第一篇：河北省國庫集中支付電子化管理試點紀實(上)

聚焦國庫集中支付電子化管理

變“簽字畫押”為“電子簽章”

——河北省國庫集中支付電子化管理試點紀實（上）本報記者 夏祖軍 解希民 通訊員 田紅梅 黃奎

中國財經報網 2013-09-24 08:20:06 原本應該人來人往的服務大廳，現在卻顯得有些冷清。記者近日來到河北省財政廳國庫支付局支付大廳，看見的只有幾個在電腦前忙碌的工作人員，窗口外卻不見有人來辦理業務。記者不禁納悶：那么多財政資金，是怎樣撥到預算單位的？

走近電腦一看，原來這些工作人員正在辦理資金撥付手續，他們辦理的是直接支付業務。記者看到，在接到預算單位的用款申請信息后，先是由“審核崗”對預算單位上報的用款申請進行審核，由“復核崗”復核，由系統自動生成直接支付憑證，最后由“支付崗”電子簽章后發送給代理銀行。支付環節見不到一張紙質憑證，取而代之的是電子憑證。用河北省財政廳副廳長趙文海的話說，資金撥付由過去的“簽字畫押”，變成了現在的“電子簽章”。

帶來這一變化的，是試點中的河北省國庫集中支付電子化管理。

打造同步運行、安全高效的高速通道

“國庫集中支付電子化管理的原理，就是廢棄鐵皮文件柜，使用‘電子憑證庫’，實現真正意義上的無紙化。”財政部國庫司有關負責人告訴記者，具體說就是財政部門、預算單位、人民銀行和財政國庫業務代理銀行，利用信息網絡技術，取消紙質憑證和單據流轉，依據電子指令辦理財政資金支付及清算等業務。這一看似簡單的原理，其實是一項復雜的系統工程，既涉及現行管理制度的調整和突破，又涉及業務與技術的協同和融合，還涉及財政、人民銀行、代理銀行及預算單位的銜接和互通，其管理理念之新、技術要求之高、協調難度之大都是前所未有的。

既然如此，河北為啥還要主動申請，成為首批國庫集中支付電子化管理試點省份？

“這要從國庫集中支付制度改革說起。”趙文海告訴記者，2003年河北省正式啟動國庫集中支付制度改革。這項制度從根本上解決了財政資金多層次撥付、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金的運行效率，強化了預算執行的科學性、有效性、規范性。但隨著經濟社會快速發展，財政收支規模迅速擴大，財政收支項目日趨細化，財政、人行、代理銀行和預算單位辦理國庫支付業務的工作量大幅增長，以紙質單據為主、電子數據為輔的半手工運行方式，難以適應國庫集中支付改革發展的實際需要。大幅增長的支付業務超出人工操作的極限，財政國庫大量支付憑證需要打印蓋章，人行國庫大量清算業務需要手工處理，代理銀行需要頻繁跑單送單，預算單位排隊等候現象日趨嚴重。此外，鄉鎮國庫集中支付代理銀行網點缺位、人工清算工作量過大等現象，制約了鄉鎮國庫改革的推進。形勢的發展，推進國庫集中支付電子化管理，勢在必行。

從一開始就參與試點工作的河北省財政廳國庫處調研員王建平，對此記憶猶新。“原來的支付大廳可忙了，尤其是 到年底，不僅人忙得不可開交，就連打印機都是超負荷運轉。”他回憶了直接支付資金的情景：一方面，平均每個工作日開具直接支付憑證100多筆，特殊時期能達到1500筆，每張憑證蓋兩個印鑒章，就是3000個章，憑證核對和蓋章的工作量非常大；另一方面，財政、人民銀行、代理銀行和預算單位之間需要人工傳遞大量的紙質單據，核對紙質單據和電子數據成為日常主要的工作任務，紙質單據的存檔管理也給經辦人員增加了很多工作量。

“為了提高支付效率，確保資金安全，廳長辦公會議專題研究，明確要求扎實穩妥地推進省級財政國庫集中支付電子化管理。”河北省財政廳國庫支付局常務副局長李樹平介紹說，國庫集中支付電子化管理試點是從2011年開始的，通過制定總體實施方案，細化并確定系統建設、電子支付安全控件和技術實施方案，對參與試點工作的11家代理銀行進行技術培訓等階段，全新的國庫支付系統于2013年1月1日正式上線運行。

“為了確保省級支付電子化全面盡早上線，我們主要做了三項工作。”趙文海介紹說，一是優化業務流程。將傳統支付模式下各個相對獨立的分散控制通過流程再造，整合成一個完整的管理鏈條，實現“環環相扣、互相牽制、有始有終”的內控機制，使任何人都無法單獨完成財政資金支付業務，每一個人的業務操作都留下痕跡，每一筆支付業務都有完整的記錄。二是研發支付系統。按照統一標準規范與電子化安全支撐控件（電子憑證庫）實現有效銜接，打造了集財政、人行、代理銀行、預算單位四方指標流、資金流、業務流、信息流同步運行、安全高效的高速通道，既保證了財政資金的 安全性，又提高了支付效率。三是建立制度體系。研究制定了《省級財政、人行國庫收支業務電子簽名確認協議》、《省財政廳國庫支付業務電子印章內部管理規定》、《省財政廳國庫集中支付電子化管理應急預案》、《省財政廳電子憑證庫內部管理規定》等制度規范，編印了《河北財政國庫集中支付電子化管理業務指導手冊》，確保支付電子化試點工作有章可循、規范運作。

“赤裸裸的試點”

“對全國而言，我們的試點就是要起到‘小白鼠’的作用。”李樹平坦言，“作為最早的試點省份，今年1月1日正式上線的電子化管理系統并不完善。針對運行中存在的問題，我們不斷組織力量攻關，目前的系統得到了財政部國庫司的肯定。”

負責電子化管理試點技術層面的河北省財政廳信息中心副主任楊世英，將河北省的這項改革稱之為“赤裸裸的試點”。“一方面，省本級財政全面實現國庫集中支付電子化，省級國庫集中支付業務（包括財政授權支付、直接支付和實撥等）、清算業務（含公共財政預算資金、政府性基金和專戶資金）和收入業務，均已實現電子化管理；另一方面，省級2270家預算單位和11家代理銀行全部納入試點范圍。”

他概括了河北省支付電子化管理系統的三個特點：一是“保險箱”。原來的紙質憑證都存放在“鐵皮柜”，一把火就能燒光。現在由電子憑證庫保存，只有持合法密匙的授權用戶才可以訪問，并且對何人訪問、操作時間、操作內容進行認證。與傳統的“鐵皮柜”相比，電子憑證庫的防偽能力、抗破解能力、安全防范能力更勝一籌。二是“直通車”。電子憑證庫支持 不同業務系統通過標準接口調用實現電子數據的安全傳輸，可以方便地與不同的業務系統進行銜接，財政部門、人民銀行、代理銀行和預算單位之間，不用再跑來跑去。三是“防火墻”。借助電子憑證庫通用性強、穩定性高的安全支撐控件，保證未經授權的用戶“進不來、看不到、改不了”，經過授權的用戶“丟不了、拿不錯、賴不掉”，靠“雁過留聲”保障財政資金安全。

據了解，實行國庫集中支付電子化后，河北省省本級預算執行業務全部基于這套系統運行，從指標角度涵蓋年初控制數、臨時指標和正式預算，資金性質包括了公共財政預算、政府性基金預算（將來的全口徑預算資金）和財政專戶資金，業務類型包含直接支付、授權支付和實撥業務。

確保資金安全,提高支付效率

河北的試點雖然只有8個多月，但成效已經顯現出來了。成效之一，確保了資金安全。通過改造業務系統和引入電子憑證庫，形成了以電子憑證為唯一業務辦理依據的完整管理鏈條，在關鍵崗位進行電子簽章，把財政內部審核與代理銀行、人民銀行審核確認全部關聯起來，形成業務管理閉環，極大提高了財政資金的安全性。截至8月31日，河北省電子化支付系統已成功辦理授權支付業務169422筆，直接支付憑證8120筆，總支付金額610億元，沒有出現一筆差錯。

成效之二，提高了支付效率。與傳統的資金支付方式相比，取消紙質憑證流轉，不再需要人工跑單；加蓋電子印章，不再進行人工蓋章；通過電子校驗，不再進行電子信息與紙質單據的人工核單；通過自動對賬，及時發現問題；通過“自 助柜面”，利用財政專網，預算單位足不出戶即可辦理撥款業務，省去了填寫支票、往來銀行、排隊等候等環節，以前半天財政完成的業務，現在半個多小時就能完成。據粗略統計，1—8月，河北省電子化支付減少使用紙質單據14.1萬張，減少人工簽字65.6萬個，省本級因電子化而節省的打印紙張耗材等費用達300多萬元。

成效之三，為縣鄉國庫改革創造了條件。開展縣鄉支付電子化試點，支付與清算通過網絡實現，省去人工跑單，延長支付清算時間，可以有效解決縣鄉國庫改革中遇到的金融機構不健全、運行效率低、人手短缺、資金安全基礎薄弱等問題，打造縣鄉財政國庫業務高速路網。

河北省電子化支付好不好，相關部門最有發言權。“以前為了申報用款計劃，每個環節都需要跑到，常常是跑了財政跑銀行，有時一天要跑兩趟銀行。”河北省工信廳財務處副處長丁文祥說，現在好了，只需點鼠標就可以了，省心又省力。

“與財政數據聯網后，大大減少了人工錄入工作量，降低了人工介入而帶來的操作風險。同時，通過聯網可以及時將處理回執反饋給財政，提高了整體工作效率。”人民銀行石家莊中心支行國庫處劉強說。

“在電子化管理系統運行前，財政部門有時一天就下達上千條授權支付額度，銀行無法在短時間內完成紙質憑證與電子信息的人工比對，即使完成人工比對也無法保證100%的準確率。”河北省工商銀行機構部劉毅說，現在只要進入電子支付系統，電子憑證庫就可以替代理銀行把關了。

“天時、地利、人和” 艱難困苦，玉汝于成。在談及試點順利推進的原因時，河北省財政廳國庫支付局副主任劉福盈將之歸結為“天時、地利、人和”。

“天時”，財政部高度重視這項工作。國庫司與有關部門通力合作，全面打造支付電子化系統工程，最終形成了一套較完備的實施理論、一系列技術和業務標準、一個電子憑證安全支撐控件，為河北的試點提供了理論支撐和技術支撐。同時，財政部國庫司、中國人民銀行國庫局、公安部有關機構等部門單位大力支持，多次赴河北省現場辦公，一對一幫助解決電子化管理試點遇到的問題，為河北省試點工作指明了方向，創造了條件。

“地利”，河北省財政廳領導改革意識強。2011年5月，廳長辦公會議專題研究，明確要求扎實穩妥地推進省級財政國庫集中支付電子化管理。此后每一階段的進展情況，邢國輝廳長都及時過問，支持協調解決重點、難點問題。同時，河北省財政改革穩步推進，加上擁有一批被譽為“地方國寶級人物”的研發隊伍，自主開發的運行系統得到了財政部的肯定和推廣，使得河北的試點工作得以順利進行。

“人和”，河北省有關方面齊心協力，財政廳內各有關單位密切合作。2012年7至9月，財政廳信息中心組織30多人集體會戰，開展技術攻關，為加快工作進度起到關鍵作用。人民銀行的積極努力、代理銀行和預算單位的積極配合，為順利開展電子化管理試點提供了基礎性條件。

“雖然這套系統取得了初步的成效，但是需要進一步深化和完善的地方還很多，系統的很多功能還遠遠沒有發揮出來。”趙文海表示，下一步要重點做好的工作包括：進一步優 化業務流程，加強制度建設，健全安全審計機制，完善數據備份機制，加強災備管理；加快市縣試點步伐，逐漸擴大試點范圍，穩步推進全省國庫集中支付電子化管理；以支付電子化為契機，盡快建立涵蓋所有財政資金的信息管理系統，提高數據分析應用能力，建立數據驅動和支持的財政管理新模式。

第二篇：河北省國庫集中支付電子化管理試點紀實(下)

既是技術革命，也是管理革命

——河北省國庫集中支付電子化管理試點紀實（下）

率先推行部門預算改革，率先實施縣鄉財政體制改革，率先運用因素公式法分配轉移支付資金……作為財政改革的排頭兵和探索者，河北省近年來推出了多個領域的財政改革創新，一些探索為全國的財政改革提供了樣本和借鑒。

如今，在國庫集中支付電子化管理試點中，河北財政再次先行一步，積極探索，主動作為，在“先行先試”中探出一條新路。

“先行”怎么行，“先試”試什么

國庫集中支付制度改革，被譽為近年來我國財政發展史上的一次革命。而國庫集中支付電子化管理又無疑成為一場新的管理革命。

“站在全國試點省的角度，國庫集中支付電子化改革是一個全新的課題，沒有先例和經驗可供借鑒。”河北省財政廳國庫支付局常務副局長李樹平對記者說，這就要求“先行”、“先試”，要有一些擔當精神。

據了解，對河北財政國庫支付電子化改革探索和實踐，財政部國庫司始終高度關注、精心指導、大力幫助。在試點過程中，為了強化頂層設計，國庫司對電子化支付核心問題——電子支付安全控件進行統一設計、集中開發。

在緊張的試點過程中，一直都有國庫司領導的身影。2012年以來，國庫司司長翟鋼、國庫支付中心副主任婁洪、國庫司副司長趙永旺等人先后五次來到河北現場指導試點工作。試點以來，國庫司會同財政部信息網絡中心、中國人民銀行國庫局、公安部有關機構等部門單位，先后6次赴河北現場辦公，一對一幫助解決河北國庫電子化支付試點遇到的問題，并派人專程赴邯鄲市和涉縣，開展市縣國庫電子化支付管理改革試點調研。

在財政部的推動下，一幅輪廓清晰的全國財政國庫集中支付電子化管理改革藍圖正在繪就。而河北財政人的探索與實踐，為這幅藍圖的成功繪制奠定了堅實的基礎。

記者走進李樹平的辦公室，看到在他的電腦上，至今保留著一張蜘蛛網式的組織結構和一系列工程建設節點圖，劃滿了密密麻麻的符號。

“說起支付電子化管理試點的成功運行，關鍵的一條是領導重視和開發團隊的精誠合作。”回憶起一年多來緊鑼密鼓的試點工作，李樹平至今仍顯激動。

據悉，河北省財政廳把這場改革確定為“頭號工程”，廳長邢國輝掛帥，副廳長趙文海指揮，國庫支付局與信息中心密切合作。他們選調十余名業務骨干，組建起項目開發團隊，將工程規劃、建設、維護一肩扛起，統籌協調數家從市場上招標來的一些輔助公司共同推進開發。今年5月至7月，又組織30多人集體會戰，開展技術攻關。

一場新的管理革命，在河北拉開了帷幕……

先行一步，換上一顆“電子”芯

2013年1月1日，河北電子化支付系統正式上線運行。

在這個系統上，河北省經過反復梳理，優化了業務流程。

在這個系統上，河北省大膽嘗試，研發了全新的國庫支付系統。

在這個系統上，河北省將財政、人行、11家代理銀行和2270家預算單位互聯互通。

在這個系統上，河北省打造了一個基于標準化、規范化、程序化的電子化管理平臺，實現了財政支付業務封閉式鏈條化管理。

“支付電子化管理是一件新事，也是一件大事、難事，河北在試點過程中遇到過各種各樣的難題。”親歷整個試點工作的河北省財政廳國庫處調研員王建平告訴記者。

說起當時的情形，王建平坦承“壓力大、緊迫感強”。壓力和緊迫感來源于時間緊、任務重、要求高。

實施支付電子化管理不是添置幾臺電腦、上一套軟件這么簡單。如何充分利用現代信息技術，為國庫集中支付制度裝上一顆“電子化”的智慧之芯，真正成為現代國庫管理制度改革的一個支點，這才是河北財政人進行電子化探索的題中之義。

為了實現這個目標，河北財政人再一次拿出敢為人先的“吃螃蟹”精神、打攻堅戰的“啃硬骨頭”勁頭、“抓鐵有痕”的韌勁，顛覆傳統理念，梳理業務流程，組織IT團隊，開發電子支付平臺……

在采訪中，記者聽到了許多感人的人和事：技術骨干王連澤將三歲的孩子交給父母照料，全身心投入到開發工作中，幾乎到了“癡迷”的地步；業務骨干趙景超創造了一天工作12個小時的紀錄；國庫支付局副主任胡雅寧連續幾天加班到零晨1點多；國庫處指標組的唐煒連續加班，最大愿望就是“痛痛快快地洗個澡”；國庫處分析組的武慧波一個月內一半的時間在加班……

剛從信息中心調任國庫支付局擔任副主任的劉福盈告訴記者，在業務流程重組、初始編碼以及后期集中開發的若干關鍵封閉期內，開發團隊主要成員經常一封閉就是十天二十天，一天一干就是10多個小時，辦公室里都備上毛毯，實在累了就在椅子上打個盹。

“看到大家滿臉憔悴、疲憊不堪的樣子，我的心里真不好受。封閉工作、連續加班三個多月，就是鐵打的人也扛不住啊！”說這話時，劉福盈的眼中閃著淚花。

技術革命帶來管理革命

走進河北省財政廳國庫局支付大廳，少了堆積如山的文件，少了排隊等候的預算單位，安靜得能聽到工作人員敲打鍵盤的聲音。

從手工支付到電子化，國庫集中支付恍若步入“另一個時代”。

郜玉喬是國庫支付局的一名普通干部，在“河北省政府財政管理信息系統”的頁面上，她給記者進行了演示：某預算單位制作的用款計劃，首先經過初審，核對預算單位的指標金額、申請金額、支付方式、資金性質等要素信息，審核無誤后點擊確認即提交，系統會將這張用款計劃自動流轉給她，再復核后下達給代理銀行。

而郜玉喬所在的制單工作崗位，僅僅是國庫支付工作中的一個具體節點。據悉，河北省直接支付從預算單位到財政共有8個崗位審核，其全部操作痕跡“隱藏”在電子憑證中，系統自動逐環節進行校驗，從而實現“環環相扣、互相牽制、有始有終”的安全控制目標。

走近這場變革，記者發現，在更深更廣的層面上，電子化管理改革不僅實現了“資金安全、效率提高、成本降低”的基本目標，還提升了管理水平，促進了改革深化，帶來了傳統觀念的改變。

“支付電子化管理不僅是技術上的革命，更是一場管理革命。”在李樹平看來，“支付電子化管理，將成為推動國庫集中支付制度改革深入開展的新引擎，成為推動財政管理全面改革的新支點。”

對支付電子化管理的效力，李樹平非常篤定：“支付電子化管理，從表層看，是支付手段的變化；從深層看，是財政國庫集中支付革命性的變化，具有傳統資金支付管理方式無法比擬的優越性，財政國庫集中支付電子化管理必將開創電子化管理新紀元。”

支付電子化管理，取消紙單僅僅是表象，其核心和實質是業務變革，可謂“牽一發而動全身”。

比如，國庫業務審核方式、賬務處理方式、憑證管理方式、印簽管理方式等都將隨之變化，有助于建立起動態校驗、電子驗章、自動對賬、全程跟蹤等新型業務管理方式。

比如，在工資統發、公務卡還款等批量小額資金支付業務方面，可取消銀行過渡賬戶及輔助還款環節，轉變為財政或預算單位直接自動化處理。

再比如，以解決人民銀行清算時間限制為契機，簡化縣級國庫集中支付流程，快速推廣和完善縣鄉級國庫集中支付改革。

記者發現，依托“電子化”這一強大的工具，將原來分散在各單位、各環節的支付操作業務固化在一個封閉的鏈條上；將原來各單位“多聯”紙質憑證變成一個各環節通用的支付信息——“一聯”電子憑證；將原來各自獨立審核變成鏈條式審核；將原來各部門獨立權限變成相互制約的用戶權限；將原來的人工定期對賬變成系統即時自動對賬。

拿一筆直接支付舉例。一筆支付業務，預算單位提出申請、財政國庫審核下達支付指令、代理銀行辦理資金支付、人民銀行劃款清算，業務過程的每一個環節都由專門的工作人員按照系統規則進行業務操作，各方都沒有權限對數據和科目進行修改，只能審核或退回。而在這個“鏈條”中，系統就像一架高速照相機，捕捉每一個崗位上的每一項具體操作，以“快照”的方式記錄下對電子憑證的所有操作過程，并在下一個工作人員操作時自動對上一個工作人員的簽名進行校驗，確認身份的合法性以及電子憑證的完整性。

在這種管理下，每一位工作人員都只能在設定好的崗位權限內進行操作，“權限”二字在每一個工作人員腦海中是固定的。

從事前身份認證，到事中用戶授權管理，再到事后系統安全審計，不僅讓業務操作公開透明，也“鎖”住了人和資金的安全。

改革未有窮期。敢為人先的河北財政人，目前仍在對上線運行的電子化支付系統進行完善。他們的目標，是要整合包括電子化支付系統在內的核心業務系統，自主研發更為完備的預算編制、預算執行、財政監督“三位一體”的政府財政信息管理系統，實現預算編制、預算執行、政府采購、資產管理、非稅收入、財政監督、行政辦公等業務系統間指標流、資金流、業務流的流程統一，行政辦公與業務系統有效銜接。

第三篇：國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊(業務篇)

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊

（業務篇）前言

隨著國庫集中支付制度改革的深化，財政資金支付的安全性及工作效率要求越來越高。2007 年以來，上海、山西等地逐漸嘗試開展國庫集中支付電子化管理，探索財政資金運行新模式，顯著提升了財政資金管理效率，取得了一定成效。由于缺乏統一部署和指導，部分省市在探索支付電子化管理過程中，面臨一些問題和困難，安全措施不到位、管理方式不規范、協調難度大、制度建設滯后等問題突出,迫切需要建立統一的政策框架和協調機制，統籌規劃、科學實施，保障和促進國庫集中支付電子化管理規范有序開展。為滿足地方財政需要, 進一步提升財政資金支付的安全和效率,財政部會同人民銀行在經歷了5 年的研究探索后，按照“統一規劃、統一標準、統一支撐軟件”的原則，確立了國庫集中支付電子化管理的建設目標、建設內容和實現方式，并選擇河北、重慶作為第一批國庫集中支付電子化管理試點。目前，河北、重慶已正式上線運行，在全國地方財政范圍內率先實現了國庫集中支付電子化管理。

為推進第二批國庫集中支付電子化管理試點,幫助試點省（市、區）財政部門、人民銀行和代理銀行深入理解國庫集中支付電子化管理內容，準確把握試點方向，我們組織編寫了《國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊(業務篇)》，共分三章，分別從理論概述、業務實施、技術保障三個方面闡述了支付電子化管理有關內容，并通過問答方式對參與各方最關心的問題做了詳細解釋。

由于時間倉促，本書難免有疏漏和描述不準確之處，我們會根據試點的情況和各方意見對內容進行進一步完善。需說明的是，本書僅作為第二批試點省（市、區）實施國庫集中支付電子化管理的臨時參考用書，其中，部分內容今后將以財政部文件形式進行規范。

目 錄

加強信息安全管理為國庫改革提供支撐——翟鋼司長在部分省市財政國庫信息安全管理工作座談會上的講話（2011 年8月24 日）.................................1 擴大支付電子化試點推動國庫改革邁上新臺階——翟鋼司長在在國庫集中支付電子化管理第二批試點啟動會上的講話（2013 年2 月22 日）.....................8 加強信息系統安全建設做好國庫支付無紙化管理——趙永旺副司長在地方國庫支付無紙化管理業務需求研討會上的講話（2011 年3 月23 日）.................14 夯實安全基礎創新管理方式推動國庫改革邁上新臺階——譚龍總會計師在國庫集中支付電子化管理業務需求研討會上的講話（2012 年4 月10日）..............20 夯實信息安全基礎推進國庫集中支付電子化管理——趙永旺副司長在全國財政國庫信息安全管理培訓班上的講話（2012 年6 月12 日）........................24 第一章概述..............................31 1.什么是國庫集中支付電子化管理？........31 2.為什么要推行國庫集中支付電子化管理？..31 3.實施支付電子化管理具有什么現實意義？..32 4.實施支付電子化管理的總體思路是什么？..33 5.如何理解支付電子化管理的總體思路？....34 6.財政部門在支付電子化管理工作中需要履行哪些職責？.........................................36 7.中國人民銀行在支付電子化管理工作中需要履行哪些職責？.....................................36 8.代理銀行在支付電子化管理工作中需要履行哪些職責？.........................................37 9.支付電子化管理與國庫集中支付制度有何關系？.37 10.電子支付的安全機理是什么？...........37 11.實施支付電子化管理應具備哪些條件？...38 12.實施支付電子化管理對內控制度建設有何要求？.........................................38 13.什么是電子支付安全支撐控件？.........39 14.安全控件和業務系統的關系是什么？.....39 15.電子憑證庫的主要功能是什么？.........40 16.電子憑證庫可以對哪幾類憑證進行管理？.41 第二章業務實施..........................43 1.支付電子化管理應該怎樣分步實施？......43 2.實施支付電子化管理對現有憑證單據有何影響？......................................44 3.實施支付電子化管理對賬務處理有何影響？......45 4.實施支付電子化管理對財政支付業務管理流程有何影響？.....................................45 5.財政部門實施支付電子化管理需要完成哪些工作？......................................46 6.財政部門為什么要與人民銀行、代理銀行簽訂支付電子化管理協議？.......................47 7.預算單位為什么要與代理銀行簽訂支付電子化管理協議？.....................................47 8.授權支付網上銀行和柜面業務的關系是什么？...47 9.授權支付網上銀行的實現模式是什么？.........48 10.代理銀行與人民銀行之間清算業務的實現模式是什么？....................................48 11.支付電子化管理公章管理模式有哪些？........49 12.電子憑證收發典型業務管理流程是什么？......49 13.如何最簡化實現支付電子化管理業務？........51 14.電子支付出現差錯如何處理？................52 15.支付電子化管理遇到異常情況如何進行應急處理？.....................................53 16.如何合理使用電子憑證庫？..................53 第三章技術保障..............................55 1.財政部門實施支付電子化管理為什么要開展信息安全等

級

保

護

測

評

工作？..................................55 2.財政部門如何開展信息安全等級保護測評工作？..............................................55 3.財政部門實施支付電子化管理為什么要建立安全審計

機制？..............................................56 4.財政國庫支付業務處理系統為什么要加強權限管理？.............................................56 5.財政部門實施支付電子化管理后為什么要加強數據備

份

管理？...........................................57 6.財政部門如何為各實施方頒發電子簽名認證證書？.............................................57 7.國庫集中支付電子化管理參與各方如何制作和管理電子印章？......................58 8.各級財政部門、人民銀行及代理銀行如何部署安全控件？............................................59

加強信息安全管理為國庫改革提供支撐

—在部分省市財政國庫信息安全管理工作座談會上的講話

財政部國庫司翟鋼司長（2011 年8 月24 日）

同志們：

在今年4 月份召開的全國財政國庫管理制度改革座談會上，部領導重點強調了財政資金安全管理工作。加強信息安全管理則是在新時期、新形勢下，保障財政資金安全，推動國庫改革深化的一項基礎性、戰略性工作。這次會議已經是財政部國庫司今年第二次組織的信息安全管理專題會，如果算上上次在廣西召開的座談會，我們共邀請了北京、天津等25 個省市財政國庫部門的有關同志參加。不少參加過廣西信息安全座談會的同志多次向我們反映，座談會辦得及時，辦得好，聽了專家的講解，受益菲淺，這堅定了我們辦好信息安全專題會的信心和決心。這次會議的主要內容包括兩個方面：一是請國家信息安全職能機構的領導和專家為我們授課。二是研討無紙化安全支撐體系有關制度和系統建設問題。下面，就當前和今后一段時期加強財政國庫信息安全管理工作中的幾個問題，我講幾點意見，供大家參考。

一、充分認識加強財政國庫信息安全管理的重要性和緊迫性

國庫改革從一開始就與信息化密不可分，可以說，沒有信息化，國庫改革就無從談起。十年來，按照建立現代國庫管理制度的改革要求，各級財政國庫部門大力推進國庫信息化建設，國庫管理信息系統對國庫改革的支撐和促進作用不斷增強，為完善現代財政國庫管理體系提供了堅實基礎。然而，迅猛發展的信息技術在服務國庫改革的同時，也帶來了信息安全風險，像一把“雙刃劍”立在我們面前。如果國庫信息安全問題處理不好，將很可能誘發財政資金運行風險，不但會損害財政國庫部門的形象，還可能威脅到國家的核心利益。加強國庫信息安全管理，既是確保國庫管理制度改革各項政策目標有效落實的重要保障，也是提高財政國庫科學化、精細化管理的有力抓手，我們應當從戰略的高度來理解和認識這項工作。

（一）加強信息安全管理是應對當前信息安全形勢的需要

進入新世紀以來，信息技術發展迅速，國民經濟和社會信息化不斷深化，信息安全面臨新的挑戰。網絡空間中的滲透與反滲透、控制與反控制、竊密與反竊密斗爭日趨激烈。近年來，境內外各種敵對勢力想盡一切辦法，利用信息安全漏洞竊取我國經濟、社會各領域的重要情報，其手段之新、技術之高可能是我們無法想象的。我們要高度重視經濟和社會信息化發展的這些新情況、新形勢，尤其要將其與財政國庫工作結合起來。財政收支數據，直接反映我國的政策導向、經濟態勢和財政運行情況，成為境內外各種敵對勢力覬覦的熱點對象。財政收支數據中，包含大量關系國計民生的敏感信息，如果被不法分子利用，不僅會造成經濟損失，還有可能威脅社會穩定。而這些數據大都集中于國庫部門管理的系統中，我們責任重大，絕不能掉以輕心。加強信息安全管理，已到了刻不容緩的地步，廣大國庫干部一定要認清形勢，增強憂患意識，積極行動起來，全面推進這項工作。

（二）加強信息安全管理是保障財政資金安全的需要 財政資金安全管理是財政國庫部門的一條重要生命線，近年來，各級財政國庫部門一直高度重視，狠抓落實，通過強化管理基礎、創新制度機制，不斷提高財政資金安全管理工作水平。7 月份，國庫司組織12 個工作組，分赴全國36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）對地方清理整頓財政專戶情況進行了重點抽查，工作力度之大在近幾年是比較罕見的，足見我們對財政資金安全管理工作的重視程度。在檢查中，我們看到，一些地方財政國庫部門正在通過信息化手段，建立“全資金覆蓋、全流程控制、全賬戶監管”的管理框架，即將所有性質的財政資金以及資金管理的各個環節全部納入信息系統中，將國庫管理制度的各項規范性要求固化在系統的控制規則里。可以肯定，信息化應用水平的提高是對財政資金安全管理的一大進步。但是，所有資金安全問題也因此集中在信息系統上。在這種情況下，加強信息安全管理，保證信息的“真實性、可靠性、完整性”，已經成為保障財政資金安全的關鍵所在。

（三）加強信息安全管理是深化財政國庫改革的需要 經過反復研究論證和廣泛征求意見，“十二五”時期，財政國庫改革與發展的基本思路和主要措施已基本確定，要強化和健全現代國庫管理制度“四項功能”、建設和完善現代國庫管理制度“五大體系”，對國庫信息化建設也提出了更高的要求。“十二五”時期，要建設并完善財政現金管理、債務管理和政府采購管理系統，并與國庫收付管理系統銜接，形成完整統一的財政國庫管理一體化信息系統。與此同時，還要逐步建立預算執行數據中心，實現從生產系統中動態提取數據，并在此基礎上同步開展國庫信息資源開發、利用、共享工作。可以展望，以上工作目標的實現，必將使財政國庫改革上升到一個嶄新的高度。但我們必須清醒的認識到，國庫改革越是深化，國庫系統運行的環境越是開放、復雜，數據越是精細、龐大，信息安全管理的基礎性保障作用越是明顯。俗話說，“基礎不牢，地動山搖”，因此，要確保財政國庫改革目標順利實現，加快建立完善的現代國庫管理制度體系，就必須切實加強國庫信息安全管理這項基礎性工作。

國庫改革前期，我也曾參與其中，那時，我就非常關注安全問題。國庫部門通過信息系統每天要支付成千上萬筆財政資金，國庫數據與金融等行業的信息相比更綜合、更全面，如果國庫管理信息系統藏有“后門”，后果將不堪設想。而縱觀我們的信息安全管理現狀，既缺乏科學合理的制度約束，也缺乏權威專業的技術指導，很不樂觀。我們現在正處于“安全”與“不安全”的邊緣，大家一定要重視起來，切實加強國庫信息安全管理，不斷提高信息安全保障水平。

二、轉變傳統觀念，深入理解財政國庫信息安全管理有關問題

提到信息安全管理，可能大家的第一反應認為這是個技術問題，是技術部門的事。事實上，在眾多威脅信息安全的因素中，管理缺失占了相當大的比重。近年來財政部門發生的多起重大信息安全事件，究其原因，主要是由于我們的干部安全意識淡薄、安全知識缺乏、未認真執行有關管理制度造成的。但總體來說，信息安全管理是一個比較專業的領域，需要向專業機構和相關專家學習。這也是我們為什么要請安全專家授課的主要原因。下面，我先結合我們的實際情況講幾點看法：

（一）正確認識管理與技術在安全管理中的關系 國庫管理工作對信息系統和網絡的依賴程度不斷加深，系統與業務緊密結合、相互影響、相互促進。安全問題主要表現在兩個方面：一是業務管理中人為因素造成的管理風險，如關鍵業務崗位沒有落實“不兼容崗位分設”和“崗位牽制”等內控原則，或是沒有嚴格執行有關管理規定，最近國庫資金管理中暴露出的一些問題基本上都是這個因素造成的；二是由于網絡安全設施不健全，計算機軟、硬件產品本身技術漏洞造成的安全問題。因此，我們研究財政資金安全管理問題，要從管理和技術兩個層面入手，而且還要把管理問題放在首位。安全專家經常講“三分技術、七分管理”，如果管理措施不到位，技術手段再強、再嚴密也發揮不出實際作用，也會存在漏洞。

（二）合理把握信息安全管理有關原則

信息安全管理，涉及技術手段、管理方法、業務要求、資源制約等諸多因素，只有正確處理好各種要素的關系，才能形成合力，具體說來，有以下幾個原則要遵守：一是要遵循系統性原則，信息安全管理是一個龐大的系統工程，任何環節上的管理缺失都會對整個系統構成威脅，要綜合考慮安全管理中各個層面、各個環節、各種手段的協調統一，避免出現受短板制約的“木桶效應”；二是要遵循動態性原則，“黑客”手段和防護技術總是在此消彼長中交替發展。因此，安全管理制度和安全防護措施不是一勞永逸的，要隨著業務環境和技術條件的變化而不斷進行調整；三是要遵循現實性原則，大家要清醒的認識到，沒有絕對的安全，甚至有時“安全”和“效率”是一對矛盾主體。但也不能因噎廢食，關鍵要在綜合評估現實的安全防御需要和風險承受能力的基礎上，采取有效措施確保核心機密不外泄、數據丟失可恢復、異常操作可追蹤等安全管理目標，實現“效率”和“安全”雙保障、雙促進。

（三）正確認識無紙化管理與安全的關系

近年來，各地財政部門對無紙化管理的呼聲很高，有些省市已在積極探索。但在實施支付無紙化管理的過程中，必須認識到無紙化管理不是簡單的技術變革，更是管理上的革命。傳統管理方式下，資金支付要經過填單、初審、復核、蓋章等環節，依靠各崗位間“接力棒”式的簡單傳遞，沒有從頭到尾真正無縫關聯起來，一旦某個環節存在控制不嚴、監管不力問題，很容易被不法分子利用，從而威脅到財政資金安全。無紙化管理，把原來這種相對獨立的分散控制通過流程再造整合成一個完整的管理鏈條，從而實現了所有支付環節的關聯和交叉驗證，可以說，相比傳統管理方式更安全、更便捷。但這里說的“更安全”是有前提的。要真正實現安全的無紙化管理，首先要從重構業務管理流程入手，建立與支付電子化管理相適應的管理模式和制度體系，其次要采取一系列技術防范措施，管理與技術“兩手抓，兩手都要硬”，才能真正使支付安全管理再上一個臺階。我們在實施支付電子化管理的問題上，一定要認識到位、準備到位，謀定而后動。

三、采取有效措施，全面加強財政國庫信息安全管理 加強財政國庫信息安全管理，涉及法律制度、管理規范、技術標準等諸多方面，問題復雜、任務艱巨。根據中央的國庫改革實踐，結合我們掌握的各地信息化建設情況，初步確定了此項工作的基本思路：堅持積極防御、趨利避害的方針，按照管理與技術并重、安全與效率統一、近期與長期兼顧的原則，不斷完善制度標準，逐步夯實管理基礎，著力健全長效機制，進一步提高財政國庫信息安全管理水平。根據上述思路，要重點抓好以下幾個方面的工作：

（一）研究制定財政國庫信息安全管理規范

制定財政國庫信息安全管理規范的目的，是要將國家有關安全標準與國庫管理實踐緊密結合，為平穩推行各項國庫管理制度改革提供安全保障。可以說，這是一項制度創新，將國庫管理制度體系從政策層面延伸到操作層面。信息安全管理規范是一系列制度的集合，包括業務審核管理、人員授權管理、系統運行維護管理、財政與相關部門的數據接口規范等非常廣泛的內容，應當分階段、分步驟、分重點，逐步建立起一套較為完整的制度體系。各級財政國庫部門要積極探索，群策群力，配合我們共同把這項工作做好。中央做了一些前期研究工作，參照人民銀行發布的《電子支付指引》和有關國家標準，我們草擬了《財政國庫業務電子化管理暫行辦法》, 明確了國庫集中支付電子化管理業務應遵循的原則、業務準備及辦理程序，并從管理和技術兩個方面提出了加強安全控制的具體要求。希望大家多提寶貴意見，便于我們進一步修改完善，盡快下發各省參照執行。

（二）加快建設無紙化安全支撐體系

為支持地方財政實行支付電子化管理，提高國庫支付系統運行的安全性和穩定性，我們想嘗試建設一套無紙化安全支撐體系，即利用成熟安全技術和產品，組成基本的安全管理控件，以解決電子印章、安全傳輸、信息留痕等一系列問題。同時，爭取不與特定的支付系統和管理模式綁定，提高其通用性，滿足不同單位需要，適應不同系統。應該說，這套系統不同于以往建設和推廣的軟件系統，建設思路有創新、有突破，需要重點關注可操作性。希望大家深入討論，重點研究我們的思路是否可行，統一的安全性要求與各地業務管理的個性化特點如何協調，系統的通用性和有效性如何平衡等問題。做好這項工作的關鍵是要央地共建，地方財政國庫部門要深度參與。近期，我們擬抽調部分地方財政國庫部門同志組成業務需求研究小組，廣泛征求地方同志意見，共同推進此項工作。

（三）盡快開展信息系統安全測評工作

按照國家關于信息安全等級保護的有關要求，開展信息系統安全測評工作，將有助于我們進一步提升信息安全管理的專業化、科學化水平。各級財政國庫部門要積極推動這項工作任務。一是思想上要高度重視。各地很多已經建成的國庫管理信息系統，在開發設計時并未充分考慮到相關安全管理措施配套實施問題，在長期運行使用過程中也未定期進行安全檢測，“運行十年，從未體檢”的現象比較普遍，其中的安全隱患不容小覷。信息安全無小事，各級財政國庫部門要建立信息安全“一把手”負責制，將系統安全測評與加強內控管理、完善制度體系緊密結合起來，精心組織，認真落實。二是行動上要迅速有力。今年3 月份，我們請總參三部對財政部國庫管理外網平臺進行了安全檢測，結果發現了很多管理上的漏洞。舉一反三，我感到這項工作非常急迫，各地要迅速行動起來，與技術部門主動配合，爭取早日完成對重要信息系統的安全測評和安全加固工作。三是落實上要細致周到。國庫管理信息系統子系統眾多，要從各個子系統的重要程度、關聯關系、網絡部署等各方面綜合考慮，精心設計測評方案，一個系統一個系統的分析，一個節點一個節點的檢測。對發現的安全問題，要及時整改；對提出的改進建議，要認真吸納。

（四）建立健全信息安全管理長效機制

安全問題有很多，對地方各級財政國庫部門來說，最為嚴峻的就是制度缺失問題，要趕快填補“空白”，盡快建立起覆蓋采購、收支、賬務等各個管理環節，貫穿信息系統開發、運行、維護等整個生命周期的長效機制，為加強管理提供重要基礎和有力保障。地方各級財政國庫部門要注重從以下幾個方面開展工作：一是要注重動態性，強化定期安全檢查。信息安全管理不是一成不變的，要根據新情況、新要求，對安全管理制度、防護措施等不斷進行調整完善。要建立信息安全定期檢查制度，并根據業務需要對重要信息系統適度增加檢查的深度和頻度，保證安全管理工作的有效性。二是要注重實時性，嚴格系統運行監控。信息安全威脅無處不在，而且一般情況下是“看不見，摸不著”，我們一定要時刻繃緊安全這根弦。要建立信息系統運行情況實時監控機制，發現異常情況，及時響應處理。三是要注重系統性，實施全程安全管理。信息安全管理的系統性，要求我們一個薄弱環節也不能放過，要引入專業安全顧問從信息系統產品選型、設計開發、測試評估和運行維護等方方面面進行安全方案設計和安全管理指導，建立起預防、控制、糾錯、修正的閉環式管理鏈條。

同志們，財政工作千頭萬緒，但無論何時，我們都要高度重視安全問題，充分認識加強財政國庫信息安全管理工作的長期性、艱巨性和復雜性，抓住“十二五”的重要機遇，以“咬定青山不放松”的精神，創新管理手段，完善管理制度，狠抓管理效果，全面提升財政國庫信息安全管理水平。

謝謝大家！

擴大支付電子化試點推動國庫改革邁上新臺階 ——在國庫集中支付電子化管理第二批試點啟動會上的講話

國庫司司長翟鋼（2013 年2 月22 日）同志們：

按中國人的傳統，未過正月十五都算過年，在這里先給大家拜年了，祝大

家蛇年吉祥如意。回首過去的一年，國庫集中支付電子化管理試點工作取得了重

要進展，這一新型財政資金管理方式已在河北、重慶兩地成功運行，新機制使國

庫集中支付制度應有的優勢得以充分發揮，給國庫管理制度改革注入了新的動力

和活力。這項工作能取得今天這樣的成績，可謂來之不易。從財政部會同人民銀

行總行，開始頂層設計、統一規劃，到形成一套較為完善的理論體系和實施方案，我們用了兩年多的時間。這期間，財政部和人民銀行密切合作、共同努力，召開

較大規模的研討會達20 余次，參與的業務和技術專家來自公安部第三研究所、總參三部、工商銀行，以及河北、重慶、湖北等10 余個省市，形成的各類方案

和規范有上千頁。兩年來，有近百人為這項工作付出了艱辛努力。借此次會議機

會，對所有參與研發的單位和同志們表示衷心的感謝！這項工作已引起部領導的高度關注，王保安副部長專門批示：“國庫支付電

子化創新有回報，試點效果好。當下要抓緊總結經驗，完善技術手段，確保萬無

一失。目標順序是：資金安全、效率提升、成本降低”。王軍副部長、謝旭人部

長分別圈閱同意。為達到部領導的高要求，需要我們穩中求進、精益求精。這次

我們邀請大家來，就是希望你們在河北、重慶兩地試點的基礎上，全面總結經驗，深入挖掘亮點，完善方案手段，為在全國范圍內推廣打下堅實的基礎。下面，我

結合國庫集中支付電子化管理的研究成果以及試點情況，講幾點意見。

一、開拓創新，推動財政國庫信息化邁入新階段 國庫集中支付電子化管理，是先進信息技術與現代管理理念相融合的產物，其基本原理就是廢棄鐵皮文件柜，使用“電子憑證庫”。“電子憑證庫”身量雖小，作用巨大，不但能解決安全和效率問題，還能夠以此為支點帶動國庫內控制度完

善和服務質量的提升。從試點情況看，我們的設想和做法基本達到了預期效果。

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 9 頁

（一）構筑安全體系，提升財政資金安全管理水平。傳統資金支付管理方

式下，我們主要依靠“大紅印章”來保障紙質憑證的真實性和權威性，然而隨著

技術的發展，“蘿卜章”仿真水平越來越高、復制成本越來越低，幾乎可以以假

亂真。我們財政部門現在雖然引入了信息系統的自動控制和交叉稽核機制，但以

紙質憑證為主、以電子信息為輔的做法，實際執行過程中，往往由于業務量大、操作繁瑣等原因，造成系統內部審核控制與紙質憑證管理相互脫節，這就給違規

使用財政資金以可乘之機。正是看到了這些安全隱患，我們下決心利用先進的管 理理念和信息技術，從基礎上提升國庫資金安全管理水平。首先，我們提出鏈條

式管理理念，即利用電子化手段將傳統模式下各個相對分散的審核控制整合成一

個完整的管理鏈條，比如，河北省直接支付從預算單位到財政共有8 崗審核，其

全部操作痕跡“隱藏”在電子憑證中，系統自動逐環節進行校驗，從而實現“環

環相扣、互相牽制、有始有終”的安全控制目標。其次，在技術實現上，我們組

織開發了“電子憑證庫”，并借助信息安全專家，共同建設通用性強、穩定性高 的安全支撐控件，保證未經授權的用戶“進不來、看不到、改不了”，經過授權 的用戶“丟不了、拿不錯、賴不掉”，靠“雁過留痕”保障財政資金安全。通過

以上措施，確保支付流程中的任何操作都運行在陽光下，真正實現讓電子支付比

傳統支付方式更安全、更放心。

（二）打造信息高速路，大幅提高財政國庫運行效能。隨著國庫集中支付

制度改革橫向到邊、縱向到底深入開展，特別是財政國庫科學化、精細化管理的

不斷推進，財政、預算單位、人民銀行、代理銀行工作量成倍增長，“效率”問

題日益突出。對財政國庫部門自身而言，業務人員需逐崗手工簽章、逐筆打印憑

證、每日往返取單送單，耗費大量人力、物力，效率低、差錯多，對于預算單位、人民銀行、代理銀行也同樣存在類似的問題。要解決上述問題，取消紙質憑證是

關鍵，我們通過將“電子憑證庫”分別部署到財政、人民銀行、代理銀行端，實

現各方記賬憑證和支付指令的“無紙化”管理。這一看似微不足道的變化，卻是

資金支付運行方式的大轉變，帶來支付效率的全面提升。實施支付電子化管理以

后，不再需要專門印制憑證單據，不再需要進行電子信息與紙質單據的人工核對，工作人員足不出戶即可“全天候”辦理資金支付業務。重慶在試點時，還將代理

銀行給預算單位提供的支付回單，整合到財政局電子憑證庫中，預算單位可以及

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 10 頁

時落地打印、及時入賬。重慶的做法，既提升了對預算單位的服務質量，又降低

了商業銀行的代理成本。我相信即將試點的省市也會創造出提升服務質量和效率 的“聰明”做法。

（三）創新管理理念，促進國庫集中支付制度改革深化。正如“蒸汽機”

推動人類社會從農業文明跨入工業文明，支付電子化管理是對原有財政資金支付

管理方式的一次徹底變革，必將引發財政資金支付管理從理念到實踐的一系列創

新與探索，從而推動國庫集中收付改革躍上新的臺階。在不改變國庫集中收付制

度框架的前提下，我們將“電子憑證庫”作為“支點”，依托它逐步實現記賬憑

證依據的變革、財政資金運行監控手段的變革、財政對預算單位服務方式的變革，等等。河北、重慶兩地實行支付電子化管理后，已在抓緊調整內部管理制度，豐

富和完善對預算單位的服務方式和內容，加大縣級集中支付改革的力度和深度，初步體現了支付電子化對深化國庫改革的促進作用。

二、把握重點，確保國庫集中支付電子化管理不走偏 實施國庫集中支付電子化管理是一項系統工程，既涉及業務與技術的協同和

融合，還涉及財政、人民銀行、代理銀行及預算單位的銜接和互通，其管理理念

之新、技術要求之高、協調難度之大都是前所未有的，試點省市在具體執行過程

中需要重點把握以下幾個方面：

（一）支付電子化管理的基本原則是堅持國庫集中支付制度框架不變。如

今，國庫集中支付制度改革已走過10 余載春秋，這項改革取得了重大歷史性成

就，成為我國預算管理的基本制度，在有效落實國家宏觀經濟政策、健全公共財

政管理體系、完善懲防體系建設等方面發揮了重要的基礎性作用。實踐表明，2000 年改革之初確定的改革框架和路線圖，既站得高、望得遠，又行得通、落得實，國際社會對此也表示高度關注和給予高度評價，認為中國獨立進行的國庫改革設

計具有“后發優勢”，達到國際先進水平。我們要不折不扣、堅定不移地按照國

務院既定方針把這項改革貫徹好、落實好。支付電子化，既不是從零起步，也不

是另起爐灶，而是與國庫集中支付制度是一脈相承的，其資金流轉、職責分工、體系框架都是一致的。各地在試點探索過程中，要做到不改變現行制度框架、不

改變支付體系、不改變代理銀行服務職能。同時，要以支付電子化管理為契機，進一步規范國庫集中支付制度。為此，我們草擬了電子化管理相關標準業務流程

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 11 頁

（非定稿），已編入指導手冊，供大家參考。當然，我們鼓勵大家在內控管理上、在操作上求新求變，充分發揮電子化的優勢和效能。另外，需要說明的是，國庫

支付系統同樣不需要動“大手術”，各地要從實際出發，充分利用現有資源，沒

有必要因為實施電子化而重建支付系統，僅需做好支付系統與“電子憑證庫”的

銜接即可。

（二）支付電子化管理的重要抓手是統一部署“電子憑證庫”。“電子憑證

庫”是我們在構建安全支撐體系過程中，通過對電子化業務的反復梳理和抽象，提出的創新概念和實現載體。通俗的講，“電子憑證庫”首先是電子憑證的“保

險柜”，為電子憑證的安全存儲和傳輸保駕護航；同時也是銜接財政、人民銀行、代理銀行等參與方的“樞紐”，將不同的財政業務系統與大集中的銀行業務系統

有機銜接起來。可以看出，“電子憑證庫”具有高度專業化和標準化的特征，不

像電視機這種普通的日用品，準入門檻低，誰都能生產，而是需要權威機構認證

和專業部門定制。各地在業務管理方式上可以有一定的差異和獨自的特點，但對

于安全管理不應有差異化需求，只能是都向高標準、高質量看齊。基于此，“電

子憑證庫”由財政部會同人民銀行總行組織開發，并免費提供給地方使用。目前，“電子憑證庫”以軟件形式存在。將來，我們計劃將其做成如同交換機和路由器 一樣的硬件設備，就像一個“黑匣子”，實現即插即用，降低業務系統電子化改

造的復雜度和實施成本。請試點省市特別注意，“電子憑證庫”不是一般意義上 的軟件產品，它集合了安全和標準化兩種屬性，而且關聯的環節多。每次發版前，我們都會組織專家進行嚴格地測評。試點過程中，就發生過未按規定升級“電子

憑證庫”而造成簽章失效，無法支付的情況。因此，出于安全和規范化等方面的

考慮，請各省市特別注意，不要向研發公司索要該產品，而是統一向財政部或人

民銀行申領經過認證的產品。

（三）支付電子化管理的實現基礎是共同遵守相關的標準和規范。支付電

子化，需要將原來分散在財政、預算單位、銀行的信息流無縫關聯起來。如同一

艘郵輪在做環球旅行，郵輪要想暢通無阻，就要遵守既定航線，使用標準旗語，收發通用電碼。支付電子化要想順利實現，同樣要建立包括管理辦法、業務規范

及技術規范等在內的標準化體系。我們重點研究解決了在信息安全產業和財政國

庫業務兩個領域的電子支付標準化問題，這些標準，大家可以在會議材料里找到，國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 12 頁

標準對于規范國庫業務、實現互聯互通、避免商業壟斷等具有重要意義，是支付

電子化的基礎性工作。大家必須共同遵守。當然，對于有些規范，我們也給各地 的個性化需求預留了空間，大家可以在自己的“自留地”里因地制宜、有選擇的

使用。

三、齊心協力，又快又好推動國庫集中支付電子化管理試點工作

經過財政部門與人民銀行的共同努力，河北、重慶電子化管理試點取得了顯

著成效，各項制度準備、技術準備工作基本到位，可以說，推廣實施的條件已經

比較成熟。稍后，有關人員會對試點情況進行詳細的總結匯報，我在這里就不多

說了。考慮到這項工作系統性強、涉及面廣、配套措施多，在具體實施方面我再 強調幾點：

（一）團結合作、加強領導。黨的“十八大”報告中共有19 處表述提及信

息、信息化等“信息”關鍵詞，充分反映了黨中央對信息化的高度重視和認識的

進一步深化。這既為國庫信息化發展創造了新機遇，也對國庫信息化事業提出了

新要求。國庫集中支付電子化管理，是現代國庫管理信息化發展的高級階段。財

政部門要將這項工作當成是貫徹落實“十八大”精神的重要舉措，當成一件大事、要事來抓，財政廳（局）主要領導要主動抓、親自抓。財政國庫部門作為這項工

作的樞紐和統領，要切實發揮主導作用，牽頭組織、主動協調。財政內部要協調

一致、密切配合。國庫局（處）要扎實做好整體規劃、完善內控制度、調整記賬

憑證等基礎性工作。請信息中心的同志充分發揮技術優勢，在安全基礎環境建設、設備選型等方面把好關，在系統建設方面做好支撐。同時，國庫局（處）要主動

做好與人民銀行、代理銀行和預算單位的協調工作。

（二）統籌規劃、分步實施。支付電子化管理是一種新的管理理念，涉及思

想的轉變、管理手段的更新、習慣的改變等諸多方面，完全實現支付電子化必然

需要一個長期的過程。所以，必須要堅持統籌規劃、分步實施的原則。各地在研

究制定具體實施方案時，要在財政部和人民銀行的統一規劃下，放眼長遠、統籌

兼顧，確保方案的前瞻性和先進性。需要強調的是，為保障地方實施方案的規范

性和科學性，請各試點省將總體方案報財政部和人民銀行總行確認后再實施。這

次試點僅限于省本級，市縣的試點工作，我們將根據情況另行布臵。主要是市縣

試點工作在河北、重慶還在進行中，為求穩妥，咱們一步步來。在實施過程中，國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 13 頁

試點省市要從最基本的業務入手，抓重點環節，抓主要矛盾，先易后難、積極穩

妥地推進試點工作。比如，財政部門與人民銀行之間的業務范圍和業務環節比較 簡單，可首先實現；再比如，在確定預算單位試點范圍時，可選擇內部管理較為

規范、人員配備較為充足的部門優先開展。第二批參與試點的省市，重點不再是

驗證總體思路的可行性，而是豐富電子化內容、完善配套制度體系。試點省市要

以創新的膽識和智慧，不斷完善內控制度，形成一系列制度規范和操作辦法。眾

人拾柴火焰高，試點省市的做法，將為全國推廣實施提供參考和依據。

（三）上下聯動、共同推進。支付電子化管理涉及橫向和縱向的協調聯動，建立良好的溝通協調機制是試點成功的制度保障。列入第二批試點的省市，你們

在試點實施過程中要多出主意，多想辦法，遇到問題要及時反映，有了好的點子

要及時溝通。為此，我們搭建了一個網絡論壇，財政、人民銀行、商業銀行的同

志都可以參與，大家可以把實施過程中的問題和經驗都放到網上共享或尋求幫

助。另外，財政部會同人民銀行成立了支付電子化實施指導小組，根據需要，我 們也可以派人現場指導。具體事宜，財政部門的同志可以和我司信息管理處的同

志聯系。

最后，我再提兩點要求。一是在會上大家要多看、多學、多思，下午我們還

安排了現場觀摩，希望對大家領會試點思路、體驗試點成果能有所幫助；二是會

議期間請大家嚴格遵守財經紀律，做到自覺、自省、自律，發揚勤儉節約、求真

務實的作風，節儉、高效地完成會議各項工作任務。祝大家在河北期間身體健康、工作愉快！

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 14 頁

加強信息系統安全建設做好國庫支付無紙化管理 ——在地方國庫支付無紙化管理業務需求研討會上的講話

財政部國庫司趙永旺副司長（2011 年3 月23 日）同志們：

這次研討會是針對地方國庫支付無紙化管理相關業務需求進行的小型座談 會，參會的有12 個省(區、市)財政廳（局）國庫處的有關同志、部國庫司和信

息網絡中心的有關同志。主要內容是圍繞“十二五”期間財政國庫信息化工作面

臨的新形勢和新任務，重點研究分析國庫支付無紙化管理有關問題，明確思路、統一認識，做好國庫改革的技術支撐。此外，我們還邀請了公安部信息安全等級

保護評估中心，也就是公安部第三研究所的畢馬寧主任，以及工商銀行總行軟件

開發中心的曾凱同志，對信息安全有關問題進行專題介紹。同時，廣西財政廳為

我們這次會議的召開，進行了周密的準備，創造了良好的環境。在此，我對兩位

專家和財政廳的支持配合一并表示感謝。

這次會議放在廣西召開，主要是財政廳領導對國庫工作，特別是國庫信息化

工作非常重視。近年來，廣西國庫工作得力、成績顯著，對司里的有關工作支持

力度很大。在此召開會議，可以方便大家實地觀摩、交流經驗。下面我先講幾點

意見。

一、“十二五”財政國庫信息化工作面臨的形勢

（一）“十一五”時期財政國庫信息化工作全面發展。“十一五”期間，財政國庫改革取得重大進展，以國庫集中收付制度為基本

特征的新型預算執行管理機制不斷完善，政府采購制度改革、國債管理創新、中

央財政國庫現金管理、預算執行管理、財政總決算管理、部門決算管理、政府會

計改革、總預算會計管理、財政資金安全管理等各項工作全面推進。應當說，我

們已初步建立起了科學規范、高效透明、運行流暢、安全可控的現代財政國庫管

理體系。

五年來，按照建立現代國庫管理制度的改革要求和推進財政信息化工作的總

體規劃，財政國庫管理信息系統建設工作也在穩步推進，為實施各項重大國庫改

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 15 頁

革任務提供了技術保障，為完善現代財政國庫管理體系提供了堅實基礎，也是國

庫管理科學化精細化的有力抓手。可以說，國庫信息化對國庫改革乃至整個財政

改革與創新的支撐和促進作用正在不斷加強，國庫工作已經離不開信息化的支

撐。

（二）“十二五”時期國庫信息化工作面臨的主要挑戰。財政和國庫“十二五”規劃的相關文件還未正式印發，但已經基本定稿。其

中，財政“十二五”規劃提出“要深化財稅改革，積極構建有利于轉變經濟發展

方式的財稅體制機制，健全公共財政體系；推進財政科學化精細化管理，進一步

提升財政管理水平，提高財政資金使用效益”；國庫“十二五”規劃提出“以制

度創新、機制創新和管理創新為動力，以高素質人才和先進信息技術為保障，全

面建設和不斷完善基礎牢固、功能健全、體系完備、水平先進的現代國庫管理制

度”。結合當前工作實際，我們認為，國庫信息化工作面臨一系列挑戰：

一是財政國庫信息技術保障能力和水平要進一步加強。以國庫集中收付為基

本特征的預算執行管理運行機制需要進一步完善，財政資金收支運行監控能力有

待進一步強化，先進技術手段與傳統管理方式之間的轉換需要一個過程。特別是

在原有機制逐步退出，新的管理機制正在建立完善的過渡時期，要特別注意做好

系統支撐和安全保障。

二是財政國庫管理信息系統的一體化程度要進一步加深。國庫“十二五”規

劃中明確提出強化健全“四項功能1”、建設完善“五大體系2”的工作任務。目前，國庫管理的所有業務基本上都有信息系統支撐，但系統的性能和成熟度不同，遠

遠不能滿足管理要求，而且采購和現金管理系統建設才剛剛起步。同時，差異化 的應用系統與一體化的業務管理之間存在不適應，個別系統的缺失或不成熟形成

了短板效應，制約著業務改革的整體推進，分散開發的軟件需要進一步整合。整

合任務很重，難度很大。

三是建立全國預算執行數據動態統計分析體系的要求進一步提高。部領導多

次強調盡快實現全國財政收支執行數據的自動匯總，謝部長批示“推進財政系統

信息化建設，當務之急是建立財政收支統計分析系統”。這既是系統建設進行到 預算執行管理及監控功能、籌資理財功能、財政運行信息分析反映功能、宏觀經濟政策實施功能 安全高效的預算執行管理體系、規范透明的政府采購管理體系、健康穩定的國債管理體系、科學合理的

國庫現金管理體系、先進完備的政府會計管理體系 國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 16 頁

一定程度的必然結果，也是加強財政國庫管理的必然要求。從系統建設理論上講，“控制、記錄、報告”是管理型信息系統的三大核心功能；從管理學角度看，在

實現對流程、交易（即憑證）等內容的組織后，管理重心必然向建立信息資源、提供決策支持等方面轉移。毋庸諱言，為適應改革需要，我們前期的系統建設工

作，更加偏重于“控制”和“記錄”功能，“報告”功能相對欠缺，在獲得“原

汁原味”、動態的數據方面，做的還不夠。

（三）“十二五”時期國庫信息化工作的初步構想。從目前情況初步分析，國庫信息化主要包括三方面任務： 1．推進財政國庫管理信息系統的一體化建設。以現代國庫管理制度“五大

體系”和“四項功能”為目標，建立并完善財政現金管理、債務管理和政府采購

管理系統，并與國庫收付管理系統銜接，形成完整統一的財政國庫管理一體化信

息系統。

2．建立全國預算執行數據的動態統計分析體系。根據地方改革進度和信息

化程度，逐步推進地方財政部門建立預算執行數據中心，逐步實現從生產系統中

動態提取數據，獲得即時性和明細程度較高的預算執行信息，在此基礎上同步開

展國庫信息資源開發、利用、共享工作。實際上，這項工作已經開始前期研究。

3．全面提升國庫管理信息系統保障水平。繼續提高國庫管理信息系統網絡

化程度，實現所有財政收付數據的自動化傳輸，推進財政資金支付無紙化管理，加強國庫管理信息系統安全配套措施建設。應該說，系統保障的核心還是安全管 理。

按計劃，4 月中下旬，司里還要依慣例召開全國性的工作會議，到時部領導、翟司長將對整個國庫改革“十二五”規劃做更明確的指示。剛才，我只是結合國

庫信息化工作，根據自己的體會，進行一個簡單的回顧和展望，最終以領導講話

或文件為準。接下來，我想重點圍繞本次會議的主題談一些看法和認識。

二、國庫支付無紙化管理的有關問題

據我們了解，一些地方財政部門已經推進了國庫支付無紙化管理，主要是財

庫業務的無紙化。很多地方則對這個新生事物很感興趣，或向我們詢問情況，或

提出工作建議，希望能從中央層面在全國推進此事。根據財政部與人民銀行國庫

業務無紙化管理的經驗，和我們了解的地方情況看，這項工作比較復雜、難度也

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 17 頁

比較大，其中要重點把握好以下幾個問題：

1． 正確認識管理與技術在安全問題中的關系。國庫管理工作對信息系

統和網絡的依賴程度不斷加深，系統與業務緊密結合、相互影響、相互促進，安

全問題主要表現在“兩個兩方面”。首先，信息安全有兩方面含義：一是保密問

題，涉及國家安全，是“高壓線”，堅決不能碰；二是數據篡改、流失問題造成 的業務影響，對國庫來說“信息就是錢”，也要高度重視。這兩方面問題都很重

要，解決起來也有兩方面工作：一是業務管理中人為因素造成的管理風險，如關

鍵業務崗位沒有落實“不兼容崗位分設”和“崗位牽制”等內控原則，最近國庫

資金管理中暴露出的一些問題基本上都是這個因素造成的；二是由于計算機軟、硬件產品本身技術漏洞造成的安全問題。因此，我們研究財政資金安全管理問題，要從管理和技術兩個層面入手。安全專家經常講“三分技術、七分管理”，如果

管理措施不到位，技術手段再強、再嚴密也發揮不出實際作用，也會存在漏洞。

2． 正確認識無紙化管理與安全的關系。財政部從2009年開始進行國庫

業務支付無紙化試點，目前已經實現了與人民銀行的完全無紙化和與代理銀行的

部分無紙化，主要是授權支付額度。在此過程中，我們最關心的就是安全問題。

經過深入論證后，我們認為，在傳統管理方式下，資金安全的控制集中反映在紙

質撥款單及印鑒管理上，實際上是一種單環節的管理。無紙化管理，把原來這種

單個環節的管理擴展為依靠流程設臵、規則校驗及相關電子安全產品共同作用的

管理鏈條，是一項非常復雜的系統工程，不能簡單地理解為取消紙單，就是提高

效率。無紙化首先要考慮的就是建立安全支撐體系。實事求是地講，一些地方的

無紙化管理在這方面還不是很到位。

3． 推進無紙化要堅持的幾條原則。無紙化是國庫業務觀念更新、管理

進步、技術提升的重要標志，涉及法律、管理與技術多方面的問題，具體工作中

要注意堅持以下幾條原則：一是法律能允許。要以《電子簽名法》為依據，和相 關部門簽訂工作協議，規定雙方的職責義務、業務范圍、安全機制等，做到有法

可依，有據可查。部里實施財庫無紙化試點工作，首先就是與民銀行簽訂相關協

議，目前執行效果還不錯。二是安全有保證。要加強內部制度建設，特別是要建

立并完善電子支付指令發送、確認、差錯處理和應急處理等新的電子支付管理流

程。要充分利用先進信息技術，從技術上保證“進不來、拿不走、看不到、改不

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 18 頁

了、賴不掉”。目前，我們還不敢說完全做到了，但在向這個目標努力。三是推

進分步驟。要結合改革進度和信息化程度，大致按照先人民銀行、后代理銀行、最后部門和預算單位的順序，在不斷總結經驗的基礎上，逐步開展有關工作。除

了這三條原則，還要特別注意嚴格遵循國庫集中支付改革的制度規定，把信息系

統的控制權以及信息資源掌握在財政部門手中。上述內容是我對無紙化的一些認識，如有不全面不準確的地方，請專家指正。

三、推進有關工作的初步思路

國庫無紙化工作非常復雜，具體到信息化工作又有很多難題需要解決：首先，這對我們國庫系統的同志來說，是一項全新的課題。我們以往建設和應用的系統

大都是流程性、生產型的系統。對于支付無紙化這種安全性要求非常高、與信息

技術結合非常緊密的系統建設，我們經驗不足。其次，沒有哪兩個省的業務管理

模式是完全一致的，市縣一級也都存在這個問題。但是，各個地方的安全性要求

或安全標準應有一個統一要求。分頭搞，不但會造成重復建設，還不能及時共享

先進經驗。實際上，低水平的重復，恐怕很難搞出好東西。根據這些情況，我們

對推進地方支付無紙化管理，初步提出一個工作思路，供大家參考：

一是充分學習成熟經驗。“他山之石，可以攻玉”。我們自己經驗不足，但可

以向專業機構和相關專家學習。所以這次會議，除了進行內部討論和交流，還特 別邀請了專家對信息安全和電子支付有關問題進行專題介紹。為大家介紹信息安

全形勢和政策的畢馬寧主任，他所在單位——公安部信息安全等級保護評估中

心，也就是公安部第三研究所，是我國最權威的三個信息系統安全評估機構之一。

他將為大家介紹當前信息安全總體形勢并解讀有關政策。稍后為大家介紹電子支

付有關情況的，是來自工商銀行總行的曾凱同志。工商銀行的信息系統定級評估

工作也是畢主任參與指導的。工商銀行在網上銀行、電子支付等方面具有相當的

業務積累和專業經驗，中央推行預算單位網上銀行辦理授權支付時，工商銀行既

是課題組成員，也是第一家進行試點的銀行。信息處去考察學習后感到，工商銀

行在系統安全建設方面很有成效。我們可以從中吸取很多有用經驗。通過講授，同志們要開拓視野、提高認識，爭取做到系統建設起點高、方向明、措施實。

二是央地共建。推進地方無紙化管理，最終要落實在地方財政部門。但地方 情況差別大，一些具體業務情況中央并不全面掌握。因此，我們考慮，推進這項

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 19 頁

工作，應該由中央和地方共同合作。從以前財政部推進地方部門預算和地方支付

管理系統建設的經驗，我們感到，地方同志充分且深度地參與其中，是工作取得

成功的重要因素之一，應繼續發揚傳統和優勢。回去后，同志們要及時向領導匯

報，全力配合好我們的工作。這樣最后做出來的東西，才能好用、管用。兩位專

家也要繼續對我們進行支持和指導，我們自己也要和信息中心很好配合，共同把

工作做好。

三是安全管理系統和管理規范相結合。這項工作是一次探索，每個省的情況

都不一樣，但又不可能搞成一個省一個模式。因此，在支付無紙化的具體推進上，我們想嘗試建設一套基本的安全管理控件，利用成熟安全技術和產品，解決電子

印章、安全傳輸、信息留痕等一系列問題，爭取不與特定的支付系統和管理模式

綁定，提高其通用性，滿足不同單位需要，適應不同系統。在此基礎上，根據各

地管理實際，制定出一套基本的安全管理規范，統一安全管理要求和業務操作。

應該說，這套系統不同于以往建設和推廣的軟件系統，想法比較新穎，工作思路

有突破，難度自然比較大。希望大家認真學習，結合要求積極討論，重點研究我

們的思路是否可行，首先解決有和無的問題，再研究系統通用性和有效性的平衡

問題，以及具體實現步驟，為今后的工作奠定堅實基礎。謝謝大家！

國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 20 頁

夯實安全基礎創新管理方式推動國庫改革邁上新臺階 ——在國庫集中支付電子化管理業務需求研討會上的講話

財政部國庫司譚龍總會計師（2012 年4 月10 日）同志們，朋友們：

這是我們第一次邀請商業銀行參加國庫業務需求研討會，國庫改革十年來，各家商業銀行一直是國庫改革事業的堅定支持者和重要合作伙伴。在此，我首先

對各家商業銀行對我們一如既往的支持，表示衷心地感謝。根據財政國庫“十二

五”規劃的總體部署，財政部會同人民銀行，正籌備在全國范圍內推廣國庫集中

支付電子化管理。“財政國庫電子支付安全支撐控件”正是在這樣的大背景下應

運而生。我們希望這個控件既要有很高的易用性、穩定性，又要對財政、人民銀

行、代理銀行現有系統影響最小，甚至不影響。只有這樣，才能在全國順利而迅

速地推廣，但是要實現這個目標不是一件容易的事情，需要相關各方的積極參與

和共同努力，這次把銀行的同志們請來，一是希望你們多替我們把把關，二是希

望你們發揮在信息技術領域的優勢，多給我們提些建設性的意見，充分交流，共

同把方案做實做好。下面我先介紹一下有關情況，提幾點意見。

一、有關背景 國庫改革十年來，已初步建立起科學規范、高效透明、運行流暢、安全可

控的現代財政國庫管理體系。進入“十二五”時期，國庫管理制度改革更是面臨

邁上新臺階、實現新跨越的歷史任務和挑戰，各地財政國庫部門紛紛將目光投向

電子支付領域，并做了一些有益探索。我們認為，國庫集中支付電子化管理，是

國庫集中支付改革發展的必然趨勢，是財政科學化精細化管理的客觀要求，同時

也是財政資金運行方式的重大變革。首先從根本上提高財政資金運行效率，將業

務人員從人工核單、手工蓋章、取單送單等大量體力勞動中解放出來；其次從基

礎上筑牢財政國庫資金安全防線，將原來主要依靠“大紅印章”的單環節安全控

制擴展為依靠流程、規則及相關電子安全產品共同作用的立體“防護網”；第三

能夠全面提升財政國庫管理水平，建立起動態校驗、電子驗章、自動對賬、全程

跟蹤等新型業務管理方式，為強化預算執行管理監控、信息分析報告等功能打下 國庫集中支付電子化管理試點實施指導手冊（業務篇）第 21 頁

更堅實的基礎。大家要從戰略的高度來理解和認識這項事業，配合我們做好有關

工作。

“十二五”時期，財政部會同人民銀行，將全力推進國庫集中支付電子化

管理。通過對各地實際情況的摸底調查，我們感到財政國庫部門薄弱的信息安全

基礎與日益增長的國庫管理方式變革的需求已不相適應，急需通過科學規劃進行

整體提升。為此，我們啟動了財政國庫電子支付安全支撐體系建設工作，包括管

理制度、支撐軟件、開發規范和安全基礎設施等非常豐富的內涵，目的就是要進

一步夯實國庫信息安全基礎，為支付電子化管理鋪路搭橋。今天，我們要重點討

論的內容是這個體系中的支撐軟件部分，也就是我開頭提到的“財政國庫電子支

付安全支撐控件”，其主要建設思路是建立電子憑證庫和安全傳輸平臺，利用成

熟安全技術和產品實現電子簽章、安全傳輸、自動驗簽、信息留痕等一系列電子

化管理，且不與特定的業務系統和管理模式綁定，具有較高的通用性、穩定性和

靈活性，既能方便的與財政、人民銀行、代理銀行等方面的業務系統集成，又盡

量不對現有系統產生影響，計劃今年6 月份開始利用安全支撐控件進行支付電子

化管理試點，并在總結經驗的基礎上逐步在全國推廣。這項工作離不開各家商業

銀行的支持和配合，對銀行來說也是整合全國業務、節約維護成本、提升服務質

量的難得機遇和重要途徑，希望大家積極把握，全程參與，全力以赴。

可能大家都注意到了，這次會議邀請的銀行都是代理中央財政國庫集中支

付業務的銀行，但我們要做的事情是面向全國的，主要是考慮到你們都是全國性

商業銀行，業務覆蓋面廣、代理網點多、管理規范、技術先進，是財政國庫業務

代理市場中的佼佼者，你們的意見和建議，對于我們做好安全支撐控件建設具有

重要意義，希望大家積極討論，知無不言，言無不盡。

第四篇：國庫集中支付電子化管理存在的問題及建議

國庫集中支付電子化管理存在的問題及建議

摘要：在大數據時代背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求。隨著支付電子化在全國范圍內深入推進優勢逐漸顯現。但在推行初期，也有不盡人意的地方。本文從預算單位角度，指出實施國庫支付電子化的存在的問題，從預算單位內部控制、國庫支付系統、代理銀行自助柜面系統等方面提出完善建議。

關鍵詞：國庫集中支付 電子化管理 預算單位

一、國庫集中支付電子化管理概述

在大數據時代背景下，現代網絡信息技術牽引，財政資金安全、高效管理的現實需要，財政信息化水平亟待提高，促使國庫集中支付電子化管理成為現代國庫管理改革中一項基礎性與戰略性變革。國庫集中支付業務電子化是指財政部門、人民銀行、國庫集中支付業務代理銀行（以下簡稱“代理銀行”）、預算單位等四方之間取消紙質單據和憑證傳遞，利用網絡信息技術，發送、接受和處理電子憑證來辦理財政資金支付及清算等業務，實現預算單位“一站式”即可將財政資金支付給供應商或個人。這種以國庫集中支付制度為基礎的支付手段創新而引致的整個管理理念和管理方式變革，極大的減少了各方工作量，實現財政資金高效、安全運行。

2010年以來，財政部會同人民銀行對國庫集中支付電子化進行統籌規劃與頂層設計，率先在河北、重慶進行試點，效果良好。隨后，財政部積極總結試點經驗，出臺了《國庫集中支付電子化管理接口報文規范（暫行）》、《電子憑證庫接口標準》、《安全應用接口標準》、《預算單位自助柜面業務系統設計規范》等一系列的技術標準規范，建立起一套跨財政部門、人民銀行、代理銀行、預算單位完整的標準化體系，形成了財政資金管理的完整鏈條，加強了各業務方互聯互通，消除消息孤島，實現業務協同。2013年，財政部對國庫集中支付電子化管理做了進一步明確和部署，陸續出臺了《關于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關工作的通知》、《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》等辦法文件，第二批十個省市的試點工作順利推進。緊接著，2015年6月，財政部、中國人民銀行又發布了《關于進一步加強和規范國庫集中支付電子化管理工作的通知》。目前，全國絕大多數省級已推廣實施支付電子化工作，逐步建立起以國庫集中支付制度為基本框架，以現代網絡信息技術為依托、以電子憑證安全支撐控件為核心，安全、高效、便捷的國庫支付電子化體系。從各地實踐情況看，推行國庫支付電子化改革取得的成效主要體現在以下幾個方面：

（一）大幅度降低行政運行成本，提高工作效率

近幾年來，國庫集中支付業務量大幅度增加。傳統支付模式下，國庫支付業務主要依賴紙質單據傳遞辦理，逐筆打印、手工簽章、人工跑單，耗費大量人力、物力、財力、效率低、出錯率高，難以適應國庫集中支付發展的需要。實現支付電子化管理模式后，通過電子憑證的傳遞完成支付和清算。在代理銀行自助柜面系統上線后財政授權支付業務也可由預算單位在用款額度內自行辦理支付，當日提交當日到賬，極大方便業務辦理，提高了工作效率和財政資金運行效率，降低行政運行成本。

（二）有效降低國庫資金風險

未全面實行電子化支付之前，國庫資金支付依靠加蓋“大紅印章”的紙質憑證或單據。隨著技術發展，印章的仿真水平越來越高，無疑增加了業務風險。而實施國庫支付電子化管理后，所有集中支付業務統一納入“電子憑證庫”，由計算機控制，大大減少人工干預。一筆支付業務從提交用款申請到最后清算，要通過不同業務部門不同人員的密鑰登陸系統操作、審核，而任何操作都隱藏在電子憑證庫中，有跡可循，保障財政資金安全。

（三）提升財政信息化服務水平

國庫支付電子化管理是財政業務的一項重要變革，是順應時代發展的要求，是對現有業務流程、管理模式的優化和改造。實現支付電子化后，國庫業務審核方式、賬務處理方式、憑證管理方式、印鑒管理方式都將隨之變化，這有助于建立起動態監管、自動對賬、全程跟蹤的管理方式，有助于提升財政信息化服務水平。

二、實施國庫集中支付電子化存在的問題

國庫集中支付電子化在省級預算單位已經陸續上線，根據實踐經驗，問題主要集中在以下幾個方面：

（一）實施支付電子化后帶來的財務風險

隨著支付電子化全面推進，全部支付借助網絡信息技術通過財政支付系統和自助柜面系統即可完成，這對預算單位資金安全提出了更高要求。在單位內部控制制度設計上，要求單位經辦人、審核人崗位分離，分別保管數字認證密鑰、系統登陸密碼、代理銀行自助柜面系統支付U盾。但在實際操作過程中，若是單位財務管理制度、內部控制制度不健全或者執行不嚴格，操作權限不明晰、人員分工不合理，支付崗位人員限制都會導致國庫資金不安全。例如，國庫支付錄入人、審核人、自助柜面付款、國庫對賬都集中到同一人，都會增加轉移財政性資金風險。

（二）國庫集中支付系統細節之處有待完善

首先，預算單位月底賬務處理系統與國庫支付系統之間存在對賬不一致問題。??庫集中支付系統用于國庫資金支付，是預算單位預算執行的途徑。預算單位賬務處理系統獨立于國庫支付系統，兩個系統之間對賬仍然是以手工對賬為主。

每月末，先核對直接支付和授權支付兩種支付類型總額，將國庫支付系統中本月發生的直接支付總額與賬務處理系統“財政補助收入”科目和“財政應返還額度――財政直接支付”科目本月發生額合計金額核對，授權支付總額與賬務處理系統“零余額賬戶用款額度”科目和“財政應返還額度――財政授權支付”科目本月發生額合計金額核對。然后，核對基本支出和項目支出總額，將國庫支付系統中基本支出本月支出總額與賬務處理系統中“事業支出――基本支出――財政補助支出”科目本月發生額核對，國庫支付系統項目支出本月支出總額與賬務處理系統“事業支出――項目支出――財政補助支出”本月發生額核對。最后，核對 “經濟科目”明細，主要核對基本支出明細；按照項目名稱核對項目支出。按照以上步驟，月末將國庫支付系統和賬務處理系統核對一致。

但是，根據實踐經驗，兩個系統月底會出現對賬不一致現象。按照國庫支付流程，國庫支付采取“先支付后清算”方式，如果月末預算單位提交支付申請，實際支付和清算滯后1-2天，會出現未達賬項；或是發生退回、退款事項都會導致月底兩個系統對賬不一致。此外，現階段各方對預算執行信息的準確性、及時性及明細程度要求越來越高，在國庫支付系統每月生成的對賬單中，只有“日期”、“摘要”、“下達的用款計劃”、“實際支出”、“用款計劃結余”等字段，遠遠不能滿足對賬需求。“經濟科目”、“項目名稱”、“資金來源”也是對賬必須的要素，這些信息在另外一張支出明細表中反應。每月對賬會計人員需要綜合多張報表才能完成對賬。此外，兩個系統之間沒有銜接點，現在國庫支付業務量越來越大，對賬更顯繁瑣。

其次，國庫集中支付系統運行速度慢，每次操作需要等待；經辦人與審核人切換角色，系統識別不出來，都影響付款速度。

（三）代理銀行自助柜面業務系統有待升級改造

代理銀行自助柜面系統是辦理財政授權支付業務的重要渠道。財政國庫支付系統將審核無誤的待支付授權支付電子憑證通過財政專線傳遞至自助柜面系統，通過該系統完成電子憑證讀取、同行和跨行轉賬支付、退款信息匹配及交易結果查詢等，是財政授權支付資金最終支付到用款單位的自助途徑。

在實際業務中，因收款方信息有誤，會發生退款交易，匹配原交易信息后提交退款申請。有時系統會發生無法自動匹配、無法退庫的現象，以至于無法恢復財政授權支付額度的情況。此時往往需要與代理銀行多次溝通，提供相關依據與說明材料，代理銀行后臺操作才能正常退庫。另外，在自助柜面系統，“提交轉賬”時需要提交多次才能提交成功，降低了工作效率。

（四）電子憑證檔案管理有待加強

根據2016年1月1日開始實施的新《會計檔案管理辦法》的規定，明確“將電子會計檔案納入會計檔案管理，要求建立電子會計檔案備份制度，能夠有效防范自然災害、意外事故和人為破壞的影響”。使用可靠的電子簽名制作的電子憑證與紙質憑證具有同等的法律效力。相關電子憑證存檔期限同紙質憑證。實施電子支付化后，預算單位可以將電子憑證打印出來入賬同會計檔案一同保管。但是，現行的國庫集中支付系統不能批量下載電子憑證，不便于備份。

三、國庫集中支付電子化管理建議

（一）加強預算單位內部控制建設

國庫支付電子化實現了預算單位工作人員足不出戶即可完成國庫資金支付，這也為預算單位國庫資金安全敲響警鐘，使預算單位內部控制面臨新形勢。預算單位應自覺提高風險防范意識，確保制度健全，科學設置崗位職責權限，確保不相容崗位分離，不可將國庫支付經辦人、審核人、自助柜面付款以及國庫對賬集中到同一人身上。同時，對于國庫支付申請電子政務證書、自助柜面付款U盾都應妥善保管，確立保管制度，交接制度，輪崗制度，定期督查。

（二）完善國庫支付系統

國庫集中支付系統是面向各行業開放，各行業各個預算單位賬務處理軟件也不相同，兩方系統銜接不起來，對賬不方便。現在各地也在試圖建立更加科學、便捷的平臺，將賬務處理系統與國庫支付系統有效對接，減少中間錄入環節，方便對賬，提高正確率及付款的時效性。比如，江蘇省2016年試運行的財政一體化業務平臺，將賬務處理系統與國庫預算執行系統相結合，預算單位財政資金預算、核算、決算一體化，有效解決對賬問題。或是在現有的國庫支付系統錄入用款申請時“摘要”欄中同時錄入會計憑證號，作為對賬銜接點，方便對賬。此外，建議在國庫支付系統增加電子憑證批量下載功能，便于電子憑證備份備查。

（三）升級規范代理銀行自助柜面系統

自助柜面系統創新性地將財政授權支付與網銀支付整合為一個業務閉環，提升國庫資金支付電子化的完整性，對其規范性、安全性、服務質量有更高要求。自助柜面系?y要嚴格按照財政部門規范化要求研發、建造、使用。在系統硬軟件、后臺服務操作上不斷完善，根據財政部門及預算單位反饋的問題及建議，集中資源優化自助柜面系統，為今后提供更好的金融服務。

四、結束語

在大數據時代背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求，是一項復雜的系統工程，涉及各業務方理念更新、業務協同與技術融合。預算單位要建立和完善相應的內部控制制度，降低財務風險；財政部門國庫集中支付系統和代理銀行自助柜面系統的硬軟件技術需要更加完善以滿足預算單位需求。只有財政部門、預算單位、代理銀行三方相互配合，不斷的優化升級，加強系統關聯，提高管理水平，才能順利、全面推進國庫支付電子化改革。

第五篇：縣級國庫集中支付制度改革試點工作經驗材料

財政國庫集中支付制度改革是財政資金運作方式的一場根本性變革，是規范財政資金管理、加強黨風廉政建設的重要舉措。2004年下半年以來，我縣在抓好部門預算改革試點的基礎上，根據國務院以及上級財政部門的工作部署和有關要求，按照“總體規劃、穩步推進、先試點、后推廣”的原則，充分借鑒中央、省、市的做法及經驗，著力推進財政國庫集中支付制度改革。2005年4月1日，縣財政局、人民檢察院和投資服務中心三個單位正式納入縣財政國庫集中支付改革試點，使我縣率先成為廣東省啟動財政國庫集中支付制度改革的試點縣。試點工作啟動三個月來，共受理、批復單位用款計劃43筆，累計金額1,060萬元;辦理財政直接支付業務20筆,累計金額750萬元,辦理財政授權支付業務148筆,累計金額279萬元,整體運作良好，進展順利。

一、主要做法

（一）加強組織領導，積極爭取黨委政府支持

縣委、縣政府高度重視財政國庫集中支付制度改革工作，把此項工作列為2005年政府工作報告中確定的工作任務之一，并作為規范財政資金管理，打造“陽光政府”，加強黨風廉政建設和反腐敗的一項專項工作來抓。縣委書記、縣長和縣紀委書記親自過問、督促改革工作，多次在有關會議上強調推行國庫集中支付制度改革的必要性、重要性，要求各單位必須以實際行動大力支持、積極配合改革工作。縣財政局黨組更是把國庫集中支付制度改革工作擺上重要的議事日程，把它作為今年財政改革工作的重頭戲來抓，多次研究部署推進改革工作事宜，強調抓早抓好，務必抓出成效，在人員遴選、啟動資金、辦公場地、硬件配置等方面給予重點支持。為加強組織領導和工作協調，專門成立了縣財政國庫管理制度改革工作領導小組，下設辦公室，具體負責組織實施此項工作。

（二）成立機構，加強業務培訓

我縣于2004年9月成立了專門執行機構——縣財政局國庫支付中心，核定了編制，配備了人員，明確了職責，為確保試點工作的順利實施提供了組織保障。同時，針對中心的工作性質和業務需要，加強有關人員的業務培訓工作。一是選派人員到市財政局國庫支付中心進行跟班學習，對整個業務流程進行全方位的接觸和了解；二是抓好工作人員的業務學習，使他們掌握各項業務的具體操作要求；三是組織支付中心與財政業務股、預算單位、代理銀行、人民銀行等相關部門的業務人員進行分期分批集中崗前培訓。通過培訓，使參訓人員對財政國庫集中支付制度改革有了進一步的認識，明確了各自的職責，掌握了操作規程，為試點工作的順利實施打下良好的基礎。

（三）制定方案，加強制度建設

根據財政部《財政國庫管理制度改革試點方案》精神，參照省、市的做法，結合我縣實際，我們于2004年9月份草擬了《博羅縣財政國庫管理制度改革實施方案（征求意見稿）》，確立了我縣財政國庫管理制度改革試點工作的指導思想、實施原則、主要內容、試點單位范圍和實施步驟。《改革實施方案》分別送人民銀行、監察局、審計局等部門征求意見后，由縣人民政府批復財政部門負責具體組織實施。同時，為確保有章可循，加強制度建設，我們還制訂了《博羅縣縣直單位財政國庫管理制度改革實施辦法（暫行）》、《博羅縣縣級單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》、《國庫支付中心工作人員工作守則》、《支付中心崗位責任制》、《財政直接支付、授權支付業務流程》等規章制度，規范運作。

（四）加強宣傳，選準試點單位

在初步選擇確定第一批試點單位時，由于個別部門領導對這項改革工作認識模糊，產生抵觸情緒，認為“誰先改革誰先死”，表示不愿列為第一批試點單位。縣財政局領導從大局出發，一是加強政策宣傳，認真做好解釋協調工作，努力化解各種阻力，提高縣直單位對改革工作的認識；二是以身作則，甘當“領頭羊”，把縣財政局確定為第一個進入支付中心的試點單位，從而打消了部門領導的疑慮，化解了矛盾。根據我縣的總體規劃，按照“先試點，后推廣”的原則，最后選定縣財政局、人民檢察院、投資服務中心等3個具有一定代表性和影響作用的單位為第一批試點單位。在充分做好各項基礎性工作后，從2005年4月1日起，試點單位的集中支付工作開始進入實質性運行階段。

（五）依法采購，構建網絡平臺

按照《政府采購法》、《招投標法》的有關規定，我們遵循“公開、公平、公正”的原則選擇代理銀行和支付系統軟件。2005年1月中旬，我們委托具備資格的惠州市深聯國際招標有限公司就銀行代理財政國庫集中支付業務資格采購項目進行招標，建行、中行、工行、農行和發展銀行均踴躍參加投標，最后擇優確定了中國建設銀行博羅縣支行為第一個代理銀行。

其次，在市財政局的大力支持和幫助下，通過市局統一采購，選定了用友政務國庫集中支付系統，購置了主服務器、交換機、路由器、防火墻、計算機、專用打印機等一批配置先進的網絡設備，并于今年3月中旬完成了網絡和軟件安裝調試工作，建立了以信息網絡為支撐，以部門預算、國庫集中收付為核心，連接財政、國庫、代理銀行等部門的財政管理信息系統，為財政國庫管理制度改革的實施提供了操作平臺和技術支持。

（六）清理賬戶，建立國庫單一賬戶體系

為了嚴格控制和規范試點單位的銀行賬戶，促進財政國庫集中支付改革的順利實施，我們于3月中旬對試點單位現有銀行賬戶進行了全面的清理整頓。對不符合開戶條件開設的賬戶，一律予以取消歸并；對符合開戶條件的賬戶經過規定的批準程序后保留。同時，按規定在代理銀行開設財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶，從而建立了國庫單一賬戶體系。

二、主要成效

一是初步建立了我縣國庫單一賬戶體系，加強了對試點單位預算執行過程的監督控制。實施改革試點之后，由于建立了國庫單一賬戶體系，實行了新的支付方式，從運作機制上和制度設計上，改變了過去分散、多重設置銀行賬戶，層層撥付、占壓資金的狀況，并且通過運用信息網絡技術提高監控的時效性，實現了預算執行監控的明細化、動態化，不僅能夠更好地保證預算執行與批準的預算相一致，而且從制度上能夠有效地預防、遏制和糾正資金使用中的不規范操作和違規問題。

二是增加了預算執行信息的透明度。改革之后，預算執行信息基層預算單位零余額賬戶的每一筆支付交易記錄，不僅信息生成機制不一樣，而且通過信息網絡傳輸，預算執行信息的完整性、及時性大幅度提高，提高了預算執行透明度，為財政運行管理和宏觀經濟調控提供了及時可靠的信息基礎。

三是提高了財政資金的運行效率和使用效益。改革之后，所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額都由財政部門掌握在國庫單一賬戶中，不僅大大提高了財政的資金調度能力，而且為降低財政籌資成本，提高資金使用效益創造了基礎條件。

三、存在主要問題

我們在推進縣級國庫集中支付制度改革試點工作方面雖然抓得比較早,走得比較前,做了大量的工作,也取得一定成效,但與上級財政部門的要求還有一些差距,主要問題是網絡建設不夠完善。目前，3個試點單位尚無配備集中支付專用設備，支付中心未與試點單位、財政業務股室聯網，因而一些工作仍以手工進行操作。

四、下一步打算

今后，我們將針對改革中不斷出現的新情況、新問題，進一步研究和完善改革措施，扎實工作，乘勝前進，全面推進我縣財政國庫管理制度改革工作。一是穩步擴大改革試點范圍。在認真搞好第一批3個部門改革試點的基礎上，從下半年開始，到今年年底前，按季度分批對全縣20個部門預算單位全部推行國庫集中支付。同時，從今年7月份開始，首先對農業、水利財政專項資金實行國庫集中支付，到今年年底前，所有大額財政專項資金均實行財政國庫集中支付。二是進一步加快網絡建設。積極推行試點單位通過建立虛擬專用網絡（VpN）的方式，實現財政、人行、代理銀行、預算單位的全面聯網，提高財政國庫集中支付的信息化程度。