第一篇：當前畜牧行政執法中存在的問題及對策建議

當前畜牧行政執法中存在的問題及對策

建議

于俠貞

付海燕

畜牧執法工作包括飼料、獸藥、動物檢疫等行政執法，多年來，國家及地方頒布、實施了相當完備的畜牧法律法規及實施辦法，但近年畜產品安全事件不斷發生的事實拷問畜牧行政執法成效，筆者從事畜牧執法工作多年，現結合工作實際，談一談當前畜牧行政執法中存在的主要問題及對策建議。畜牧執法體制不健全

1.1 執法機構不健全

目前，部分地區畜牧獸醫行政管理部門沒有專業執法機構。有的委托事業單位執法；一些檢疫人員身份就是“農民工”，無工資，沒有編制，執法后果約束力小，責任心不強。

1.2 執法經費沒有保障

一些地方由于財政困難，畜牧行政執法經費沒有列入財政預算，經費不足導致執法工具、手段落后，嚴重限制了畜牧執法工作的正常開展。

1.3 處罰執行力度不強

目前，處罰執行不到位和執法對象暴力抗法的現象時有發生，由于管理部門受自身條件的限制，無法解決上述問題。另外，由于執法范圍限于本地，只能對本地的生產經營者實施監督管理。行政處罰中存在事實不清、程序違法的現象

2.1 立案程序不規范

適用一般程序和聽證程序的處罰案件應當履行立案程序。

2.2 調查取證不規范

調查取證是行政處罰的關鍵環節，必須全面、客觀、公正，應該排除干擾，符合法定程序。

2.3 證據處理不規范

《行政處罰法》第三十七條對證據先行保存作出了明確規定，但在實際執法中，一些案件證據先行登記保存不履行審批程序，或不完整履行審批程序。

2.4 行政強制措施不規范

查封、扣押、凍結屬行政強制措施，實際執法時有的超越法定權限，無任何依據而實施查封、扣押、凍結等強制措施；有的在實施中對查封、扣押的物品數量、質量不做詳細記載，不向當事人交待查封扣押的時間、地點。

2.5 調查終結程序不規范

具體辦案人員調查終結，應對案件的違法事實做出認定，同時根據法律依據提出處罰建議，報案件審核機構審核及領導審批，形成擬作處罰的意見。

2.6 事先告知不規范

只告知將給予行政處罰，而不告知處罰的具體種類和幅度。

2.7 處罰決定不規范

一是審批程序不規范。處罰決定審批有辦案人意見、有機關領導審批意見，但缺少本機關法制機構審核意見；二是《行政處罰決定書》制作不規范。

2.8 文書送達不規范

處罰事先告知書、聽證告知書不制作送達回證，是否送達說不清楚；被送達人拒簽的，只有執法人員的簽名，沒有見證人的見證；郵寄送達的，不保留郵政部門的郵寄憑證；不在法定期限內送達、超出了“做出決定7日內送達”的法定期限。

2.9 行政處罰決定的執行不規范

一是沒有結案報告；二是行政處罰決定是否執行沒有相關證據，決定了沒收違法物品沒有處理方向（銷毀、拍賣、移交等）；三是處罰決定與實際執行不符。非經法定事由和法定程序不能改變已經生效的行政決定。有的案卷中沒有依法決定減免的相關材料，罰沒票據的收繳數額大大低于行政處罰決定書的決定數額。解決畜牧行政執法中存在問題的措施及建議

3.1 加強法制宣傳教育，提高畜牧依法行政意識

加大媒體宣傳力度。運用多種形式開展法律法規的宣傳，營造濃厚的社會氛圍，要讓畜牧行政執法人員和飼料獸藥生產、經營、使用者都明白自己的權利義務，既有利于畜牧行政執法人員依法行政，更有利于行政相對人監督執法行為，維護自己的合法權益。

3.2 建立畜牧執法人員資格準入制度，確保執法隊伍整體素質的不斷提高

職業化的畜牧執法人員必須具備3種基本素質：深厚的法律基礎和專業執法知識；嫻熟的執法職業技能；優秀的職業道德操守。該制度包括職業準入考試、選拔錄用程序、崗位任職條件等內容，為實現畜牧行政執法職業準入控制，科學、公正、客觀評價和選拔專業執法人才，全面提高畜牧執法隊伍的整體素質，建立一支能嚴格依法執業的專職化、職業化畜牧行政執法隊伍。

3.3 強化畜牧執法監督，健全畜牧執法監督體制

3.3.1 完善行政管理機關內部監督機制

需要進一步建立和完善行政許可、行政復議、行政處罰、行政強制等制度。健全案卷評查制度，建立有關行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔。

3.3.2 實行畜牧行政執法責任制和評議考核制

明確劃分畜牧行政執法機關的職權，把執法責任層層分解落實到畜牧執法人員；將執法任務、執法標準和執法程序具體化，使依法行政經常化、規范化；建立健全以畜牧獸醫部門主要領導承擔責任為核心的執法過錯追究制度、廉政勤政制度、執法人員考核獎懲制度，切實做到執法主體到位，目標措施到位，保證措施到位，確保法律、法規的正確實施。

3.3.3 完善并嚴格執行行政賠償和補償制度

要按照國家賠償法實施行政賠償。依法從財政支取賠償費用，保障養殖戶、法人和畜牧合作組織依法獲得賠償。要探索在行政賠償程序中引入聽證、協商及和解制度。建立健全畜牧執法行政補償制度。

第二篇：當前林業行政執法中存在的問題及對策

當前林業行政執法中存在的問題及對策

林業是經濟和社會可持續發展的重要基礎，是生態建設最根本、最長期的措施。在可持續發展中，林業負有重要地位；在生態建設中，林業負有首要地位；在西部大開發中，林業負有基礎地位。森林是陸地生態系統的主體，林業是生態環境建設的主體，因此，做好林業行政執法工作，強化森林資源保護，維護生態安全，不斷地推進林業生態建設，國民經濟和社會進步才能實現可持續發展。

近年來，廣漢市林業行政執法工作在上級業務部門的關心和支持下，在市委、市政府的高度重視下，始終堅持以《森林法》等法律法規為武器，依法行政。林業行政執法在人員少，工作任務重的情況下，努力克服不利因素，嚴格執法，依法治林，適時開展專項行動，嚴歷打擊破壞森林資源的各種違法犯罪活動，為加強生態環境建設、保護森林資源和林業法制建設，作出了積極的努力和貢獻。

但是，從目前開展林業行政執法的情況來看，我市林業行政執法工作還不能適應生態建設發展和治理的需要，依然還存在著一些亟待解決的問題。特別是《行政訴訟法》、《行政許可法》實施以后，對林業行政執法提出了新的要求，這就促使我市林業主管部門和執法人員，要正視林業行政執法存在的問題，認真加以研究，提出改進和完善的措施，把全市的林業行政執法工作提高到一個新的水平。結合實際，筆者就廣漢林業行政執法中存在的問題進行剖析，并提出對策及建議。

當前，我市林業行政執法中存在的一些問題是：

一、對《森林法》等法律法規的宣傳還不夠深入，缺乏應具的法律權威。自《森林法》公布以來，雖然全市各鄉（鎮）政府和林業主管部門多次大張旗鼓地開展宣傳，但往往限于帖標語、發資料、辦專欄、出動宣傳車等形式，而深入基層講法、以案釋法的較少，結果是聲勢大收效小。據調查，目前，全市干部中有13%、群眾中有52%的人不了解甚至不知道《森林法》。特別是一些不識字的農民，對《森林法》知之甚少，有的只知道《森林法》就是不能隨便砍別人的樹，認為只要樹是自己栽的，想怎樣處理就怎樣處理，因而違了法也不知道。有的村干部認為集體的林木屬集體管理，砍幾棵樹自己有處理權，砍集體的樹給社員解決困難沒什么不對。有的社員認為山林是分給自己的，自己房前屋后栽的樹，砍樹辦不辦手續、砍多砍少是自己的事，別人管不著。另外，在《森林法》的宣傳中，存在講大道理、喊口號的情況多，對有關的具體規定和具體的配套法規講得少的問題，如占用使用林地、木材采伐申請、苗木種子檢疫、木材憑證運輸等一些具體規定，有很多群眾不知道，待違法后處理時，受罰人感到很委屈，不服以至造成訴訟。有個別工作人員，甚至不想讓群眾知道有關法規和規定，認為這樣處理起來比較主動，想怎樣罰就怎樣罰、被罰者無據反映。

二、執法力量薄弱，任務重。林業行政案件具有涉及面廣，隱蔽性、突發性、群眾性強，工作量大，難于及時發現和調查取證困難等諸多特點。這就從客觀上要求林業主管部門應具有較強的執法力量和有效的執法手段，以確保對案件的監控發現能力、制止能力和查處能力，從而有效地擔負起保護森林資源，保障林業生產經營正常秩序的重任。然而，從目前我市林業發展的情況來看，林業行政執法嚴重存在著執法力量與所擔負的工作任務不相適應的問題，特別是基層鄉（鎮）反映尤其突出。根據現有林業管理職能和職責的設置情況，縣級林業主管部門所擔負的林地資源管理、護林防火、林木病蟲防治、制止亂砍濫伐、木材流通管理、野生動植物保護等行政管理和執法工作，大多歸口林政管理部門負責，而林政管理部門一般只有3—5人，有的僅有2—3人，目前廣漢只有4人，很明顯與擔負的工作任務不相適應。特別是2000年以來，國家天保工程、退耕還林工程等林業建設工程任務在我市的實施，這種不相適應的問題顯得更為明顯，這就難免造成林業行政執法工作粗放，顧此失彼，以至造成大量的案件無力查處。形成這種狀況，既有客觀方面的因素，也有主觀上的原因。客觀上，林政執法部門的編制普遍較少，往往是只給林業部門加任務而不增加編制，因此，具有執法資格的人員較少，這種狀況縣級林業部門不僅如此，基層鄉（鎮）也是如此。如我市森林資源管護雖劃分了六個片區林業工作站，并明確了工作職責和任務，但由于受到農村綜合體制改革及財政經費來源等問題的影響，至今六個片區林業工作站也沒有進行獨立的法人資格登記，設置編制和落實管理人員，日常工作有名無實，形同虛設，更談不上林政管理和開展執法工作。另外，全市19個鄉（鎮）雖然都安排了一名林業員負責林業工作，但大都由鄉（鎮）農業綜合服務中心人員兼職，也不具備開展林業行政執法的資格和條件。主觀方面，還存在著對林業執法重要性認識不足的問題，認為廣漢不是林區，沒有什么森林資源，林業案件少，不存在什么林業行政執法可言，因此，在林業行政執法工作重視程度上和加強執法力量上就難免存在著重此輕彼的問題。

三、執法裝備欠缺，手段缺位被動。林業行政執法部門與其所負擔的執法任務缺乏必要的技術裝備和執法手段。主要表現在一是缺乏執法辦案的專用車輛，如遇有突發案件舉報，難以做到快速反應，及時應對和處置案件。二是林業行政執法部門承擔著行政管理和行政執法的雙重任務，在人員少，任務重的情況下，難以實現主動執法，對破壞森林資源的各種違法行為做到有效的監控和打擊。一般情況下，獲取破壞森林資源的各種違法犯罪信息與線索主要來源于群眾，無疑為違法犯罪活動提供了機會，以至盜伐、盜運和非法收購林木的違法行為時有發生。三是目前我市雖設置了林業公安機構，但至今未落實人員，在開展林業行政執法時，無法實現有效的執法配合，對違法行為實施必要的強制手段，缺乏應有的震懾力。如對違法運輸木材的運載工具和車主沒有扣留處置權，致使一些車主有恃無恐，違法運輸木材的行為屢禁不止；對盜伐濫伐數量大的違法犯罪人員不能實施強制手段，導致了林業行政執法的被動和尷尬；對盜伐濫伐放在私人住所內的木材，林政執法人員怕涉嫌非法收查而不敢進屋查看，從而給違法分子以可乘之機。這些狀況的存在，從客觀上講，影響了林業行政執法工作效率的提高，難以做到嚴格執法，依法行政。

四、有法難依，執法不嚴現象仍然存在。林業案件有法難依，執法不嚴是一個普遍存在的問題，其原因是多方面的：一是對涉及人情關系的案子，特別是涉及領導干部違法的案件，由于受到各方面的干擾，以至林業行政執法相當困難，阻力較大，很難做到嚴格秉公執法。如有的領導干部明知是違法采伐或運輸的木材，卻礙于情面和關系，打招呼，暗示執法人員開綠燈放行或輕描淡寫作一般林政案件處理了事。由此而來，促使一些已構成刑事犯罪的案件，不能及時依法移送司法部門立案處理，其結果是該追究沒得到追究，該處罰的沒得到處罰，由此而來,損害了林業行政執法的威信，在群眾中造成了不良的影響；二是個別執法人員存在工作方法簡單，在開展執法工作時，對案件處理不作深究細查，圖省事而輕處罰，一律以教育了之。如對群眾的亂砍濫伐問題，感到法不治眾，一般只作象征性的口頭教育處理，因而，助長了一些人的毀林歪風；三是執法程序不嚴，調查取證簡單化。在辦案調查取證中，個別執法人員存在“以嘴代卷”現象，忽視證據材料的充分有力與相互印證，收集的材料不齊不力，不充分的問題。四是執法力量不足，對盜伐濫伐林木、無證運輸木材、非法收購林木行為難以做到有效監控和取證，使很多案件無力查處。五是部門之間缺乏溝通與協調，造成執法困難。如涉及農田水利基本建設、城市建設、路政工程建設、電力工程建設等，需要對樹木進行砍伐時，有些部門忽視林業部門的存在，只根據自己部門的規定和建設的需要擅自砍伐樹木，或先砍后補手續，將違法變成合法。

五、執法主體不當，違法行使權利。按照現行林業法律法規的規定，林業行政執法主體是縣級林業行政主管部門或其授權、委托的組織和單位。可是，由于受財政核算包干體制的影響和部門直接利益的驅使，個別鄉（鎮）及工作人員，在發生林政案件時，一方面，為了履行林業管理職責或解決一些必要的費用開支，另一方面，明知沒有取得執法授權委托，不具備林業行政執法資格，卻以鄉（鎮）政府或林業管理站、派出所的名譽對行政相對人實施處罰，直接侵犯當事人的合法權益。另外，違法行使權利現象仍然存在。如有的基層領導法制觀念淡薄，明知林木砍伐要憑證采伐，但卻無視《森林法》等法律法規的規定，不按規定和審批程序辦理林木采伐許可證，或以市政建設的需要為由隨意表態同意濫伐林木。有的鄉（鎮）或村社以招商引資、項目開發和發展當地經濟為由，擅自主張，默許企業亂采亂挖侵占林地、未批使用林地，因牽涉面廣，查處難度較大。

上述林業行政執法中存在的問題表明，我市林業法制建設的任務還十分艱巨，而林業行政執法又是林業法制建設中最為重要的環節，是實現依法治林的重要保障。加強和改善林業行政執法工作，是林業法制建設的需要，是提高林業行政工作效率，實行依法行政的需要。

筆者認為：當前應從以下幾個方面，改善我市的林業行政執法工作。

首先，必須轉變觀念，提高認識。2003年6月，中共中央、國務院作出了《關于加快林業發展的決定》，再次確立了林業在可持續發展中的戰略地位和生態環境建設中的首要地位。因此，作為各級領導干部，特別是林業主管部門的領導干部要轉變觀念，充分認識林業生態建設的重要性，提高對林業行政執法重要性的認識。必須真正樹立起依法治林、依法行政的觀念，把各項林業行政管理活動和林業經濟活動，都納入法制化軌道，使其做到有法可依，并嚴格依法辦事。因為，法治不同于人治的一個重要特征，就是它有嚴格的規定性、權威性、不可動搖性，不能因人的主觀意志而為所欲為，只能依法行事。而要樹立法治的權威，使各項法律規定能夠得到有效的貫徹實施，就必須有國家強制力作保證，行政強制力是國家強制力的重要方面，它通過大量的行政執法來得到體現。行政執法和司法是我國執法系統的兩大系列，在我國法律體系中，有80%以上的法律、法規和規章是由行政機關執行的。因此，要實現林業法治，必須有強有力的行政執法是作保證。我們要改變執法就是司法的觀念，加強對林業行政執法重要性的認識，把林業行政執法工作真正重視起來，切實加強領導，從本地區林業發展需要和實際出發，盡力充實和加強我市林業行政執法力量，改善執法工作條件，提高執法工作能力，使之有效地擔負起保護森林資源，維護林業生產經營和各項管理工作正常秩序的重任。應根據執法工作的需要，加強和重視基層林業服務體系建設，以緩解林業主管部門執法工作的壓力。

其次，應當采取切實有效的形式，堅持不懈地抓好普法宣傳教育，增強全社會法律意識。搞好普法宣傳是林業生態建設的首要環節。因為，任何立法，其目的都是在實際生活中得以實施，然而“徒法不足以自行”。再好的法律，它自己不能起作用，還要靠執行。一項法律只有當被人們普遍了解和接受，并作為規范自己行為的準則時，它才真正到達了立法的初衷和目的。《森林法》作為專門法律已列入“五五”普法教育的內容，因此，應當采取切實有效的形式，堅持不懈地抓好林業法律法規的宣傳教育，使廣大干部群眾真正認識到加強森林資源保護的重要性，認識林業建設對保護和改善生態環境，促進社會經濟可持續發展的重要作用，自覺維護生態文明與生態安全，增強法律意識，知法守法，努力構建依法治林興林的良好社會風氣和法制環境。此外，應加強部門間的協作配合，建立部門聯系會議制度，積極動員全社會都來關心林業、重視林業、形成人人愛林護林的社會氛圍，為林業發展和長治久安，提供一個良好的社會環境。

第三，要強化素質培訓，不斷提高執法者水平。隨著國家林業法律法規的不斷健全和完善，新的形勢給林政執法提出了更為嚴格的要求，因此，強化素質培訓，不斷提高林業行政執法人員執法水平是一項重要的長期性工作。林業行政執法中，保證執法質量是林業行政執法的必然要求，提高執法者素質是保證執法質量的前提和保證。林業行政執法水平的高低，直接影響到黨和政府部門在人民群眾中的威信，而執法質量的好壞，又與執法人員的業務素質有著密切的關系。要改善林業行政執法，提高執法水平和工作效率，首先就必須提高執法人員的業務素質，使每一個執法人員都具有良好的職業道德，熱愛本質工作，熟悉有關林業法律、法規和專業知識，具備與其擔負的工作相適應的能力。因此，應有計劃地和針對性地開展現有執法人員的培訓，每年應集中安排一定的時間，采取到外地學習與內部培訓相結合的辦法，將所在崗的執法人員都輪訓一遍，使其熟悉掌握法律，準確適用林業法律、法規和規章。通過培訓學習，對確實不適宜從事林業行政執法工作的，要調離執法崗位，對新上崗的執法人員，要做到先培訓后上崗。通過不斷的培訓學習，逐步建立起一支作風硬、紀律嚴明、精通業務、熟悉法律的林業行政執法隊伍。第四，應圍繞基礎抓好基層建設，穩定執法隊伍。當前，環境和生態問題已成為世界關注的熱點。我國是一個少林國家，森林資源的基礎還很簿弱，“局部好轉，整體惡化”的生態危機仍然存在，因此，要遏制生態危機，維護生態安全，只有加強保護和發展森林資源。加強保護和發展森林資源是整個林業工作的根本和重心，建立機構，強化執法隊伍建設是加強保護和發展森林資源有效途徑。因此，強化執法隊伍建設的根本之一就必須加強基層建設。如果沒有專門的管理機構和執法隊伍，就難以做好依法治林興林工作，有效地保護好和發展森林資源。我們必須高度重視和加強森林資源保護管理的基層建設工作，穩定和加強林業行政等保護管理部門執法隊伍力量，要在已建立森林公安機構的基礎上，盡快落實人員，明確職責和任務，為林業行政執法提供必要的執法環境和條件，以利于適時開展各種行政執法行動，變被動執法為主動執法。建議恢復基層林業工作管理站人員編制設置，解決人員經費，實行獨立的法人資格登記，保障必要的基礎設施經費和執法裝備經費的投入，切實增強執法力量，提高執法效率。同時，要給予林政執法人員依法行使職權的大力支持，積極解決在工作中的實際困難和問題，為他們依法行政提供一個良好的社會環境，使他們做到履行職責，安心投入本職工作。第五，要切實做到嚴格執法，敢于碰硬。林業行政執法直接關系到相對人的合法權益，關系到政府的威望和社會主義林業建設事業的成敗，因此，林業行政執法及執法人員在執法活動中，必須做到依法行政，敢于碰硬，勇于維護法律的尊嚴。依法治林興林，加強林業案件查處，是保護森林資源，維護林業生態安全的首要任務，也是林業執法工作的主要體現。執法必嚴、違法必究，是社會主義法制的基本要求。《森林法》等林業法律法規之所以未能真正樹立起應有的法律權威，其中執法不嚴是一個重要的因素。俗話說“姑息養奸：如果一個人一再違法而得不到追究，或受不到應有處罰，他就必然藐視法律，視法律為兒戲。造成執法不嚴的原因雖然是多方面的，但作為林業執法部門和執法人員，首先應堅定不移把依法行使行政權，維護法律的尊嚴作為自己的神圣職責，敢于同一切踐踏林業法制的人進行堅決的斗爭，真正做到認法不認人，做林業法制的衛士。

目前，有個別林政執法人員對《行政訴訟法》和《行政許可法》的實施存在著畏懼心理，擔心弄不好會當被告，因而在執法中畏首畏尾，不敢大膽執法，這是由于對《行政訴訟法》和《行政許可法》缺乏正確的認識。《行政訴訟法》和《行政許可法》等林業法律法規，都是國家法律的組成部分，它們的共同任務都是為了維護國家和廣大人民群眾的根本利益，保證合法、公正、有效地行使國家行政權。把行政執法納入司法監督，有利于促進行政執法部門嚴格依法行政，秉公執法，提高執法工作質量和效率。所以，林政執法人員不應把《行政訴訟法》和《行政許可法》看著是行政執法的桎梏，因怕當被告而捆住自己的手腳，只要嚴格依法辦事，就會立于不敗之地。要樹立敢于打破“人情關”的勇氣，對來自各方面的干擾，應向相關部門領導作好匯報和解釋，求得他們的支持，當地解決不了的問題，應及時向上級反映，不能知難而退，放縱違法。同時，在林業行政執法中要做到事實清楚，于法有據，程序合法，手續（文書）完備，處罰適當，這樣我們就能在工作中始終處于有利地位，有效地維護林業法制的權威和嚴肅性。

第六，要進一步完善健全執法工作制度和執法監督制度。要使林業行政執法真正做到合法、高效，防止執法人員以權謀私，減少執法工作的隨意性，就必須有一套嚴格的執法工作制度和監督機制。《行政處罰法》對行政執法工作提出了嚴格的程序規定，違反程序則行政處罰無效。因此，必須抓好執法管理和執法監督，維護行政執法主體的合法性，落實林業行政執法責任制，嚴格遵守《林業行政處罰程序規定》和《林業行政執法監督辦法》的各項規定，在法律、法規和行政規章屆定的權限范圍內行使行政權，依法實施行政處罰。對此，必須做到領導、管理，監督三到位。一是進一步完善健全林業行政案件管理制度。嚴格案件受理、移送、承辦、處理的過程，做好登記，做到有案可查；二是繼續實行重大案件集體討論和領導審批制度，對重大案件的處理，必須經過集體討論，經主管領導審批后作出處理決定；三是加強內部工作分工負責制度，明確各業務職能部門的職責范圍，工作關系和協調機制；四是繼續對林政執法實行定期匯報和檢查制度，執法部門要定期向主管領導層匯報執法工作情況，主管執法工作的領導和上級主管部門要對執法情況進行經常檢查，發現問題，及時糾正；五是繼續實行公開辦事制度，凡是能夠公開的，都應向群眾公開，自覺接受社會監督；六是實行嚴格的獎懲。對嚴格秉公執法林政執法人員，實行嚴格的獎懲制度，對工作積極努力的要及時給予獎勵，并在調資、職務晉升、任用上給予優先，對不依法履行職責、執法違法，或履行職責時故意或過失造成執法過錯的，要給予追究責任。最后，應當建立起林業行政案件復議工作部門和工作制度，明確工原則和工作程序，為解決行政處罰決定中復議案件提供便利條件，使確有錯誤的林業行政處罰決定得到及時糾正，做到爭取主動，減少行政訴訟。同時，創新機制，規范林業行政執法管理。可通過實踐和探索，將林業行政管理與林業行政執法剝離開來，將全市林業行政執法工作劃歸林業公安部門，實行案件統一部署，執法統一管理。

第三篇：淺談當前公安行政執法中存在的問題及其對策

淺談當前公安行政執法中存在的問題及其對策

08治本三 鄒穎

摘要：公安行政執法，是指公安機關及其人民警察依照法定的職權和程序，在具

體適用公安行政法律、法規的行為過程中，所采取的直接影響公安行政相對人一方權利義務的具體行政行為或者對公民個人、法人或者其他組織的權利義務和履行情況進行監督檢查的具體行政行為。公安行政執法必須要求公安機關及其人民警察嚴格執法，這是公安行政法律法規得以正確實施的重要保障。就目前我國的法治現狀而言，已經基本具備了有法可依，但有法必依、執法必嚴、違法必究卻不盡如人意。

關鍵字：公安行政執法依法行使存在問題解決對策

公安行政執法，是指公安機關及其人民警察依照法定的職權和程序，在具體適用公安行政法律、法規的行為過程中，所采取的直接影響公安行政相對人一方權利義務的具體行政行為或者對公民個人、法人或者其他組織的權利義務和履行情況進行監督檢查的具體行政行為。它具有五個方面的特點：一是公安行政執法的主體具有特定性；二是公安行政執法是公安機關及其人民警察依照職權實施的行為；三是公安行政執法必須嚴格依照法定的程序；四是公安行政執法要通過法律文書或其他法定形式表現出來；五是公安行政執法的權威性、嚴肅性是以國家強制力作為后盾的。

公安機關做為國家機器的一部分，是維護社會的公共秩序、弘揚良好的社會風尚、打擊犯罪、保障百姓安居樂業的一個組織構成。當前，依法治國已經成為我們的基本國策，這就要求公安機關必須依法行使職權。公安行政執法必須要求公安機關及其人民警察嚴格執法，這是公安行政法律法規得以正確實施的重要保障。就目前我國的法治現狀而言，已經基本具備了有法可依，但有法必依、執法必嚴、違法必究卻不盡如人意。在一些地區公安執法不嚴、不能公正執法的現象還時有發生，這種現象的存在將嚴重影響依法治國方略的實施，并嚴重影響了公安機關職能作用的正常發揮。因此，我們必須對其進行研究和探索，找出存在的問題，提出解決辦法，使法律面前人人平等這一公正執法的行為準則落到實處。

一、當前公安行政執法中存在的問題

（一）在認定案件事實中存在的問題

公安行政執法在認定案件中存在的問題，主要表現為：

一是公安行政執法中違法行為的構成認定錯誤。有的執法部門人民警察因為不熟悉、不了解相關的公安專業性知識，在公安行政執法中不能準確把握違法構成的標準，把本來不構成違法的行為錯誤認定為違法行為。

二是公安行政執法中行政相對人認定錯誤。公安機關及其人民警察在實施具體行政行為時必須針對具體、明確的行政相對人，然而在公安行政執法活動中，由于辦案人員的工作態度馬虎，不負責任，粗枝大葉，不深入細致地調查案件事

實等原因，對公安行政相對人認定錯誤的現象時有發生。

三是公安行政執法中公安行政相對人責任認定錯誤。眾多公安民警在執法過程中，不認真剖析當事人各方的責任，不分輕重，各打五十大板，或只是簡單從事，粗略了解前因后果即主觀斷案的做法在公安行政執法中仍然還不同程度的存在。

四是執法中不重視把握案件事實情節。不能全面把握和充分考慮事實的法定情節和與適用法律相關的其他重要情節，導致認定案件事實不準確，確定法律責任不適當。例如，對違反治安管理的未成年人決定行政處罰時，對有關責任年齡的法定情節的考慮卻被忽略了。此外，對有些案件事實情節雖然法律未做明確規定，但對適用法律具有重要影響的，公安機關人民警察執法時應當予以考慮而沒有考慮。

（二）適用實體法律規范中存在的問題

在公安行政執法實踐中，適用法律規范中存在的問題，具體表現為以下幾種形式：（1）具體行政行為應該適用甲法，卻錯誤地適用了乙法；（2）具體行政行為應適用法律規范中的此條，卻錯誤地適用了彼條；（3）具體行政行為應適用法律效力高的法律規范，卻錯誤的適用了法律效力低的法律規范；（4）具體行政行為適用法律規范不完整、不全面或者畫蛇添足。本來應同時適用幾個不同法律規范或者一個法律文件中的不同條款，卻錯誤地只適用了其中的一個法律文件或者一個條款；本來只適用一個法律文件或者一個法律文件中的一個條款，卻錯誤地適用了幾個法律文件或者幾個條款；（5）具體行政行為適用了已經廢止的或者撤銷的法律規范。

（三）在履行公安行政執法程序方面存在的問題

所謂公安行政執法程序，是指公安機關在行政執法過程中，對公安行政管理相對人實施具體行政行為時依法應當遵循的方式、步驟的總稱。公安行政執法程序主要包括行政處罰程序、行政強制程序、行政許可程序、行政決定程序、行政監督程序、行政檢查程序以及其他一些公安行政執法的規則、要求等方面的內容。作為公安行政執法的很重要組成，公安行政執法程序對于保障和監督公安機關依法行政、保護公安行政管理相對人的合法權益，都具有十分重要的意義。然而，在公安行政執法實踐中，重實體、輕程序的現象還比較普遍，這種執法觀念在某種程度上已經嚴重影響了公安行政執法的正確性和有效性，這主要表現為：

1、做出行政行為時沒有采取法律所要求的方式或采取了法律所禁止的方式。如不按規定制作書面行政處罰決定書，罰款收到后不給被罰款人開具罰款收據等。

2、做出行政行為時雖然符合法定方式，卻違反了法定方式的具體要求。如，公安機關未告知行政相對人公安機關做出行政處罰和理由，未告知行政相對人申請行政復議或提起行政訴訟的途徑和期限等。

3、執法過程中，違反了法定的步驟。比如，《治安管理處罰法》的普通程序有：傳喚、詢問、取證、告知、聽證、決定六個步驟，辦理的治安案件只有經過這幾項步驟，做出的行政處罰決定才符合法定程序。

4、做出的行政行為在時間限度上違反了法律規定。如《公安機關辦理行政

案件程序規定》第47條規定，違法嫌疑人被傳喚到案后，公安機關詢問查證的時間不得超8小時等。

（四）、民警個人素質導致的問題

一是對公安行政管理相對人實施了不合法的具體行政行為：公安分局或者派出所超越法律、法規規定的權限范圍，違法行使了依法應由公安局行使的公安行政管理權和處罰權；對公安行政管理中的某些嚴重違法行為擅自超越法定的最高限額(上限)實施處罰；超越職權行使法律、法規已授予其他行政機關的行政管理權和處罰權；實施具體行政行為沒有明確的法律依據；

二是在執法實踐中，對公安行政相對人的實際處罰仍然存在著大量不適當行使行政自由裁量權的情況。有的在行政自由裁量權幅度范圍內對該處以較輕處罰的卻處以較重的重罰，該處以較重處罰的卻處以較輕的處罰；有的對同類別、同情節的違法行為卻處以不同的處罰；有的對同類別、不同情節的違法行為卻做出相同的處罰；還有的處罰不是以維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權益為目的，而是為了實現某些個人或者小團體的一己私利。

二、分析問題存在的原因

（一）執法不能順應形勢發展

隨著社會主義市場經濟的建立與完善，我們必須要有一套符合社會主義市場經濟需要的法律體系。同時，隨著對外開放程度的不斷提高，中國正一步步與世界接軌，融入地球村大家庭中，這也會對中國經濟領域帶來新沖擊，經濟環境的變化又影響到政治、文化、社會等諸多因素的發展趨勢。在新規則、新環境、新趨勢下，都將會對公安執法活動帶來沖擊。首先是在公安機關和人民警察執法思想、觀念上的挑戰。一是執法環境發生了變化。隨著國際貿易活動的增多，國內外投資、經商、旅游、探親、訪問等活動頻繁，經濟領域的犯罪也勢必與國際經濟犯罪接軌，呈現量多、雜、廣的特點，這些因素都改變了我們所處的環境。二是執法內容更加廣泛。以外國人、國際貿易單位為相對方的執法量加大、范圍更廣。利用現代市場經濟知識所進行的犯罪，計算機網絡犯罪、國際金融詐騙等科技含量較高、專業化手段突出的犯罪增多，跨國經濟犯罪活動、國際恐怖活動和非法移民活動等更加突出。三是執法要求更高。在處理國際經濟貿易糾紛、案件等過程中，更強調依條約辦事、依法辦案，執法的程序性、實體性規定更加嚴格。

（二）執法條件落后，執法人員素質不高

部分執法人員文化程度不高，尤其是基層執法機構人員表現更為突出。其中具有大專以上文化程度的只占少數，法律專業畢業的人員更少。其次，執法隊伍的知識結構不合理。在社會主義市場經濟建立的過程中，經濟糾紛大量出現，要求執法人員不僅要懂法律，還要懂經濟、懂外語。而這樣的人才公安機關極為缺乏。再次，隨著經濟的發展，科技的進步，違法犯罪手段也更加先進和隱蔽，要求執法人員有過硬的業務能力。而現在執法人員業務技能還有相當差距。

另外，執法條件也有很大的局限性。有的執法機構執法人員不足，難以完成日益繁重的執法任務，雇用非公務員執法的情況比比皆是。使用這些業務不精通，素質不高，責任心不強的人員，不可能提高執法效益。有的執法機關經費緊缺，執法人員的工資都不能如期發放，調查差旅費由個人墊支，辦案經費不能保障。有的執法機關辦公條件落后，在外執法靠借其他單位的車輛，辦理業務沒有采用先進設備，難以適用辦案要求。

（三）公安隊伍法治觀念不強

目前，人民群眾在充分肯定公安機關為打擊刑事犯罪及維護社會穩定而做出的巨大奉獻犧牲的同時，對公安隊伍意見最大、最集中的就是各種各樣的執法問題，深究其原因主要是法治觀念不強造成的。突出表現在以下幾方面：

（1）法制觀念不強，出現執法犯法行為

作為執法者，應該懂得甚至熟悉法律也應該知道違法犯罪要承擔相應法律責任的后果。但由于法律至上觀念不強、防腐拒變意志力不夠堅定，近些年來相繼發生了民警違法犯罪的事情，有貪污受賄、有挪用公款、有為犯罪分子通風報信、有幫助犯罪分子逃避處罰、甚至出現指使刑滿釋放人員傷害致死。

（2）人權保障觀念不強，刑訊逼供屢禁不止

少數民警法律意識、證據意識淡薄，以管人者自居，沒有把執法對象的權利放在眼里，隨心所欲。耍特權、抖威風，在審訊時，辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人，甚至搞刑訊逼供，違反規定，濫用槍支警械。

（3）嚴格尊守法定程序觀念不強，隨意執法

有的民警辦事不注重按法定程序辦，重實體法、輕程序法，認為只要執法行為實際效果合法，違反法定程序無關緊要。有的民警對法律法規一知半解，對法律條款不能正確把握，對法定程序隨意理解，還在程序上刁難當事人，自己喜歡怎辦就怎辦，各行其是。例如，個別民警就出現在訊問犯罪嫌疑人時沒有履行告知程序；有的民警在糾正交通違章開具處罰決定書時，不按實際違反條款處罰，而是根據違章者的態度表現隨意加大或減輕處罰。

（4）為人民服務宗旨觀念不強，不認真依法履行職責

少數民警未能牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨觀念，未能深刻體會“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的實質，仍然在執法活動中存在推諉、拖延、弄權甚至瀆職的行為。

三、解決當前存在問題的對策

第一、通過多種渠道和方式，加大力度和投入，進一步加強公安執法人員的政治思想教育和公安行政執法的業務培訓，切實提高公安機關人民警察隊伍的整體素質，使之能高效、合法的開展公安行政執法活動，正確、合法、及時地適用公安行政法律、法規，認真履行公安行政管理的職責權限，做到依法行政。

第二、建立、健全行政執法責任制度、錯案追究制度和依法賠償制度，從根本上解決當前我局公安行政存在的問題，杜絕執法中存在的消極執法傾向，整頓公安行政執法秩序。理順公安行政執法制度，建立健全科學、管用的執法制度，要抓住容易發生問題的工作環節，樹立細節決定成敗的理念，抓早、抓小、抓苗頭，防微杜漸，積極探索切實有效的管理措施，防止問題的發生。不斷完善的執法規范化體系，使每一執法環節和執法行為都有章可循。進一步提高公安機關及其人民警察的執法水平。

第三、進一步建立和完善公安行政執法監督機制，使國家權力監督、司法機關的監督、社會團體和廣大人民群眾的監督、新聞媒介的監督以及公安機關內部的監督、審計監督、上下級之間的監督均能全面、系統地制度化、明確化，使行政執法監督真正做到科學、有效，使上述來自各方面的監督能夠形成合力，發揮積極有效的監督作用。

“沒有規矩，不成方圓。”公安機關要嚴格依照法律法規，規范執法，公正執法，嚴格執法。同時，公安行政要把制度規范與法律教育相結合，不斷提高公安民警執法的能力和水平。

第四篇：當前基層行政執法存在的問題和對策

當前基層行政執法存在的問題和對策

經綜合分析基層紀委執法監察、行風評議和過去幾年發生的案件及信訪投訴情況，我們認為當前部分執法部門中存在以下一些問題：

一是服務觀念淡薄。一些執法部門及工作人員缺乏主動服務發展、服務企業、服務群眾的基本意識。重處罰、輕教育，不是把行政管理的重點放在教育、引導和服務上，而是以創收為目的，頻繁檢查，把罰款作為主要手段，“以罰代管”。事前不介入，事中不指導，事后亂罰款，損害了區域經濟發展軟環境。2013年3月，游仙區紀委監察局先后向全區黨代表、人大代表和政協委員發放431份書面問卷，公開征集重點監察項目和工作建議，有近103人（次）署名提議加強行政執法部門公正廉潔執法的監督檢查，對加強執法監管提出意見、建議22條，主要集中反映執法部門檢查多，收費多，服務不夠主動。如一家礦泉水生產企業反映，每年都要受到食品衛生部門、防疫部門、質量技術監督部門和工商部門抽檢，其中不少項目是相同可以互相利用，但因部門之間互不承認對方的檢測結果，導致反復抽檢。

二是管理標準不高。一些執法部門的領導安于現狀，不思進取。一說工作就講客觀原因，以經費缺乏、人手緊張、車輛不足，裝備薄弱為由，管理粗疏，不敢執法、執法不嚴，幾個月不搞一次巡查，幾年不辦一件案子。如轄區小流域沿岸的6處畜牧養殖場違法排污，雖經群眾多次呼吁，但很難

通過嚴格執法得到根本治理。一些部門的領導管理松散，對執法人員疏于教育培訓，致使執法隊伍整體素質不高，戰斗力不強。如游仙區農業局行政審批股人員黨強多次無故脫崗、空崗，造成不良影響，區紀委督促區農業局給予該同志誡勉談話，并調離窗口服務崗位。

三是行政效率低下。個別部門“手續多，辦事難”，服務指南、承諾事項形同虛設，辦一項行政許可往往要跑上三五趟。一些職能交叉的部門，受部門利益驅使，存在“有權有利爭著管、有責無利拖著推”的現象。一些部門怕擔責任，對許多事情拖而不決，引發群眾集體上訪。如游仙、涪城地處城市規劃區范圍，相關手續辦理權限均在市上。市規劃、國土部門在該項目的報建審批中辦理不及時，致使一些民生保障房項目的規劃設計審批和調整土地性質手續辦理各耗時一年多，土地使用權轉讓成交手續辦理耗時兩年，影響了開工建設進度，引發玻璃廠職工集體上訪。如：2009年11月2日至2010年1月21日，區惠東公司分別四次向市規劃局提出規劃設計條件、選址意見申請（綿惠司[2009]78號、91號、96號，綿惠司[2010]9號文件），直至2010年12月27日，市規劃局才出具《建設工程方案（初步）設計審查意見通知書》（綿規建審[2010]142號）文件。2010年5月13日，區惠東公司向市國土局提交了《關于辦理原游仙區玻璃制品廠土地使用權屬過戶的請示》（綿惠司[2010]39號）文件。直到2012年6月15日，綿陽市土地礦產市場管理所才出具了《國有建設用地使用權轉讓成交確認書》（綿土交易

[2012]168號）。

四是執法形象欠佳。少數執法人員不按要求持證上崗，亮證執法，工作不在狀態，群眾意見大。如今年以來，區紀委通過暗訪，發現質監、環保等單位的4名執法人員上班時間看視頻、上淘寶、打游戲，分別給予了組織處理和紀律處分；一些執法人員態度不文明，工作方法簡單。如區林業局執法人員對協助執法的鄉鎮干部言語粗暴，區紀委責令其書面檢討；一些執法人員不正確履行職責，造成不良影響。如區公安分局民警王浩宇、文釗身處現場，未能正確處理制止群眾糾紛，導致事態惡化，區紀委分別給予其行政記大過處分。區公安分局副局長勾冬、正科級偵察員郭明安和民警李毅在征兵政審中不嚴格履職，導致服刑人員釋放后參軍入伍，區紀委對勾冬、李毅給予行政記過處分，對郭明安給予行政警告處分。

五是業務技能不強。部分執法人員不鉆研業務，不學新法規，憑老經驗辦事，缺乏必要的管理水平和服務能力；部分人員學習浮于表面，對業務知識不求甚解，缺乏必要的業務技能和文書知識，作出的處罰決定等法律文書專業水平不高；不按程序辦事，重實體，輕程序現象依然存在，潛藏著引發訴訟甚至敗訴的法律風險。基層執法文書普遍存在認定的事實表述過于簡單，案件的定性不夠嚴謹；案件采集的證據沒有分析，法律的適用欠缺說理；結論的得出缺乏邏輯推導。

六是執法行為不公。少數執法人員工作原則性不強，隨

意性較大，在執法問題上，對人不對事，對事不依法，偏親袒友，“同案不同辦”，降低了執法部門在群眾中的威信；極個別執法人員無視上級“三令五申”的嚴格規定，利用自由裁量權“吃、拿、卡、要”，甚至索賄受賄。有人打招呼、給好處，就按處罰下限，沒有背景或者不給好處就按最高幅度。2012年12月，游仙地稅局執法人員陳曦和鄭學武因分別收受二手房買賣納稅辦理人“感謝費”2萬元、1.6萬元，被區紀委給予留黨察看一年處分。

七是協作意識不強。行政執法部門各自為政，單打獨斗的現象普遍存在。一些單位在基層開展重大執法時，既不通知所在鄉鎮、部門，也不跟蹤執法效果，僅以送達“停工通知”和“處罰文書”代替“處罰執行”；有些部門發現不屬自己管轄的違法案件，也不主動向相關部門移交違法線索；個別案件處理不及時，造成重大經濟損失，在群眾中造成不良影響。如一些主管部門不執法不嚴，處置不到位，導致小枧鎮的譚小波違法修建“再水一方”19棟違規別墅。經認真剖析轄區“再水一方”“世外桃源”、“宏林山莊”等大型違法建設的成因，主要是相關鄉鎮和執法部門監管不力、執法軟弱、推諉扯皮，沒有形成通力合作、綜合執法的局面，導致“發現的無權處置、有權處置的發現不及時”。

針對上述問題，提出以下對策：

一是要端正執法理念。強化教育，引導行政執法人員樹立“四摒棄四樹立”的執法理念，即，摒棄“管”字當頭的執法思想，樹立以人為本的執法觀念；摒棄以罰代教的處罰

思想，樹立先教育后處罰的執法觀念；摒棄監管就是查案的思想，樹立適度監管不擾民的觀念；摒棄隨意執法傾向，樹立依法履責觀念。注重提升執法的綜合效應，提倡采取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，防止簡單、機械執法。

二是要強化服務意識。對于企業初次輕微違規，建議推行“首問責令先行改正”制度，對行政管理相對人做到提示在先，教育在先，普法在先，告誡在先，處罰在后。要建立違法企業約談制度，約談企業主要負責人，講明法規政策，指出問題，提出整改措施、標準和時限，并督促解決落實。建立重大執法案件回訪制度，實現“良性互動、整改扶持”的“雙贏”效果。

三是要規范行政裁量權。執法部門要全面梳理行政執法依據、執法職能，針對裁量權的不同類型，細化裁量標準，壓縮裁量幅度，合理界定性質，明晰情節情形。推行警示約談和集中會審，完善先例參考制度。通過建章立制，有效壓縮和減少行政權力的自由裁量空間，使行政權力“授予有據、行使有規、裁決合理、監督有效”。

四是要嚴格隊伍管理。緊密結合廉政風險防控機制建設，從執法的重點崗位、重點環節入手，認真排查執法權力運行的“關節點”，內部管理的“薄弱點”，問題易發的“風險點”，健全內控機制，構筑制度防線。要建立否定備案制度，對所有不予立案的投訴、舉報案件，均要追查事實根據和理由；要建立行政處罰案件介入制度，紀檢監察組織要參與案件合議、重大案件討論和行政許可討論，及時發現和解

決苗頭性傾向。要結合實際制訂督查考核辦法，逗硬獎懲，嚴格實行“三個掛鉤”（即督查考核情況與執法人員津補貼、評優評先和提拔使用三個方面掛鉤）。

五是要加強部門協作。基層行政執法領域大多存在執法責任界定不明，執法空隙較多等問題，建議紀檢監察機關牽頭建立行政執法監察聯動機制，進一步探索靈活多樣、行之有效的載體和形式，通過交流、溝通、協調，研究解決行政執法工作中的新情況、新問題，相互借力，充分發揮協作優勢，共同提高執法效率。

六是強化監督嚴格問責。建議紀檢監察機關會同法制部門，經常性開展明查暗訪，全面推行“回訪問廉”，嚴格執行執法人員擬提拔交流的廉潔審查制度，加強執法部門勤廉指數考評。對執法投訴舉報、媒體曝光、復議訴訟較多的單位，要給予預警；對執法人員衣著不整，行為不端，語言粗俗，舉止輕浮，蠻橫無理等陋習，要堅決曝光；對粗暴執法、徇私枉法、執法擾民、欺壓百姓的問題，堅決從嚴從重處理。屬濫用職權、玩忽職守、謀取私利的，給予記過以上行政處分，情節嚴重的移送司法機關；對相關行政執法人員給予批評教育、停職培訓、調整崗位、給予紀律處分等處理，造成嚴重后果的，予以開除直至追究刑事責任。

2013年8月

(作者：區紀委執法和效能監督室)6

第五篇：當前行政執法存在的主要問題及對策

大力推進依法行政

規范公正文明執法 ——當前行政執法存在的主要問題及對策

行政執法涉及人民群眾的切身利益，是政府法治建設最主要的內容和環節之一。黨的十八大明確指出要“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”。國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對行政執法行為進行了全面的規范。經過幾年的實踐，我國基本形成了執法有依據，行為有規范，權力有制約，過程有監督，違法有追究的行政執法制度體系。但隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的法治意識不斷增強，對依法執法的關注度不斷提升，對維護自身合法利益的要求也日益強烈，這對行政執法工作提出了新的更高的要求。

當前，依法行政已不再是一個可有可無的口號，它既是中國經濟社會發展的必然選擇，也是整個社會對政府的必然要求。我們必須正視并順應這種新形勢、新要求，嚴格規范行政執法行為，提高行政執法的質量、效能和水平，提供良好的執法保障。

一、當前行政執法中存在的主要問題

當前行政執法存在有法不依、執法不嚴、消極執法、違法不究等問題，主要表現在：

（一）趨利執法問題

行政執法是公共管理的重要組成部分，本應追求公共利益的最大化。但一些行政機關的權力與利益仍沒有完全脫鉤，一些行政機關和工作人員把執法權當成機關、個人謀取利益的手段，主要表現在：一是行政執法利益部門化。作為公共權力的異化，個別執法部門以行政執法的名義，亂收費、亂罰款、亂審批、亂攤派，搞變相創收，形成利益集團進行權力尋租。二是行政執法利益私人化。有的行政執法部門甚至給執法人員定指標，將收費、罰款完成情況與個人獎金掛鉤。三是行政執法自由裁量權濫用。部分執法機關和執法人員根據個人意愿、好惡進行裁量，甚至以人情、物質等利益作為自由裁定的交易砝碼，使行政執法失去了應有的公平性和恰當性。嚴重扭曲了行政執法既定的目標追求，不僅降低了行政執法的效率，還產生了大量的行政違法行為，滋生了官僚主義和腐敗現象。

（二）執法沖突問題

執法部門作為政府的職能部門，理應為實現政府的管理目標而共同努力、相互配合與支持。但在實踐中，行政執法的狀況卻并非完全如此，執法不協調和沖突已成為一個嚴重影響行政效能和政府形象的突出問題。目前，一些行政執法權在橫向上交叉較為嚴重，部門之間職責不清，進而導致執法沖突；在縱向劃分上也缺乏明確分工，執法重疊較為嚴重，常常造成上下兩級行政執法機構同時對一個違法行政行為進行處罰，并發生沖突的現象，在群眾中造成不良影響。

（三）執法方式相對滯后的問題

隨著政府管理職能的轉變，行政機關要善于運用現代化、電子化管理手段更新行政執法方式和方法。但現實中，一些執法機關和執法人員仍多采用簡單執法方式。例如，有的執法部門不注重日常管理，仍然習慣采取突擊執法的方式，甚至使一些違法現象與集中整頓執法變成了“游擊戰”，不僅執法效率低下，而且社會效果不理想，有損行政執法行為的嚴肅性。

（四）執法監督乏力問題

1.責任追究不到位。責任追究是行政執法監督的有機組成部分，是執法監督強制力和約束力的體現，同時也是目前執法監督體系中最為薄弱的環節。在實踐中，普遍存在“只糾正錯案，不懲戒責任人；只追究單位責任，不追究個人責任”的現象。這就需要建立權責一致、錯責相當、懲教結合的行政過錯責任追究制度。

2.監督主體未形成有效監督合力。權力缺少監督，必然造成異化和腐敗。當前，行政違法案件之所以屢屢發生，最根本原因之一就是對行政權制約和監督不力。雖然我國基本形成由立法監督、行政監督、司法監督、黨內監督、輿論監督、群眾監督等諸多監督主體構成的監督體系，但仍未形成有效的監督合力，實際情況并不盡如人意。

二、行政執法存在問題的原因分析

（一）落后行政觀念的消極影響

依法行政首先是依法治官、依法治權。行政機關工作人員只有牢固樹立權力本原意識，才能擺正自己和人民群眾的關系，才能真正做到依法行政。這些年行政機關工作人員的法治意識在一定程度上有所提高，能夠逐步學習運用法律思維來處理問題、進行行政決策，但受到固有的、落后的行政觀念影響，有些行政執法人員的認識不到位，有些還比較片面化，仍然把行政執法作為簡單管理甚至“對付”行政相對人的工具。

（二）行政體制的阻礙因素

目前行政執法存在問題可以從體制的缺陷中找到其深層原因，一方面，與市場經濟發展相適應的行政管理體系正在建立和完善中；另一方面，長期以來在我國行政管理領域形成的與計劃經濟相適應的行政管理體制仍在起作用。這種舊的行政管理體制存在著權責不清，關系不順的弊病。特別是行政管理體制既存在行政執法職權劃分不清的現象，又存在權力過分集中的現象，造成行政執法避難就易、相互扯皮、爭權奪利等現象時有發生。

（三）行政監督中的制約因素

1.監督體系的制約性原因。我國的行政執法監督機構已較為健全，但各種監督主體不同程度地存在監督權限、方式、程序、范圍不夠明確等問題，彼此又缺乏聯系和溝通，缺乏監督合力，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、科學高效的行政執法監督機制。就行政內部監督而言，對具體行政執法部門的監督，除了政府法制機構的綜合監督外，通常是由行政執法部門自己負責，造成了既是運動員又是裁判員的無效監督狀態。就外部監督而言，黨內監督、人大監督、司法監督、群眾監督均存在一些不足，且多限于對個案的事后監督，客觀上難以對行政執法工作進行常規性監督。

2.行政執法監督中的制約性原因。行政執法監督是眾多監督主體之一，屬于行政機構內部的層級監督，基于行政管理的層級性，其監督效果較其他監督方式而言應當更明顯，監督范圍也突破事后監督，同時側重于事前和事中監督。但造成現階段行政執法監督乏力的原因，既有認識上的因素，更有制度上的制約。認識上，不少部門擔心責任追究會影響部門的形象和執法工作人員的積極性，不愿意對違法的行政行為予以追究。制度上，多數部門既缺乏明確的崗位職責和執法績效考核監督基礎制度，也沒有相應的責任追究等監督結果制度，如沒有將監督的結果與執法工作人員的獎懲切實掛鉤，對于監督、考核的結果，有的部門、系統既不表彰也不通報批評；有的只獎優，不罰劣；有的通報批評不計入個人檔案，沒有監督力度。以上這些做法都使得監督制度的作用難以落實。

三、規范和改進行政執法的對策

當前行政執法中存在的諸多問題，集中反映了我們在法治政府建設過程中的基本矛盾，即先進的法治理念與落后的行政執法觀念、制度的矛盾。要從根本上解決這些問題，必須大力培育行政法制理念，健全行政執法體制、機制和制度，特別是將完善行政執法監督機制，增強執法監督效果作為法治政府建設的重中之重抓緊抓好。

（一）積極培育行政執法人員的法治理念

行政執法人員是一切行政活動的最終實施者，實現制度約束之下的依法行政，是我國法治走向良性運作的根本。為此，我們在推進依法行政、建設法治政府的進程中，必須十分重視通過各種途徑積極培育行政執法人員的責任意識、法治意識和綜合素質。1.加強培訓教育。規范行政執法，只有加強對行政執法人員特別是領導干部依法執法意識的培育和教育，不斷增強他們的法治思維能力，才能讓依法執法、規范執法從法治理念轉變為自覺行為，并貫穿到行政執法的全過程和各個環節，這是依法行政工作得以真正落實并且取得實效的重要保證。2.建立激勵機制。在用人制度方面、在政績考核方面，將考核重點轉到嚴格實施法律、履行法定職責、維護法制統一和政令通暢、創造良好的經濟發展環境和法治環境上來，以促進執法人員依法行政的自覺性、積極性和創新意識。3.注重制度性引導。制度不僅具有先導作用，還具有強制性的推進功能。為此，我們在制定法律、法規、規章和其他規范性文件方面，要按照建設法治國家的要求，貫徹和體現現代法治的價值、理念和原則，以此促進行政執法人員法制觀念的形成。

（二）著力健全行政執法的體制、機制和制度

1.嚴格遵循“以人為本”原則。堅持“以人為本”原則是現代行政管理的內在要求，推進行政執法體制、機制和制度的改革，必須認真進行調查和分析，注重民主參與和社會廣泛論證。

2.理順行政執法體制。按照精簡、統一、效能的原則，以服務中心工作為基礎，合理整合、劃分不同行政執法主體之間的職能重點和執法權限，逐步做到職能法定、機構編制法定、權力責任法定、執法程序法定，使各主體都能夠依法履行職能，依法行使執法權限。同時，要持續完善和推進相對集中行使處罰權、相對集中行政復議權、綜合行政執法的理論和實踐工作，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體系，以解決執法工作中存在的執法趨利和執法沖突問題。

3.規范行政執法程序、細化行政執法崗位職責。積極探索行政執法的量化指標體系。通過厘清、界定和行政執法的依據、職權，明確分析各行政執法環節、各行政執法崗位和流程的具體職權和責任，改變過去行政機關只是領導干部責任制的責任承擔方式，將職權和職責按照行政機關內部的工作層次和具體崗位合理配置，為行政執法權的運行建立可操作性強并便于考核的工作機制。

4.注重創新行政執法方式和手段。要樹立執法為民、文明執法的觀念，改進行政執法方式，積極運用行政指導、行政規劃、行政和解等柔性執法方式，將執行法律的剛性和人文精神的柔性結合起來，做到剛柔相濟，實現法律效果和社會效果的統一。

要依托電子信息化手段進行行政執法，創新行政管理模式，有條件的行政系統和行業，在規范行政執法，尤其是涉及行政許可、行政審批的業務崗位職責，把對行政行為的監管由過去的“人管人”、“人盯人”等簡單的、低效的方式，轉變為“制度管人”、“程序管人”的規范化、程序化電子操作系統管理模式，加強事前、事中監督，既可預防違法違紀行為的發生，也可使行政效率大大提高。

（三）完善行政執法監督機制，增強執法監督效果

責任是法律制度的生命，是違法者應當承擔的法律后果。要將政府責任真正落到實處，有效地規范行政執法活動，加強監督，尤其是加強行政執法監督首當其沖。針對現行行政執法監督中存在的問題，要注意以下幾個問題：

1.確立監督機構的權威性。行政執法監督是“硬碰硬”的事情，要使監督機制行之有效，監督者首先必須具有權威。一是監督主體要高位、獨立。承擔監督責任的機構必須依法具有相對較高的地位和較強的職權，在人、財、物等方面具有自主獨立性，避免受到不應有的外部影響，特別是來自被監督者的牽制和制約，才能夠保障監督的措施和責任追究能夠落到實處。二是要建立監督責任制度。即從制度上明確監督者的監督責任以及不履行監督職責的機構的人員的責任，真正做到“監督者受監督、負責任”，從制度上促使監督者自覺履行監督職權，盡可能杜絕監督不作為的現象發生。

2.加強績效考核和責任追究結果的落實。建立行政執法責任追究制度，關鍵在于執行和落實。只有把監督考核結果與獎懲、晉升等掛鉤，把執法的優劣作為執法機關和執法人員的主要政績對待，與單位和個人的榮譽、利益和晉升相連，行政監督一系列制度才能起到預期的作用。否則，不僅不能對違法行政起到威懾和遏制作用，行政監督工作也難以順利進行。

3.加快建立健全監督機制。行政執法行為涉及社會生活方方面面，管理范圍“從搖籃到墳墓”，執法工作量大，各級行政執法機關都要按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》的要求，結合自身特點找準工作的切入點，認真開展依法行政。各行政監督機構都要建立科學合理的執法監督機制，在實踐中不斷改進監督機制和方式，推進各項監督制度的落實。