第一篇：地方治理視野中的政策執(zhí)行：退耕還林政策案例研究

地方治理視野中的政策執(zhí)行：退耕還林政策案例研究

果佳

【專題名稱】公共行政 【專 題 號】D01

【復(fù)印期號】2010年01期

【原文出處】《學(xué)海》(南京)2009年5期第96～102頁

【英文標(biāo)題】On Policy Implementation from the Perspective of Local Governance： Case Study of Reverting Cultivated Land to Forests Policy

【作者簡介】果佳，香港大學(xué)政治與公共行政學(xué)系博士候選人 【內(nèi)容提要】 隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持已經(jīng)成為中國中央政府的工作重心。如何確保地方政府有效執(zhí)行中央的環(huán)保政策成為了當(dāng)前公共行政領(lǐng)域的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。政策執(zhí)行文獻(xiàn)指出通過建立相關(guān)政治制度和行政機(jī)制，如人事任命和績效評估，可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保中央政策(尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策)的執(zhí)行，但這些研究未能充分的解釋地方官員環(huán)保執(zhí)行領(lǐng)域的激勵與約束機(jī)制。而地方治理理論指出通過引入政府外力量到政策過程中可以有效地提升政府環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持的績效。本文基于治理理論，以退耕還林政策為案例，探討環(huán)保政策執(zhí)行中的地方治理問題。【關(guān) 鍵 詞】政策執(zhí)行/地方治理/退耕還林

引論

新中國成立后，為了快速“超英趕美”及滿足人口增長對糧食的需求，推崇“以糧為綱”的發(fā)展戰(zhàn)略，大量砍伐樹木、開墾荒地林地，給生態(tài)帶來了一定的影響。20世紀(jì)70年代末80年代初進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革，取得了舉世矚目的成就，但同樣由于片面追求經(jīng)濟(jì)增長，以大量的自然資源的投入換取經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化。①隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持已經(jīng)成為政府的工作重心。中央政府在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持方面的投入逐年增多，“九五”期間，全國環(huán)境保護(hù)累計(jì)投資達(dá)到3600億元，占GDP得0.93％，高于“八五”期間0.73％的水平；而在“十五”期間全國環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例首次超過1％。②政府同時還展開多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持的工程以求恢復(fù)生態(tài)環(huán)境從而達(dá)到可持續(xù)性發(fā)展。

但是隨之而來的就是相關(guān)政策在地方執(zhí)行不力的問題。中國首任環(huán)保部部長周生賢就多次公開表示“環(huán)保執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬，不能像豆腐一樣軟。”③根據(jù)美國學(xué)者Elizabeth Economy的研究，中國政策執(zhí)行的主要障礙在于地方官員認(rèn)為環(huán)境保護(hù)會損害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，以及由中央政策到地方執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)不力。④可以說，地方政府及官員在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持政策中發(fā)揮著重要的作用，某種程度上決定了政策的成敗。而委托代理理論(Principal-agent theory)提出的信息不對稱和利益沖突更進(jìn)一步揭示了中央政策地方執(zhí)行的博弈困境。如何確保地方政府有效執(zhí)行中央的環(huán)保政策，成為了當(dāng)前公共行政領(lǐng)域的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。

政策執(zhí)行文獻(xiàn)指出通過加強(qiáng)體系內(nèi)對官員的控制，即建立相關(guān)政治制度和行政機(jī)制，如人事任命和績效評估，特別是將環(huán)境和生態(tài)保護(hù)納入績效評估，可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保中央政策的執(zhí)行。但這些研究未能充分的解釋地方官員環(huán)保執(zhí)行領(lǐng)域的激勵與約束機(jī)制，并且忽視了政治控制和績效控制可能帶來的負(fù)面影響。與之相對應(yīng)的，治理理論提出通過在政策過程中引入政府之外的力量，包括民營組織、公民組織等，可以有效地提升地方政府政策執(zhí)行績效，并有助于塑造更加高效、負(fù)責(zé)的政府形象。這種政府外部力量的介入特別在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保持領(lǐng)域有著顯著的作用。

本文以中國政府從20世紀(jì)90年代末推行的退耕還林政策為研究案例，突破傳統(tǒng)的體系內(nèi)控制理論，以治理理論為基礎(chǔ)，從地方治理結(jié)構(gòu)出發(fā)討論如何加強(qiáng)和推動地方政府對中央環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行。退耕還林政策是當(dāng)前中國規(guī)模最大、投資最巨、涉及地區(qū)最廣的生態(tài)工程，中央政府總計(jì)投資約4000多億元，工程涉及全國2000多個縣。退耕還林工程從1999年試點(diǎn)到2002年全面展開，取得了巨大的成效，陡坡耕地減少，森林覆蓋率上升，工程區(qū)人民生活水平也有提高。但是隨著工程的深入，工程的可持續(xù)性越來越成為問題。“運(yùn)動式”的造林模式和地方政府“錦標(biāo)賽”式的績效競爭帶來了激勵不足、監(jiān)管不足的問題，從而導(dǎo)致工程過度擴(kuò)張，給工程的可持續(xù)性造成了負(fù)面影響。

退耕還林政策制度演變

退耕還林工程是當(dāng)前中國規(guī)模最大、投資最巨、涉及地區(qū)最廣的生態(tài)工程，中央政府總計(jì)計(jì)劃投資4000億元，工程涉及全國2000多個縣。⑤

其實(shí)，早在解放戰(zhàn)爭時期和建國初期就已經(jīng)有了“退耕還林”思想的雛形。1949年4月，晉西北行政公署發(fā)布的《保護(hù)與發(fā)展林木林業(yè)暫行條例(草案)》規(guī)定：已開墾而又荒蕪的林地應(yīng)該還林。⑥1957年5月，國務(wù)院通過《中華人民共和國水土保持暫行綱要》規(guī)定原有陡坡耕地在規(guī)定坡度以上的藥逐年停耕，進(jìn)行造林種草。⑦1963年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于黃河中游地區(qū)水土保持工作的決定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地為主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。

20世紀(jì)70年代末90年代初，西部各地逐漸展開了一些退耕還林的實(shí)踐，四川、云南、內(nèi)蒙、陜西和寧夏等地開展了規(guī)模較大的退耕活動。⑧1983年胡耀邦到甘、陜等地視察，曾提出了“種草種樹、發(fā)展畜牧、恢復(fù)生態(tài)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)”的“反彈琵琶”的治理方針。20世紀(jì)90年代中后期，我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)積累到了相當(dāng)?shù)碾A段，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，出現(xiàn)了供大于求的局面，國家主導(dǎo)進(jìn)行退耕還林的物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。1998年10月，基于對長江、松花江特大洪水的反思，中共中央、國務(wù)院制定《關(guān)于災(zāi)后重建、政治江湖、興修水利的若干意見》，把“退耕還林”放在首位。1999年，朱镕基總理視察西南、西北6省區(qū)，提出“退耕還林(草)，封山綠化，以糧代賑，個體承包”的政策措施。四川、陜西、甘肅3省率先開展試點(diǎn)工作。2000年1月，國務(wù)院頒布《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》，明確規(guī)定25度以上的坡地應(yīng)當(dāng)用于植樹、種草。2000年1月，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)會議將退耕還林列為西部大開發(fā)的重要內(nèi)容。2000年3月，國家林業(yè)局、國家計(jì)委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林(草)試點(diǎn)示范工作的通知》，涉及中西部地區(qū)13個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龍江四納入省退耕還林(草)試點(diǎn)。2001年2月，遼寧、江西和廣西3省(區(qū))納入退耕還林試點(diǎn)范圍。⑨2001年3月，中央政府正式將退耕還林還草工程列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃。

在退耕還林的試點(diǎn)階段，國家退耕還林組織結(jié)構(gòu)初步形成。國家林業(yè)局成立了以周生賢為組長的國家林業(yè)局林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對退耕還林等六大工程的組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)退耕還林辦公室。又經(jīng)中央編制辦公室正式批復(fù)成立了國家林業(yè)局退耕還林(草)工程管理中心，核定了編制，明確了經(jīng)費(fèi)。⑩ 隨著退耕試點(diǎn)工作的成熟，中央政府決定將退耕工程推向全國。2001年10月國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組決定加快實(shí)施“退耕還林，開倉濟(jì)貧”，在2002年全面啟動退耕還林工程。2002年1月，國家計(jì)委、國務(wù)院西部開發(fā)辦和國家林業(yè)局聯(lián)合下達(dá)了《關(guān)于下達(dá)2002年退耕還林任務(wù)計(jì)劃的通知》，退耕還林任務(wù)由2001年的98萬公頃增加到493萬公頃，建設(shè)范圍擴(kuò)大到24個省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。2002年8月，國家計(jì)委、國務(wù)院西部開發(fā)辦、財(cái)政部、國家林業(yè)局和國家糧食局《關(guān)于新增2002年退耕還林計(jì)劃的通知》，將海南省列入退耕范圍。(11)2002年12月國務(wù)院公布《退耕還林條例》，并于2003年1月20日正式實(shí)施。

退耕還林自1999年開始試點(diǎn)，截至2007年，國家共安排退耕還林任務(wù)2567.7萬公頃，退耕還林工程已涉及25個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2279個縣(包括縣級單位)、3252.8萬農(nóng)戶，成為我國涉及面最廣、農(nóng)民受益最大的生態(tài)建設(shè)工程。(12)根據(jù)退耕還林工程政策補(bǔ)助年限和標(biāo)準(zhǔn)初步測算，1999-2007年退耕還林工程已安排任務(wù)共需中央投入4304.9億元，截止到2007年底，中央已實(shí)際投入資金1577.2億元。2008-2021年還將陸續(xù)投入2727.7億元。

2007年退耕還林政策進(jìn)行了重大的調(diào)整。為確保“十一五”期間耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規(guī)模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排。現(xiàn)行退耕還林糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助也調(diào)整為長江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。各地可結(jié)合本地實(shí)際，在國家規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時，中央財(cái)政安排一定規(guī)模資金，作為鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金，主要用于西部地區(qū)、京津風(fēng)沙源治理區(qū)和享受西部地區(qū)政策的中部地區(qū)退耕農(nóng)戶的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民以及補(bǔ)植補(bǔ)造，并向特殊困難地區(qū)傾斜。(13)2007年的政策調(diào)整被視為退耕還林工程的必然歸宿。根據(jù)《財(cái)經(jīng)》的報道，“中國自1999年試點(diǎn)退耕還林，2003年達(dá)到5050萬畝“耕地還林”峰值，2004年退耕指標(biāo)緊縮至1000萬畝，2005年實(shí)際已降至700余萬畝。在知情者看來，‘暫停’不過是委婉的說法，事實(shí)上退耕還林計(jì)劃已經(jīng)全面告停”。(14)退耕還林工程從試點(diǎn)階段開始就出現(xiàn)了過度的快速擴(kuò)張。(15)根據(jù)2003年中國國際工程咨詢公司組織專家對退耕還林工程進(jìn)行的中期評估，工程進(jìn)度太快，實(shí)際所需退耕造林的耕地約為1.48億畝，已完成退耕1.08億畝。(16)而在指標(biāo)縮減的2004年，雖然中央計(jì)劃安排1000萬畝，但事后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該年僅經(jīng)核實(shí)的超計(jì)劃退耕地造林面積就高達(dá)949萬畝。(17)過度快速擴(kuò)張使得退耕還林工程的激勵不足，監(jiān)管不足，對工程可持續(xù)產(chǎn)生了負(fù)面影響，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，工程過度擴(kuò)張導(dǎo)致退耕還林整體“底數(shù)不清，績效難評”，對于每年退耕的具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，林業(yè)部門、國土資源部門以及統(tǒng)計(jì)部門之間的數(shù)據(jù)有著明顯的差異，這影響了中央政府對工程持續(xù)投資的信心，也引發(fā)了退耕威脅耕地、糧食安全的擔(dān)憂，這也是2008年政策調(diào)整的主要原因。

第二，工程過度擴(kuò)張對退耕農(nóng)戶產(chǎn)生了負(fù)面影響。基于現(xiàn)有制度安排，農(nóng)民參與工程的主要激勵在于獲得國家的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一旦停止補(bǔ)助，農(nóng)民很可能因?yàn)樯?jì)而復(fù)耕。(18)但是由于地方政府退耕擴(kuò)張過快，農(nóng)戶沒有自主權(quán)選種、夠種權(quán)，一些地區(qū)還存在強(qiáng)迫退耕的現(xiàn)象；造林初植成活率低，農(nóng)民普遍要補(bǔ)種兩到三次，多的達(dá)五至六次，造林成本高，50元一畝的種苗費(fèi)普遍不足，農(nóng)民積極性受到打擊；驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)單一，采用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，不考慮氣候和生態(tài)的影響和農(nóng)民實(shí)際的困難，農(nóng)民很可能因?yàn)樵炝趾细衤实投貌坏酵烁a(bǔ)助。(19)第三，工程過度擴(kuò)張對中央政府和地方政府形成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。退耕還林作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，主要經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政付出，而工程快速擴(kuò)張使得有限的中央財(cái)政難以負(fù)荷，國家退耕補(bǔ)助兌現(xiàn)率下降；同時，因?yàn)橥烁麉^(qū)由3省區(qū)迅速擴(kuò)張到25省去2000多個縣，中央林業(yè)部門有限的人力、物力難以組織有效的全面的監(jiān)督監(jiān)察；對工程的管理、監(jiān)管費(fèi)用由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，而參與退耕的地方政府多位于西部較貧困地區(qū)，地方財(cái)政也難以負(fù)擔(dān)和組織有效的監(jiān)管；退耕后基層工作量加大，沒有積極性；同時，因?yàn)橥烁a(bǔ)貼兌現(xiàn)率低及2004年后大幅度削減退耕指標(biāo)，地方政府的退耕積極性也遭受打擊。

工程的過度擴(kuò)張導(dǎo)致退耕還林工程激勵不足、監(jiān)管不足，可持續(xù)性堪憂，在背后還有著更深層次的制度底蘊(yùn)——運(yùn)動式的造林模式和“錦標(biāo)賽式”的績效競爭。美國學(xué)者Ross Lester以“運(yùn)動式”(campaign style)形容中國的環(huán)境政策執(zhí)行，(20)“運(yùn)動式”的政策執(zhí)行指的是通過獲得高級領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注而動員大量人力物力推動環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行，其優(yōu)勢在于可以短時間獲得政策執(zhí)行所需的資源推動政策，其劣勢在于很難保持政策的可持續(xù)性。退耕還林工程代表了典型的“運(yùn)動式”政策執(zhí)行，因?yàn)樵诙虝r間內(nèi)推出政策，中央政府在退耕工程之始并沒有明確的長期規(guī)劃，整個工程依賴于中央財(cái)政撥款，具有很強(qiáng)的不確定性；這使得地方政府的行為呈現(xiàn)出“短期性”的特征，由于退耕工程的資源依賴于中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，而補(bǔ)助款有時間限制，具有不可預(yù)期性，為了享受退耕還林這一“免費(fèi)的午餐”，(21)地方政府通過快速擴(kuò)張謀利，為了盡可能獲得更多的中央資金，往往超規(guī)模退耕，因而造成了過度擴(kuò)張。

“錦標(biāo)賽”式的績效競爭指的是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)。(22)這一競爭模式在經(jīng)濟(jì)改革中曾經(jīng)對地方政府起到了很好的激勵作用，但它也存在著扭曲的作用。這一扭曲作用的第一個表現(xiàn)就是地方政府唯GDP論，地方官員只關(guān)注可以快速刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促進(jìn)地方積極發(fā)展。有些地方政府把退耕還林工程視為“扶貧工程”和“增收工程”，追求退耕的數(shù)量而不重質(zhì)量。第二個表現(xiàn)就是為獲得上級獎賞而追求“超額完成任務(wù)”。各級政府往往通過向下一級政府下達(dá)超過計(jì)劃的任務(wù)指標(biāo)來確保完成任務(wù)，這也形成了“超額完成任務(wù)”的慣性思維，各級地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府經(jīng)常超額超計(jì)劃完成退耕任務(wù)，而不考慮退耕的成本、質(zhì)量和可持續(xù)性的問題。

從控制到治理

2007年出臺的《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》凸現(xiàn)了地方政府的作用，《通知》要求退耕還林有關(guān)地區(qū)要加大投入力度，加強(qiáng)基本口糧田建設(shè)；在安排荒山造林任務(wù)的同時，地方政府要負(fù)責(zé)安排好補(bǔ)植補(bǔ)造、撫育管理、病蟲害防治和工程管理等工作，并安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，地方政府往往只強(qiáng)調(diào)退耕面積和中央補(bǔ)助的多少，只對上負(fù)責(zé)，搞“形象工程”。(23)所以切實(shí)解決退耕還林工程的可持續(xù)性問題關(guān)鍵在于看地方政府是否有“作為”，是否切實(shí)按照中央政府的要求加大相應(yīng)投入，這涉及了不同層級政府間關(guān)系和官僚控制的問題。

政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于政策制定者如何克服執(zhí)行者的不合作行為，委托代理理論提出的信息不對稱和利益沖突機(jī)制較好的解釋了政策制定者和執(zhí)行者之間的不對稱的關(guān)系。委托代理理論建立在理性選擇的基礎(chǔ)上，認(rèn)為代理者相對于委托者擁有信息的優(yōu)勢，并且代理者的行為最終會影響雙方。(24)在中國語境中，中央政府作為政策制定者可以稱為委托人，而地方政府作為中央政策的執(zhí)行者可以理解為代理人，在二者之間存在著典型的不對稱關(guān)系。以退耕還林政策為例，中央政府與地方政府間存在著嚴(yán)重的利益沖突和信息不對稱。中央政府推行退耕還林的初衷是為了保持水土、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，而地方政府更多關(guān)注的是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然在大部分西部地區(qū)，退耕帶來的經(jīng)濟(jì)收益要大于農(nóng)田耕種的收益，但因?yàn)橥烁婕稗r(nóng)業(yè)稅的減免，這也在一定程度上影響了地方政府的財(cái)政收入；此外，地方政府所看重的退耕經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也由于兌現(xiàn)的延遲和退耕指標(biāo)的大幅削減而變得不確定，這也成為中央與地方利益沖突的來源之一。而就信息不對稱來說，因?yàn)橥烁€林工程涉及面非常廣，并且工程任務(wù)受到當(dāng)?shù)赝寥馈夂蚝蜕鐣蛩赜绊懛浅Ｃ黠@，中央不可能獲得全面準(zhǔn)確的執(zhí)行信息，地方自主裁量權(quán)很大。在這種情況下，中央政府要實(shí)現(xiàn)促使地方政府加大退耕投入以達(dá)成工程可持續(xù)性的目的要面臨相當(dāng)?shù)睦щy。這涉及控制地方政府和地方官員“作為”的問題。

伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的行政分權(quán)增強(qiáng)了地方政府與中央政府討價還價的能力，地方政府對中央政策的執(zhí)行成為問題，(25)中央政府如何控制地方政府確保政策的執(zhí)行成為中國研究的重要內(nèi)容。(26)一批研究中國的學(xué)者，如黃亞生、EDIN等人認(rèn)為中央政府仍然可以通過體系內(nèi)的控制來確保中央政策在地方的執(zhí)行。(27)這種體系內(nèi)的控制包括意識形態(tài)的控制、人事任命的控制、績效考核的控制和調(diào)整組織結(jié)構(gòu)的控制等。但是體系內(nèi)的控制強(qiáng)調(diào)的是自上而下的控制，面臨著三方面的限制：第一，自上而下的控制和監(jiān)督需要消耗人力物力資源，中央政府無法確保分配足夠的資源控制和監(jiān)督每一項(xiàng)政策的執(zhí)行，更加無法保證監(jiān)督的有效性。第二，這種體系內(nèi)的控制，如績效考核可能會對地方政府和官員產(chǎn)生負(fù)面激勵的作用，誘使地方政府過度使用自由裁量權(quán)。以GDP增長為導(dǎo)向的績效評估往往使得地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而扭曲中央政策的執(zhí)行、置換中央政策原本的目標(biāo)以換取地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(28)而地區(qū)競爭加劇了這種趨勢。(29)在這種績效考評激勵下形成的縣鄉(xiāng)“壓力型體制”，縣鄉(xiāng)政府經(jīng)常會超額完成任務(wù)以此獲得行政和經(jīng)濟(jì)方面的獎勵。(30)這在某種程度上也是退耕還林過度擴(kuò)張的原因之一。而即使將環(huán)保生態(tài)的政策目標(biāo)納入績效考核，地方政府也往往只注意的是完成的數(shù)量、速度而非實(shí)際效果和可持續(xù)性問題。第三，體系內(nèi)的控制因?yàn)閺?qiáng)調(diào)自上而下的控制，強(qiáng)調(diào)來自上級的獎懲，因而忽略了來自于普通民眾的要求。這造成地方政府只對上級負(fù)責(zé)，而忽略了普通民眾的需要。

與控制理論相對應(yīng)的是日益成熟的“治理”理論。自20世紀(jì)90年代開始，“治理”及其理論逐漸被中國政治學(xué)和行政學(xué)學(xué)者所熟悉。地方治理，作為“治理”結(jié)構(gòu)中關(guān)鍵的一環(huán)，也已經(jīng)逐漸成為國內(nèi)政府行為研究的重要切入點(diǎn)，并為解決控制官僚問題提供了良好的啟示。

國內(nèi)學(xué)者對于“地方治理”這一概念也給出了不同的界定和梳理。萬鵬飛認(rèn)為“治理”就是“從國家角度轉(zhuǎn)到國家和市場社會兩個方面；從公共部門角度和鉆到公共部門、私營部門和支援(第三)部門共同參與的角度；從靜態(tài)的制度轉(zhuǎn)向動態(tài)的過程；從組織結(jié)構(gòu)角度轉(zhuǎn)到政策和結(jié)構(gòu)角度；從‘劃槳’、直接提供服務(wù)到‘掌舵’和讓其他部門或個人來提供服務(wù)；從命令、控制和智慧轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)、推動、合作和討價還價；從登記和權(quán)威關(guān)系轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系。”(31)“地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共五福和社會事務(wù)管理的過程，以達(dá)成以公民發(fā)展為中心的、面向公民需要服務(wù)的、積極回應(yīng)環(huán)境變化的、使地方富有發(fā)展活力的新型社會管理體系。”(32)可見，“治理”強(qiáng)調(diào)的是引入政府以外的力量參與到政策過程中去，從而提升政府公共管理的績效。

而這種“治理”的模式，對中國的環(huán)境生態(tài)保持有著非常明顯的作用。一批學(xué)者的研究從實(shí)證的角度上證明了“治理”的積極作用。(33)他們通過研究中國生物多樣化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水壩等案例發(fā)現(xiàn)，引入積極的大眾、媒體、NGO組織和國際組織的參與，會對中國政府在環(huán)境保護(hù)方面產(chǎn)生積極的影響，這些非政府力量發(fā)揮了重要的促成輿論、協(xié)調(diào)立法和公共監(jiān)督的作用。本文的研究同樣發(fā)現(xiàn)，國際林業(yè)合作的經(jīng)驗(yàn)同樣也對退耕還林政策產(chǎn)生了一定的積極影響。本文將會在下面的四個縣的個案分析中詳細(xì)的說明“治理”理論在退耕還林工程中的應(yīng)用。

個案分析 1.個案選取

為了論證“治理”理論在退耕還林工程中的應(yīng)用，本文選取了執(zhí)行退耕還林工程的四個縣進(jìn)行深入的案例研究。這四個縣W，B，Q和H分別選自陜西和內(nèi)蒙古兩省區(qū)。

選取陜西和內(nèi)蒙古兩省區(qū)的原因在于：第一，陜西和內(nèi)蒙古都屬于退耕還林工程黃河上中游及北方地區(qū)退耕區(qū)。退耕還林工程可以劃分為黃河上中游及北方地區(qū)退耕還林區(qū)和長江上中游及南方地區(qū)退耕還林區(qū)。黃河上中游及北方地區(qū)海拔相對較低，多在1000-2000米之間，山體坡度也較緩，但流域內(nèi)分布著大范圍的黃土和沙化土地，不僅水土流失嚴(yán)重，而且風(fēng)沙肆虐。(34)而陜西和內(nèi)蒙古又分別代表了這一大區(qū)域內(nèi)的兩個主要工程區(qū)。內(nèi)蒙古自治區(qū)位于我國西北部，土地總面積100萬平方千米，屬于溫帶干旱半干旱地區(qū)。降水少，風(fēng)沙大，耕地多為沙化耕地。還林試點(diǎn)區(qū)包括烏蘭察布盟、呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾盟的11個旗縣。(35)陜西省土地總面積19萬平方千米，是黃土高原水土流失比較嚴(yán)重的地區(qū)，試點(diǎn)區(qū)在104個縣開展。(36)第二個原因在于這兩個省區(qū)退耕還林的范圍和規(guī)模在全國范圍內(nèi)占優(yōu)，具有一定的代表性，并且可以提供大量的個案樣本。從分省情況來看，在25個工程省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕地造林完成總量中，以陜西、內(nèi)蒙古最多，分別為101.9萬公頃和92.2萬公頃。1999-2007年，國家共確認(rèn)和下達(dá)陜西省退耕還林計(jì)劃任務(wù)3349.5萬畝。(37)退耕還林工程在內(nèi)蒙古于2000年開始試點(diǎn)，2002年全面啟動。截止2008年底，國家累計(jì)安排內(nèi)蒙古退耕還林工程總?cè)蝿?wù)3957萬畝。工程建設(shè)覆蓋全區(qū)12個盟市，96個旗縣，742個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木、辦事處）。(38)除了地理環(huán)境的因素，這四個縣的選取還考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對環(huán)保生態(tài)政策執(zhí)行可能產(chǎn)生的影響，為了控制變量，對這四個縣的選取還控制了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，見表1。

2.個案描述：三種治理結(jié)構(gòu)(1)B縣：弱政府主導(dǎo)型

B縣位于陜西省中部的渭北黃土高原溝壑區(qū)，較濕潤。抽樣顯示，B縣主要農(nóng)作物是油菜籽、小麥和玉米，退耕地上主要種植柿子樹、花椒和苜蓿，主要為經(jīng)濟(jì)林。(39)B縣1999年開始進(jìn)行退耕還林工程，是“試點(diǎn)”時期的先鋒縣之一，但是B縣沒有因此獲得足夠的中央政府的支持，退耕指標(biāo)不能完全獲得滿足，2003年到2008年B縣年平均退耕指標(biāo)為35000公頃，而陜西省這一時期年平均退耕指標(biāo)為33500公頃，僅僅略高于省平均水平。(40)B縣退耕執(zhí)行機(jī)構(gòu)為縣林業(yè)局下設(shè)辦公室，屬于弱政府主導(dǎo)型，經(jīng)費(fèi)和編制十分緊張，年均退耕投入幾乎為零，后續(xù)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展也不理想。(2)W縣：強(qiáng)政府+積極國際合作型

W縣位于陜西省偏北部的陜北黃土丘陵溝壑區(qū)，是黃土高原水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，受干旱威脅最大。主要造林樹種包括刺槐、小葉楊、河北楊、側(cè)柏、油松、蘋果及檸條、紫穗槐等。(41)W縣同樣也是退耕還林的先鋒縣之一，從1999年開始進(jìn)行退耕。與B縣相比較，W縣獲得的中央政府支持較足，2003到2008年年平均退耕指標(biāo)為95，000公頃，遠(yuǎn)高于省平均水平。(42)W縣有著廣泛的國際林業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)，該縣自2001年開始就參與了中德國際合作造林項(xiàng)目，在退耕還林工程全面展開后，該縣在執(zhí)行退耕的過程中也采用了德方在國際合作造林中推廣的參與式的模式，積極鼓勵農(nóng)民參與關(guān)于樹種的選擇、地塊的選擇以及退耕補(bǔ)助分配等過程。受到國際合作的影響，在2003年，該縣還專門成立了一個獨(dú)立于縣林業(yè)局的退耕還林辦公室，專門負(fù)責(zé)退耕工作的執(zhí)行和協(xié)調(diào)。

較為強(qiáng)勢的地方林業(yè)部門和積極的國際林業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)對促進(jìn)W縣退耕，尤其是促進(jìn)地方政府投入和發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)有重大的影響。自2003年起，W縣年平均投入200萬元作為工程管理和幫助農(nóng)民補(bǔ)植補(bǔ)種的專項(xiàng)基金；在縣政府的推動下，W縣成立了發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的公司，大力發(fā)展沙棘產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入，提升了工程的可持續(xù)性。根據(jù)訪談，W縣還計(jì)劃自主投資興建全國第一個退耕公園，發(fā)展旅游業(yè)。(3)Q縣和H縣：強(qiáng)政府主導(dǎo)型

Q縣和H縣位于內(nèi)蒙古中南部，屬于黃土丘陵溝壑類型區(qū)，退耕地以坡耕地為主。還林方式以營造水土保持林為主，樹種以油松、落葉松、楊樹、樟子松、沙棘、檸條、紫穗槐等位主。(43)Q縣和H縣分別于2000年和2002年開始退耕還林。兩縣與中央政府和自治區(qū)林業(yè)廳都保持較好的關(guān)系，年平均退耕指標(biāo)分別為103250公頃和123000公頃，均高于自治區(qū)平均水平。兩縣雖然也是由林業(yè)局內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)退耕工作，但由于林業(yè)部門在自治區(qū)的歷史優(yōu)勢，仍然比較強(qiáng)勢。兩縣也參與了中日合作的貸款造林工程，但并沒有將國際林業(yè)合作的經(jīng)驗(yàn)引入到退耕還林中去。(44)通過陜西、內(nèi)蒙古兩省區(qū)四個縣的個案分析，筆者發(fā)現(xiàn)，在退耕過程中引入“治理”的理念，積極引入非政府力量是一條可行之路。W縣的案例表明，強(qiáng)勢地方林業(yè)部門和積極國際林業(yè)合作相結(jié)合的治理模式可以有效地解決可持續(xù)性的問題，更易于促使地方政府加大退耕投入，并積極引導(dǎo)后續(xù)展業(yè)的發(fā)展。因?yàn)閺?qiáng)勢的地方林業(yè)部門在縱向上可以確保中央退耕指標(biāo)，減少地方與中央的利益沖突；在橫向上，強(qiáng)勢的林業(yè)部門也更容易溝通協(xié)調(diào)各部門。而國際林業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)及其所帶來的農(nóng)民參與的模式，可以減少地方政府對信息的獨(dú)占，形成外部的有效的壓力，促使地方政府加大退耕投入，并積極響應(yīng)農(nóng)民的需求，解決造林補(bǔ)植補(bǔ)種和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

這種地方林業(yè)部門和國際合作、農(nóng)民參與相結(jié)合的地方治理模式似乎揭示了我國生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行的未來發(fā)展方向；同時也對其他類型中央政策在地方的執(zhí)行具有一定的指導(dǎo)意義。在政策執(zhí)行過程中更多地引入非政府的力量，如普通群眾的廣泛參與，對于提升政策執(zhí)行能力和水平，建立更加負(fù)責(zé)任的政府具有積極的影響。

注釋：

①④Kristen A.Day, eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk, NY, USA: M.E.Sharpe, Inc., 2005), p.102, p.104.②國家環(huán)保部：《國家環(huán)保“十五”規(guī)劃》，《國家環(huán)保“十一五”規(guī)劃》。

③周生賢：《要使環(huán)保政策和執(zhí)行像鋼鐵一樣硬》，《人民日報》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm ⑤截至2006年12月31日，我國共有縣級行政區(qū)劃單位2860個。其中內(nèi)蒙古101個，陜西107個。中華人民共和國民政部：《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2007》，中國地圖出版社，2007年。

⑥⑦⑨⑩(11)國家林業(yè)局退耕還林辦公室：《退耕還林指導(dǎo)與實(shí)踐》，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10頁。

⑧劉樹人：《退耕還林工程對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響與對策》，北京大學(xué)，2008年。(12)張鴻文、劉樹人、劉再清等：《完善政策穩(wěn)步推進(jìn)鞏固和發(fā)展退耕還林成果》載賈治邦《改革與發(fā)展：2006年林業(yè)重大問題調(diào)查研究報告》，中國林業(yè)出版社，2007年，第79-82頁。

(13)國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，2007年。(14)(17)常紅曉：《退耕還林進(jìn)退失據(jù)》，《財(cái)經(jīng)》2007年第19期。

(15)Jintao Xu, and Ran Tao, “Grain for Green or Grain for Gain: An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China”, in Dali L Yang, ed., Discontented Miracle: Growth, Conflict, and Institutional Adaptations in China(New Jersey: World Scientific, c2007), pp.223-266.(16)中國國際工程咨詢公司：《退耕還林項(xiàng)目中期綜合評估》，2003年。

(18)張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第33頁。

(19)(21)(23)康慕誼、董世魁、秦艷紅：《西部生態(tài)建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償：目標(biāo)行動問題對策》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005年，第104-105、108-

110、108-110頁。

(20)Lester Ross, “The Implementation of Environmental Policy in China: A Comparative Perspective”, Administration & Society 15(1984): p 509.(22)周黎安：《中國地方官員的政治錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。(24)Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models”, Annual Review of political science 8,(2005), p.204.(25)Lieberthal and Lampton, Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley: University of California Press, c1992), p.8.(26)Wang and Angang Hu, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform(Armonk, NY: M.E.Sharpe, 2001);HaoJia and Zhimin Lin(eds.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and State Capacity(Boulder: Westview Press, 1994);Lynn T.White Ⅲ, Local Causes of China' s Economic Reforms(New York: M.E.Sharpe, 1998).(27)Yasheng Huang, Inflation and Investment Controls in China: The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge: Cambridge University Press, 1996);Edin, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”, The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.(28)Abigail R.Jahiel, “The contradictory impact of reform on environmental protection in China”, The China Quarterly, No.149,(1997), pp.81-103.(29)Mingxing Liu, and Ran Tao.“Regional Competition, Fiscal Reform and Local Governance in China”, 2004.(30)榮敬本等：《從壓力型體質(zhì)向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。

(31)萬鵬飛：《地方政府與地方治理總序》，載《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》，北京大學(xué)出版社，2005年。

(32)孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理——面向21實(shí)際的挑戰(zhàn)》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第33頁。

(33)這些文獻(xiàn)包括Andrew C.Mertha, China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca: Cornell University Press,2008);Kristen A.Day, 2005;Gerald A.McBeath, Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham, UK;Northampton, MA: Edward Elgar, c2006);Shaoguang.Wang,“Changing Models of China's Policy Agenda Setting”, Modem China Vol.34, Issue 1(Jan, 2008).(34)(35)(36)(41)(43)國家林業(yè)局：《退耕還林技術(shù)模式》，中國林業(yè)出版社，2002年，第3、38、81、81、39頁。

(37)陜西省林業(yè)廳：《退耕還林工程建設(shè)情況情況匯報》，2008年3月13日。(38)內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)廳：《關(guān)于全區(qū)集體林權(quán)制度改革和退耕還林工程進(jìn)展情況通報》，2009年2月8號。

(39)張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第50頁。

(40)數(shù)據(jù)由作者根據(jù)2008年11月在B縣的訪談計(jì)算所得。(42)數(shù)據(jù)由作者根據(jù)2008年11月的在W縣的訪談計(jì)算所得。(44)作者于2008年11月在內(nèi)蒙古自治區(qū)的訪談所得。

第二篇：全球視野中的地方治理

全球視野中的地方治理發(fā)展趨勢

[日期：2006-03-17] 來源：北京社科規(guī)劃 作者：謝慶奎 楊宏山

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近年來，在全球性的新公共管理和政府再造運(yùn)動中，地方治理（local governance），已經(jīng)成為公共管理研究的新領(lǐng)域。地方治理是現(xiàn)代社會多中心治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，它不僅涉及中央與地方關(guān)系以及地方政府間關(guān)系，還涉及政府組織與非營利組織、民間社會組織、營利性企業(yè)以及公民之間的互動關(guān)系。本文主要關(guān)注于地方治理在不同層級政府間的權(quán)力配置和權(quán)力行使方式。總結(jié)全球視野中的地方治理發(fā)展趨勢，對于推進(jìn)我國地方政府體制改革具有借鑒意義。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和信息技術(shù)革命的迅猛發(fā)展，世界各國都在推進(jìn)政府再造和治理變革。在全球視野中，各國地方治理普遍呈現(xiàn)出地方分權(quán)和自治、府際合作及多中心治理等發(fā)展趨勢。

一、推行地方自治制度

地方自治，是指由地方居民直接選舉產(chǎn)生地方自治機(jī)關(guān)，依照憲法、法律或國家授權(quán)，自主管理地方事務(wù)的地方管理模式。地方自治是相對于中央政府對全國各地事務(wù)的絕對控制而言的。當(dāng)前，地方自治與憲政、民主、法治等制度建構(gòu)一起，已經(jīng)成為政治現(xiàn)代化的重要組成部分。一般而言，可以依據(jù)三個標(biāo)準(zhǔn)對地方自治與否進(jìn)行判斷：從地方政府的產(chǎn)生方式看，地方自治是在國家監(jiān)督下，由地方自行組織政府機(jī)關(guān)并行使自治權(quán)力。如果地方行政首長系由當(dāng)?shù)厝嗣裰苯舆x舉產(chǎn)生，而不是由中央政府所任命產(chǎn)生，地方政府擁有相當(dāng)程度的自主權(quán)力，不必凡事都必須奉上級命令行事，則為實(shí)行地方自治；從地方政府的基本使命看，如果地方機(jī)關(guān)主要對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民負(fù)責(zé)，人民可以參與地方重大決策，則是實(shí)行地方自治；從地方機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分看，凡實(shí)行制度性地方分權(quán)而非臨時性或原則性地方分權(quán)者，則為實(shí)行地方自治。

地方自治不同于地方自決。在地方自治制度下，國家允許地方自行處理本地事務(wù)，但地方的事權(quán)須由國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，且必須接受國家的監(jiān)督。地方自治團(tuán)體為了處理地方事務(wù)，雖然可以自行制定規(guī)章，但這些規(guī)章不能違背國家法令，且以國家授權(quán)范圍為界限。因此，地方規(guī)章制定以后，一般還要報請上級政府核準(zhǔn)或備案，使上級政府理解地方自治團(tuán)體的所作所為。而地方自決卻未必依照國家法令，甚至不受中央政府的監(jiān)督。地方自決是地方割據(jù)、獨(dú)占一方的產(chǎn)物。有些地方自決政府也可能尊重民意，推行政治民主化，但長期維持地方自決的后果，很可能使國家走向分裂之途。

地方自治通過參與選舉、直接請求、實(shí)施請?jiān)浮⒕用裨V訟和信息公開等方式，保障了基層政府的自組織性及其與居民之間的密切關(guān)系。由于歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，各國的地方自治制度，大體可分為先天自發(fā)型和后天習(xí)得型兩種模式。先天自發(fā)型模式是地方居民自發(fā)行使自治權(quán)的結(jié)果，地方政府普遍擁有廣泛的自治權(quán)。后天習(xí)得型模式不是建立在市民自治意識基礎(chǔ)之上，而是國家有意推行民主自治的結(jié)果。先天自發(fā)型模式以英美法系國家為代表，它最初創(chuàng)制于英國，后傳入英國的殖民地和受英國政制影響較深的國家，如美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國。后天習(xí)得型模式以大陸法系國家為代表，法國、德國、日本、意大利、俄羅斯等國都屬于該模式。

世界各國的地方自治制度各有特色，但透過復(fù)雜多樣的具體形式，仍可總結(jié)出許多共同之處。概而言之，各國地方自治制度具有以下共同特點(diǎn)：（1）通過憲法或法律明確劃定地方自治的范圍和職權(quán)。在地方自治制度下，地方政府的權(quán)限是由憲法或法律規(guī)定，非經(jīng)法律允許，中央政府不得干涉地方政府自治范圍內(nèi)的事務(wù)。實(shí)行地方自治的國家都制定有專門的地方自治法律。地方自治法律規(guī)定了地方自治機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)以和自治權(quán)限。（2）地方自治機(jī)關(guān)的議會議員和行政首長經(jīng)由地方居民經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生。地方居民參與選舉并有權(quán)決定地方代議機(jī)關(guān)和行政首長人選，這是地方自治的最顯著特征。直接選舉可促使地方官員對地方居民負(fù)責(zé)，促使地方政府貼近民眾，能夠?qū)Φ胤骄用裥枨蠹皶r作出回應(yīng)。（3）地方自治機(jī)關(guān)負(fù)有推行地方自治和執(zhí)行中央政令的雙重職責(zé)。地方自治機(jī)關(guān)既承擔(dān)著地方自治范圍內(nèi)的事務(wù)，同時也承擔(dān)一部分中央委托的事項(xiàng)。（4）地方自治機(jī)關(guān)有權(quán)通過法律手段抵制中央政府的越權(quán)干預(yù)。為了當(dāng)?shù)胤阶灾螜C(jī)關(guān)認(rèn)為中央政府干涉其自治事務(wù)時，可以向最高法院、專門法院或普通法院提出訴訟。這一制度安排是地方政府維護(hù)合法的自治權(quán)限的有效保障。（5）各級地方自治政府在法律關(guān)系上處于平等地位。地方自治機(jī)關(guān)的上下級之間沒有行政隸屬關(guān)系，各自的自治權(quán)限都來源于法律規(guī)定，彼此之間在法律關(guān)系上處于平等地位。

二、擴(kuò)大地方分權(quán)程度

20世紀(jì)80年代以來，新自由主義思潮在世界各地大行其道，地方分權(quán)可謂是天下大勢、浩浩蕩蕩。新自由主義與地方分權(quán)是一對孿生姐妹，其基本政策立場是“小政府”和地方分權(quán)。在新自由主義看來，中央政府因推行凱恩斯主義和“福利國家”政策而導(dǎo)致財(cái)政赤字急劇增大，從而使中央政府陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。新自由主義主張，減少中央政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和財(cái)政支出，中央政府向地方政府下放權(quán)力。美國里根政府的“還權(quán)于州與地方”改革，法國于1982年啟動的地方分權(quán)改革，就是典型的例證。

美國是聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦和州之間實(shí)行縱向分權(quán)體制。但羅斯福“新政”中止了政府間彼此獨(dú)立的“二元聯(lián)邦主義”，轉(zhuǎn)而實(shí)行“合作聯(lián)邦主義”。在合作聯(lián)邦主義下，聯(lián)邦政府通過實(shí)行分類補(bǔ)助、管制和無預(yù)算項(xiàng)目等方式，經(jīng)常將觸角伸向州與地方政府，使州與地方政府成為聯(lián)邦政策的執(zhí)行工具。為此，州的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常抱怨首都華盛頓對下面管得過多，而地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人又越來越多地抱怨州政府對下面管得過多。“還權(quán)于州與地方”改革，就是在這樣的背景下啟動的。1980年里根當(dāng)上美國總統(tǒng)以后，面對龐大的聯(lián)邦財(cái)政赤字，開始向各州下放權(quán)力，重新確立“自己照料自己的聯(lián)邦主義”。

1982年，法國密特朗政府制定了《權(quán)力下放法案》，并以此為據(jù)推動地方分權(quán)改革，促使地方政府更好地服務(wù)于社會，更好地回應(yīng)社會公眾的多元化需求。進(jìn)入1990年代以后，韓國、泰國等新興現(xiàn)代化國家，前蘇聯(lián)解體后的新獨(dú)立國家，以及東歐劇變后的新東歐國家，都開始推進(jìn)地方分權(quán)改革。20世紀(jì)90年代前期，為了應(yīng)付“泡沫經(jīng)濟(jì)”造成的困難局面，日本政府采取擴(kuò)大公共投資、降低利率等政策措施，這種帶有凱恩斯主義色彩的經(jīng)濟(jì)政策，使財(cái)政赤字迅速膨脹起來。與此形成對照的是，實(shí)行新自由主義政策的美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了持續(xù)繁榮景象。于是，日本各界開始高喊“遵守國際標(biāo)準(zhǔn)”。在此背景下，日本橋本內(nèi)閣重新推行地方分權(quán)改革，并使地方分權(quán)改革成為行政改革的主旋律。

伴隨著單一制國家的地方分權(quán)改革，世界各國的地方治理呈現(xiàn)出趨同的發(fā)展趨勢。不僅聯(lián)邦制國家尊重地方自治和實(shí)行法定分權(quán)，許多單一制國家也朝著“準(zhǔn)聯(lián)邦制”的方向發(fā)展，地方政府的權(quán)力自主性明顯增強(qiáng)。不論是美國的“競爭型聯(lián)邦制”、德國的“合作型聯(lián)邦制”，還是英國的“完全地方自治”、法國和日本的“不完全地方自治”，經(jīng)過歷史的演變，目前已經(jīng)成為越來越類似的地方治理制度。概言之，地方分權(quán)的好處主要在于：（1）有利于促進(jìn)居民參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)。地方居民可通過政治參與表達(dá)各自的利益偏好，地方自治還可提升居民的民主意識和自治能力，從而為國家的政治民主化奠定基礎(chǔ)。（2）有利于促進(jìn)地方政府對本地居民負(fù)責(zé)。由于地方議會和行政首長都由民主選舉產(chǎn)生，它迫使地方政府必須尊重居民的意見和要求，必須成為地方利益的真正代表者。（3）有利于減輕中央政府的治理負(fù)擔(dān)。現(xiàn)代國家治理如果事事都依賴中央政府，將會導(dǎo)致效率低下和治理不善。（4）有利于促進(jìn)地方治理的制度創(chuàng)新。在地方分權(quán)制度下，由于各地的具體情況不同，地方政府有權(quán)根據(jù)自身情況進(jìn)行政策試驗(yàn)和制度創(chuàng)新，容易形成各種新思路和新做法。（5）有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢。斯蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)理論表明，與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解轄區(qū)居民的效用和需求，對本地事務(wù)更加具有信息優(yōu)勢，地方分權(quán)具有內(nèi)在合理性和必要性。（6）有利于縮小地方政府的總體規(guī)模。地方分權(quán)可根據(jù)實(shí)際需要自主設(shè)置工作機(jī)構(gòu)，而不必片面地追求與中央政府對口設(shè)置機(jī)構(gòu)，可以縮小地方政府規(guī)模和抑制財(cái)政支出的上升。

三、建構(gòu)政府間合作機(jī)制

傳統(tǒng)的政府間合作建立在行政等級制基礎(chǔ)上，各級政府的法律地位和權(quán)利義務(wù)具有不平等性。20世紀(jì)80年代以來，在全球范圍內(nèi)，中央政府與地方政府之間正在形成新型合作關(guān)系，即在地方自治和法定分權(quán)的基礎(chǔ)上，通過自愿性的政策協(xié)調(diào)和財(cái)政補(bǔ)貼建立伙伴合作關(guān)系。隨著現(xiàn)代社會管理的日益復(fù)雜化，中央政府和地方政府的管理職責(zé)都越來越繁重。中央政府職責(zé)范圍內(nèi)的許多經(jīng)濟(jì)和社會管理職能，必須通過地方自治政府才能更好地執(zhí)行和實(shí)施。可是，這些事項(xiàng)并不屬于地方自治政府的份內(nèi)職責(zé)。加之地方自治政府的財(cái)力和人員有限，無力履行自身職責(zé)之外的其他事項(xiàng)，無法承擔(dān)社會發(fā)展所額外附加的政府職能。為此，中央政府通過財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，促使地方政府支持并執(zhí)行中央政策。

伴隨著城市化的快速發(fā)展，20世紀(jì)60年代以來，發(fā)達(dá)國家的大城市超越了原有的地域界線向周邊地區(qū)擴(kuò)展，中心城市與周邊地區(qū)融為一體，形成了大都市地區(qū)和大都市復(fù)合體。大都市地區(qū)的形成，客觀要求各個地方自治政府在交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護(hù)等方面互相配合。然而，西方國家現(xiàn)行地方政府格局是在19世紀(jì)形成的，許多地方自治政府的管轄范圍十分狹小，彼此之間的橫向協(xié)調(diào)又存在諸多問題。例如，紐約大都市區(qū)內(nèi)的政治小單位多達(dá)1400個。這樣多的獨(dú)立而平等的政治小單位使合作非常困難，這種情況被稱為大都市區(qū)治理的“巴爾干化”。隨著大都市在國家中的地位越來越重要，中央政府難免要關(guān)注大都市發(fā)展及其存在的問題。中央政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、行政指導(dǎo)等多種途徑，促成中央與地方合作以及地方政府之間的合作，以更好地解決大都市管理所面臨的衛(wèi)生、住房、供水、污水處理、照明、交通、教育、道路和財(cái)政等問題。

近年來，地方政府之間的橫向合作關(guān)系也獲得了長足發(fā)展。根據(jù)尼古拉斯·亨利對美國政府間關(guān)系的研究，從1789年到1940年間，美國各州只簽訂57項(xiàng)州際合約，但接下來的50年，另外就有122項(xiàng)州際協(xié)定出現(xiàn)。平均而言，每個州簽訂了20項(xiàng)州際合約，許多州與州之間的協(xié)議已經(jīng)演化成為跨州機(jī)構(gòu)。除了州際合約外，美國還有許多諸如政府間協(xié)議、地方政府協(xié)會、市自治團(tuán)體協(xié)會、縣議會協(xié)會、城區(qū)議會協(xié)會等合作機(jī)制。由于地方政府的多中心體制存在碎片化問題，難以解決跨區(qū)域的垃圾處理、環(huán)境污染、公共交通、土地利用、社會治安等問題，地方政府之間通過簽訂協(xié)議或成立聯(lián)合委員會，可以協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給問題。20世紀(jì)90年代以來，地方政府之間的橫向合作，已經(jīng)不僅局限于協(xié)調(diào)地方政府間的問題，一些地方政府還通過橫向聯(lián)合形成政治力量，對中央政府的公共決策產(chǎn)生影響。例如，1976年，美國東北部7個州組成東北部州長聯(lián)盟，憑借統(tǒng)一的政治聯(lián)盟在國會爭取更多的聯(lián)邦補(bǔ)貼資金。

四、實(shí)行多中心治理體制

近年來，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達(dá)國家的地方治理都呈現(xiàn)出明顯的多中心治理趨向。所謂多中心治理，就是在地方治理的各個層次、各個區(qū)域同時進(jìn)行調(diào)節(jié)，由多個主體同時供給公共產(chǎn)品和服務(wù)。在多中心治理理論看來，集體選擇問題應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次得到解決，更高的治理層次主要承擔(dān)著輔助性功能。為此，要盡可能地把事權(quán)下放到最貼近民眾的基層政府，強(qiáng)化和完善基層政府的治理權(quán)力。在多中心體制下，地方政府不論轄區(qū)大小，彼此間的法律地位平等，它們并不依賴傳統(tǒng)的官僚科層和等級體制進(jìn)行運(yùn)作，而是分別自主地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。從政府善治的立場出發(fā)，多中心治理是人類值得珍視的寶貴財(cái)富。近年來，在競爭全球化和政治民主化的挑戰(zhàn)和壓力下，一股強(qiáng)大的多中心治理運(yùn)動正蓬勃興起。多中心治理的基本目標(biāo)是，拉近地方政府與人民之間的距離，恢復(fù)草根民主和公共精神，盡可能地實(shí)行多層次的地方自治，依靠多元治理主體通力合作共同解決地方性問題。

發(fā)達(dá)國家的大都市地區(qū)治理是地方治理多中心化的一個縮影。大都市地區(qū)包括人口高度密集的城市中心地區(qū)以及與該中心有著高度的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的若干個臨近社區(qū)。以美國為例，由于郊區(qū)化的快速蔓延，形成了許多布局龐大且分散的大都市區(qū)。每個大都市地區(qū)都存在著大量獨(dú)立的、平等的公共管轄機(jī)構(gòu)，許多新興城鎮(zhèn)紛紛設(shè)置自治區(qū)域并成為相對獨(dú)立的自治市。大都市區(qū)不僅包括中心城、市鎮(zhèn)和特別區(qū)，還包括縣政府。大都市區(qū)包括著大大小小多個地方自治單位，其中，沒有一個地方自治單位能夠在區(qū)域中發(fā)揮絕對主導(dǎo)作用，各個自治單位彼此合作、共同治理大都市地區(qū)。相對于單中心的市政管理體制而言（即在統(tǒng)一的大都市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，大都市范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃和協(xié)調(diào)管理），這種多中心體制由于政府較小，彈性較大，能夠更好地回應(yīng)公民的多樣化需要，更有效地滿足公民的公共服務(wù)需求。

近年來，發(fā)達(dá)國家將地方自治政府的部分權(quán)力向基層社區(qū)下放，由社區(qū)居民組成的各種社會團(tuán)體（鄰里法人、鄰里協(xié)會、鄰里社區(qū)協(xié)會等）自主管理自己的事務(wù)。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出，“我們的各級政府開始把公共服務(wù)的所有權(quán)和管理權(quán)從官僚和專業(yè)人士手中奪回來交給社區(qū)。” 在多中心治理理論看來，地方治理不僅依靠政府部門，而且依靠社會團(tuán)體、基層社區(qū)和居民個人。在政府部門之外，社會上還由一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)。新公共管理理論主張，地方政府部門應(yīng)該更多地向社區(qū)授權(quán)，將公共事務(wù)的治理權(quán)和控制權(quán)交給社區(qū)，政府部門不再直接提供公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而主要執(zhí)行掌舵、監(jiān)督和籌集資金等責(zé)任。通過授權(quán)社區(qū)組織進(jìn)行自主管理，社區(qū)將從政府機(jī)關(guān)附屬機(jī)構(gòu)的地位中解放出來，轉(zhuǎn)而成為真正的群眾性自治組織。在美國，許多社區(qū)組織積極行動起來解決面臨的公共問題，如組織居民進(jìn)行治安保衛(wèi)和衛(wèi)生維護(hù)，提供就業(yè)技能訓(xùn)練，組織雜活服務(wù)隊(duì)，組織男童子軍油漆房屋，組織青少年修剪草坪，付錢給小孩讓他們給老人干雜活，組織本地區(qū)護(hù)士提供護(hù)理服務(wù)，等等。一位社區(qū)服務(wù)組織者指出，“我們的做法是自己解決自己的問題，這是政治家們做不到的事，也是市議會的議員做不到的事。”

在地方治理的多中心發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特提出的“用腳投票”機(jī)制開始發(fā)揮作用。該理論指出，在允許自由遷徙的前提下，企業(yè)和公民從自身效用最大化出發(fā)，將會不斷地尋找合適的地方政府并在其轄區(qū)內(nèi)居住下來。人們之所以愿意居住在某個地方政府的管轄區(qū)域內(nèi)，是由于他們在這里找到了公共服務(wù)與所征稅收之間的最合理組合。在多元地方政府并立情況下，為了使本轄區(qū)對企業(yè)和居民具有吸引力，每個地方政府都有確保公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的動機(jī)，都想方設(shè)法為企業(yè)和居民提供多樣化的公共服務(wù)選擇，它有助于形成競爭性的地方治理格局。

（“全球視野中的地方治理發(fā)展趨勢”階段成果）

第三篇：政策執(zhí)行研究中的新型模式分析

【摘 要】文章主要介紹了“執(zhí)行運(yùn)動”興起以來的三代政策執(zhí)行模式，重點(diǎn)探討第三代政策執(zhí)行途徑的由來及相關(guān)含義，并簡要分析其中的變項(xiàng)。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府際間政策執(zhí)行溝通模式

【中圖分類號】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 16728777（2006）0201790按照傳統(tǒng)的公共政策研究理論，人們習(xí)慣將政策過程劃分為三個階段：政策形成與設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策評估。雖然政策執(zhí)行作為政策過程的中間環(huán)節(jié)，是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，但由于人們一直認(rèn)為政策執(zhí)行處于“黑箱”狀態(tài)，政策能夠通過執(zhí)行系統(tǒng)不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高決策的科學(xué)性，提供分析決策的模型，對于制定出來的政策怎樣執(zhí)行，卻缺乏應(yīng)有的重視。

直至pressman和Wildavsky于1973年的著作《執(zhí)行》一書中闡述政策執(zhí)行對于政策成功與否的重要性后，學(xué)界才真正對于此領(lǐng)域有較多的論述與研究，并由此出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執(zhí)行運(yùn)動”。研究人員寫了大量的論著，提出了各種關(guān)于執(zhí)行研究的理論和模式。正是在介紹前兩代政策執(zhí)行模式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探析了政策執(zhí)行的新型模式——第三代政策執(zhí)行途徑，并由此引發(fā)對我國現(xiàn)有政策執(zhí)行狀況的思考。在此，我們似乎應(yīng)該明確第三代執(zhí)行途徑由何而來？什么是第三代執(zhí)行途徑？它與前兩代執(zhí)行途徑相比有何特點(diǎn)？加深這些問題的思考，對我國公共政策的研究與實(shí)踐具有重要的參考價值。

一、第三代政策執(zhí)行途徑的溯源

在政策執(zhí)行研究的初始階段，許多學(xué)者包括普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基在內(nèi)，主要采用一種“自上而下”的模式來研究執(zhí)行問題，這也就是所謂的第一代執(zhí)行途徑。這種“自上而下”的模式強(qiáng)調(diào)政策制定者的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者總是嚴(yán)格遵守上級旨意，忠誠實(shí)現(xiàn)上級意圖。在這種模式下，一方面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密的命令和上級的控制指揮能力，另一方面主張政策制定者對政策執(zhí)行規(guī)范的理性設(shè)計(jì)。從整體的研究成果來看，這一模式應(yīng)用相當(dāng)廣泛，是影響力相當(dāng)普遍的政策執(zhí)行模式。這一模式非常強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的法令規(guī)章，反映了公共政策的基本內(nèi)涵。然而，這一模式也遭到了很多批評。因?yàn)槠浒褕?zhí)行看成是沒有反抗意志的人，實(shí)際上，執(zhí)行過程是一個參與者眾多、實(shí)現(xiàn)利益多元化的復(fù)雜過程，上層政策制定者很難達(dá)到對政策過程和結(jié)果的有效控制。具體而言，“自上而下”模式的缺點(diǎn)體現(xiàn)在：（1）強(qiáng)調(diào)中央的政策決定，過度重視高級官員設(shè)定目標(biāo)和設(shè)定方案的能力，忽視了來自于私人部門、基層官員、地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響；（2）當(dāng)某些公共政策沒有適用的法律規(guī)章，而由多元的政府機(jī)關(guān)和法令規(guī)章共同執(zhí)行時，就難以適用；（3）將執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)簡單地看作為靜止不變的科層制，沒有認(rèn)識到動態(tài)變化的存在；（4）徹底質(zhì)疑了獨(dú)立政策執(zhí)行階段的存在。

正是基于對“自上而下”模式的種種質(zhì)疑，一部分學(xué)者從相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表，這也就是所謂的第二代執(zhí)行途徑。這種模式以組織中的個人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)給予基層官員和地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量權(quán)，中央的政策制定者的核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員和地方政府可以采取適當(dāng)?shù)拇胧Ｋ€強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴于參與執(zhí)行項(xiàng)目行動者的承諾與技巧。可以看出，“自下而上”模式的出現(xiàn)相當(dāng)創(chuàng)新，不僅在方法論方面相當(dāng)新穎，而且在概念上也有所突破。這種模式以多元行動者所認(rèn)知的問題、策略與目標(biāo)為基礎(chǔ)，而不僅僅著眼于政府計(jì)劃，如此可以擺脫“自上而下”模式過分重視政府機(jī)關(guān)角色的缺點(diǎn)。但是，其自身也有許多缺陷，表現(xiàn)在：（1）這一模式固然肯定基層官員的角色，但基層官員的行為對于政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)未必是“正面的”。因此，如何改善基層官員的行為是相當(dāng)重要的問題。（2）該模式側(cè)重于對基層官員“事實(shí)”的分析，而對“價值”的倫理分析則相當(dāng)欠缺。事實(shí)上，如何培養(yǎng)正確的服務(wù)觀念和組織文化是當(dāng)前社會的主要課題。（3）這一模式的分析缺乏一個明確的理論。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅是認(rèn)定相關(guān)行動者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它還需要一個明確的理論，將這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系放在行動者認(rèn)知、資源和參與的社會經(jīng)濟(jì)和法律因素上。

二、什么是第三代政策執(zhí)行途徑

第一代美國政策科學(xué)研究者對執(zhí)行問題的著眼點(diǎn)主要集中在聯(lián)邦政府這一層次上，因此我們很容易理解為什么“自上而下”模式以及控制能力成為這一時期主要的研究途徑；第二代研究者則將注意力轉(zhuǎn)向了州政府這一層次，強(qiáng)調(diào)下層行動者對于政策的影響能力和由此而呈現(xiàn)出的“自下而上”模式。但總的來說，“自上而下”和“自下而上”都是一種縱向的研究途徑。Emore認(rèn)為，成功的政策執(zhí)行一方面應(yīng)該運(yùn)用“向前推進(jìn)策略”，由政策制定者縝密地規(guī)劃政策工具和妥善運(yùn)用其他政策資源；另一方面則必須采用“向后推進(jìn)策略”，廣泛掌握政策對象的誘因結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，第三代研究者將關(guān)注對象擴(kuò)展到了州際政府之間的縱向關(guān)系上來，由此提出第三代執(zhí)行途徑——府際間政策執(zhí)行溝通模式。

第三代政策執(zhí)行途徑——“府際間政策執(zhí)行溝通模式”的產(chǎn)生主要是針對第一代與第二代政策執(zhí)行途徑的優(yōu)、缺點(diǎn)加以整合改進(jìn)，期望能建構(gòu)出更有解釋力的政策執(zhí)行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策執(zhí)行理論與實(shí)務(wù)︰邁向第三代政策執(zhí)行模型》中首先提出的（下圖）。其認(rèn)為第一代政策執(zhí)行呈現(xiàn)出演繹的途徑，而第二代政策執(zhí)行呈現(xiàn)出一種分析性的歸納途經(jīng)，但政策執(zhí)行是一種極為繁復(fù)的過程，是一系列發(fā)生于不同時間與空間的行政與政治決策和行動的過程而不只是單獨(dú)采用演繹或歸納的途經(jīng)就可解釋。因此，他們主張政策執(zhí)行研究不應(yīng)忽視各種層次中執(zhí)行動態(tài)面的探討，而其所提出的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”即著重在于探討政策執(zhí)行的動態(tài)面向。

Goggin等人認(rèn)為，必須在不同時間、不同地點(diǎn)進(jìn)行有關(guān)政策執(zhí)行個案的研究，這種研究應(yīng)該采取比較性的、歷史的、量化的分析方法，運(yùn)用多元的資料收集技術(shù)，目的在于構(gòu)建一套足以詮釋執(zhí)行動態(tài)面的理論體系：（1）在比較和歷史分析方面，執(zhí)行研究者必須著重于地方、州和聯(lián)邦政府層次；（2）在量化方法方面，他們指出下列分析方法值得采用：時間序列分析、動態(tài)模擬、網(wǎng)絡(luò)分析、內(nèi)容分析、社會實(shí)驗(yàn)和回歸技術(shù)等；（3）在資料收集技術(shù)方面，包括深度采訪、郵寄問卷以及分析等多元方法的運(yùn)用。

“府際間政策執(zhí)行溝通模式”建立在三點(diǎn)假定之上：第一，中央政府與地方政府之間具有沖突與合作關(guān)系；第二，州政府具有裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計(jì)劃的命令內(nèi)容或指明地方亟需解決的問題；第三，不同時間和不同管轄權(quán)下具有不同的執(zhí)行形態(tài)變項(xiàng)。而其討論的變項(xiàng)包括：（1）因變項(xiàng)：州政府的政策執(zhí)行；（2）自變項(xiàng)：a.聯(lián)邦政府層次的誘因與限制；b.州與地方政府層次的誘因與限制。兩者形成交互依賴的關(guān)系；（3）中介變項(xiàng)：包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。如圖示：

府際間政策執(zhí)行溝通模式

資料來源︰Goggin et al，1990，p32.在變項(xiàng)的內(nèi)涵方面則分述如下：

（一）聯(lián)邦層級的誘因與限制

國家政府決策的內(nèi)容與形式都會影響政府層級執(zhí)行者的選擇與行為，而聯(lián)邦政府層級即是通過法規(guī)與權(quán)威來影響執(zhí)行，其中“決策內(nèi)容”變量包括政策類型、問題解決的急迫性、結(jié)果明確性的程度、法規(guī)的強(qiáng)制性、財(cái)力的配置等。而“決策形式”則可能會影響到?jīng)Q策信息的接收方式。

（二）州與地方政府的限制與誘因

此變項(xiàng)的內(nèi)涵主要是三組制度的互動，利益團(tuán)體、州政府、地方上經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員以及其相關(guān)的政治制度、執(zhí)行機(jī)關(guān)。在這個層級上所作的執(zhí)行決定與行動，都可能因管理者在方案運(yùn)作所需的資源、州政府民選官員的偏好等方面，加入個人判斷而發(fā)生消費(fèi)者與服務(wù)提供者之間討價還價的情況。

（三）州政府決策結(jié)果與州的能力

Goggin等人認(rèn)為執(zhí)行的產(chǎn)生必須存在兩個條件，做出執(zhí)行的決定、采取行動的州的能力，此外要考慮到州的組織與生態(tài)能力。組織能力是指采取行動的制度能力，生態(tài)能力是指州政府運(yùn)作的相關(guān)環(huán)境條件，如社會、經(jīng)濟(jì)、政治條件等。

（四）州的執(zhí)行

州的執(zhí)行必須由兩方面來定義，產(chǎn)出與結(jié)果。產(chǎn)出指的是計(jì)劃目標(biāo)被滿足的程度如何；結(jié)果是指在廣泛的社會問題中，方案修正的變化如何。因此，州的執(zhí)行應(yīng)包括執(zhí)行過程、執(zhí)行方案的產(chǎn)出與最后產(chǎn)生的結(jié)果三項(xiàng)，也即為州政府能否順從聯(lián)邦政府的指令推動政策、能否具體地達(dá)成既定目標(biāo)、能否解決所涉及的社會問題。

（五）回饋與政策再設(shè)計(jì)

沖突是政策執(zhí)行過中所必然產(chǎn)生的現(xiàn)象，也會對整個政策產(chǎn)生許多的回饋（不論好或壞），當(dāng)政策無法達(dá)成目標(biāo)或需要進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作時，政策便會進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。這也反映了政府間政策執(zhí)行容易變動的本質(zhì)。

綜合以上分析可以看出，這三種執(zhí)行途徑都是“執(zhí)行運(yùn)動”發(fā)展的不同階段涌現(xiàn)出的主流性研究模式，它們各有其優(yōu)缺點(diǎn)，很難判斷孰優(yōu)孰劣，只能說每一代的研究子項(xiàng)適用于不同的情境。從我國的公共政策實(shí)踐來看，由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國的政策執(zhí)行理念更類似于“自上而下”模式所描述的情況，主要關(guān)注于上級對下級的控制與指揮，忽視了如何更好地去正視和容納底層執(zhí)行者的影響力及利益，造成了某種程度上的公共政策缺位與供給不足。因此，我們更加需要關(guān)注“自下而上”模式和府際間政策執(zhí)行溝通模式所倡導(dǎo)的逆向思維，廣泛地吸納各層級政府及民眾的參與，從而所提高公共政策的民主性和科學(xué)性。

第四篇：計(jì)劃生育政策的執(zhí)行分析案例分析

計(jì)劃生育政策的執(zhí)行分析

我國南方某縣的計(jì)劃生育工作，多年來一直排在全省倒數(shù)幾位。1995年，新一屆縣政府領(lǐng)導(dǎo)走馬上任，為了完成上級政府下達(dá)的計(jì)劃生育工作任務(wù)，采取了一項(xiàng)新的政策措施，即對計(jì)劃外生育實(shí)行罰款：超生第二胎罰款兩千元，第三胎罰款五千元，第四胎以上罰款一萬元。縣政府希望通過這項(xiàng)政策措施的實(shí)施來控制生育數(shù)量。考慮到計(jì)劃生育工作的艱巨性，為了調(diào)動基層干部的積極性，也為了解決基層計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)不足的問題，該政策還規(guī)定，罰款所得的收入，村、鄉(xiāng)兩級分別可提成30%。政策實(shí)施兩年后，縣政府發(fā)現(xiàn)，并未達(dá)到預(yù)期效果。由于重男輕女、傳宗接代等傳統(tǒng)觀念在當(dāng)?shù)厝罕娭羞€根深蒂固，許多人寧愿交納罰款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借債來交罰款也在所不措。有的群眾甚至認(rèn)為，交納罰款就是購買計(jì)劃生育的權(quán)利，在未生育之前便預(yù)先把罰金交上去。另一方面，一些鄉(xiāng)、村干部為了多“創(chuàng)收”，不管超生，只管罰款，甚至暗中鼓勵計(jì)劃外生育。

（可以從政策執(zhí)行的手段、政策執(zhí)行的影響因素等方面，分析這一案例中政策未得到有效執(zhí)行的原因，以及如何使得該項(xiàng)政策有效執(zhí)行。）

分析

1.政策執(zhí)行的手段有：行政手段，法律手段，經(jīng)濟(jì)手段，思想政治教育手段，技術(shù)手段。本案例中，政府為了完成計(jì)劃生育工作任務(wù)，主要應(yīng)用了行政手段，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。主要體現(xiàn)在政府出臺相關(guān)法律，頒布新的政策措施，同時對計(jì)劃外生育實(shí)行罰款：超生第二胎罰款兩千元，第三胎罰款五千元，第四胎以上罰款一萬元。

2.影響政策執(zhí)行的因素有4點(diǎn)（課本360頁）。本案例中，（1）從政策本身看，該項(xiàng)計(jì)劃生育政策目標(biāo)模糊不清，導(dǎo)致目標(biāo)與執(zhí)行措施沖突，執(zhí)行結(jié)果離目標(biāo)相背離。此外，該政策質(zhì)量不高。政策設(shè)計(jì)不合理，特別是村、鄉(xiāng)從罰款收入中提成，實(shí)際上對村、鄉(xiāng)干部鼓勵計(jì)劃外生育起到了誘導(dǎo)作用，結(jié)果導(dǎo)致一些群眾甚至認(rèn)為，交納罰款就是購買計(jì)劃生育的權(quán)利，在未生育之前便預(yù)先把罰金交上去。另一方面，一些鄉(xiāng)、村干部也為了多“創(chuàng)收”，不管超生，只管罰款，甚至暗中鼓勵計(jì)劃外生育。

（2）從政策主體來看，政策執(zhí)行主體素質(zhì)不高。政策執(zhí)行者欠缺職業(yè)素養(yǎng)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，其所作所為與原政策目標(biāo)背道而馳。（3）從政策對象看，案例中的政策對象主要是南方某縣的鄉(xiāng)村群眾，該政策對象觀念落后，受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，他們對政策目標(biāo)缺少認(rèn)識和理解。（4）從政策壞境看，該政策實(shí)施的壞境欠佳。政策執(zhí)行的外部環(huán)境缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制與措施，沒有相應(yīng)的配套政策。

3.政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因（課本

366頁）。案例中，該政策在執(zhí)行的過程中，準(zhǔn)備工作不夠完善，計(jì)劃不足，且計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)不足；而且執(zhí)行者素質(zhì)不高，受自身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動；還有政策的質(zhì)量不高，目標(biāo)模糊；以及目標(biāo)人群存在文化障礙等等。這一系列因素都導(dǎo)致了該政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了偏差，從而使得該政策在實(shí)施兩年后并未達(dá)到預(yù)期效果。

4.關(guān)于如何使得該項(xiàng)政策能夠有效執(zhí)行，我們可以從兩方面入手：（1）在政策的執(zhí)行過程中，應(yīng)該做好各個階段的工作。政策執(zhí)行包括3個階段：準(zhǔn)備階段，實(shí)施階段，總結(jié)階段。首先，在政策執(zhí)行前要做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，要加強(qiáng)政策認(rèn)知，制定執(zhí)行計(jì)劃，提供充分的財(cái)力和物力，還要注意制度配套。

其次，在政策執(zhí)行的實(shí)施階段，要加強(qiáng)對政策的宣傳，統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識，使人們對計(jì)劃生育政策有更深入的了解，然后再將該政策進(jìn)行推廣。

最后，再政策執(zhí)行的過程中應(yīng)該隨時做好總結(jié)評估工作，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)督，在執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)政策有偏差，應(yīng)該對現(xiàn)行的政策方案做及時的補(bǔ)充和修正。（2）有效執(zhí)行的原則和機(jī)制。由發(fā)揮。）

369頁，自己結(jié)合案例，自（課本

第五篇：地方政府的政策執(zhí)行行為研究

網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院

本 科 生 畢 業(yè) 論 文（設(shè) 計(jì)）

題

目：地方政府的政策執(zhí)行行為研究

學(xué)習(xí)中心： 開縣奧鵬學(xué)習(xí)中心[16]VIP

層 次： 專科起點(diǎn)本科

專 業(yè)： 行政管理 年 級： 2012年春 季

學(xué) 號： 121511326562 學(xué) 生： 代居?xùn)| 指導(dǎo)教師： 郭 潔 完成日期： 2013年12月06日

地方政府的政策執(zhí)行行為研究

內(nèi)容摘要

我國部分地方政府在執(zhí)行上級政策的過程中，由于自身治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行方式等存在的不足，在地方利益的驅(qū)使下，出現(xiàn)了“自行立法”，變相執(zhí)行政策；隱瞞政策信息，神秘執(zhí)行政策；逃避矛盾，消極執(zhí)行政策；曲解政策原意，盲目執(zhí)行政策等問題，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以甚至無法實(shí)現(xiàn)。這嚴(yán)重影響了政府的權(quán)威，削弱了政策在基層的調(diào)控力。基于此，本文，把理論分析與實(shí)證分析、定性分析與定量分析結(jié)合起來：總結(jié)歸納我國政策執(zhí)行的影響因素，并據(jù)此分析這些因素是如何作用于我國地方政府政策執(zhí)行過程，使其執(zhí)行行為偏離政策目標(biāo)的。

關(guān)鍵詞：地方政府； 政策執(zhí)行； 地方利益

I

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目 錄

內(nèi)容摘要............................................................I 引 言.............................................................1 1 地方政府政策執(zhí)行行為概述.........................................2 1.1 地方政府政策執(zhí)行行為的概念..................................2 1.2 地方政府政策執(zhí)行行為的主要內(nèi)容..............................2 1.2.1執(zhí)行戰(zhàn)略力..............................................3 1.2.2執(zhí)行主體優(yōu)化力..........................................3 1.2.3執(zhí)行資源調(diào)配力..........................................3 1.2.4執(zhí)行環(huán)境支持力..........................................4 1.2.5執(zhí)行效力................................................4 2 我國地方政府政策執(zhí)行行為面臨的問題分析...........................5 2.1 地方政府政策執(zhí)行行為不佳的主要表現(xiàn)..........................5 2.1.1政策執(zhí)行失真...........................錯誤！未定義書簽。2.1.2政策執(zhí)行緩慢...........................錯誤！未定義書簽。2.1.3政策執(zhí)行乏力...........................錯誤！未定義書簽。2.1.4政策執(zhí)行呆板...........................錯誤！未定義書簽。2.2 地方政府政策執(zhí)行行為不佳的成因.............錯誤！未定義書簽。

2.2.1自利性是導(dǎo)致政策執(zhí)行力不佳的深層原因...錯誤！未定義書簽。2.2.2執(zhí)行機(jī)制缺損是政策執(zhí)行力不佳的根本原因..................5 2.2.3人員素質(zhì)欠佳是政策執(zhí)行力不佳的直接原因..................5 3 優(yōu)化地方政府政策執(zhí)行行為的主要途徑...............................6 3.1 塑造能動的政策執(zhí)行雙方......................................6 3.1.1 提高地方政府政策執(zhí)行主體的素質(zhì).........................6 3.1.2 建立和完善地方政府政策執(zhí)行中的權(quán)力配置機(jī)制.............6 3.1.3 建立地方政府政策執(zhí)行約束機(jī)制...........................6 3.1.4 建立地方政府政策執(zhí)行溝通協(xié)調(diào)機(jī)制......錯誤！未定義書簽。3.2 培育執(zhí)行力文化.............................錯誤！未定義書簽。3.3 弘揚(yáng)公共精神................................................6 3.4 拓展執(zhí)行資源................................................6

II

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3.5 提高執(zhí)行能力................................................6 結(jié)論與展望..........................................................7 參考文獻(xiàn)............................................................7

III

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引 言

從理論上說，國家目標(biāo)、地方政權(quán)行動策略與基層社會利益訴求這三者具有一致性，政策執(zhí)行應(yīng)該是一種單向的“授權(quán)與執(zhí)行”的復(fù)制關(guān)系。然而，在執(zhí)行實(shí)踐中卻并非如此，嚴(yán)重?fù)p害了基層社會的利益，阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要解決諸如此類的問題，就有必要對地方政府政策執(zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行深入分析，找出其背后的深層次原因，進(jìn)而在理性化、制度化的基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府政策執(zhí)行的新型模式。同時也對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

完整論文請加QQ:1479352057 地方政府政策執(zhí)行行為概述

1.1 地方政府政策執(zhí)行行為的概念

“政策執(zhí)行力”是隨著新公共管理運(yùn)動的浪潮從企業(yè)界引入到政府政策實(shí)踐領(lǐng)域的新概念。有學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行力是“指能夠準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)及方向,并通過精心設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案和對各種人財(cái)物、信息、法律、制度等資源進(jìn)行集中調(diào)控和使用,從而達(dá)到有效調(diào)控政策、完成既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量”。也有學(xué)者把政策執(zhí)行力定義為“公共政策執(zhí)行力主體為了達(dá)到政策目標(biāo),通過對各種相關(guān)資源的調(diào)度、控制和使用,有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”。本文認(rèn)為“政策執(zhí)行力”是政策執(zhí)行主體準(zhǔn)確把握政策目標(biāo)及方向,有效集中和調(diào)度各種資源,從而有效地執(zhí)行政策的行動力。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策時把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行機(jī)制、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等。

1.2 地方政府政策執(zhí)行行為的主要內(nèi)容

地方政府的執(zhí)行行為決定了地方政府政策執(zhí)行力的生成結(jié)構(gòu)。對地方政府來說，不存在有沒有執(zhí)行力的問題，只有執(zhí)行力優(yōu)劣的問題。地方政府政策執(zhí)行力體現(xiàn)在地方政府的執(zhí)行行為過程中,“政府行為是一種組織的產(chǎn)物”,“是龐大組織依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的行為方式運(yùn)作的產(chǎn)物”，它的執(zhí)行行為并不是單一性的，而是綜合性的，因此它的執(zhí)行能力也是綜合的，是政府在執(zhí)行過程中各種力量綜合而成的整合力。

地方政府執(zhí)行行為是在一定的環(huán)境中發(fā)生的。同時，在執(zhí)行上級政策的過程中，地方政府需要整合政府內(nèi)部的各種力量以及資源等多種要素。可以說，地方政府政策執(zhí)行力是由若干因素有機(jī)結(jié)合在一起而生成的，這些因素的狀況及其相互關(guān)系又直接影響著所生成的執(zhí)行力的優(yōu)劣。一般來說，不考慮各級地方政府的差異，生成地方政府政策執(zhí)行力的基本因素是執(zhí)行戰(zhàn)略、資源(包括組織、人員等)以及環(huán)境。執(zhí)行主體是影響執(zhí)行力的重要因素，執(zhí)行主體的認(rèn)知能力、理解能力、責(zé)任心、個人素質(zhì)、工作能力等會對執(zhí)行活動產(chǎn)生直接作用。然而執(zhí)行主體并不是決定執(zhí)行力的唯一因素，執(zhí)行力不佳不能完全“歸罪”于執(zhí)行主體。除了執(zhí)行主體外，執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行方式、執(zhí)行對象等都會影響執(zhí)行力的優(yōu)劣。當(dāng)然執(zhí)行的目的在于獲得結(jié)果，任何組織或人的執(zhí)行行為都是講求績效的，政府執(zhí)行也不例外。地方政府的執(zhí)行績效是與地方政府政策執(zhí)行力成正比的，執(zhí)行績效好壞在一定程度上體現(xiàn)了執(zhí)行過程中地方政府的執(zhí)行力優(yōu)劣，但是二者并不等

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同。

從地方政府政策執(zhí)行力的生成結(jié)構(gòu)出發(fā)，就地方政府的共性而言，其政策執(zhí)行力的主要內(nèi)容包括執(zhí)行戰(zhàn)略、執(zhí)行主體、執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行績效五個維度所體現(xiàn)出來的能力。1.2.1執(zhí)行戰(zhàn)略力

戰(zhàn)略被用于統(tǒng)一行動、創(chuàng)造一致性或連續(xù)性，但最重要的是它賦予組織一個新的目標(biāo)。好的戰(zhàn)略意味著好的開始。美國學(xué)者利文斯說：“問題的挖掘和確認(rèn)比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整和優(yōu)雅的方案，去解決一個錯誤的問題，對其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大的多”。地方政府良好的戰(zhàn)略規(guī)劃，首先要能夠充分理解、認(rèn)知上級政府政策的精神和實(shí)質(zhì)；其次要從全局出發(fā)、從整體利益出發(fā)謀劃執(zhí)行工作需要對戰(zhàn)略執(zhí)行的各項(xiàng)問題投入很多精力。這一維度主要包括：執(zhí)行意愿強(qiáng)度、執(zhí)行方案規(guī)劃力兩方面內(nèi)容。1.2.2執(zhí)行主體優(yōu)化力

政策執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)落實(shí)公共政策目標(biāo)、措施的人員和組織。在我國，絕大部分行政機(jī)關(guān)和工作人員都屬于公共政策執(zhí)行主體范疇。執(zhí)行主體是執(zhí)行活動的重要因素和執(zhí)行力的重要來源，在執(zhí)行力中占有相當(dāng)重要的地位，發(fā)揮著核心作用。任何政策只有依賴良好的執(zhí)行主體，才有可能順利和有效執(zhí)行。執(zhí)行力的其他要素，包括資源、環(huán)境等都是通過執(zhí)行主體才能發(fā)揮作用。政府執(zhí)行主體能力的高低、運(yùn)作的好壞，往往決定執(zhí)行力其他要素能否有效運(yùn)作。這一維度包括：組織合理度、人員適配度、組織協(xié)調(diào)度和過程監(jiān)控度等四方面內(nèi)容。1.2.3執(zhí)行資源調(diào)配力

在很多情況下實(shí)施的是同一項(xiàng)政策，但不同的地方政府取得的執(zhí)行效果卻往往大相徑庭，這在一定程度上是由于政府執(zhí)行資源的差異所造成。正如美國一位負(fù)責(zé)防治空氣污染的州政府官員曾指出：“執(zhí)行計(jì)劃的構(gòu)想,設(shè)定流通空氣的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以及建立計(jì)劃的目的以配合那些標(biāo)準(zhǔn)，均是極佳的創(chuàng)意，但執(zhí)行的成果有賴于執(zhí)行人員所能得到的何種何量的資源為定。”如果缺乏必要的、充足的用于政策執(zhí)行的資源，是很難通過政策執(zhí)行以達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)的。地方政府所占有

完整論文請加QQ:1479352057 的資源總量及地方政府調(diào)配資源能力的強(qiáng)弱很大程度影響著地方政府政策執(zhí)行力的優(yōu)劣。這一維度主要包括：財(cái)力資源調(diào)配力、信息資源調(diào)配力和權(quán)威資源調(diào)配力三個方面內(nèi)容。1.2.4執(zhí)行環(huán)境支持力

執(zhí)行環(huán)境是指作用和影響政策執(zhí)行的外部條件的總和，也是影響執(zhí)行力的因素之一。政府執(zhí)行的投入和政府執(zhí)行的過程始終處于一定的政府執(zhí)行環(huán)境之中，任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都會受到外界社會環(huán)境的影響和制約，適宜的環(huán)境無疑有助于政府有效地執(zhí)行政策，不適宜的環(huán)境必將妨礙政府順利執(zhí)行政策。每一項(xiàng)政策執(zhí)行都是一個具體的系統(tǒng)，都有與之相適應(yīng)的政策執(zhí)行環(huán)境，影響政府政策執(zhí)行的環(huán)境主要有政治、經(jīng)濟(jì)、自然等方面，它們從不同的方面或單一或綜合地影響著地方政府的政策執(zhí)行，影響地方政府政策執(zhí)行力的優(yōu)劣。這一維度主要包括：政治環(huán)境支持力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境支持力和自然環(huán)境支持力三方面內(nèi)容。1.2.5執(zhí)行效力

執(zhí)行效力實(shí)際上就是執(zhí)行的有效性。政策執(zhí)行的績效既是執(zhí)行主體完成工作任務(wù)的標(biāo)志，也是政策執(zhí)行過程中諸因素效能的綜合反映，是直接反映執(zhí)行力大小的因素之一。這一維度主要包括：執(zhí)行效度和社會滿意度兩方面內(nèi)容。

完整論文請加QQ:1479352057 我國地方政府政策執(zhí)行行為面臨的問題分析

2.1 地方政府政策執(zhí)行行為不佳的主要表現(xiàn)

政策的實(shí)際效果是人們評判政策的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是政策是否具有執(zhí)行力的具體體現(xiàn)。

2.2.2執(zhí)行機(jī)制缺損是政策執(zhí)行力不佳的根本原因

在公共政策的執(zhí)行過程中，由于一些必要的執(zhí)行機(jī)制缺失嚴(yán)重影響了公共政策的有效執(zhí)行，使公共政策在執(zhí)行過程中缺乏競爭，缺少溝通，政策主體得不到真實(shí)的執(zhí)行信息，最終導(dǎo)致了地方政府政策執(zhí)行力低下。

監(jiān)督對于政策的高效執(zhí)行具有重要作用。目前我國地方政府行政組織內(nèi)部，政策執(zhí)行有兩個機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用：一是監(jiān)察局，負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督，其具體監(jiān)督對象是副科級以下干部。另一個是人大的監(jiān)督。然而，在現(xiàn)行的體制安排下，監(jiān)督機(jī)關(guān)在人事、財(cái)政、福利等方面與執(zhí)行機(jī)關(guān)有著密切的利益依附關(guān)系，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能因其權(quán)力虛化而缺乏約束力，社會監(jiān)督由于區(qū)域特殊的社會環(huán)境而壓力重重。2.2.3人員素質(zhì)欠佳是政策執(zhí)行力不佳的直接原因

完整論文請加QQ:1479352057 優(yōu)化地方政府政策執(zhí)行行為的主要途徑

從前面的論述中我們不難看出：地方政府政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題使得中央或上級政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性受到來自國家機(jī)器內(nèi)部的具有自我利益、自我意識、自治權(quán)力日益增大的地方政府的挑戰(zhàn)。它不僅會損耗政策效益，削弱中央政府權(quán)威，而且會破壞中央政府形象，妨礙社會發(fā)展。因此，如何有效地防治地方政府政策執(zhí)行不力現(xiàn)象，充分發(fā)揮公共政策的調(diào)節(jié)作用，在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會和社會主義新農(nóng)村的今天，就成為擺在我們面前的一個迫切需要解決的問題了。

3.1 塑造能動的政策執(zhí)行雙方

3.1.1 提高地方政府政策執(zhí)行主體的素質(zhì)

3.1.2 建立和完善地方政府政策執(zhí)行中的權(quán)力配置機(jī)制

3.1.3 建立地方政府政策執(zhí)行約束機(jī)制

3.3 弘揚(yáng)公共精神 3.4 拓展執(zhí)行資源

3.5 提高執(zhí)行能力 3.6 加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督

美國行政學(xué)者鄧恩說過，“監(jiān)測有助于確定項(xiàng)目執(zhí)行人員、官員以及其他利益相關(guān)者是否按照立法者、管理機(jī)構(gòu)和專家組所制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序開展行動”，因此，公共政策的執(zhí)行要建立完整的監(jiān)督體系和全方位、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過對地方政府的執(zhí)行過程進(jìn)行科學(xué)、有效的監(jiān)督，使政策執(zhí)行者的行為受到嚴(yán)格、規(guī)范的制度約束，即時糾正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種各樣的偏差，以督促行。同時，強(qiáng)化責(zé)任追究，加大懲罰力度，對于政策執(zhí)行不力、效率低下、執(zhí)行失誤，特別是違背政策、對抗政策等行為，要追究當(dāng)事人、主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并給予嚴(yán)厲的懲處，使政策執(zhí)行者直接對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，促進(jìn)其忠實(shí)而又創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

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結(jié)論與展望

參考文獻(xiàn)

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