第一篇：義務教育均衡發展下的教育財政問題與改進

義務教育均衡發展下的教育財政問題與改進

胡伶

摘要：長期以來，我國實行義務教育低重心投入的體制，義務教育經費主要由縣及以下政府負擔，促進了義務教育發展不均衡的現狀。盡管，隨著近年來教育管理體制改革的不斷深化，義務教育“以縣為主、省級統籌”的管理格局初步形成，中央對地方的轉移支付力度不斷加大，但是由于受傳統計劃經濟下教育財政管理體制帶來的弊病的影響，當前我國地方教育財政管理依然存在著地方政府財權和事權不夠匹配、地方財政負擔較重、轉移支付尚需完善、財政管理層級過多、教育支出效用有待提高等問題。在此基礎上，建議提高地方政府教育財權和事權的匹配度，做到權責統一；科學衡量地方教育財政需求與供給能力，提高轉移支付的效用；繼續進行“省直管縣”的實踐探索，完善各級政府間的財政關系；加強對教育支出效果的評價，提高支出的效率和效果。

關鍵詞：省域內；基礎教育均衡發展；財政問題；改進

一、研究背景

我國是一個幅員遼闊、地域寬廣的國家，各地不同的自然環境、人口分布、經濟與文化發展等方面的差異，共同影響著教育的發展水平。然而，在諸多的影響因素中，教育財政投入體制是影響教育均衡發展的一個主要原因。就我國而言，相當長時間內實行的是義務教育低重心投入體制，即義務教育經費主要由縣及以下政府負擔，這意味著義務教育經費的充裕程度與所在地區的財政能力緊密相關，東中西部義務教育在經費投入、辦學條件和師資水平等方面存在較大差距。

值得注意的是，義務教育的區域差異不僅體現為東中西部地區之間的差異，還體現為省域內的教育差距。這里僅以浙江省和貴州省為例。浙江省屬于東部地區，人均GDP、人均財政收入、教育發展程度等都處于全國領先水平，但是省內各市的教育發展水平同樣存在一定的差距。來自中國西部研究院的相關調查顯示，2009年，在教育投入上，小學生均預算內教育經費最高的舟山市達到7841.39元，最低的溫州市是4528.68元，最高是最低的1.73倍。初中生均預算內教育經費最高的舟山市達到10568.30元，最低的湖州是5812.68元，最高是最低的1.81倍。小學生均預算內公用經費最高的杭州市為1537.16元，最低的是紹興市為545.04元，最高是最低的2.82倍。初中生均預算內公用經費最高的舟山市為2353.53元，最低的是紹興市624.18元，最高是最低的3.77倍。在師資水平上，小學專任教師專科及以上學歷最高的是杭州市為90.36%，最低的臺州市僅為79.56%，相差超過10個百分點。初中專任教師本科及以上學歷最高的是杭州市為87.93%，最低的是金華市為73.45%，相差超過14個百分點；貴州省屬于西部地區，人均GDP、人均財政收入、教育發展程度等都處于全國落后地區，省內各市的教育發展水平也現實存在差距。2009年，在教育投入上，小學生均預算內教育經費最高的貴陽市3565.65元，最低的是畢節地區為1800.63元，最高是最低的1.98倍，初中生均預算內教育經費最高的是貴陽市3960.09元，最低的是畢節地區2130.64元，最高是最低的1.86倍。小學生均預算內公用經費最高的是貴陽市551.03元，最低的是畢節地區357.61元，最高是最低的1.54倍，初中生均預算內公用經費最高的貴陽市678.18元，最低的安順市514.31，最高是最低的1.31倍。在師資水平上，小學專業教師專科及以上學歷最高的是貴陽市為79.13%，最低的畢節地區60.95%，相差達18個百分點。初中專任教師本科及以上學歷最高的是貴陽市為61.97%，最低的是六盤山市35.59%，相差超過26個百分點。

按照穆斯格雷夫對財政職能的分析，政府財政具有資源配置、收入分配和穩定經濟三大職能。中央政府和地方政府在上述職能的實現過程中具有不同的作用。大衛?金認為“財政聯邦制的核心基于這一命題，即資源配置方面的政策應該容許不同州之間的有所不同，這取決于各州居民的偏好。然而分配和穩定目標的實現，要求主要的責任在中央政府。”因此，東中西部地區教育差距縮小主要靠中央，但是省域內教育不均衡問題的主要責任在于地方政府，尤其是省一級。而找出義務教育不均衡發展背后的教育財政問題及其原因，才能為各級政府履行教育職責、縮小義務教育發展差距，尋找根本的出路。

二、制約義務教育均衡發展的教育財政問題

中國發展過程中的不均衡有兩種，一是政府責任型失衡，二是發展階段型失衡。從教育發展不均衡來看，其原因歸結于政府責任型失衡。而通常影響政府義務教育責任型失衡的原因除了國家的經濟發展水平以外，更多地歸因于政府對于義務教育支出的提供實力、管理能力和相對偏好等。

（一）義務教育“各級政府分擔，經費省級統籌，管理以縣為主”的格局已經明確，但相應的財權和事權之間的不匹配導致地方財政壓力過大

財政分權理論的相關文獻表明，通過依據特定的需求偏好因地制宜地安排商品和服務的產出，分權可以增加經濟福利。我國財政管理體制經歷了若干階段，建國初期為“統分統支”，改革開放前實行“統一領導、分級管理”，20世紀80年代至90年代中期“分級包干”，1994年以后采取“分稅制”。經過“分稅制”改革，我國初步建立了中央和地方以分稅為基礎的財政管理體制，明確了中央和地方的支出責任。隨著財稅改革的不斷推進，我國教育管理體制改革也不斷深入。在實行“分灶吃飯”的財政管理時代，基礎教育財政開始實行“分級辦學、分級管理”的體制。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》確定了“基礎教育地方負責、分級管理的原則。”1986年《義務教育法》頒布之后，地方政府成為籌措義務教育經費的主要責任者，縣、鄉、村三級辦學、縣鄉兩級管理的農村義務教育管理格局基本形成，財政性教育經費主要由縣、鄉財政承擔。這樣造成了“分稅制”后財權層層上移、地方政府財政支出責任卻在不斷增大的不協調局面。比如中央的財政收入比重從1993年的22.0%上升到1994年的55.7%，但是地方的財政支出比重則在財政包干和分稅制改革期間一直處于穩步上升的狀態（從1981年的45%上升到2005年的74.1%），一些欠發達省份的財政能力難以支撐教育發展的責任。1999年農村稅費改革更是加大了農村義務教育資金缺口。為了解決義務教育經費保障問題，國家先后出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（2001年）、《關于完善農村義務教育管理體制的通知》（2001年）、《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》（2003年）等，確定了“由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的義務教育管理體制。該體制在一定程度上緩解了鄉鎮一級政府的辦學壓力，然而，一個很普遍的問題是，多級政府都同時對教育負有責任，但是卻沒有明確的指導方針對教育的供給責任進行劃分。由于沒有明確規定支出職責，這就為上級政府往往在不提供足夠資金支持的情況下向下委派支出任務提供了空間。無資金保障的行政任務和問責性的缺失反過來又誘使地方政府亂收費和政策“正義性”的缺失。基于這種情況，2006年我國按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平”的原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。在資金的總體安排上，體現了“中央拿大頭”的原則。2006-2010年，全國財政已累計安排農村義務教育經費保障機制改革資金4588億元，其中：中央財政2510億元，地方財政2078億元。[1]

但是，即使在中央不斷加大教育轉移支付的情況下，縣一級財政壓力并沒有得到有效的緩解，導致在許多貧困地區，一些原本有助于推進基本公共教育均衡發展的政策無法貫徹，例如“校安工程”、危房改造和校舍擴建常常由于資金匱乏而擱置。中國西部研究院的調查顯示，以推進義務教育學校標準化建設為例，貴州省實現全部義務教育學校標準化建設，尚缺資金約580億，相當于2009年貴州省財政總收入779.58億元的 74.4%，短期內解決所有義務教育學校標準化建設面臨巨大財政壓力。即便在經濟發達的廣東省，部分欠發達縣市也面臨類似的情況，截止2009年底，經濟較好的珠三角地區83%以上的義務教育學校已達到標準化學校，然而一些欠發達縣市因資金缺口標準化學校推進緩慢，個別縣市標準化學校覆蓋率還不到10%。

（二）日漸增加的教育轉移支付對于促進義務教育均衡發展起到了積極作用，但是轉移支付的效用還需進一步提高

中央政府向省級政府的轉移支付制度包括三大項轉移支付類型：稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。其中，一般性轉移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府（主要是中西部地區），按照規范的辦法給予的補助。包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付等，地方政府可以按照相關規定統籌安排和使用，不需要地方財政配套。專項轉移支付指中央政府對承擔委托事務、共同事務的地方政府，給予的具有指定用途的資金補助，以及對應由下級政府承擔的事務，給予的具有指定用途的獎勵或補助。主要用于教育、社會保障、農業等方面。地方財政必須按照規定用途使用資金。近年來，專項轉移支付大力投向教育等民生領域，比如2009年對1.3億農村中小學生免除學雜費并免費發放教科書，中西部地區1228萬家庭經濟困難寄宿生得到生活費補助。免除城市義務教育階段學生學雜費，2900多萬學生受益。2009年，中央對地方的一般性轉移支付中直接用于教育轉移支付的決算數為893.56億元，為上年決算數的213.1%。直接用于教育的專項轉移支付的決算數為520.21億元，為上年決算數的75.1%。[2]

然而，我國轉移支付的效用還需著力提高。首先，目前，我國轉移支付上存在著“二多”、“二少”現象，即轉移支付缺乏主渠道，補助種類過多，資金總額卻不多；轉移支付資金結構不合理：一般補助過少，專項補助過多。比如，中央對地方的一般性轉移支付包括16個類別，其中的均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、一般公共服務轉移支付、公共安全轉移支付、教育轉移支付等都與教育有著不可脫離的關系。其次，目前還存在一種傾向，各級政府熱衷于使用專項轉移支付，據說，它可起到“四兩撥千斤”的效果，獲得更多業績。但是，因而看似中央沒有少花錢，但是地方來看維持基本職能的資金卻嚴重不足。過度使用專項轉移支付可能會使地方用于經常性支出的預算減少，要求地方政府用自有配套資金補充中央撥款，使得許多缺少資金的地方政府無法獲得專項撥款，或者迫使地方政府從重點支出領域抽調資金來重新安排，有的地方還玩弄起了“數字游戲”，即他們會將上級撥入的B資金來“配套”A資金。而當檢查B資金時，又將A資金去“配套”。此外，在財政轉移支付過程中存在的“粘蠅紙效應”（Flypaper Effect）也必須值得關注，即接受補助會帶來更大規模的地方公共支出，政府補助會粘在它所到的部門。

（三）地方財政管理次級較多，導致省以下財政管理難度增大，教育支出缺乏有效的保障機制

我國現有的財政體制架構沿襲了傳統做法，包括四個地方政府層級：省（自治區、直轄市）、地（地級市）、縣（縣級市）以及鄉鎮。傳統的“市管縣”體制帶來三個漏斗，即財政漏斗、權力漏斗和效率漏斗，已經被越來越多的政府人士和研究者所提及。正如研究所表明的那樣，“在省內，稅收收入和轉移支付的分配成為一種‘向下滴漏’過程，即上級政府根據不規范、各地差別很大的標準決定分配多少給下級政府。這個過程對縣、鄉鎮和村等基層政府機構彌補其支出職責與收入來源缺口是雪上加霜。”[3]

過多的財政管理次級一方面造成教育支出的“漏斗”現象，來自中央和上級的轉移支付，在層層轉撥過程中，易發生擠占、挪用、缺乏監督等問題。另一方面也加大了地方財政管理的難度。比如，雖然近年來不斷強調“省級統籌”，如《規劃綱要》第46條，提出“加強省級政府教育統籌”，要求“進一步加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌。”但是，從我國實際來看，各省“教育統籌”的能力差別甚大。因為盡管1994年的《預算法》對中央與省級政府間的分稅制安排規定得比較詳細，2002年國務院《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》（國發[2002]26號）文件明確指出“必須滿足鄉鎮和縣級政府基本的財政支出需要，其財政收支缺口應由省級和地（市）級一般性轉移支付彌補。”然而文件并沒有提供關于省以下政府稅收共享的具體指導意見，因此，各省對于是否或怎樣共享稅收由相當大的自主權。這里僅就各省增值稅在不同地方政府層級的分配情況來看。一些省份如新疆、云南、安徽、江蘇、廣西、河南、廣東、福建和浙江分配給省級財政的增值稅不到10%，而處在另一個極端的上海、海南、青海、黑龍江和北京，增值稅高度集中。一些增值稅分配高度分權的省份采取了屬地原則（即增值稅屬于征稅的那一級財政），而其他一些省份把增值稅按照一定比例分配給各級政府。西部省份如西藏、陜西、寧夏和青海的增值稅分權度高，顯然將其轉移支付的大部分留在省級政府。青海的情形較為特殊，它將增值稅的60%以上和中央向省級轉移支付的70%留在了省一級。安徽、湖北和河南將增值稅大的大部分分配給地（市）級，而留在地（市）級的轉移支付比重較小。[4]這種地方政府逐層制定對下級政府的稅收共享和轉移支付，也是如此。但是在分稅的過程中，根據什么分、如何分等問題并沒有得到很好的解決。正是因為這種分配的模糊性，導致省際之間教育統籌能力差別甚大。因此，一些統籌能力較弱的地方難以履行統籌職責，省域內部分貧困縣市教育經費籌措難以保障，這必將制約省域內教育均衡發展的步伐。

（四）教育支出總量明顯提高，但是支出的針對性和有效性尚需提高

盡管近年來，隨著國家對民生工程的關注。教育支出無論在總量上還是在占GDP的比例上都有了明顯提高。2009年，國家財政收入已達到61330.35億元，是2000年13395.23億元的4.5倍，公共財政保障能力不斷提高[5]。同時，財政性教育經費占財政支出和GDP的比例不斷提高，2010年頒布的《國家中長期教育發展與規劃綱要（2010-2020）》已經強調：至2012年，財政性教育經費占國內生產總值比例將提高到4%。目前，財政部正在積極行動，保障資金的足額按時到位。

但是，在提高教育支出的同時，另一個值得關注的問題是如何提高教育支出的針對性和有效性。我國多年來實行計劃經濟體制，政府缺乏按照市場規律提供公共服務的政策建言和政策意識，這在較大程度上約束了政府效率的提升，成為政府在一定時期內所要面對的一項難題。就教育財政而言，教育需求與教育供給之間往往缺乏內在的關聯機制。一方面由于沒有有效的教育提供保障機制，政府的教育投入缺乏約束和監督，造成教育供給的主觀性。另一方面政府缺乏一套切實可行的教育投入機制，造成政府的教育財政決策和執行的隨意性強、成本高。具體體現有：一是在教育支出的標準上，很少有政府是在基于對教育需求進行客觀、科學衡量的基礎上確定支出份額，在教育支出上的決策往往過于隨意和主觀。比如在教師培訓上，到底該培訓多少教師、如何培訓、培訓成本如何計量，寄宿制學校到底該修建多少、規模多大才算適合等具體問題往往得不到充分的論證和科學的測算，導致不少政策更多如同口號和政治性象征。二是在教育支出的評估方面，傳統上對教育支出的評估主要關注教育支出是否遵循法律與法規條文，而不是事后評價教育支出是不是達到了目標或者是否有效實施，且對教育支出失職現象也往往缺乏相應的問責。比如各級政府在工作總結中，更多提及的是花了多少經費、培訓了多少教師、建立了多少所寄宿制學校、買了多少儀器設備等，卻較少評估教師通過培訓獲得了什么提升、教育在多大程度上實現了進步，成本-效益分析后教育支出的效率和效果如何等。

三、促進義務教育均衡發展的教育財政體制改進方向

（一）提高地方政府教育財權和事權的匹配度，做到“權責統一”

政府間的事權是各級政府間在教育服務的供給中應承擔的職責和任務，它規定了政府承擔教育事務的性質和范圍。政府從事教育事務需要相應的財政支出作為保障。教育財權是指一級政府獲得教育經費、確定教育支出的權力。各級政府間的財權關系是中央政府與地方政府關系中最重要而又最敏感的中樞神經。學術屆普遍認為，事權決定財權，事權的劃分是財權配置的基礎。政府財政支出的數量與結構，基本能夠較好地反映出政府事權的配置狀況。[6]在我國當前教育財權和事權不相匹配的情況下，各級政府應根據各自的教育服務職能，合理協商并確定中央和地方、地方各級政府的教育財權和教育事權，并在此基礎上，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。在實現“權責統一”的過程中，需要堅持以下四條原則：一是公平原則，即對同一級政府的事權財權分配應遵循公平原則，政府間事權財權配置應保證同一政府轄區內的居民享受到相對公平的受教育條件，縮小地區間的教育差距；二是效率原則，各級政府在行使教育財權的過程中，必須講求教育經費的投入效率，減少教育浪費。三是監督原則，為了保障教育財權使用得當和教育責任的切實履行，各級政府要加大對教育管理的監督力度。在教育財權的使用上要嚴格遵循國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》的有關規定，如“實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。”在教育責任履行過程中，需要通過政策過程聽證等行政環節，加強對教育服務過程的監督，確保教育目標的達成和公民受教育的平等權力。四是立法原則，我國政府間教育事權、財權劃分較籠統，中央與地方關系的變動往往依據中央的決議或文件，可操作性不強。現行分稅制財政體制是在中央與地方政府的博弈過程形成的，中央政府往往會憑借其權力層級優勢，對政府間財權事權進行非制度化和不確定性地修改，導致地方政府對中央政府的信任感削弱。[7]因此，我國需要通過立法的形式，將各級政府間的教育財權和教育責任進行明確規定，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，同時也可以保障教育經費的撥付不因人為因素出現過多的“非常規”現象。

（二）科學衡量地方財政能力和財政需要，提高轉移支付的效用

通常認為，教育均等化轉移支付額分配思路主要有三種：一是僅僅注重均等化各地區財政能力，并不考慮各地區具體的教育需要與供給規模；二是衡量各地區的財政需要，根據擬算的教育需要分配轉移支付額；三是衡量各地區財政能力與財政需要，綜合確定均等化轉移支付額。思路三較為全面，且具有激勵相容性。越來越受到肯定與推崇。[8]在確定教育均等化財政轉移支付份額中，如何科學衡量各級各地政府財政能力與財政需要是關鍵。比如在影響生均支出成本的這些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不能根據管理者和研究者的主觀判斷來確定，而是要根據科學計量模型來確定。在衡量地方教育投入的財政能力時，除了要考慮財政性教育經費占GDP的比重、財政性教育經費占教育總經費的比重以及預算內財政性教育經費占財政支出的比重等關鍵指標外，還應該考量不同地區產業結構及其經濟效益的差異，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差異等。另外，在提高教育轉移支付效用的過程中，要采取有力措施，切實提高轉移支付資金的使用效用。具體做法至少包括三個方面，即一要加大一般性教育轉移支付的投入力度和整合力度，使之形成規范、穩定的制度體系，這樣可以從資源配置的整體性上扶持落后地區教育事業的發展；二要加大激勵性轉移支付的力度，這樣可以引導地方政府加大對教育投入的努力程度，只有兩者并舉，綜合應用，才能有效地促進地區間教育均等化的目標；三要建立健全透明的財政轉移支付制度，實行教育經費分配與使用的聽證制度，保證轉移支付資金的合理分配和有效使用；四是要進一步加快建立和完善縣級基本財力保障機制，逐步提高保障水平，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障能力。

（三）完善教育財政框架下的教育財政收支體系，繼續進行“省直管縣”的實踐探索 就我國而言，在教育財政框架下的財政收支體系的完善方面，當務之急是要進一步建立公共服務需求與公共服務供給的信息聯動和反饋機制，努力提升政府行動效率，探索提高財政資金的預算和管理效率的模式和路徑，在降低行政費用的基礎上，加強教育財政資金的績效管理，實現政府機構的合理、高效運作。其次，在減少管理層級方面，繼續探索“省直管縣”體制改革。目前，我國已有幾個省份（如浙江和海南）已經直接將縣納入省一級管理（省管縣），2009年財政部出臺了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預[2009]78號），改革的總體目標是：2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，即在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政直接與縣級財政聯系，開展相關業務工作。但是，在探索過程中，需要注意“省直管縣”必須具備的前提條件，比如各級政府之間是否達成改革共識、管理幅度是否適當、經濟基礎是否允許、技術保障是否具備、試點試驗是否充分等。其中，僅就管理幅度而言，我國省際之間差異較大。全國平均每個省大約有12.3個地（市），但海南只有2個，四川和廣東卻高達21個；平均每個地（市）有8.3個縣，但河北、山西、西藏、陜西超過10個，廣東、寧夏和青海卻少于6個。從組織效率的角度來看，在財政管理體制中越過地（市）一級在人口密度大同時每個地（市）管轄的縣的數量又較少的省份較為合適，如安徽、山東、河南、江蘇、廣東。在人煙稀少的內陸省份，縣距離省會城市較遠，地（市）可以作為省級政府與縣一級聯系的紐帶。總之，在探索“省直管縣”的過程中，條件成熟的省市可以率先突破，條件欠成熟的省市需要努力創造條件，條件不具備的省市需要耐心等待時機，切忌盲目冒進。

（四）加強對教育支出的過程檢測與效果評價，提高資源配置效率和效果

教育支出是一項事關廣大民生的福利事業，在評估教育支出過程中，需要回答公眾是否滿意和是否促進教育發展、接受服務的團體或個人是否得到公平的待遇、需要照顧的弱勢群體是否得到更多的服務等問題。新福利經濟學派領袖、意大利經濟學家和社會學家帕累托（Vifredo Pareto）提出了有名的資源配置最優的“帕累托效應”，即如果不存在其他生產上可行的配置，使得該經濟中的所有個人至少和他們在初始時的情況一樣好，而且至少有一個人的情況比初始的時候更好，那么這樣的資源配置就是最優的。[9]也就是說，資源配置最優指的是任何政策的改變都不可能在不使任何人在境況變壞的情況下使某個人的境況變好。帕累托效率常常被作為評價資源配置合意性的標準。為了保證教育支出的效率、效果和效益，各級政府要在熟悉市場經濟規律的基礎上，提升自身分析和設計教育財政政策的能力，充分利用已有的資源為實現教育公平、提高教育質量服務，加強政府的統籌和執行力度，運用科學、客觀的方法對政策的效果進行評估。同時，各級政府需要建立更加明晰的績效考核標準來增強政府的問責性。問責的范圍既要包括教育經費投入的數量，也要涉及教育經費投入的效率和效果，比如上級政府對下級政府官員的評價標準中加入反映教育發展進步的指標，要不斷由關注投入轉向重視產出（例如從關注對教育的財政投入轉向重視在給定的公共支出下培養學生人數），力圖更加關注更廣義的成果（如提供的教育質量）。

參考文獻

[1][2][5] 數據來源：中華人民共和國財政部..http://yss.mof.gov.cn [3] [4] OECD.中國公共支出面臨的挑戰——通往更有效和公平之路[M].北京：清華大學出版社，2006年第16、70頁.[6] 劉厚金.公共服務財權配置的問題分析與改革策略［J］.行政論壇，2009（5）.[7] 周波.我國政府間事權財權劃分——歷史考察、路徑依賴和法制化體系建設[J].經濟問題探索2008（12）.[8] 王蓉,楊建芳.中國地方政府教育財政支出行為實證研究[J].北京大學學報(哲學社會科學版),2008（7）.[9] 新帕爾格雷.經濟學大辭典（第3卷）[M].北京:經濟科學出版社1996年版，第868頁。(文見《教育發展研究》2011年第5期，正式發表時略有調整和改動。)

第二篇：義務教育均衡發展問題研究

義務教育均衡發展問題研究

A study about the compulsory education’ balancing development

杜東東?

Du-dongdong

（華東政法大學上海201620）

[摘要] 本文首先對導致義務教育不均衡發展的原因進行了探討，之后，文章站在社會福利最大化的角度，對國內多數論者所認同的義務教育均衡發展內涵進行了解讀，認為，我們應該對教育資源進行合理地拿取—給予，即對教育資源進行科學的“公平”處理（而不是絕對公平的處理）。只要拿取—給予量對于強勢群體的負向激勵小于給予對于弱勢群體的正向激勵，這種拿取—給予就應該持續進行，直到稅收中同等資源量對于強勢群體的負向激勵與對于弱勢群體的正向激勵相同為止，否則整體社會的福利水平將不會達到最優。最后，作者對義務教育均衡發展之途徑進行了一定的思考。

Abstract: Firstly, this article discusses the reasons which caused the Compulsory Education’ imbalanced development.Then, the article stands in the social welfare maximization angle, debate upon the Compulsory Education theory which is identified with many scholars, believes that we should carry on the taking-giving process in the education resources reasonably.This is a scientific way of distributing the education resources fairly(not absolutely fair processing).So long as the superiority groups' negative drive which depends on the taking-giving quantity in revenue is smaller than the vulnerable groups’ positive drive which also depends on the taking-giving quantity in revenue, this kind of taking-giving process should continue to be carried on until the negative drive equals the positive drive, otherwise the overall society's welfare level will not be able to achieve superiorly.Finally, the author has carried on the certain ponder to the way of the Compulsory Education balanced development.[關鍵詞] 義務教育均衡發展社會福利最大化

Keywords: Compulsory Educationbalancing developmentsocial welfare maximization

我們知道，義務教育不僅是單個家庭的事，它還關系著國民素質的提高，是國家發展的基礎性工程，也是全面建設和諧社會的題中應有之意。然而，由于我國當前正處于經濟社會發展的轉型期，各地經濟社會發展不平衡、城鄉二元結構矛盾突出等原因，我國義務教育發展的非均衡問題日益凸顯。這嚴重傷害著人們的教育公平理念，侵蝕著人民的福祉與國家的發展。與此同時，很多論者也圍繞義務教育均衡發展問題進行了卓有成效的討論。本文站在教育經濟學的角度，對義務教育發展的非均衡與均衡問題進行了獨特的探究，以期能為義務教育均衡發展的理論及實踐提供一些新的思考角度。

一、義務教育均衡發展問題緣何產生：義務教育非均衡發展問題的凸現

（一）義務教育發展的區域不均衡

義務教育區域發展的不均衡主要是指，從宏觀層面來看，我國東、中、西部義務教育發展之整體狀況的差異。東部地區經濟普遍較發達，基本實現了“普九”，有不少中小學，校園建筑豪華，辦學條件優越，各種先進設備與設施甚至連大學都望塵莫及。與此同時，中、西部落后及邊遠、貧困地區，經濟發展緩慢，政府財政困難，投入義務教育的財、人、物等比較匱乏，不少學校辦學經費緊缺，教育條件缺乏保障，一些學生時時面臨失學的困擾。

（二）義務教育發展的城鄉不均衡

這一部分主要是對城市和農村義務教育發展整體水平的差異而言的。我國城鄉義務教育發展的不均衡主要體現在以下三個方面：其一，城鄉教育經費投入差距較大；2001年，我國城鎮小學的生均教育經費是農村小學的1.86倍，生均預算內教育經費是農村小學的1.71倍，生均預算內公用經費是農村小學作者簡介：杜東東（1981.12?），男，上海人，教育學碩士，華東政法大學教務處。的3.89倍。2001年我國國城鎮初中的生均教育經費是農村初中的1.93倍，生均預算內教育經費是農村初中的1.68倍，生均預算內公用經費是農村初中的3.24倍。其二，城鄉中小學基本辦學條件差距較大。據調查，中西部農村有38％的小學、46％的初中課桌椅殘缺不全。有許多學校的實驗課沒有條件開設，也缺少基本的圖書資料，更不要提電腦、多媒體等一些現代化的教學設備。其三，城鄉受教育機會存在嚴重的差距。我國大中城市與城鎮已于1995普及了九年制義務教育，但農村中至少有１/４的小學畢業生未進入初中學習。

（三）義務教育發展的校際不均衡

義務教育發展的校際不均衡主要體現在同一區域、同一城市中，學校之間的發展差異上。雖同屬一個區域、一個城市，學校與學校之間有著很大的差距。那些實力雄厚的重點校得到政府的重點支持，享有較高的聲望，具有較高的教育質量。而那些非重點學校無論是在教育質量、辦學聲譽上，還是在辦學設施和經費數額方面，均無法與重點學校相比。它們之間的差異主要表現在一系列教育資源配置的政策傾斜上。例如，在教育經費方面，重點學校的經費由省（市、自治區）直接撥款，并且按照較高的標準改善辦學條件，充實教學設備；在師資方面，選擇優秀的師范院校畢業生到重點學校任教，增加高級教師和骨干；在招生方面，允許重點學校擇優錄取新生；在課程設置方面，城市重點小學在３年級起開設外語課等。與重點學校相對照，大部分城市還有20％～30％的薄弱學校。

對于義務教育發展的非均衡而言，無論是哪一種非均衡，區域的、城鄉的抑或校際的，它最終都將不同程度地威脅著“教育機會均等理念”。這也正是義務教育均衡發展理念產生的邏輯基礎。所謂教育機會均等一般指，學習者在以下三個方面的機會均等：第一，起點均等；即人人都有受教育的權利，都可以進學校。第二，過程均等；即學校提供的條件、設備、教師等方面水平差不多。第三，結果均等；即保證每個學生都有取得成功的機會。結果均等不是說人人都得到同一類最高學歷，而是能夠考慮到學生的差別，要給學生最好的出路，這個學生適合于上大學他就上大學，那個學生適合于搞手藝就給他一技之長和相應的職業。

二、義務教育發展非均衡的原因探析：一個獨特的視角

（一）對一些論者觀點的呈現

1.農民收入增長緩慢且基尼系數拉大

2.區域間教育投入的差異

地方政府是教育投資的主體，地區間財力差異直接造成了教育資源優劣差異。東、中、西部教育投資呈遞減的梯級分布，2001年東、中、西部教育經費支出額之比為1：0.41：0.26，東部地區教育支出是西部的5.4倍。

3.二元分割的教育制度

我國農村教育和城市教育整體上是分割的，教育經費向城市傾斜，農村教育投入不足。

4.有效供給不足，支出結構失衡

有效供給不足是指，盡管近幾年我國加大了對教育經費投入的力度，教育經費總規模呈現了較大幅度的增長，但從相對數和平均數來看，我國教育投入卻呈現逐年下降的趨勢。

支出結構失衡是指，世界多數國家教育經費支出一般呈寶塔型結構，即在分配教育經費時，優先滿足初、中等教育發展的資金需求，在此基礎上增加對高等教育的投入。但我國目前在初、中等教育尚未普及的情況下，將本來有限的教育經費大量投放在高等教育領域，這些年來，“在與國際接軌，辦世界一流大學”的思想支配下，中央和省把本來就不多的教育經費投向高等教育，特別是給少數幾所高校大量輸血，使得我國高教投資比重偏高，不僅高于發展中國家，而且高于發達國家，造成教育投資結構錯位。

5.義務教育財政投入體制不完善

2003年我國大部分地區已基本形成了“以縣為主”的農村義務教育財政投入格局，然而，農村義務教育財政體制中政府分擔主體的重心仍然偏低，中央和省級政府在農村義務教育供給中承擔的財政責任明顯不夠，農村義務教育財政體制未能對各級政府提供各項資金的基本責任作科學合理的劃分。

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（二）從高等教育需求的角度對義務教育需求狀況的考察

1.高等教育需求第一階段博弈：一般高等教育需求納什均衡的形成長期以來，我國的高等教育模式是精英式的，高等教育的收益較為可觀，很多家庭對高等教育的收益可謂垂涎欲滴久已。這種社會心理一經形成便具有一定的慣性。當前，我國的高等教育已經進入了大眾化階段，然而，高校毛入學率還不高（2005年達到了21%），升入大學并不是件輕而易舉的事。在傳統社會心理的影響下，一般家庭可能會認為，接受高等教育仍舊是令人向往的，接受哪怕是一般的高等教育總比不接受要好。每個家庭都這樣想，結果形成了高等教育需求第一階段的納什均衡，如表1-1：

表1-1 二人一般高等教育需求博弈

2.高等教育需求第二階段博弈：優質高等教育需求納什均衡的形成需要注意的是，我國的高等教育大眾化還不完善。不同類型、不同層次高等教育的收益有著較大的差異。站在家庭的角度考慮，為了追求優質高等教育的經濟或非經濟收益，其很容易形成一種預期，即接受優質高等教育而不是一般高等教育成了占優策略，每個家庭都這樣選擇，結果形成了優質高等教育需求納什均衡局面，如表1-2：

表

1-2二人優質高等教育需求博弈

3.據上可知，甲與乙對高等教育資源的追求最終形成了一種對優質高等教育資源需求的納什均衡（需求價格彈性為零）局面，而且，這種均衡將層層向下傳遞，最終形成了人們對優質基礎教育資源追求的納什均衡，其中包括義務教育資源。因為能否追求到優質高等教育資源，需要對其前幾乎任何教育階段優質教育資源的追求。人們對優質基礎教育資源追求的納什均衡說明了優質基礎教育資源的需求價格彈性趨于無窮小，即無論優質基礎教育資源的價格怎樣變化，其需求量都不會發生很大的變化。正是優質基礎教育資源巨大的市場需求這一隱蔽力量加劇著義務教育的不均衡發展。

三、正確認識義務教育發展的非均衡與均衡問題

（一）立場不同觀點不同：我的社會福利最大化立場

不同主體由于立場不同，會對義務教育發展的非均衡狀況作出不同的判斷。例如，弱勢群體可能會認為，義務教育發展的非均衡是對自己的傷害；是對教育公平理念的褻瀆；是對自己教育權利的剝奪。強勢群體可能會認為，義務教育發展的非均衡狀況是“及時雨”，滿足了特定群體的需要。政府可能會認為，義務教育的非均衡發展如果過渡，將可能影響社會的穩定，影響整個社會的發展????。

如何認識義務教育發展的非均衡問題呢？我們應該站在什么樣的立場呢？這是科學認識義務教育均衡發展內涵的一個基礎。

我認為，我們應該站在社會福利最大化的立場。我們不應該把義務教育的非均衡發展一棍子打死。從社會福利最大化的角度考慮，強勢群體和弱勢群體都需要激勵，只有這兩個群體的積極性都得到調動，或者對一者的負向激勵小于對另一者的正向激勵時，社會福利才會不斷趨向最大化。公平向來是一個相對的概念，教育公平也不例外。強勢群體、弱勢群體都是納稅人，對一個人的給予事實上是對另一個人的拿取，會消弱被拿取者的積極性，從而給社會福利帶來損失。只有當對一個人的拿取的負向激勵小于對另一個人的給予的正向激勵時，我們才應該生產相應的制度安排以實現這種雙向激勵，從而獲得它們正負抵消后的剩余，從而增進社會總福利。（對一個人的給予事實上是對另一個人的拿取，這里的拿取

量等于給予量。盡管是同一個量，但其對于不同的群體卻有著不同的效用，有著不同的激勵。這也正是為什么科學的公平制度安排會產生效率的原因。例如，同是一塊錢，它對于富人而言，負向激勵很小，但它對于一個窮人而言，卻有著很大的正向激勵作用，這種正向激勵與負向激勵相抵之后的剩余就是一種公平制度安排的產出。）

（二）義務教育發展非均衡的危害：降低了社會整體的福利水平

當前人們對優質義務教育資源的追求較缺乏彈性，即無論強勢群體還是弱勢群體，都極度渴望追求到優質義務教育資源。然而，由于強勢群體與弱勢群體在經濟等各方面的基礎不同，他們追求優質義務教育資源的能力便不同。自然狀態下，強勢群體將被很強地正向激勵著，而弱勢群體則被負向激勵著。例如有的弱勢家庭由于爭取不到優質義務教育資源，會想，反正上不了重點高中了，那就別上了，因為上了非重點高中很難獲得優質高等教育資源甚至一般高等教育資源，投資收益偏小。結果是，孩子的命運過早地（學前教育階段）被能力之外的因素決定著。這對于整體社會福利是一種損失。

（三）我對義務教育均衡發展內涵的解讀：合理地拿取—給予將增進社會的整體福利

通過查閱文獻，我發現，大多數學者所說的義務教育均衡發展是指，義務教育階段的各級各類學校在教育資源配置、辦學水平和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態。我不完全贊同這種觀點。當然，我不是不贊同義務教育均衡發展，只是不贊同其對義務教育均衡發展內涵的理解。在我看來，這是絕對平均主義在教育中的抬頭，是不現實的。就算政府愿意并且有能力把義務教育階段的各級各類學校辦的均衡劃一，但只要沒有達到均衡劃一的優質，義務教育的非均衡發展還是會在私人市場中形成。因為正如我們上邊分析的，人們對優質義務教育資源有著極其缺乏彈性的需求。

因此，我們應該站在社會福利最大化的角度考慮這一問題。我們應該對教育資源進行合理地拿取—給予，即對教育資源進行科學的“公平”處理，因為它會產生效率，從而增進社會福利。只要拿取對于強勢群體的負向激勵小于給予對于弱勢群體的正向激勵，這種掠奪—給予就應該持續進行，直到稅收中同等資源量對于強勢群體的負向激勵與對于弱勢群體的正向激勵相同為止，否則整體社會的福利水平將不會達到最優，這也是我對義務教育均衡發展內涵的理解。我們也可以用圖形揭示。

四、對義務教育均衡發展之途徑的幾點思考

（一）義務教育均衡發展遠非資源量的簡單投入，它更是一種制度變遷

義務教育均衡發展不是單靠大量投入可以實現的，因為在當前人們對優質義務教育資源需求極度缺乏彈性的情況下，就算政府把全國的義務教育辦到整齊劃一的水平，只要這種水平不是整齊劃一的優質，相對強勢的群體就總會想盡辦法追求優質義務教育資源。私人市場將難免出現。

正如我們上邊所說，義務教育發展的非均衡，是因為人們對優質義務教育資源的需求形成了一種納什均衡局面，而人們對優質義務教育資源需求的納什均衡局面又是由于人們對優質高等教育需求的納什均衡所導致的。因此，我們更應該關注高等教育問題。認真分析導致優質高等教育資源需求納什均衡出現的原因。力爭通過一種制度變遷的方式，化解這種惡性競爭。我們更應該關注馬丁·特羅高等教育大眾理論中的“質”，爭取使高等教育在“質”與“量”兩個方面協調發展。

（二）上移政府主體在義務教育經費投入機制中的重心，加大財政轉移支付力度。

2003年，我國大部分地區已經基本上實現了“以縣為主”的義務教育經費投入機制。然而，不同縣、不同地區之間的投入差距過大。一些貧困縣農村義務教育投入嚴重不足。義務教育經費投入機制中政府主體的重心偏低，這越來越成為制約義務教育均衡發展的瓶頸。2006年６月29日修訂通過的新《義務教育法》打破了我國自2001年實施的“以縣為主”的義務教育經費投入機制，建立了國務院、省（自治區、直轄制）、縣三級政府分項目、按比例分擔的義務教育經費保障機制。我是比較贊同這種觀點的。

（三）義務教育資源的使用效率更需關注

根據國際經驗，我國在基礎教育領域中的投入還有待于加強。然而，就算國家在基礎教育領域中的投入與國際水平持平，這種投入就一定能夠促進義務教育的均衡發展嗎？我想資源的使用效率是一個不可忽視的問題。我們不僅需要重視“硬件”建設，更需要“軟件”更新，更何況我國是窮國辦大教育，因此，我們就應該比其他國家更重視教育資源的使用效率問題。

參考文獻：

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[9] 楊龍.政府經濟學[M].天津：天津大學出版社.2004.1

作者介紹：

姓名：杜東東 教育學碩士

地址：華東政法大學教務處

郵編：201620

聯系電話：wxpddd333@163.com.021-67790382***

第三篇：義務教育均衡發展下的“擇校”問題

當代教育熱點問題透視

——義務教育均衡發展下的“擇校”問題

義務教育

根據法律規定，適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。

實質是國家依照法律的規定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強迫教育的制度。義務教育又稱強迫教育和免費義務教育。義務教育具有強制性、免費性、普及性的特點。

一、什么是擇校？

（一）擇校的定義

家長為了讓子女能夠接受高質量的教育服務，主動放棄學區劃分的學校而去選擇他們認為適合于自己孩子的學校就讀。是受教育者選擇教育場所的一種行為。

（二）擇校的種類：

1、體制內：公辦學校系統內部

體制外：公辦學校與私立、民辦學校之間

2、區域內：本縣市區范圍內

跨區域：不同地區之間

3、常規學校

非常規教育機構：課外輔導班、家教

目前擇校主要是在大中城市的公辦學校之間進行，由廣大家長自發興起，調動各種社會資源和手段以競爭優質教育資源。

二、擇校的形成與發展？

（一）兩項政策：

1、免試、各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。（1986《義務教育法》）要逐步實行初中不進行招生考試，只進行小學畢業考試。（1983《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》）

2、就近入學

1993年取消小學升初中的考試。

實施義務教育不收學費、雜費；適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。（2006年《義務教育法》）

重點學校政策 新中國成立初期

著重辦好城市小學、工礦區小學、鄉村完全小學和中心小學。確定全國194所重點中學。（1953年）

《關于有重點地辦好一些中學和師范的意見》確定全國194所重點中學。（1953年）改革開放：

《關于辦好一批重點中小學試行方案》全國重點中小學形成“小金字塔”結構，并在經費投入、辦學條件、師資隊伍、學生來源等方面向重點學校優先傾斜。（1978年）

（二）擇校的發展過程

1、中小學實行統一招生考試，學生憑考試成績進入重點學校，學校擇優錄取。產生了最早的“條子生”。2、80年代末，一部分先富起來的人為孩子謀求擇校，1987年在北京市五中接收了第一個“票子生”。3、90年代末“擇校風”掀起。1993年取消小升初考試后，在校際差距巨大的情況下，家長對就近入學不買賬。學校以“捐資助學費”“贊助費”等名義收擇校費，招收“擇校生”。

“電腦派位”

1991年，為解決學生入學公平錄取的問題，廣州借鑒香港小學生的升學辦法，首創了法。將一個區域里的初中招生名額平均分配，小學生升入哪所中學是隨機派往的。

（優質中學基本不參加派位。）

電腦派位沒起到應有作用，小升初擇校愈演愈烈。

各級政府和教育行政部門連續下達“禁擇令”，規范治理擇校高收費、亂收費問題。

三、如何認識擇校現象？

（一）擇校問題的現狀：

1、繼續普遍化、規模化、公開化

家長為子女選擇理想學校的意向非常堅決，擇校費成為家庭教育消費的一項主要內容，且數字不斷攀升。

同時，重點學校明確表態向全市招生擇優錄取，拒絕電腦派位，公開舉辦入學考試。本部與分校之間；本部與分校內部的擇校費都有明顯差別。

2、擇校費等級差距遞增且數額一路攀升

學校劃分兩條分數線：一條是公費線，不收擇校費；一條是自費線，分數低于公費線5-20分不等，繳納擇校費。

學校重量級別：市重點、區重點、其他示范校、普通學校。

擇校費酌情收取：根據學生本人入學考試成績、排名；根據學生家長的社會資源。

3、各學校入學門檻形態多樣

采用量表進行認知測驗、社會適應能力測驗、心理測驗、智力測驗。

考家長：了解家庭經濟情況、家長教育觀，以此判斷家庭能否順利繳納孩子上學期間的各種費用、家長對學校的管理能否接受服從，避免今后出現糾紛。

入學考試多筆試和面試相結合，考數學、英語，部分學校加試語文，考試難度大。

家長心理：

1、孩子置身于優質學校方可成才，方可升入重點高中、重點大學。

2、優質學校有優越的學習條件、名師指點、“比學趕幫”的良好校風校貌。

3、優質學校良好的生源結構，近朱者赤近墨者黑。

（二）優質學校衡量標準

優良的硬件條件：教學設備、學校環境、校園設施；高水平的師資隊伍；優良的校園文化； 升學率、中考成績、競賽成績。

（三）擇校途徑

以分擇校、以各種競賽成績、特長等級證書、課外輔導班成績擇校。

以權擇校、領導干部利用權力向學校施壓，從而為子女或其他關系人擇校。以錢擇校

用金錢財力開路，通過繳納擇校費、購買學區房、找關系落戶。

（四）擇校產生的原因

1、優質和特色教育供給的有限

窮國辦大教育，教育資源特別是優質特色教育資源供不應求。基礎教育長期投入不足。城鄉二元經濟結構下，農村教育的發展相對落后。

2、校際差距是擇校最直接的原因

（1）重點學校制度客觀上拉大了校際差距。重點學校制度在特殊時期起到了相應了積極作用，同時也導致學校之間資源配置的不均衡。政府近年加大對薄弱學校的投入，但是重點學校長期積累的名牌效應依然存在，依舊能夠吸引大量的社會資源和優秀學生。（3）學校間努力程度不同、努力成效不同，在主觀上加大了校際差距。

即便配有相同的圖書館、教室和場地，也不等于學校的教育質量就會相同。重點學校和薄弱學校在管理水平、師資、生源、教師待遇、社會影響上不在同一起跑線上，進一步拉大了學校之間的差異。

3、升學競爭和就業壓力致使被動擇校

當前社會用人制度和就業體制還存在片面強調高學歷的現象，加之傳統的考試至上，分數至上的觀念影響，為贏得未來激烈的社會競爭和減輕沉重的就業壓力，人們不得不從擇校坐起，以便讓孩子不輸在起跑線上。

4、盲從心理和攀比心態刺激主動擇校

家庭具備了一定教育消費能力，多是獨生子女，家長都希望自己的孩子能夠上好學，進了較好的學校還想上更好的學校。此外，由于學校辦學仍舊處于相對封閉的體系中，沒有向社會，家長提供開放的全面的信息，不利于家長的理性選擇，使相當一部分家長的擇校為表現出較大盲目性，擇校之風越刮越烈。

小結：

擇校是必然出現的社會現象。

擇校本身沒有違背教育公平。但是擇校收費這種手段需要再斟酌。擇校是市場經濟下家長追求高質量教育的結果。擇校是學校優質教育不均衡的產物。治理擇校不應以消除擇校為目標

四、如何破解擇校難題？

建議與對策——以均衡化解擇校

1、加大對基礎教育資源的投入，擴大優質教育資源。

2、加強薄弱學校建設，縮小校際差距。以扶持、聯合、兼并等多種形式加快薄弱學校改造，建立校長、教師定期流動機制。

3、發展特色教育，促進公辦、民辦教育共同發展。公辦不擇校，擇校找民校。

4、積極探索教育券制度。

5、建立金錢和分數兩種手段規范運作的擇校機制。

破解擇校難題的成功案例 杭州—名校集團化的探索

（一）名校集團化發展過程：

1999年，杭州求是小學為了滿足周邊地區老百姓接收優質教育的需求，試行“連鎖辦學”，開啟全國最早的義務教育公辦名校集團化辦學的探索。

2002年，成立求是教育集團——浙江省首個公辦基礎教育集團。2003年，義務教育階段有4個教育集團，15所中小實行連鎖辦學。

2004年，市委市政府確立實施名校集團化戰略，后又以“城鄉學校互助共同體”的形式向農村推進。

（二）名校集團化戰略：

以名校為龍頭，以實現教育資源優化配置為目標，以名校輸出品牌、師資、辦學理念、管理方式等為手段，帶動新校、弱校、民校、農校共同發展，迅速提高整體辦學水平和教育質量，滿足人民平等地享受優質教育需求的戰略舉措。

（三）名校集團化的幾種辦學模式：

1、名校+新校

由政府投資的新建學校，原則上只建新學校，不取新校名，不掛新校牌，由名校來管理，實現政府教育投入的社會效益和經濟效益最大化、最優化。

2、名校+民校：

名校、民校聯手，集聚民間資本，促進辦學體制改革。

3、名校+名企：

通過品牌、管理、資金、專業技術人員、實習培訓資源、行業發展信息等方面的優勢互補，實現名校與名企共贏。

4、名校+農校

通過進一步擴大和深化城鄉中小學結對互助活動，促進農村教育均衡優質發展，實現城鄉教育一體化。

5、名校+弱校

通過名校對弱校的重組或引領，提升弱校的辦學質量。

6、中外辦學模式：

吸取國外先進的教育管理和教學理念、教學方式和方法，提升辦學水平和教育質量。名校集團化辦學使得區域內優質教育資源得到快速擴張，緩解了社會優質教育資源的供求矛盾，使更多人能夠就近接受更好的教育，推動了區域內基礎教育的公平化。

名校集團化辦學，發揮了名校的輻射與孵化作用。加快了優質教育資源增殖的速度，加快了教師專業成長速度，縮短了學校上等級的周期，縮短了教師專業發展的周期。

第四篇：義務教育均衡發展

淺議義務教育均衡發展

教育是民族振興、社會進步的基石，是提高國民素質、促進人的全面發展的根本途徑，寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。為了鞏固提高我國的義務教育水平，我國在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中提出了推進義務教育均衡發展的相關內容。該綱要認為均衡發展是義務教育的戰略性任務，要深入推進義務教育均衡發展，著力提升農村學校和薄弱學校辦學水平，全面提高義務教育質量，努力實現所有適齡兒童少年“上好學”，對于堅持以人為本、促進人的全面發展，解決義務教育深層次矛盾、推動教育事業科學發展，促進教育公平、構建社會主義和諧社會，進一步提升國民素質、建設人力資源強國，這對我國的教育發展有著重要的影響，有著重大的現實意義和深遠的歷史意義。但是想要推進義務教育均衡發展，首先我們要了解義務教育均衡發展的內涵、義務教育發展不平衡的主要表現及原因，然后制定相應對策，加以實施監督，最終促進穩定均衡發展。

一、義務教育均衡發展的內涵

基礎教育的均衡發展主要是義務教育的均衡發展。我們提出的義務教育均衡發展就是使義務教育階段的各級各類學校在教育資源配置、辦學條件和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態,能夠更好地體現出義務教育的公平性、普及性和基礎性。義務教育的均衡發展不等于平均發展,不是教育上的平均主義,而是要根據經濟、社會和教育的發展實際,分階段、分步驟盡可能縮小區域之間、學校之間的發展差距,讓所有受教育者在義務教育階段都能接受本應享受到的社會給予的公平教育。就其實質而言,教育的均衡發展主要為三個層面:在物質層面上追求優質教育資源的相對均衡配置,從而為受教育者提供相對平等的教育機會與條件,在就學過程中得到同等的對待和支持;在制度層面上保障受教育權利平等的實現,獲得平等的入學機會和就學機會;在意識層面上關注每個兒童潛能的最大程度的發展,并為之提供最適宜的發展環境和條件。

我國基礎教育特別是義務教育均衡發展問題的提出有其深刻的背景。我國的基礎教育經過幾十年的發展,取得了巨大的發展和成就,但同時也面臨著不均衡發展的問題。首先是地區之間由于自然、經濟、歷史、文化等背景的差異,東部和西部、中部,城市和農村教育發展存在巨大的差異,這是提出義務教育均衡發展問題的現實背景;第二,我國的教育制度和基礎教育改革要求確保受教育權利和機會的平等,使每個兒童都能真正得到盡可能的發展,從而提高全民族的整體素質,這是義務教育均衡發展問題提出的制度背景;最后,“三個代表”重要思想要求教育政策和教育制度真正代表最廣大人民群眾的根本利益,教育均衡發展就其實質而言,它要使盡可能多的孩子得到盡可能大的發展,要求教育公正地兼顧最大多數人的利益,實際上它是“三個代表”重要思想在教育上的深刻體現,同時也是人本主義的體現，也是教育均衡發展的政治背景。

二、我國義務教育發展不均衡的主要表現及原因分析

改革開放以來,尤其是進入本世紀以后,我國義務教育發展進程明顯加快。無論是東部、中部,還是西部地區,義務教育發展都比改革開放前有了長足的進步。但是義務教育要推行均衡化發展戰略,就不能忽視我國不同區域經濟社會及教育發展不平衡這一現實。

我國義務教育發展的不均衡狀況,主要表現為：

(一)區域不均衡。我國東部沿海地區與西部地區以及中部地區由于經濟實力的差距,造成教育資源差距十分明顯,且最發達地區和最貧困地區的差距在繼續擴大，其中各區域間的教育經費差距最大。無論是硬件還是軟件,西部地區都落后于東部地區。區域發展極不平衡使得農村兒童受教育機會和受教育水平都低于城市地區,經濟欠發達地區公民受教育機會和受教育水平也低于經濟發達地區,不同民族地區受教育程度也有差異,女童失學率高于男童。

(二)城鄉不均衡。由于歷史的原因我國長期以來形成的城市中心傾向使得我國廣大的地區顯現出嚴重的城鄉二元結構背景,這使得我國教育發展呈現出城鄉教育嚴重失衡狀態,并且這種情況愈演愈烈。在城鄉之間,教育資源配備的差距越來越大,教師資源的分布極不均衡。因此,在農村地區學生的輟學率遠遠高于城市。城鄉之間的教育水平也逐漸拉大。東西部地區差異和城鄉二元結構相互交織在一起,使我國義務教育發展失衡表現出異常的復雜性。

(三)校際不均衡。城市中心傾向和精英主義教育思想,使大多數地方政府執行的是重點與傾斜的教育政策,直接表現為在教育財政和教師人事制度向所謂重點學校傾斜,從而導致了教育資源配置中的馬太效應:重點學校、窗口學校、示范學校數量雖少,但是占有的財政資源、教師資源越來越多,而大部分的薄弱學校占有的教育資源卻越來越少。由此也導致了擇校風熱愈演愈熱,為了能讓孩子上一所“好學校”,現代版“孟母三遷”的故事時常上演，同時隨著流動人口不斷增加,各大中城市中心城區中小學還出現大班額問題。而普通學校卻越辦越弱，師資流失，生源減少。從而也就在一定程度上導致了兩類學校在生源、辦學規模、教學設施、師資力量、教育質量等方面的差距。

造成我國義務教育發展不均衡的原因是多種多樣的,但主要源于以下幾方面因素:

（一）生產力發展不平衡，經濟因素是義務教育發展不均衡的根源。根據馬克思主義理論，經濟基礎決定上層建筑。生產力是經濟基礎中的重要元素，而教育屬于上層建筑，是由經濟基礎所決定的。我國是一個幅員遼闊的國家，區域間生產力發展極不平衡。生產力發展不平衡導致區域間、城鄉間經濟與社會發展不平衡，這已成為中國國情的一個極其重要的特征。東部地區生產力較發達，因而經濟、社會發展快，產業梯度也較高；而西部地區生產力則相對落后，經濟、社會發展速度也相對滯后，產業梯度也較低；城鄉之間的經濟水平差距也大。從而直接影響各地區社會成員的實際家庭收入，進而影響社會成員對于教育支出的能力，其直接導致了教育發展的不平衡。

（二）制度性不平等，政治因素是現實原因之一。制度性不平等主要表現為教育資源配置不平等、教育政策和規則不平等。在我國社會主義初級階段，教育需求不斷增長，教育資源相對短缺。有限的教育資源與龐大的受教育人口之間的矛盾，教育的公平性原則與教育資源的不平衡分布之間的矛盾，在一定程度上阻礙了我國教育快速發展的步伐。然而針對有限的教育資源，當前的配置并未體現出“注意規則的公平，以不再繼續擴大差距；在可能的情況下向落后地區傾斜，以主動縮小地區間的差距”的發展要求，而相反的是教育資源明顯向發達地區、城鎮地區傾斜，從而愈發拉大了地區之間、城鄉之間的差距。我國長期以來形成的忽視地區差別和城鄉差別的“城市中心”的價值取向作為一種思維定勢，依然潛存于社會決策，包括教育政策之中，并致使國家的公共政策往往優先滿足甚至只體現城市人的利益。其中政府的作用也不可小視，我國義務教育投資和管理的主體是政府，政府對重點學校的幫扶，普通學校不加重視投入不夠，就會直接導致

校際差距。最后導致的結果是使各個學校之間、城市和農村兒童之間、發達地區和貧困地區的兒童之間在教育環境、教育資源上的巨大差別被明顯忽略，從而影響了教育的均衡發展。

（三）區域間、城鄉間的文化差異也是導致教育發展不均衡的原因之一。各區域之間、民族之間、城鄉之間的思想觀念、教育價值觀念、辦學條件以及人口發展狀況等方面的差異，造成了教育發展速度上的不平衡。在一些偏遠貧因地區，計劃生育不但得不到落實，人口增長速度過快，而且優生優育也難以保證。大量早婚、近親結婚的現象的存在，極大地影響了人口生育的質量，致使低能或身心發育不全兒童大量產生，也對我國普及特殊兒童的義務教育增加了負擔。民族之間文化差異，導致教學要求、水平也不同，導致教育發展速度不平衡。還有些貧困地區經濟發展對教育的需求程度很低，父母文化水平低，對于孩子的文化要求也不高，導致有些學生輟學或沒有入學，而且貧困地區交通也不便，信息閉塞，居住分散，不僅增加了辦學布局和學生就學的難度，而且也造成了貧困地區教育的封閉性，由此來看，今后若干年貧困地區必將是我國普及九年制義務教育的最困難的一個環節。

三、促進義務教育均衡發展的對策

義務教育惠及全民,其均衡發展對促進社會公平、構建社會主義和諧社會、落實科學發展觀具有重大作用。“十五”期間,國家高度重視義務教育,出臺了許多政策措施,明確提出各級政府要增加對義務教育的投入,及時作出西部“兩基”攻堅的戰略部署和新增教育經費主要用于農村的重大決策。這些舉措有力地促進了義務教育地區間、城鄉間的均衡發展。但要消除地區差距,實現義務教育相對均衡發展不是一朝一夕的事,必將是一個長期的任務,因此提出了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》為推進義務教育均衡發展擬定相關改進措施。

（一）要建立健全的義務教育均衡發展保障機制，為推進義務教育均衡發展提供制度保障，為推進義務教育均衡發展提供指導思想：全面貫徹黨的教育方針，全面實施素質教育，遵循教育規律和人才成長規律，積極推進義務教育學校標準化建設，均衡合理配置教師、設備、圖書、校舍等資源，努力提高辦學水平和教育質量。加強省級政府統籌，強化以縣為主管理，建立健全義務教育均衡發展責任制。總體規劃，統籌城鄉，因地制宜，分類指導，分步實施，切實縮小校際差距，加快縮小城鄉差距，努力縮小區域差距，辦好每一所學校，促進每一個學生健康成長。

（二）切實縮小校際差距，著力解決擇校問題。加快薄弱學校改造，著力提高師資水平。實行縣（區）域內教師、校長交流制度。發揮優質學校的輻射帶動作用，鼓勵建立學校聯盟，探索集團化辦學，提倡對口幫扶，實施學區化管理，整體提升學校辦學水平。推動辦學水平較高學校和優秀教師通過共同研討備課、研修培訓、學術交流、開設公共課等方式，共同實現教師專業發展和教學質量提升。實行優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內初中的辦法，保障教育公平。義務教育階段不得設置重點學校和重點班，改變教育觀念，減少歧視與區別對待，保證一定的公平性,同時也一定程度上解決擇校熱問題。在保障適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，發展民辦教育，提供選擇機會。

（三）加快縮小城鄉差距和區域差距。建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區義務教育的轉移支付力度，鼓勵發達地區支援欠發達地區。統籌考慮城鄉經濟社會發展狀況和人民群眾的教育需求，以促進公平和提高質量

為導向，加大投入力度，完善保障內容，提高保障水平。中央財政加大對中西部地區的義務教育投入。省級政府要加強統籌，加大對農村地區、貧困地區以及薄弱環節和重點領域的支持力度。繼續實施農村義務教育薄弱學校改造計劃和中西部農村初中校舍改造工程，積極推進節約型校園建設。要采取學校擴建改造和學生合理分流等措施，解決縣鎮“大校額”、“大班額”問題。改善教師資源的初次配置，采取各種有效措施，吸引優秀高校畢業生和志愿者到農村學校或薄弱學校任教。對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職稱等方面實行傾斜政策，在核準崗位結構比例時高級教師崗位向農村學校和薄弱學校傾斜。完善醫療、養老等社會保障制度建設，切實維護農村教師社會保障權益。各地逐步實行城鄉統一的中小學編制標準，并對村小學和教學點予以傾斜。重點為民族地區、邊疆地區、貧困地區和革命老區培養和補充緊缺教師。實行教師資格證有效期制度，加強教師培訓，提高培訓效果，提升教師師德修養和業務能力。建立和完善鼓勵城鎮學校校長、教師到農村學校或城市薄弱學校任職任教機制，完善促進縣域內校長、教師交流的政策措施，建設農村艱苦邊遠地區教師周轉宿舍，城鎮學校教師評聘高級職稱原則上要有一年以上在農村學校任教經歷。

當然推進義務教育均衡發展是一個長期過程,也是一項復雜的社會系統工程,僅僅在教育領域內進行調整是不夠的,還有賴于其他社會制度的完善和健全。需要通過各方面的共同努力,去解決制約義務教育均衡發展的觀念、體制、政策等方面的問題,營造一個有利于義務教育均衡發展的環境。

目前，國家、政府、教育工作者以及全社會的人民都在為推進教育均衡發展而努力著，綱要中的措施也正在逐步實施中，相信在這十年里，只要上下一心加強管理，義務教育均衡發展問題一定得以改善，逐步形成穩定發展的態勢。身為小學教育專業的大學生，我們也要積極響應國家的號召，為我國的教育事業做貢獻，努力學好專業知識，積極投身到需要我們的地方去，為義務教育的均衡發展出一份力！

第五篇：義務教育均衡發展

義務教育均衡發展

一、含義：在義務教育階段，合理配置教育資源，全面提升教師整體素質，縮小學校、城鄉、區域間教育發展水平的差距，辦好每一所學校，教好每一個學生。

二、義務教育均衡發展做法與經驗

通過督導評估，督促地方政府不斷強化責任意識，落實國家戰略部署，認真履行職責，進一步加大義務教育均衡發展工作推進力度，完善制度和機制，改革創新義務教育資源供給結構，努力擴大優質資源覆蓋面，努力實現辦好每一所學校、教好每一個孩子的普惠政策和目標。

（一）深化綜合改革，提升治理水平

各級政府持續強化義務教育均衡發展的責任認識，進一步深化綜合改革，在制度、機制、措施上不斷創新，全面提高義務教育治理水平。

一是實施辦學體制創新，擴大優質資源覆蓋面。各地不斷探索，深化大學區制、委托管理、聯盟辦學、集團化辦學、一校多址、城鄉互助共同體等多種辦學體制，盤活存量，以強帶弱，資源共享，實現優質教育資源廣泛覆蓋。北京市推行名校辦分校、城鄉一體化、“一校多址”、九年一貫對口直升、優質學校捆綁普通學校等多種方式，整合區域教育資源。吉林省制定實施了《關于在城市推行義務教育大學區管理的指導意見》，多形式、多類型的“大學區”管理方式在全省全面推行。黑龍江省哈爾濱市南崗區組建了15個教育集團，各學校在管理文化、資源調配、教研培訓、教育教學改革等方面展開了全方位、多層次的合作、共享與交流。河北省石家莊市長安區創建了“政府+企業+名校”的辦學模式，利用京津冀優質教育資源協同發展和環渤海教育聯盟平臺，引入多方優質資源，豐富優質教育資源供給結構。

二是推進招生制度改革,鞏固就近入學制度。各地落實國家有關政策，積極推進義務教育劃片招生、就近入學，將優質高中招生名額分配到區域內初中。江蘇省、四川省高中名額分配比例達到70%、50%。北京市取消“共建”入學方式，進一步規范特長生入學工作；啟用全市統一的小學和初中入學服務系統，加強學籍管理，嚴格控制跨學區片流動和二次流動。2014年，小學、初中就近入學比例提升明顯。浙江省90個縣（市、區）中已有88個對社會公開宣布全面實現了“零擇校”。

三是落實教育規劃，提高學校布局科學性。海南省實施教育扶貧移民工程，在縣城附近建設標準化學校，接收核心生態保護區、邊遠貧困地區中小學生入學，使其享受優質教育資源，實現布局調整、教育扶貧、生態保護三重目標。甘肅省100人以下學校有8000所，但仍結合實際，堅持按需布點、低段分散、高段集中的原則，辦好需保留的小規模學校和教學點，并提出對無人學校校址保留三年的要求。天津市和平區克服城市核心區發展空間有限的困難，近三年投入16.88億元，專門用于學校土地置換、學校擴容、改造提升。西藏自治區洛隆縣克服山高谷深、土地緊缺的困難，近三年來新增學校用地353畝，為學校布局打基礎。

四是完善考核監督制度，為均衡發展保駕護航。多數省份出臺或者修訂了教育督導條例和辦法，成立政府教育督導委員會，加強督導對促進均衡發展的作用，層層建立健全目標考核機制，把縣域義務教育均衡發展作為考核地方各級政府、表彰獎勵、責任追究的重要內容。天津市制訂了實施兩個“100條”，全面推進義務教育學校標準化建設；并完善了首席督學、督學職級、資格認定等相關制度，強化機構隊伍建設。山東省研發均衡督導信息化平臺和全省義務教育數據庫，督導人員人手一機，實現后臺數據與現場情況的直接比對，提高了評估信息量和信效度。遼寧省大石橋市創新督導評估考核與責任追究機制，初步構建了“教育行政、教育督導、監測評價、教育教研、信息中心”五位一體的教育監測工作格局。廣西壯族自治區對通過“區檢”“國檢”的縣給予2000－5000萬元獎勵；貴州省對達標縣給予1000萬元獎勵。

（二）經費投入先行，傾斜保障公平

各級政府進一步完善義務教育經費保障體制，統籌城鄉加大投入力度，調整支出結構，堅持“雪中送炭”，將更多資金向農村學校和薄弱學校傾斜。

一是完善義務教育經費保障體制。2014年，全國義務教育總投入達到1.42萬億元，其中國家財政性教育經費達到1.36萬億元，均比上年增長大約1000億元，為全國義務教育發展提供了有力保證。