第一篇：毗鄰地區煙草專賣市場打假協作體系建立分析

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毗鄰地區煙草專賣市場打假協作體系建立分析

毗鄰地區煙草專賣市場打假協作體系建立分析

【摘要】 非法“三煙”利用毗鄰地區交接處管理松懈，容易運輸過境的漏洞，大肆運輸非法“三煙”，給國家和煙草消費者造成巨大利益損失。毗鄰地區煙草專賣局聯合起來，建立毗鄰地區煙草專賣市場打假協作體系，建立案件協查、信息互通、查處聯動、成果共享、費用分擔、協作交流的機制，能有效凈化煙草市場、維護國家利益和煙草消費者利益。

【關鍵詞】 毗鄰地區 煙草專賣 打假協作

卷煙制假售假成為違害國家利益和消費者利益的嚴重違法行為，而制假售假基本上是利用毗鄰地區煙草市場監管的疏漏而實施。如何在毗鄰地區間構筑卷煙市場打假協作網絡，是煙草專賣市場管理工作的關鍵。

一、毗鄰地區煙草專賣市場打假協作問題的提出

卷煙稅是國家稅收的重要來源，一直受到各級政府的高度重視。隨著現代物流的興起，受利益驅動的影響，非法“三煙”即假煙、走私煙和非正規渠道煙跨地區運輸、銷售十分猖獗。一些卷煙經營“大戶”通過各種渠道購進卷煙，然后批發給其他零售戶以牟取暴利，更有一些不法分子從事生產、販運或銷售非法“三煙”的活動。曾一度造成非法“三煙”充斥市場、消費者怨聲載道的局面。早在2007年，武漢市每年就有約有3萬箱的市場份額被非法“三煙”搶占，上億元的國家稅收流失。卷煙違法犯罪呈現出了向西部地區蔓延轉移的趨勢，并顯現出戰線長、跨區域、涉案人員多、作案手段隱蔽性強等特點，非法“三煙”很多都是途經某地，由南方運往北方，不僅增加了卷煙市場打假成本，也加大了卷煙市場打假的難度。國家煙草專賣局提出了卷煙市場監管要以國家利益至上、消費者利益至上，即“兩個至上”為原則。如何做到“兩個至上”？是煙草專賣局打擊非法“三煙”跨地區運輸、銷售的難題。因此，必須建立毗鄰地區煙草專賣市場打假協作體系。

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二、毗鄰地區煙草專賣市場打假協作模式分析

1、毗鄰地區煙草專賣市場打假協作的實踐。跨區域制售、販運假冒偽劣卷煙是假煙、走私煙、非正規渠道卷煙屢禁不止的源頭。在涉煙違法犯罪打擊體系中，荊州市煙草專賣局注重與毗鄰地區卷煙打假協作，探索建立起了毗鄰地區煙草專賣市場打假協作體系。為加大對跨區域制售、販運假冒偽劣卷煙違法犯罪行為的打擊力度，針對涉煙違法犯罪行為呈現網絡化、專業化、跨區域作案等特點，采取區域合作、信息互通、聯動聯管、成果共享、費用共擔等方式，荊州市煙草專賣局與荊門、天門、潛江、仙桃市煙草專賣局（簡稱五市局）共同研究，建立起了“大荊州協作區”。在取得初步經驗的基礎上，又與宜昌煙草專賣局協商，建立起了“荊宜協作區”，并取得了煙草打假的顯著成效。為了擴大戰果，荊州煙草專賣局又參與了“湘鄂贛協作區”，從而構建起毗鄰地區卷煙打假區域協作體系。在多年毗鄰地區煙草專賣市場打假協作的實踐中，構筑起了毗鄰地區煙草專賣市場打假協作模式。該模式包括案件查處協作機制、打假信息互通機制、案件查處聯動機制、打假成果共享機制、卷煙打假費用分擔機制等五大卷煙打假協作機制。實現了卷煙市場違法行為數量下降，凈化率顯著提高的效果。

2、毗鄰地區煙草專賣市場打假協作模式。毗鄰地區煙草專賣市場打假協作必須形成科學穩定的協作模式，做到組織嚴密，管理有秩，協作有力，信息快捷，成果共享。具體見圖1。

協作區卷煙打假領導小組，由各成員市局分管專賣工作的副局長輪流擔任領導小組組長，任期一年。協作區成員由協作區域內市級局稽查支（大）隊長和縣級局分管專賣工作的副局長為小組成員。領導小組下設辦公室，辦公室主任由擔任組長的市局稽查支（大）隊長兼任，副主任由各協作區各成員市局稽查支（大）隊長兼任，辦公室負責日常工作。辦公室設總聯絡員制度，各成員市局稽查支（大）隊長為總聯絡員，所轄縣級局稽查大隊隊長為聯絡員。辦公室主任負責總聯絡員之間的日常聯絡，總聯絡員負責所轄縣級局聯絡員的日常聯絡工作。

三、毗鄰地區煙草專賣市場打假協作機制的建立

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毗鄰地區煙草專賣市場打假協作按照“屬地管理，守土有責”的原則，建立卷煙打假協作機制，形成打假合力，防止“三非”煙通過毗鄰地區管理漏洞進行擴散。

1、建立案件查處協作機制。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》、國務院第310號令、鄂公通字〔2003〕72號和鄂煙專〔2005〕11號文件的規定，協作區成員市局按照法定程序，加強涉煙案件的查處、移交、協辦案件等工作，對出現管轄爭議的案件，報告共同的上一級煙草專賣管理局決定。對跨區的案件協查，可以采取電函委托或直接派員調查等方式，協查單位應當給予密切配合、優先安排，協查結果各自送自己的上級聯絡員書面備案。

2、建立打假信息互通機制。毗鄰地區煙草專賣市場打假協作成員市局建立統一的卷煙打假信息平臺。由專人負責信息的收集、整理、發布工作，并通過統一的信息平臺與涉案煙草專賣局及時溝通打假信息，共同使用毗鄰地區已出臺的打擊涉煙犯罪工作的相關政策、地方性法規和規范性文件等，通報卷煙打假動態以及查處假冒卷煙重大違法案件等有關情況。

3、建立案件查處聯動機制。毗鄰地區煙草專賣市場打假協作成員市局加強跨區域間的專賣執法協調和合作，對在協作區內有可能造成嚴重危害或重大影響的制售假冒卷煙違法犯罪案件，主辦案件的市局總聯絡員應當及時知會涉案市局總聯絡員，涉案市局的總聯絡員應當立即組織開展調查工作，并及時將調查處理情況向主辦案件的市局通報。

4、建立打假成果共享機制。湖北省煙草專賣管理局出臺了專門文件，文件明確了，毗鄰地區煙草專賣市場打假協作成員市局按照公平、公正、公開的原則，共同分享卷煙打假成果。聯合辦理的案件，主辦單位應作為共同成果向省局申報和對外宣傳；道路稽查案件，共同查獲的卷煙數量和案值按平均比例分享，案件承辦方按案值的3%向協辦方支付辦案獎；屬一方舉報另一方查獲的卷煙數量和案值按4∶6比例分享；經營網絡案件的打擊成果，由負責抓獲的公安部門所在的市局享有，由兩個以上公安部門負責共同抓獲的，原則上由抓捕地的市局享有；上級機關給予的獎勵，由辦案單位和辦案人員共同

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享有。

5、建立卷煙打假費用分擔機制。毗鄰地區煙草專賣市場打假協作成員市局聯合查獲的卷煙，由案件首發地煙草專賣局先行登記保存。對有舉報信息的案件，舉報費按省局規定的標準，由先行登記保存的單位支付給舉報單位或個人；對聯合辦理案件的相關費用，由各單位自行承擔；公檢法打擊涉煙犯罪人員的經費補貼，誰享受打擊成果，由誰承擔。

6、建立打假協作交流機制。為了不斷總結毗鄰地區卷煙打假的經驗，不斷完善協作打假的各項機制，領導小組每年召開一次聯席會議，由接任領導小組組長的單位負責召集。會議主要總結上年度卷煙打假協作的情況，交流各市局卷煙打假工作經驗；研究卷煙打假工作中出現的新情況、新問題，完善卷煙打假協作機制。遇重大緊急事項，經領導小組成員單位同意，聯席會議可隨時召開。充分利用毗鄰地區卷煙打假協作的資源優勢，就能實現聯合打假，形成合力，重拳出擊，使制假售假分子無立足之地，使制假售假的地下網絡組織無形成條件，不斷維護和整頓卷煙市場經營秩序。

（注：本文屬湖北省煙草專賣局2010年科技創新項目“構建‘打防控一體化’專賣管理模式研究”（項目編號：JZKJCX201101）。）

【參考文獻】

[1] 夏子：筑堅固屏障 截非法“三煙”[J].中國煙草，2007（3）.[2] 李毅：四川甘孜州局構建卷煙市場監管新模式[BE/OL].http：//，2012.[3] 上海煙草：上海與蘇州毗鄰地區形成加強煙草專賣工作協作機制[BE/OL].http：//www.tmdps.cn/Firm/looklist.asp？id=3706，2005.------------最新【精品】范文

第二篇：煙草專賣-如何建立健全打假破網工作內部協作工作體系

深入貫徹落實科學發展觀 建立健全 “打假、破網”工作內部協作工作體系

摘要：隨著縣級局卷煙打假工作的深入，在日常工作開展的過程中，稽查大隊、專賣管理所、專賣監督管理科（內管科）形成有效的協調機制，建立互通的信息交流平臺，使卷煙打假工作在各個環境下信息達到傳遞順暢，有力促進打假工作的深入進行。

關鍵詞：打大戶、破網絡內部協作工作機制專賣市場監管制售假煙網絡案件

一、建立“打大戶、破網絡”工作中“內部協作工作機制”是當前卷煙打假工作的實際要求

近年來，隨著國民經濟的飛速發展，地方經濟也以前所未有的速度實現跨域式的增長，地方政府對卷煙行業各環節的工作也給予了很大的支持，陽信縣局的卷煙打假工作基本上是以路查路堵和市場清查為重點。當前全國煙草行業以市場為取向的改革不斷深化，工商管理體制改革取得重大突破，卷煙外部市場環境和零售終端也發生了較大變化，這些改革和變化都對煙草專賣打假工作方式、方法提出了新的要求。

（一）針對卷煙市場制、售、販假煙的形勢，要求打假、破網過程中內部協作工作積極進行

當前卷煙打假工作的整體形勢依然嚴峻，主要表現在：首先是制售假案件多，發案率居高不下。其次是群體性制假案件多，且形式不斷變化，由大規模集中群體制假轉變為相對分散的群體制假。三是惡性案件依然存在，暴力抗法、阻撓執法情況時有發生。

面對現實問題，專賣市場監管任重道遠，打假未有窮期。對此，我們要牢固樹立“有假煙必有網絡，有網絡必有大要案”的理念，堅持源頭打擊與終端治理相結合的

1原則，側重從專賣稽查大隊、專賣管理所、專賣監督管理科聯動方面做好打假破網這篇文章。

（二）面對打假工作不斷的深入進行，建立各部門協作工作機制

密切分析當前形勢，為了更加嚴厲的打擊制售假煙違法犯罪活動、促進煙草行業健康發展，基層局應當根據“積極作為、科學務實”的工作要求，充分認識卷煙打假工作的重要意義，從講政治、講大局的高度，進一步統一思想，增強責任感和緊迫感，扎實做好卷煙打假工作。

對于卷煙打假的內部協作工作機制，更要切實加強組織領導，把多部門打假協作工作機制作為一項事關卷煙打假工作全局的長期任務列入重要議程。各部門加強聯系溝通，充分發揮聯席會議制度的優勢，互通信息，交流經驗，及時解決卷煙打假工作中遇到的問題和困難，確保工作順利開展。

（三）落實科學發展觀，對打假聯動工作機制提出更高的挑戰

以科學發展觀統領各行各業的工作實踐，是認真學習領會貫徹落實黨的十七大精神的具體行動。深入開展內部協作工作，是最大限度地爭取更好的工作效能，是深化落實科學發展觀的應有之義。

堅持案件全程全面協調，夯實卷煙打假協作基礎。煙草專賣執法工作，少不了各部門的協調和配合。多年來專賣稽查大隊得到了包括專賣管理所、專賣監督管理科等部門的大力支持和配合，對加大打擊違法犯罪工作力度，震懾一方煙販起到了關鍵作用。如何在現有多部門的配合情況下，更好的構建立體多層次協作的配合網絡，并精心加以維護卻是打假工作中不能忽視的另一個重要基礎工作。為此，在注重加強和所屬具體職能部門聯絡溝通的同時，要加強與內部工作開展的工作聯系，確保信息傳遞及時。建立起良好的協作基礎，對違法制、售、販運卷煙的不法行為進行及時的查處。

二、當前卷煙打假工作存在的主要問題和原因

（一）主要問題

我縣煙草打假工作仍然存在一些急待解決的問題。一是涉煙犯罪分子“團伙化、職業化、智能化、網絡化”的特點越來越明顯，從目前查辦案件的情況看，破網絡工作的質量不高，打擊不徹底，捕捉信息的渠道、途徑還需進一步拓寬，專賣稽查人員的業務素質和案件經營能力還需進一步提升，以適應新的法制環境、新的打假形勢。二是跨地區辦案普遍存在著追蹤調查成本大、取證難度大、抓捕收網阻力大等問題，一定程度上影響了辦案效率和工作順利開展。三是偵破假煙網絡案件能力還不夠強，落實部分假煙牌號、數量、規格，確定犯罪團伙及嫌疑人的困難還比較多，固定證據的能力還不強。四是在案件審理過程中，協調公檢法機關的力度不夠，有些案件定性不準。為此，各級局不能對取得的成績盲目樂觀，要認識面臨的壓力，保持卷煙打假的嚴打高壓態勢，毫不松懈地把卷煙打假內部協作工作機制深入持久地開展下去。

（二）原因分析

通過對制售假煙網絡案件的趨勢分析，立足于現有的煙草專賣制度，從形成制售假煙網絡的角度出發，探討查處制售假煙網絡案件過程中內部協作工作的新思路。

首先是地域化、異地化。隨著制假技術、通訊技術、運輸方式的進步，制售假煙的不法分子的目標市場也在擴大，并逐漸形成了區域化的產、銷格局。制售假煙違法分子已經在全國形成了有一定的規模的銷假網絡，并將全國市場根據地域不同細分市場，不同的團伙或組織各占一塊市場，并根據區域的特性，選擇制售假煙的品牌、方式和方法。

其次是分散化。近年來，煙草專賣部門打假破網工作力度加大，使得不法分子不斷地將其運輸、存儲、銷售分散化，如運輸從大批量轉為小批量；存儲從集中存儲轉為多點存儲；銷售從以批發為主轉為大量分散的零售為主。

最后是專業化。制售假煙的不法分子在躲避查處的同時，也在不斷地汲取經驗以提高自身的運作效率，增強其行為的隱密性。當前，制售假煙的不法分子從生產、運輸、銷售等各方面都形成了專業化。如利用高科技的包裝機仿制卷煙包裝；通過托運、郵遞等方式運輸；供貨方面越來越趨向于采取單向聯系的方式，即各個假煙零售戶互不相干，售假零售戶只與上線的假煙供應商取得聯系，這使得整個制售假煙網絡難以通過查處一兩個假煙案而被發現，其假煙銷售的穩定性和反偵查能力大大增強。

三、建立內部協作工作機制是卷煙打假工作的重點工作

進一步加強內部之間的溝通和協調，更好的管理和服務于社會，縣局對各部門聯動工作進行統一調度，用多個目標建立打假破網中的內部多部門聯動工作機制，強

化部門協作取得的效果。

一是制度目標，促進部門協作制度化。研究課題之初經各部門共同協商，由縣局制定了《陽信縣局破除網絡攻關課題實施方案》。該方案內容涵蓋協作部門間的協作原則、協作內容及協作方式等等，為強化協作提供了制度保障。部門與部門之間還就具體工作建立了溝通制度，如專賣稽查大隊與專賣管理所建立了定期的溝通制度；專賣監督管理科與稽查大隊和專賣管理所建立了商圈數據庫數據定期共享及信息傳遞制度。

二是會議目標，促進聯席會議定期化。今年以來，協作各方按季召開聯席會議，總結分析前階段各部門專賣管理工作與服務工作開展情況，通報新政策實施情況以及下一步工作計劃。通過聯席會議的形式實現信息共享、相互溝通定期化，提高各部門間的協作力度、層次和有效性，及時溝通和解決各個管理環節中遇到的困難和問題，創造寬松的專賣各部門聯動工作在打假破網的應用空間。

三是行動目標，促進內部協作工作機制規范化。協作機制的最終目標是把促進轄區卷煙消費市場健康發展作為各部門管理與服務工作的出發點和落腳點，在認真貫徹落實國家相關管理政策法規的前提下，謀劃思路、制定計劃、出臺方案、采取措施、調查研究、總結工作、評價得失都離不開這個中心。圍繞這個目標，近來，各部門都爭取在聯動工作中發揮自己的作用。如專賣管理所在日常市場信息變動和市場信息反饋中及時有效的傳遞等。

四是行動目標，促進服務工作高效化。為了搞好今年的聯合破網工作，各協作部門先后召開了多次聯合專項工作聯席會議，研究部署破網工作。同時，聯合縣局開展了對專賣管理人員的培訓，提前部署報送要求、及時溝通交流填報方法，高效地對破網工作進行了部署，規范了工作開展。

強化內部協作工作機制建設，有助于提高專賣管理部門間的協作力度、層次和有效性，及時溝通和解決各個管理環節中遇到的困難和問題，創造寬松的打假破網深入發展的環境；有助于協作各協作單位在依法行政和服務企業的同時，增進相互理解和支持，實現相關部門之間政策、信息溝通經常化、制度化，從而為新環境、新形勢下的打假破網工作作出更大的貢獻。

第三篇：建立卷煙零售市場信用體系分析對策

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度，是建設現代市場體系的必要條件，也是規范市場經濟秩序的治本之策。”這一論斷，深刻地闡明了建立信用體系的重要性，為整頓和規范市場經濟秩序的工作指明了前進方向。

卷煙零售經營戶是卷煙零售市場的主體，其在經營過程中誠信守法與否直接關系到消費者合法權益能否得到保障和卷煙零售市場能否實現健康有序發展。卷煙零售市場是社會主義市經濟的重要組成部分，建立卷煙零售經營戶信用管理體系，鞏固卷煙零售商業道德基礎，填補現行相關法律法規的不足，規范卷煙零售經營行為，對完善社會主義市場經濟體制、促進社會和諧有著積極的實踐意義。

一、信用與卷煙零售市場信用管理體系

人類社會發展到今天，“信用”一詞已經包含著極其豐富的內涵。從倫理道德層面看，信用主要是指參與社會和經濟活動的當事人之間所建立起來的、以誠實守信為道德基礎的“踐約”行為。從法律層面來看，《民法通則》中規定“民事活動應當遵守自愿、公平、等價有償、誠實守信的原則”，是指雙方當事人按照“契約”規定享有的權利和肩負的義務。總而言之，信用就是社會關系主體之間長時間積累的信任和誠信度。

對卷煙零售經營戶而言，信用就是基于法律規章，在許可范圍內開展無欺詐的經營活動，包括對法律講信用和對消費者講信用兩方面的內容。卷煙零售市場信用管理體系指對卷煙零售經營戶信用等級進行評定、管理，對信用缺失行為進行懲戒的制度、科技、信息等管理手段的總和。

二、卷煙零售市場信用缺失現狀及其產生原因分析

目前我國卷煙零售市場的信用缺失現象婁見不鮮，從市場日常監督管理工作中發現的情況來看，卷煙零售市場信用缺失主要表現為：向消費者出售假煙；擅自從事卷煙收購、卷煙批發等超出經營許可范圍活動；向未成年人出售卷煙等。隨著相關職能部門打擊力度的加大，卷煙零售市場信用缺失現象越來越呈現出隱蔽化發展態勢，不僅嚴重侵犯了消費者權益和國家利益，還在一程度上影響到了社會的穩定與和諧。

卷煙零售市場信用缺失產生的首要原因是法律法規的不完善，如：根據現行《刑法》、《煙草專賣法》及其相關規定，販假售假只有達到相當的數量規模才會引發相關法律責任的追究，對一些零星的擺售假、私煙行為，法律法規賦于相關職能部門的權力就只有勸誡和制止，法律法規的不完善在客觀上使卷煙零售市場信用缺失產生有機可趁；另方面的原因是部分卷煙零售經營戶唯利是圖、依法經營意識淡薄，利用制度與管理上的漏洞，采取少量多次購進，小包出售等手段逃避法律責任。

三、建立卷煙零售市場信用管理體系的必要性

（一）卷煙零售市場信用管理體系是發展卷煙零售市場，完善社會主義市場經濟的必然要求。市場經濟是法制經濟、信用經濟，誠信守法是市場經濟得以健康發展的基礎，卷煙零售市場經營主體與卷煙消費者之間的相互信任是維持卷煙零售市場秩序穩定的最關健性因素。卷煙零售市場是社會主義市場經濟的重要組成部分，因此，建立卷煙零售市場信用管理體系，用行政管理的手段幫助煙草零售市場經營主體樹立誠信經營意識，促進卷煙零售市場的和諧發展是完善社會主義市場經濟的必然要求。

（二）卷煙零售市場信用管理體系是確保社會穩定的必然要求。卷煙零售市場信用缺失給社會穩定帶來的危害也不是容忽視的，20xx，**省某縣煙草專賣局稽查大隊受理消費者投訴26起，全部為在零售點購到假冒卷煙的投訴，經查實：14起確系購得假冒卷煙，其中兩起還引發沖突，等稽查大隊執法人員趕到時，兩家商鋪均被客戶打得面目全非，事后經公安部門估算造成直接經濟損失1.3萬余元。因此，建立卷煙零售市場信用管理體系，敦促煙草零售市場經營主體開展誠信經營、樹立誠信經營是對社會負責、對消費者負責，同時也是對自己負責的意識，對于促進社會穩定有著積極的意義。

（三）卷煙零售市場信用管理體系是保證人民身體健康和國家財政收入的必然要求。卷煙零售市場信用缺失行為不僅擾亂市場秩序，影響社會穩定，而且給人民群眾的身心健康和國家財政收入造成不可估量的影響，特別是少數經營戶向未成年人出售煙草制品更是在嚴重地摧殘祖國的花朵，因此，在法律制度對向未成年人出售煙草制品沒有明確處罰尺度與幅度的情況下，建立誠信管理體系，強化道德對卷煙零售戶的約束作用就顯得尤其重要。

四、建立卷煙零售市場信用管理體系

（一）建立完善卷煙零售市場信用的制度體系。

第四篇：建立卷煙零售市場信用體系分析對策

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度，是建設現代市場體系的必要條件，也是規范市場經濟秩序的治本之策。”這一論斷，深刻地闡明了建立信用體系的重要性，為整頓和規范市場經濟秩序的工作指明了前進方向。

卷煙零售經營戶

是卷煙零售市場的主體，其在經營過程中誠信守法與否直接關系到消費者合法權益能否得到保障和卷煙零售市場能否實現健康有序發展。卷煙零售市場是社會主義市經濟的重要組成部分，建立卷煙零售經營戶信用管理體系，鞏固卷煙零售商業道德基礎，填補現行相關法律法規的不足，規范卷煙零售經營行為，對完善社會主義市場經濟體制、促進社會和諧有著積極的實踐意義。

一、信用與卷煙零售市場信用管理體系

人類社會發展到今天，“信用”一詞已經包含著極其豐富的內涵。從倫理道德層面看，信用主要是指參與社會和經濟活動的當事人之間所建立起來的、以誠實守信為道德基礎的“踐約”行為。從法律層面來看，《民法通則》中規定“民事活動應當遵守自愿、公平、等價有償、誠實守信的原則”，是指雙方當事人按照“契約”規定享有的權利和肩負的義務。總而言之，信用就是社會關系主體之間長時間積累的信任和誠信度。

對卷煙零售經營戶而言，信用就是基于法律規章，在許可范圍內開展無欺詐的經營活動，包括對法律講信用和對消費者講信用兩方面的內容。卷煙零售市場信用管理體系指對卷煙零售經營戶信用等級進行評定、管理，對信用缺失行為進行懲戒的制度、科技、信息等管理手段的總和。

二、卷煙零售市場信用缺失現狀及其產生原因分析

目前我國卷煙零售市場的信用缺失現象婁見不鮮，從市場日常監督管理工作中發現的情況來看，卷煙零售市場信用缺失主要表現為：向消費者出售假煙；擅自從事卷煙收購、卷煙批發等超出經營許可范圍活動；向未成年人出售卷煙等。隨著相關職能部門打擊力度的加大，卷煙零售市場信用缺失現象越來越呈現出隱蔽化發展態勢，不僅嚴重侵犯了消費者權益和國家利益，還在一程度上影響到了社會的穩定與和諧。

卷煙零售市場信用缺失產生的首要原因是法律法規的不完善，如：根據現行《刑法》、《煙草專賣法》及其相關規定，販假售假只有達到相當的數量規模才會引發相關法律責任的追究，對一些零星的擺售假、私煙行為，法律法規賦于相關職能部門的權力就只有勸誡和制止，法律法規的不完善在客觀上使卷煙零售市場信用缺失產生有機可趁；另方面的原因是部分卷煙零售經營戶唯利是圖、依法經營意識淡薄，利用制度與管理上的漏洞，采取少量多次購進，小包出售等手段逃避法律責任。

三、建立卷煙零售市場信用管理體系的必要性

（一）卷煙零售市場信用管理體系是發展卷煙零售市場，完善社會主義市場經濟的必然要求。市場經濟是法制經濟、信用經濟，誠信守法是市場經濟得以健康發展的基礎，卷煙零售市場經營主體與卷煙消費者之間的相互信任是維持卷煙零售市場秩序穩定的最關健性因素。卷煙零售市場是社會主義市場經濟的重要組成部分，因此，建立卷煙零售市場信用管理體系，用行政管理的手段幫助煙草零售市場經營主體樹立誠信經營意識，促進卷煙零售市場的和諧發展是完善社會主義市場經濟的必然要求。

（二）卷煙零售市場信用管理體系是確保社會穩定的必然要求。卷煙零售市場信用缺失給社會穩定帶來的危害也不是容忽視的，2008，**省某縣煙草專賣局稽查大隊受理消費者投訴26起，全部為在零售點購到假冒卷煙的投訴，經查實：14起確系購得假冒卷煙，其中兩起還引發沖突，等稽查大隊執法人員趕到時，兩家商鋪均被客戶打得面目全非，事后經公安部門估算造成直接經濟損失1.3萬余元。因此，建立卷煙零售市場信用管理體系，敦促煙草零售市場經營主體開展誠信經營、樹立誠信經營是對社會負責、對消費者負責，同時也是對自己負責的意識，對于促進社會穩定有著積極的意義。

（三）卷煙零售市場信用管理體系是保證人民身體健康和國家財政收入的必然要求。卷煙零售市場信用缺失行為不僅擾亂市場秩序，影響社會穩定，而且給人民群眾的身心健康和國家財政收入造成不可估量的影響，特別是少數經營戶向未成年人出售煙草制品更是在嚴重地摧殘祖國的花朵，因此，在法律制度對向未成年人出售煙草制品沒有明確處罰尺度與幅度的情況下，建立誠信管理體系，強化道德對卷煙零售戶的約束作用就顯得尤其重要。

四、建立卷煙零售市場信用管理體系

（一）建立完善卷煙零售市場信用的制度體系。

我國目前尚沒有規范市場主體經營信用方面的專門法律法規，關于規范卷煙零售市場信用方面的規定，散見于《刑法》、《煙草專賣法》、《行政處

罰法》、《煙草專賣許可證管理辦法》和《未成年人保護法》等法律法規當中，這種現狀既不利于查找，也容易造成對具體法律法規條款的理解、運用上的偏差。隨著社會信用體系建設工作推進和法制的日臻完善，關于規范卷煙零售市場信用方面的專門制度的出臺，是發展必然的結果。在不違背法律原則、不與法律設定職能重疊的前提下，由國務院煙草專賣行政主管部門依據

《國務院辦公廳關于社會信用體系建設的若干意見》（國辦發〔2007〕17號），將散見各法律法規中關于規范卷煙零售市場信用方面的規定進行整理創新，形成指導性意見，經在部分地區試點總結經驗后形成成熟的制度體系是建立完善卷煙零售市場信用的制度體系的最佳途徑。

（二）發揮煙草專賣行政管理部門的積極作用。

煙草專賣行政管理部門應在借鑒其他行業已經建立的優秀信用管理體系的經驗基礎上，采取有效措施，在發展的初期通過制定政策、組織建立統一的數據檢索平臺等措施積極推動卷煙零售市場信用體系的發展，爭取在較短的時期內，以較低的成本初步建立卷煙零售市場信用管理體系并在卷煙零售市場管理工作中發揮積極作用。

1.建立完善卷煙零售市場信用管理網絡平臺。充分利用煙草專賣行政主管部門現有專賣信息管理系統，建立卷煙零售戶信用管理數據庫系統，設立投訴專線電話，開通網上投訴功能并加強與工商等相關部門溝通，建立一個全社會參與管理的卷煙零售市場信用管理網絡平臺。

2.建立失信懲罰機制，加大對失信行為的懲治力度，營造良好的卷煙零售市場信用環境。一是建立合理的懲罰尺度，以對不同程度的失信行為施以相應的處罰；二是建立快速收到有關失信行為的信息或舉報機制；三是根據失信行為的嚴重程度，將卷煙零售經營戶的不良信用記錄按照時間長短不同記錄于各相關數據庫中，定期將失信經營紀錄向社會公布，以形成強大的輿論壓力。

3.提高卷煙零售市場信用管理部門和人員的素質與能力。通過專門的信用管理培訓，提高相關從業人員的能力與水平，充分認識到加強卷煙零售市場信用管理對搞好煙草專賣管理工作的重大意義，將對卷煙零售經營戶信用管理納入煙草專賣管理日常工作進行考核，確保卷煙零售市場信用管理機制切實發揮出其應有作用而不至于流于形式。

4.建立被懲罰人申訴機制。在開展卷煙零售市場信用體系建設的同時建立健全被懲罰人申訴機制，防止非法采集和濫用卷煙零售市場信用信息，保護卷煙零售經營戶合法利益，促進卷煙零售經營戶信用體系建設健康有序發展。

（三）加強卷煙零售市場信用宣傳，開展卷煙零售市場信用管理教育。

卷煙零售市場信用管理體系的建立離不開法律體系的支持，但卷煙零售市場信用管理體系更多是基于道德理念的約束來發揮作用，道德理念不是一朝一夕就可以形成的，也不是堅不可摧的，可能會受到外界影響而被破壞。因此，要持之以恒地重視卷煙零售戶信用意識的培養和提高，要堅持正確的輿論導向，不斷加大宣傳力度，對誠實守信的典型要大力表彰宣傳，弘揚誠實守信的正氣，營造誠信氛圍，引導卷煙零售經營戶樹立誠信經營意識，使他們認識到信用是立身于市場的生命和靈魂，要像愛護自己眼睛一樣維護自己的信用，花大力氣提高消費者的權利保護意識，充分發揮輿論的監督作用，努力形成與卷煙零售市場體系發展相適應的健康、和諧、積極向上的行業道德規范。

建立卷煙零售市場信用管理體系，完善管理制度體系是基礎，合理的管理與運行機制是保障，提高廣大零售商戶誠信意識和消費者的權利保護意識是關健，三者缺一不可。建立卷煙零售市場信用管理體系意義重大，將會對社會主義市場經濟產生積極而又深遠的影響，同時也應認識到建立卷煙零售市場信用管理體系的艱巨性和復雜性，將思想和行動統一到《國務院辦公廳關于社會信用體系建設的若干意見》精神上來，克服困難，排除干擾，建立一個符合市場需要的卷煙零售市場信用管理體系，促進卷煙零售市場健康、有序發展，維護國家利益和消費者權益。

第五篇：欠發達地區建立財政支出績效評價體系的探討

欠發達地區建立財政支出績效評價體系的探討

財政監督處課題組

財政支出績效評價是指運用科學、規范的績效評價方法，對照確定的評價標準，按照績效的內在原則，對財政支出行為過程及其效果進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。在市場經濟國家，開展財政支出績效評價工作，已成為政府加強宏觀管理，促進提高政府資金運行效率，增強政府公共支出效果的關鍵手段。在我國，隨著社會主義市場經濟的不斷完善，以及公共財政框架的逐步建立，推動建立財政支出績效評價工作體系已成為財政改革所面臨的一項重要課題。

本文擬從分析欠發達地區財政資金管理中存在的主要問題和加強財政支出績效評價入手，探討如何借鑒發達國家和國內發達地區的成功經驗，在公共財政框架內，逐步建立和完善財政資金績效管理體系，使有限的財政資金盡可能發揮最大效益的具體途徑。

一、欠發達地區財政資金管理上存在的主要問題

近幾年來，各地在財政支出管理監督方面陸續采取了一些重大改革措施，如部門預算、財政集中核算、國庫集中支付、政府采購、財政支出績效評價、績效審計等，這些改革在規范財政支出程序、減少資金流轉環節、加強財政監督和提高資金使用效益等方面發揮了積極作用。很多地方都對其中的一些改革措施進行了探索，也取得了不小的成效。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和改革開放的不斷深化，財政資金管理上的一些問題，主要是財政資金效益不高的問題仍很嚴重，而對于一些經濟欠發達地區來說，各種情況可能更甚。

（一）財政收支矛盾極為尖銳，財政支出壓力增大。“無米成炊”是欠發達地區財政資金管理上面臨的最大問題。由于經濟和社會發展水平滯后，欠發達地區經濟總量、財政收入、人均可用財力遠遠低于發達地區，而保“吃飯”、基層政權運行經費、社會保障、義務教育、公共衛生、環境保護等各種法定支出所需資金并不比發達地區少，基礎設施建設、招商引資、扶工支農等，為加快發展所需支出的資金需求更要比發達地區巨大和急迫，這種狀況在欠發達地區財政緊張的情況下不可能得到根本解決。為此，欠發達地區只能在“一要吃飯、二要建設”的理財思路下，根據上級財政的要求和本地財力的實際情況，將有限財力分散投向急需的各個方面，這種“僧多粥少”的狀況短期甚至長期內依然存在，很難達到統籌區域經濟、統籌城鄉經濟協調發展效果。

（二）財政資金分配、投向決策機制不健全。在現行的財政管理體制中，財政預算內資金的分配主要以預算的形式作出，由政府提出、人大審批，而欠發達地區由于資金緊張、不可預測因素多等原因，普遍存在著預算剛性不強、執行過程隨意性大等問題；而財政預算外資金和體制外資金的投向主要由所在部門、單位或政府決策者決定，普遍缺少科學的論證和評估。由于財政資金分配和投向的決策機制不健全，形成部門千方百計編大支出預算，不從財力考慮把該做的和不該做的事都編入經費預算。財政部門面對幾倍于財力的需求，采取“大刀闊斧”地擠水分。供需雙方的博弈標準不同，指導思想和結果孑然不同。產生的財政資金實際效益會不同。

（三）財政資金管理監督機制不完善。長期以來，我國財政資金實行分散管理體制，資金的跟蹤問效監督機制一直沒有建立。財政資金撥到單位帳戶后，實際上已經脫離了財政部門的監督，無法對資金的使用情況進行有效的跟蹤監控，只能依賴于使用單位的報告，在事后進行審查監督，處于被動狀態。財政資金被擠占、截留、挪用、閑置等現象時有發生，地方政府出于地方財政資金不足的現狀，對于這種現象也是“睜一只眼閉一只眼”。在對專項資金管理方面，財政和計劃等相關部門主要是對項目進行申報和下達，而對項目的前期調查論證、實施中的監督檢查、驗收評估等重要環節卻沒有人力、精力過問，缺乏必要的全程

監控。而審計部門的監督主要也是事后監督。這就往往造成了放任不管或管理不到位等弊端。

（四）財政資金管理監督的法律法規體系不健全。從國外財政支出績效評價工作的發展實際看，財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化、經常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、建設決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理。但迄今尚未出臺全國統一的有關財政支出績效評價工作的法律法規，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。目前，我國的財政管理監督法律主要有《預算法》、《會計法》和《政府采購法》等，其中《預算法》是1994年頒布的，在很多方面已不適應改革和發展的客觀要求。而關于財政監督的法律法規新近雖出臺了《財政違法行為處罰處分條例》，但一級政府一級財政，財政工作主要由當地政府主管，對于各級政府及部門的財政違法行為，基本上是“大事化小，小事化了”，很少追究或從輕追究違規單位和責任人的行政責任、經濟責任或法律責任，沒有真正觸動責任人的切身利益，從而無法達到嚴厲打擊資金違規違紀現象的目的，很難真正體現其威懾力。對雖不存在嚴重違規違紀問題，因決策失誤等因素造成財政資金效益低下的責任人則更缺少有效的制約措施。

（五）財政支出績效評價工作沒有明確的管理機構。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有公共支出績效評價機構，作為公共投資財政支出績效評價執行主體。而在我國，缺乏這樣一個有權威性的財政支出績效評價綜合管理機構，即使一些地方開展了財政支出績效評價的初級工作，也可能是分散在各管理部門進行，各部門又主要是從技術性能、項目工程管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一的、全面的財政支出績效評價。標準不統一，使財政支出績效評價結果差異大，缺乏可比性，難以保障財政支出績效評價結果的客觀公正性。這是目前財政支出績效評價工作發展滯后的重要原因。

（六）財政支出績效評價工作缺乏科學、規范、合理的方法指標體系，財政支出績效評價結果約束乏力。長期以來，中國政府工作人員遵守的潛規則是“過程導向”，即只要遵照上級領導的意圖，按照例行程序做事，即便出現了不良后果，也與個人關系不大。但是，財政績效評價力圖倡導的是“結果導向”，它不僅要求財政資金能辦事，更要求把事情辦好。目前，各有關部門的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，其中，側重于技術和工程及資金使用的合規性評價，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完善的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求。由于缺乏科學、規范的方法、指標，影響財政支出績效評價結果的公正合理性。這種技術性缺陷正是我國財政支出績效評價工作發展緩慢的直接原因。財政績效評價對各地來說，都是一個嶄新的課題，因此要建立一套科學的評估體系困難不可小覷。同時，由于財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規范，財政支出績效評價結果許多時候只是作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任，對項目執行過程中的各個環節責任人并沒有任何直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流于形式，而且影響了財政支出績效評價工作的權威性，制約著財政支出績效評價工作的深入開展。

種種問題表明，目前欠發達地區對財政資金的管理和監督模式難以提高財政資金使用績效，已不能充分滿足效率財政與效率政府的要求。當前，只有緊緊抓住“評價”這個重點，盡快在財政支出分配、管理、監督體制改革和創新上走出一條新路，管好、用好每一分錢，實現財政資金績效的最大化，才有希望逐步走上快速發展的路子。

二、建立欠發達地區財政支出績效評價體系的緊迫性

（一）財政支出績效評價問題是建設高效政府的關鍵問題。抓住財政資金績效這一關鍵，將是推動高效政府建設的一條捷徑。首先，政府行政要以財政資金為基礎，不管是管理公共事務、履行公共職能，還是促進經濟和社會發展，所有行政行為都必須依托項目為載體，用一個個具體項目來落實，政府效率的高低實際上反映了財政資金的績效狀況；其次，財政資金績效是財政效率的核心，也應該是評價政府效率的標準。部門在使用財政資金時，是否能最大限度地發揮財政資金的績效，從而滿足公共需求，增進公共利益，無疑應該成為政府效率的“鏡子”。

（二）財政資金績效管理對欠發達地區意義更為重大。目前的狀況是，不少欠發達地區在財政形勢非常嚴峻、連“吃飯”問題有時都難以保證的情況下，想方設法籌集資金投入建設，謀求更快發展，為此，“跑部（省）錢進”、“適度舉債”來爭取資金成為必然的選擇。然而，通過各種途徑得到的極為有限的財政資金，由于缺乏系統、規范、有效的管理監督機制，在分配和使用過程中，一些相關部門和單位擠占、截留、挪用、閑置甚至騙取財政資金等違規違紀現象屢見不鮮，盲目投資、個人決策、重復建設、損失浪費、管理被動和監督不力等問題客觀存在，使財政資金效益不高的頑癥在很大范圍內存在，嚴重影響著欠發達地區的財政效率，阻礙著政府效率的提高，制約著當地小康社會發展步伐，挑戰著黨和政府的執政能力。和發達地區相比，欠發達地區在基礎設施、思想觀念、發展水平和發展速度等方面都明顯滯后，財政支出壓力巨大，財政收不抵支矛盾非常嚴重。然而，在經濟的起步和發展階段。更需要政府資金恰當支持和引導。在現階段，要解決好極為有限的資金和“吃飯與建設”的巨大需求之間的矛盾，欠發達地區必須解決患得患失的心態，在取得上級財政最大支持的同時，勇當財政支出管理改革的先鋒，強化財政資金績效管理，讓每一分財政資金都用在最恰當的場合，發揮出最大的效益，才有可能盡快實現經濟落后而管理不落后的目標，在“生存和發展”的夾縫中走出一條績效評價的路子。

三、欠發達地區建立財政支出績效評價體系的途徑

當前，我國正在進行公共財政框架建設，也就是包括財政資金分配、管理和監督在內的基本制度建設。在這一框架內，實現公共財政目標是核心，財政資金績效是主線，科學合理的資金分配、管理和監督是提高財政資金績效的三個基本環節。

那么，欠發達地區應該從哪些方面入手建立財政資金績效評價體系呢？筆者認為，長期目標應是建立配套完善、科學合理、權責分明和監督有力的財政資金績效評價體系，近期則應由易到難，由急到緩，分步實施，多點突破，整體推進，逐步提高財政資金績效管理水平，使有限的財政資金盡可能發揮最大的效益，確保各類公共利益的不斷增進。

（一）以績效為中心，樹立和強化績效財政理念。近幾年來，效率財政、效益財政和績效財政的提法廣為社會各界關注，湖南省提出“效益財政”的思路和具體措施，并開始建立財政資金績效評價體系；廣東省提出加強財政績效監督的要求后，財政及時開通了人大對財政支出的實時在線監控系統；深圳針對市民最為關注的政府重點投資項目績效問題，加大了項目績效審計力度。從各地的情況來看，對財政資金實行績效管理是一項很復雜的系統工程，由此會引起一系列的觀念碰撞和利益沖突，阻力很大，難度也很大。因此，有必要從解放思想入手，通過多種手段加大財政資金績效管理必要性和緊迫性的宣傳，使社會各界尤其是各級領導干部真正樹立和強化建設績效財政的理念，才有可能在財政績效管理上取得突破。

（二）堅持“先簡后繁，先易后難，由點及面”的原則，穩步推進財政支出績效評價工作

財政績效評價工作政策性強，涉及面廣，業務性突出，操作難度大。因此，必須堅持“先簡后繁，先易后難，由點及面”的原則，以具有典型性的財政支出項目績效評價為突破口，通過試點，總結經驗，逐步有序地建立項目—單位—部門—綜合等四個層次的評價類型，積極穩妥、循序漸進地推進此項工作。評價具體財政支出項目的績效，要以經濟性、效率性和有效性為評判標準，以科學、客觀、公正和實事求是的態度和作風，以定量分析與定性分析相結合的方式，科學、規范地進行權衡比較和綜合判斷。現階段財政支出績效評價工作的實施范圍應當以社會各界都比較關注的重大項目建設資金、大宗撥款及教育、水利、社會保障、基礎建設等財政支出為主。

（三）深化預算改革，逐步將績效預算引入部門預算中，在所有政府資金的分配和投向上實現科學決策。“績效預算”是以成本核算為基礎，按政府部門所完成的各項職能進行預算，將部門預算建立在客觀公正的績效評估體系基礎上的一種預算方法。它將市場經濟的一些基本理念融入公共管理中，從而有效地降低政府提供公共產品的成本，提高財政支出的效率。首先，要摸清所有政府資金（包括預算內外、體制外資金）的底數，并納入預算管理范疇，通過預算統籌主要的資金分配和投向，逐步使財政資金管理從分散走向民主集中；其次，要合理界定財政支出的范圍和界限，逐步淡出市場更能發揮作用的職能范疇，改變財政“越位和缺位”的問題，切實按照公共財政的要求調整和優化財政支出結構；再次，要建立科學合理的績效預算體制。要通過發揮專家庫、“智囊團”等的作用，科學民主決策，細化、優化預算項目，充分聽取專家意見，減少決策失誤，使在財政資金績效管理體系中居于首要環節的預算分配充分發揮制約作用。要在完善部門預算，統籌安排資金的基礎上，轉變預算理念，逐步由管人向管事過渡，從目前“人員-職能-經費”的預算管理模式向“公共品-公共成本-預算”的模式轉變。最后，要強化預算執行的剛性和執行中的績效考核，以績效考核結果作為下預算編制的重要依據。

（四）完善資金管理機制，逐步建立和不斷完善區分不同類別的財政資金績效評價標準體系，對財政資金實行績效評價。首先，可以建立專門的財政資金績效評價機構，根據不同類別的資金性質確定不同的績效評價標準，做好評價財政資金績效的目標。現行財政體制下，財政資金可區分為行政經費、事業支出、公共服務支出和專項資金支出等。對行政經費的績效評價，可以把各級黨委、政府目前進行的目標責任制考核項目和人大進行的行風評議項目結合起來，并將考核評議結果作為撥付行政經費的主要依據，從而使考核評議真正起到獎優罰劣的效果；對事業支出的績效考核指標設計，應確定具體的事業項目績效考核目標，事業項目目標完成情況來核定支出，達到政府“花錢買服務”的目的；對公共服務類支出，應根據財政效率原則，對那些更適應私人部門經營的事業，推行市場化管理，如再就業培訓、市政環衛等、可以交由私人公司承包經營，政府只負責審查和評價績效考核結果，作為履行合同的依據，達到優化公共服務的目的；對專項資金支出，應實行項目化管理，準確制定合理的績效指標和評價方法，實施標準化管理，嚴格項目決策審查、在充分論證的基礎上合理確定項目目標，并根據項目目標安排資金鐵責任制。建立項目單位主動控制項目支出。其次，要完善財政資金的全程跟蹤問效機制。嚴格按項目目標、項目程序、項目權限、審查撥付資金。實現監督關口前移，及時發現并糾正資金使用中存在的問題，確保有限資金的使用績效，最大限度地減少損失浪費。

（五）充分發揮人大、政協、財政、審計、監察部門、中介機構和輿論監督等的作用，建立全方位的財政項目資金公開制度，逐步實現“透明財政”。首先，財政資金從根本上說都是納稅人的血汗錢，欠發達地區的財政資金更是來之不易，政府是代表人民的管理者，任何“暗箱”操作行為都是違背納稅人意志的。因此，和財政資金有關的各類信息應該也必須公開。其次，讓納稅人擁有知情權，并參與財政資金的監督，也是保證財政資金得到有效監督的最佳途徑。長期以來，財政資金的分配、使用等支出情況一直屬于保密信息，納稅人對財政資金的數量、流向、使用效果一無所知，這也是財政資金使用效益低下的重要原因。一

紙審計報告如不通過新聞媒體公之于眾，是不可能引出“審計風暴”的，這是公開的力量，當然，財政資金的監督涉及到許多專業知識和技能，“民考官”終究還是存在著太多的技術障礙。另外除了納稅人的監督外，更需要專業部門的實時監督和及時處理，并將監督情況向公眾公開。因此，除了要發揮財政部門績效監督的主力軍作用外，其他相關的資金管理部門都應根據各自職責，從各自角度出發，對財政資金的使用績效進行全方位的跟蹤監督，盡可能地堵塞管理上的漏洞，確保財政資金的安全高效。

林珺

組長：孫天宇 成員：肖榮執筆：單躍忠