不少案件雙方當事人相互串通，以合法形式作為掩蓋以損害國家或社會的公共利益，如國家資產被低價轉讓的案件，由于雙方當事人有著相互的利益共聯關系，因此他們當然不會主動向法院提出訴訟，這樣一來，受害的只能是國家利益。還有的案件涉及自然資源被破壞和環境污染等社會公益問題，而無人向法院起訴。

（二）重大的涉外民事、行政公益訴訟糾紛案件

我國加入WTO后，相應的訴訟案件必定會有較大增長，而這類案件經常會聯系到本國的重大國家和社會公共利益，如跨國公司建廠造成當地環境嚴重污染或排放廢棄物事件，由檢察機關提起公益訴訟，能最大限度地保護國家和社會利益，且也符合國際習慣。

（三）嚴重擾亂社會經濟秩序和市場規則的案件 隨著我國市場經濟體制改革的深入進行，各種市場主體為謀求自身最大利益的實現，將可能實施一些違反市場競爭規則和交易習慣、損害消費者權益或擾亂社會經濟秩序的行為，如形成壟斷集團把持社會經濟生活命脈，進行嚴重的不正當競爭等，這將對我國正在健全和成熟的市場體制形成沖擊，進而對我國經濟活動的正常運行產生影響，故由檢察機關對此提起訴訟，有助于維護我國經濟秩序的安全和穩定。

第四篇：我國的公益訴訟應由檢察機關提起

我國法律的理論界和實務界對檢察機關是否有權利提起民事公訴存在很大爭議，早在上世紀80年代制定民事訴訟法之時就曾展開過一場討論。但是反對的呼聲很高，認為檢察機關的憲法定位就是國家的法律監督機關，如果參與訴訟就背離了其法律監督的屬性。因此在1982年制定《中華人民共和國民事訴訟法》時只加進了“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律

監督”的原則性規定。九十年代修改《民事訴訟法》的時候，增加了第一百八十五條“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有下列情形之一的，應當按照審判監督程序提出抗訴：(一)原判決、裁定認定事實的主要證據不足的；(二)原判決、裁定適用法律確有錯誤的；(三)人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；(四)審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有前款規定情形之一的，應當提請上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。”但同級檢察院沒有抗訴權、抗訴不影響執行，使這種事后監督的制度很不完善。并且仍舊沒有明確涉及檢察機關提起訴訟和參與訴訟的問題,即使是對國有資產流失案件，目前也僅有少數地方的檢察院提起過民事公訴，有一部分是支持起訴。考量反對檢察機關提起公益訴訟，其主要依據大致是以下兩點：

1.我國的檢察機關的憲法定位法律監督機關，與國外的檢察機關在法律地位及法律性質上存在本質區別。其主要職能是保證國家法律得到正確、統一實施，維護國家、社會的利益。如果檢察機關介入訴訟，成為當事人一方，就違反了其憲法定位。另外檢察機關以當事人一方的法律地位出席法庭，其監督職能就會削弱。

2.檢察機關提起公益訴訟勢必會打亂原來的訴訟架構。有學者認為，“法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結構模式”，這樣使得雙方的力量不能保持平衡。此外，由于檢察機關地位的特殊性，在現行法律框架下介入民事訴訟，非但不能維護法律尊嚴，實現公平正義，甚至會動搖其現有的地位和形象。

但是隨著社會的不斷發展，大量的公益案件呈現在我們面前，這是不容回避的現實問題。提起公益訴訟的主體是否歸于檢察機關，要從發展的角度、尊重客觀現實，全面研究，穩妥推進，不能因為檢察機關提起公益訴訟在理論上存在問題就停止前進，因為理論也是發展的，因噎廢食是不可取的。從公益訴訟的發展情況看，大多數國家都規定檢察機關有權提起民事訴訟以維護公共利益，我國可以借鑒外國的立法例，發展相關理論和實踐。從我國國情和法制建設的具體情況，我國的公益訴訟由檢察機關作為訴訟主體還是比較可行的。

（一）檢察機關提起公益訴訟的依據

１、從檢察機關的性質看，由檢察機關提起公益訴訟較為恰切。檢察機關作為國家的法律監督機關，其職責是確保法律的統一正確實施，維護國家利益和社會公共利益。其中一個重要的手段就是代表國家提起公訴。對危害社會構成犯罪的刑事案件可以進行刑事公訴，對于侵害國家利益和社會公共利益的民事案件為什么不能提起民事公訴？其理一也。同樣，在民事和行政法律監督中，檢察機關也完全有權力而且有責任以此種方式實現對民事法律和行政法律實施的監督?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第十四條規定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”檢察機關提起公益訴訟，是實施法律監督職責的重要方式，是通過參與訴訟的方式維護國家、公共利益。近年來，各地檢察機關已經進行了一些嘗試，雖然遇到一些問題，但也積累了不少經驗，并且取得了明顯的成績。比如河南省信陽市檢察機關僅2005年就辦理公益訴訟案件10余起，主要是國有資產流失案件，大多是以支持起訴和檢察建議的方式辦理的，挽回損失上百萬元，因此，由檢察機關提起公益訴訟有法理上和實踐上的優勢。

２、從現有法律看，由檢察機關提起公益訴訟與《民事訴訟法》第15條的立法精神是一致的?！睹袷略V訟法》第15條規定“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”該條規定可能是我國現行法律中唯一帶有公益訴訟意思的法條，這里規定提起公益訴訟的主體可以是機關、社會團體、企業事業單位，沒有具體規定由哪個機關、哪個團體、哪個單位來作為主體，這里規定的方式僅僅是支持起訴，如果把主體限定為檢察機關，把方式規定為直接起訴或支持起訴，那么，我國的公益訴訟制度就是比較完善的了。

３、從檢察機關的法律地位看，檢察機關提起公益訴訟爭議最少。人民代表大會制度是我國的根本政治體制，全國人民代表大會是國家的最高權力機關?！耙桓畠稍?/p>

”由人大產生，對人大負責，受人大監督。可見，在我國現有的政治格局下，檢察機關是人民民主專政的工具，其屬性是法律監督，其職責是維護國家法律的統一和正確行使，其目的是維護國家利益和人民群眾的公共利益。因此，在我國并不存在檢察機關代表哪一方利益的問題，人民檢察院代表的是全國人民的整體權利和國家的全局利益，那么當這兩種利益受到損害時，檢察

機關就完全有資格代表國家或群體提起公益訴訟。

４、從公益訴訟案件的特點出發，也應由檢察機關提起訴訟。首先，在國有資產流失、弱勢群體遭受損害、環境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果沒有特定機關作為主體提起訴訟，就會出現有受害方而沒有訴訟者的局面，訴訟程序很有可能無法啟動。其次，從公益訴訟的特點分析，致害方和加害方的力量對比具有失衡性，受害方在訴訟中處于劣勢地位。如果不依靠國家強有力的公權支持訴訟，就會是使得原本處于劣勢的一方無法平等的參與訴訟，公平正義也就無法體現。

（二）檢察機關提起公益公訴的范圍

公益訴訟的范圍應當包括兩個方面：

１、行政公益訴訟

（1）、行政公益訴訟指為維護國家利益和社會公共利益，對侵犯上述利益的行政行為或類似行政行為提起的訴訟。危害公共利益的行政行為包括：

（一）政府機關的不當行政行為，分為不當抽象行政行為和不當具體行政行為；

（二）政府機關以行政權為根據的民事行為，包括出讓土地、出售企業、政府采購、工程發包等；

（三）在行政權行使過程中的不當事實行為，包括形象工程、公款消費等；

（四）政府機關消極的不作為行為包括不履行法定職責、對違法行為不加制止等，比如前文提到的某工商管理局對違法制售假劣藥品查處不力的行為就是典型的例子。

２、民事公益訴訟

（１）侵害國家經濟利益案件。我國的所有制形式是社會主義公有國家，包括全民所有和集體所有，這是我國經濟基礎主體。國家通過對國有資產的占有、使用和管理行使國家公權力，維護社會公共秩序，建設公共設施，建立公共福利。近些年在經濟體制轉型的過程中，包括國有企業轉租轉讓、股份制改造、整體出售等，出現了嚴重的國有資產流失現象。這些不法分子對國有資產的侵害實質上就是對社會公共利益的侵害。這類案件納入公益訴訟范圍勢在必行，否則就不能遏制國有資產嚴重流失的現象。

（２）環境、資源保護案件。近年來，我國經濟持續快速發展，經濟年增長率超過發達國家水平，但最大的隱憂就是環境惡化嚴重，正在重復走西方國家“先污染，后治理”的老路，環境污染呈上升趨勢，生態破壞加劇，環境安全保護已迫在眉睫。環境、資源保護案件受害者眾，但受害人又不具體不特定。比如生態環境遭受破壞、水土大量流失、大氣遭受污染等，很難找到明確的受害人，有些損害將會在一定時間之后才能顯現出來。因此，這類案件列入公益訴訟范圍也是我國走可持續發展之路的迫切需要。

（３）侵害弱勢群體的案件。隨著我國市場經濟的不斷深入發展，出現了許多新的矛盾和問題，也出現了一些弱勢群體。比如下崗工人、農民工等，這些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很難獲得司法救濟，因此，當這些弱勢群體的合法權益受到侵害時，應當有人站出來維護他們的利益，最合適的方法就是提起公益訴訟。

（４）土地開發中的案件。產業經濟的快速發展必定會帶來地產經濟的發展，近年來土地開發的熱潮一浪高過一浪。有些行政機關在未作具體細致的調查研究情況下，盲目啟動土地一級市場，違規違法出讓土地，搞所謂的整體開發、連片開發。這樣做導致兩個不良后果：一是房地產經濟混亂，出現泡沫經濟；二是基于一些非正常因素拖延對該片土地的開發甚至不開發，造成土地的閑置和國土資源的浪費。我國土地所有權屬于國家，如果沒有特定的機關啟動公益訴訟，那么土地侵權案件就不能進入訴訟渠道，國家土地所有權何以保護？

在我國當前的形勢下，建立公益訴訟制度對于構建和諧社會是十分必要的。盡管建立有我國特色的公益訴訟制度，尚存在著諸多技術性問題有待解決，但是通過不斷的研究和實踐，許多問題都能逐步得到解決。在目前情況下，由檢察機關負責提起訴訟，是必要而且可行的，比較符合現階段中國的法律和社會現狀。

第五篇：《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》

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www.tmdps.cn 《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》

與你息息相關的公益訴訟—— 最高檢發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》

最高檢公布檢察機關提起公益訴訟改革試點方案制定經過

7月2日，最高人民檢察院對外發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。依據該方案,檢察機關提起公益訴訟,免繳訴訟費。檢察機關提起民事公益訴訟的案件中,被告沒有反訴權。

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為,由法律規定的國家機關或組織向法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

依據《改革試點方案》,檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系,沒有也無法提起訴訟的,可以向法院提起行政公益訴訟。試點期間,重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。

據悉,公益訴訟案件中,檢察機關是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關,以及法律、法規、規章授權的組織。

為提高檢察監督的效力,發揮行政機關履行職責的能動性,有效節約司法資源,《改革試點方案》設置了訴前程序。規定在提起民事公益訴訟之前,檢察機關應當依法督促或者支持法律規定的機關或者有關組織向法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前,檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責。好問律師APP

www.tmdps.cn 經過訴前程序,法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態的,檢察機關可以提起民事公益訴訟,向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求;行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責,國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的,檢察機關可以提起行政公益訴訟,向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無效的訴訟請求。

檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,應當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據,并應當制作公益訴訟起訴書。

最高檢:檢察機關提起公益訴訟免繳訴訟費 設有訴前程序

7月2日，最高人民檢察院對外發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。依據該方案,檢察機關提起公益訴訟,免繳訴訟費。檢察機關提起民事公益訴訟的案件中,被告沒有反訴權。

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為,由法律規定的國家機關或組織向法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

依據《改革試點方案》,檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系,沒有也無法提起訴訟的,可以向法院提起行政公益訴訟。試點期間,重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。

據悉,公益訴訟案件中,檢察機關是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關,以及法律、法規、規章授權的組織。

為提高檢察監督的效力,發揮行政機關履行職責的能動性,有效節約司法資源,《改革試點方案》設置了訴前程序。規定在提起民事公益訴訟之前,檢察機關應當依好問律師APP

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經過訴前程序,法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態的,檢察機關可以提起民事公益訴訟,向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求;行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責,國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的,檢察機關可以提起行政公益訴訟,向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無效的訴訟請求。

檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,應當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據,并應當制作公益訴訟起訴書。

地方檢察院擬向法院提起公益訴訟的案件需報最高檢審批

7月2日，最高人民檢察院對外發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。依據《改革試點方案》,最高人民檢察院選擇在北京、內蒙古等13個省、自治區、直轄市的檢察院開展為期兩年的改革試點。試點期間,地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的案件,一律先行層報最高檢審批。

最高檢新聞發言人肖瑋表示,試點進行中,最高檢將與最高法共同加強對試點工作的組織指導和監督檢查,適時就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題,聯合作出實施辦法,報全國人民代表大會常務委員會備案,并及時就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿后,對實踐證明可行的,適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。

肖瑋向記者介紹,為確保檢察機關提起公益訴訟改革試點工作穩步推進,檢察機關還將加強與全國人大常委會法工委、國務院法制辦等部門的溝通聯系,并積極與最高法協商,共同加強對改革試點工作的部署、推進和監督檢查,使改革試點的各項工作有序開展。（正義網）

一圖讀懂公益訴訟

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www.tmdps.cn 你還在擔心環境污染沒人管嗎？你還在發愁吃到有毒有害食品無處說理嗎？現在有招兒了，檢察機關可以提起公益訴訟了，這些問題統統幫你解決。7月1日，全國人大常委會授權最高檢在北京等13省市區開展提起公益訴訟改革試點?？此啤案叽笊稀钡墓嬖V訟其實與你息息相關