第一篇：土地一級開發主要法律問題的實務操作

土地一級開發主要法律問題的實務操作

2014-02-19 德恒工程建設及投融資

2012年12月16日，中央經濟工作會議在報告中提出，要積極穩妥地推進城鎮化建設。中央農村 工作領導小組辦公室主任陳錫文曾表示：正常情況下，在國務院每年審批的400萬畝全國建設用地中有280萬畝是征收農民的土地，是從農村集體土地轉化的建 設用地。因此，交流土地一級開發法律問題和實務操作時，深入探討的焦點在于集體土地的一級開發。

一、土地一級開發的概念及開發模式

土 地一級開發的概念目前尚缺乏全國性的規范性文件予以界定，主要見北京市的有關規定。《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》（京國土市[2005]540 號）第2條規定：本辦法所稱土地儲備和一級開發，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，達到土地 供應條件的行為。實踐中，土地一級開發是指政府或其授權委托的一級開發企業，按照規劃要求，對一定區域范圍內的國有土地或集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，編制規劃，并進行市政配套基礎設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出讓要求的前期開發建設工作。總 的來說，土地一級開發的模式有：

（一）政府運作模式

政府運作模式是指政府進行土地一級開發運作，土地一級開發所發生 的一切費用均由政府承擔。具體可以分為三種類型：一是由政府下屬的土地儲備機構直接負責土地的一級開發，如北京市，由北京市土地整理儲備中心（或授權各區 縣分中心）直接負責；二是由承擔土地儲備職責的國有企業或專門承擔土地一級開發職責的國有企業負責一級開發，如重慶市，由政府下屬的幾大國有企業（如重慶 城投）負責；三是由土地儲備機構和國有企業聯合負責一級開發，如上海市，由上海市土地儲備中心和上海市地產集團聯合完成。

政府運作模式有其自身的優勢，比如可以保證土地開發為熟地后土地增值收益為政府所得；政府全程控制，可以縮短開發時間。但與此同時，這種模式也存在相應的弱點，比如政府會面臨巨大資金壓力；政府全程操作，缺失監管，易政企合謀，使土地出讓隱蔽化。

（二）市場運作模式

市 場運作模式是指通過招標的方式委托開發企業實施土地一級開發。土地儲備機構與中標開發企業簽訂土地一級開發委托協議，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。目前，土地一級開發市場化運作模式比較成熟的有北京市，如專門制定了《北京市土地整理和一級開發暫行辦 法》、《土地一級開發項目招標投標暫行辦法》。

市場運作模式相比政府模式，可以減少土地儲備機構的融資壓力，可以通過競爭降低一級開發成本。但是，這種模式也有弱點：政府主管部門對一級開發的控制不如政府運作模式直接，難以有效發揮土地儲備和一級開發對市場的調控效果。

二、土地一級開發的運作流程及可能涉及的法律問題

政府依據城市總體規劃編制區域規劃或控制性詳細規劃是土地一級開發運作流程的開始，一級開發的驗收完成標志著土地一級開發的完成。具體來說，土地一級開發的運作流程分為五個階段：

（一）區域規劃編制

由地方政府（區、縣或鄉鎮）主導，根據城市的總體規劃及土地利用的總體規劃，編制擬開發地塊所屬區域的總體規劃或控制性詳細規劃，并將編制完成的規劃報送 市政府的規劃主管部門審批，由土地主管部門進行土地預審。實踐中，土地一級開發商為取得土地一級開發資格，往往會提前介入，出資或協助政府完成區域規劃的 編制控規，筆者服務的20655畝中國文創園項目便是。

本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何設計合法合理的土地一級開發模式；土地一級開發商會遇到：如何在項目前期調查核實項目所需的相關資質、項目的審批事項、當地政府優惠政策、操作慣例及相關程序性保障、當地政府對相類似投資項目的履約情況等法律問題。

（二）實施方案編制

地方政府在報審區域規劃的同時，需向土地主管部門提出土地一級開發申請，并完成土地一級開發實施方案的編制。實施方案的編制應以政府規劃部門批準的區域規劃為依據，實施方案將作為招標文件的主要組成部分。

本階段會遇到的法律問題包括：如何使實施方案的土地征收、拆遷、整理和供地等工作符合行政審批許可的程序，如何保障土地一級開發的審批程序能及時合法地批準下來。

（三）意見征詢和行政審批

地 方政府的實施方案報送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同發展和改革、規劃、建設、交通、環保等部門對土地一級開發提出意見和建議。申報方將根 據意見和建議對實施方案予以調整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實施方案，就可以在實施方案的基礎上整理完成土地一級開發招標文件。通過公開招標，選 定土地一級開發實施主體，并與之簽署土地一級開發委托合同。一級開發商取得授權批復后，持授權憑證到環境、交通、規劃、土地等部門辦理行政審批許可手續。本 階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何確定合法的一級開發主體，如何保障政府選擇的一級開發企業能夠按照政府的要求籌集足夠的資金；土地一級開發商會遇 到的法律問題是：如何在一級開發委托合同的談判、簽訂中最大限度地尋求法律支持，確保自身的合法權益。如何談判、起草合規的融資方案和擔保文件，在服務和 發放企業債時會涉及。

（四）組織實施征地拆遷和市政工程建設

按照政府批準的實施方案，完成征地拆遷和市政工程建設。征地拆遷涉及拆遷安置標準、補償方案及回遷安置等。市政工程建設主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設施引入待征用地內。

征地和拆遷是一級開發過程中最容易產生糾紛的階段，會遇到的法律問題是：如何處理拆遷各服務單位之間和各服務單位與被拆遷人之間的糾紛，如何保障土地征遷進度按照既定的時間完成等；在市政設施建設和基礎配套設施建設中，會遇到：招投標、施工合同談判和履行等法律問題。

（五）工程驗收

土地一級開發的工程驗收包括：審核土地一級開發主體提交的一級開發成本報告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結案手續、復檢市政工程等。驗收由土地儲備部門、市政建設部門、工程建設管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發商一并完成。

本階段，一級開發企業關注的是供地進度和成本、利潤的收回，因此會有關于供地方式的合法性、供地文件的合規性等法律問題。

三、土地一級開發主要法律問題的實務操作

（一）土地開發征地要件

1、征地目的的“公共利益”。根據《憲法》第10條第三款、《土地管理法》第2條第四款的規定，公共利益需要是進行土地征收的前提。但是由于我國法律沒有對公 共利益的概念、判斷標準明確規定，所以實踐中常因此而引起矛盾糾紛。例如，2013年6月，南昌市九龍湖新區投資400億元的萬達城項目就涉及行政征收還 是協商收購的問題，最終南昌市政府選擇協商收購，因萬達城不屬公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行為，起訴被上訴人 臨高縣政府及原審第三人盛源公司征收土地行為違法一案。海南省臨高縣政府為建設物流中心項目需要征收原為臨高縣美榔上村村民小組集體所有的林地30畝，盛 源公司競買取得了上述30畝土地使用權。先不論本案法院的判決如何，根據一般的共識，“物流中心項目”不是公共利益類型，屬于經營性項目。我國沒有“物流 中心項目”是“公共利益需要”的明文規定，臨高縣政府實行土地征收行為于法無據。根據“法無明文規定不得為”的憲政規則，臨高縣政府在沒有法律依據的情形 下進行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否認臨高縣政府的征地行為。因為我國法律在區分公益性建設用地和經營性建設用地方面，目前仍含糊不清。

主 要是因為《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；??前款所稱依法申請使用的國有土地包括國 家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”這意味著國家原出于公共利益需要并且只能以為滿足公共利益需要為目的而征收的原屬于農民集體所有的 土地，可以基于單位和個人的建設需要而依申請出讓。該條文將只有為滿足公共利益需要才能征收的土地征收權擴展到了整個經濟建設用地。嚴格來說，土地一級開 發征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否則，一方面會導致征地權被濫用，破壞耕地；另一方面會導致我國現行的以公共利益優先、個體服從的征地補償制度顯 失公平。因為被征地人為了服從公共利益的需要，必須做出接受偏低的征地補償款的讓步，以公共利益之名卻行商業開發牟利之實，對被征地人不公。

目 前，“公共利益”的概念界定屬于世界法律領域的難題，至今沒有一個公共利益的界定是為多數人所接受的。實務中可以參考2011年《國有土地上房屋征收與補 償條例》第8條的規定，盡管這里對公共利益判斷標準的界定適用于國有土地上房屋征收的情形，但值得各級政府在集體土地征收中予以借鑒。建議可通過省級人大 制定當地公共利益目錄。

實務中，在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以將公共利益的界定問題轉化成用什么樣的制度來確認某項征收是否 符合公共利益的需要。《國有土地上房屋征收與補償條例》第3條規定了征收應遵循“決策民主、程序正當、結果公開”的原則，可以在土地征收中引入法定的民主 參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要；或可以引入司法審查程序來界定公共利益，當事人可以對地方政府征地的必要性和合理性提起訴訟。由法院對征收決定的合法性進行司法審查，這符合國際慣例。

2、城鎮化建設必須保證農用 地特別是耕地總量不減少。農用地是我國糧食安全的保障，《土地管理法》第31條、第33條規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地 的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”；“省、自治區、直轄市人民政府應當確保本行政區域內 耕地總量不減少”。對非法占用耕地建設的行為，根據《刑法》第342條的規定，依法追究刑事責任。

經調研，南昌市占用耕地建設強調“城鄉建 設用地增減掛鉤”。即，先對一處進行拆舊，復墾成耕地，然后將增加的耕地與地方國土部門掛鉤，扣除（減掉）在另一處因安置舊地拆遷農戶而占用的耕地，最終 增加的耕地就是地方國土部門可開發的經濟建設用地指標。例如，某地方國土部門，在甲地復墾了100畝耕地，在乙地因安置拆遷戶，設置新安置點占用了30畝 地，如果在甲地復墾的耕地經驗收，最終有95畝合格，那么，該地方國土部門就有95-30=65畝經濟建設用地指標，就可以在本轄區某丙地報批將65畝耕 地轉為建設用地（簡稱“農專用”）。為了保證耕地總量不減少，在舊地拆遷復墾耕地數量至少完成一半（假如報批復墾100畝，就是完成50畝），并且經市國 土局初步驗收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）開發建設用地，并且占地量不能超標。

（二）土地一級開發的征地補償問題

土地 一級開發中有關征地拆遷補償的矛盾糾紛異常尖銳。從2010年9月10日上午江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮因征地拆遷補償引發的自焚事件，可見一斑。其實，主 要是土地補償費分配中分不分、分給誰、怎么分的糾紛。根據《村民委員會組織法》、《物權法》以及《土地承包糾紛的解釋》的規定，到底分不分補償款、拿出多 大比例用于分配、哪些人享有分配的資格以及到底按照什么標準分配都由集體成員決定。目前從《土地管理法》的實施細則一直到農業部、國土資源部的文件都對土 地補償款做了規定，但是不細致，沒有形成原則化的東西。對于補償費用分配糾紛可訴性規定不明確，一種觀點認為適用最高人民法院2005年《關于審理涉及農 村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第三款：“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”另一種觀點認 為農村土地征收后因補償款分配而產生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產權益之爭，人民法院應當受理。目前司法實踐中這兩種情況都存在。

為了更具有說服力，列出以下幾組調研數據。本調研數據來自南昌市兩縣（南昌縣、新建縣）五村失地農民的抽樣問答，是通過一對一，一問一答填寫完成的。主要反映了南昌市兩縣五村失地農民2011年的征地補償情形。

在 南昌地區，征地補償的方式主要以貨幣補償和社會保險補償為主，占43.6%和20.8%。經調查了解，在整個征地活動中，最大的受益人是政府———征地的 發起者；其次是集體經濟組織———征地的響應人；農民只是被動地接受補償收益。政府公示補償標準與農民實際所得的補償金額之間存在差距，鄉鎮政府和集體經 濟組織提留截留部分占24.4%。

從以上幾組數據中不難發現，征地補償利益分配比例偏頗嚴重是引起被征收人不滿的主因。問題的癥結主要在以下三方面：

1、征地程序

根 據《土地管理法實施條例》第25條、《建設用地審查報批管理辦法》以及《國土資源聽證規定》的規定，征地程序包含“兩公告、一登記、一聽證”，先由用地單 位向縣級以上土地管理部門提出建設用地申請，縣級以上土地管理部門在受理申請后30日內，擬定農用地轉用方案、征地方案和供地方案等，報有批準權的政府土 地行政管理部門批準，獲得批準后進行“兩公告、一登記”：征用土地方案公告、征地補償登記和征地補償安置方案公告。農民申請聽證的，土地行政部門應當組織 聽證。征地程序中最大的問題有：

第一，公告流于形式。根據《土地管理法》第46條的規定，政府在征地方案批準以后再公告，屬于事后公告和登 記。在公告之時，征地面積和征地補償標準、安置辦法均已批準確定。被征地者的參與權、知情權、發言權和否決權沒有得到充分的行使。盡管《關于完善征地補償 安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶征地情 況。《物權法》第63條第二款規定：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤 銷。”但是，在實踐中公告流于形式，被征地農民只能被動地接受征地結果。

第二，集體土地征收的法律適用不嚴格。在征地程序中，依據《土地管 理法實施條例》第2條第（五）項的規定：“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有。”制定征地方 案，將集體所有的土地征收國有，法律適用不嚴格。因為根據《立法法》第8條第（六）項的規定，對非國有財產的征收，只能制定法律。條例不是狹義的法律。第 三，聽證程序不嚴格按照法律操作。根據《國土資源聽證規定》第19條、第20條的規定，擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的、擬定非農業建設占用基本農 田方案的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，主管部門應當組織聽證。根據《國有土地上房屋征收與補償條 例》第11條的規定，市、縣級人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，是為了根據聽證會的情況修改征收補償方案。聽證程序在實踐中流于形式將嚴重侵害 被征收人的利益。

以上三點為地方政府及村集體經濟組織利用職務之便提取、截留征地補償款提供了可乘之機。特別是在征地補償程序中沒有明文規 定征地補償款的發放程序，而現在通行的發放方式是，用地單位將征地補償款打入政府賬戶，再通過行政各級別層層劃撥給被征地受償人，在這一過程中，征地補償 款項的流失是可想而知的。

關于征收程序問題，嚴格執法是可以解決的。2010年6月，國土資源部已經下發了《關于進一步做好征地管理工作的通知》，強調要認真做好用地報批前告知、確認、聽證工作，要求市、縣國土資源部門嚴格按照有關規定，征地報批前認真履行程序，充分聽取農民的意見。

2、土地規劃與開發權

從上述表三有關征地補償收益分配中可知，在整個征地活動中，最大的受益人是政府。政府以幾萬元的成本從農民手上強行征收土地，卻以高達幾十萬元、幾百萬元甚至是幾千萬元的價格將其轉手出讓。如此低買高賣不得不引人深思。首 先，我國集體土地的農用地轉用與權利流轉受到嚴格的法律限制。《土地管理法》第4條規定，國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。《憲 法》第10條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”因此，農用地只能作為農業生產用途，除非經國家征收、用于鄉鎮、住宅 建設等，不得改變農用地的原本用途。在這一土地制度下，農用地的價值有限。其次，區域開發規劃經批準后，就可以農業用地價格征收、以建設用地價格出讓，差價懸殊，但國家依法不對農用地轉用后的土地增值收益予以補償。因為按照《土地管理法》第47條的規定，土地補償費、安置補助費是按照被征收土地的原用途給予補償的。

再 次，我國不保護土地開發權，被征地農民不能獲得充分而全面的征地補償。開發權，域外法律名詞，相對于所有權是通過劃定土地的“四至”范圍界定土地的歸屬，解決不同私法主體在“平面”上占用土地資源的利益沖突關系；土地開發權則是在立體空間內通過分配土地開發容積率的方式，解決不同土地所有權人在空間維度上 支配土地開發容量的利益沖突問題。土地開發權保護土地開發容量支配收益，其收益的多少通俗來說就是體現在建設高為3層樓房和高為30層樓房所蘊含的市場價 值的差異。如果引入開發權的概念，那么在計算征地補償時，就要將在立體空間上增量的土地開發容量轉化為實際的建設開發行為，給予被征地人補償。

最 后，黨的十八大報告中提出，要“提高農民在土地增值收益中的分配比例。”提請十一屆全國人大常委會審議的《土地管理法》修正案的草案中，取消了補償標準 30倍的上限。但是，政府仍然有應享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收過程中土地增值收益很大程度上源于政府的資金投入、基礎設施建設和使用性質 的改變；二是土地開發生成的開發容量增量收益是以城鄉區域規劃為前提的。城鄉規劃是實施規劃區內建設的基本依據。有了至關重要的市、縣人民政府的城鄉規 劃，才有土地開發容量支配收益；三是我國實行土地儲備制度，降低土地開發成本、穩定住房價格全由政府主導。政府應當享有大部分的土地增值收益。

3、補償標準與收益分配

征 地補償標準主要見于《土地管理法》第47條的規定:征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費、安置補助費的補償標準分別為該耕地被征收前 3年平均年產值的6至10倍和4至6倍。按照《物權法》第42條第三款之規定，征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件。征收國有土地上的房屋見于 《國有土地上房屋征收與補償條例》。至于農民宅基地及其房屋征收補償：如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應按照其重置房屋的價格對房屋進行補償；不能重 新規劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規劃宅基已經完全不可能，則應當考慮實際情況進行補償。

2004年國土資源部《關于完善征地 補償安置制度的指導意見》規定，關于征地補償標準，有條件的地區，可以制定征地區片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執行，實行征地補償。征地區片綜合 地價充分考慮了地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，實現了“同地同 價”。

在《物權法》第42條中對征收集體所有土地的，還增加了社會保障費用補償項目。但是在社會保障費用補償標準上，涉及到選擇保障水平較 高的城鎮職工社會保障或水平較低的農村社會保障問題。目前，我國城鄉社會保障差距很大。將被征地農民納入現行城鎮職工社會保障體系中，社會保險費將面臨短 期籌資壓力，長期支付壓力。因此，社會保障必須與經濟發展水平相適應，建議先采用廣覆蓋、低水平的社會保障。

現行的法定征地補償標準與實際 的土地市場價格脫節，農村集體組織的土地以“補償金”而非價款的形式被廉價“收購”。征地對普通民事主體所造成的損失包括增值收益補償、連帶損失補償、政 策補貼損失補償等等都不在中國的征地補償范圍里。國務院發展研究中心的調查表明，如果成本價為100元，則擁有集體使用權的農民只得5至10元，擁有集體 土地所有權的村級集體經濟組織得25至30元,60至70元為政府及各部門所得。筆者認為，根據2013年中央1號文件“依法征收農民集體所有土地，要提 高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”的規定，應該讓被征地農民享有部分土地增值的收益。創新土地征收安置 方式，可以建立符合市場經濟規律的土地評估體系，制定區片綜合地價，實行由具備特定資質的行業組織或社會中介機構對土地進行評估的制度，按照土地的市場價 格對失地農民進行補償，對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配給失地農民。采取給予失地農民一次性少量補償和長期穩定收益相結合的方式，切 實保障農民對土地增值收益的分配權。以被征土地補償入股方式參與收益分配，是確保失地農民長期穩定收益的有效形式。

（三）土地一級開發的融資方式問題

土地一級開發需要投入巨額資金，一直以來，融資問題都是土地一級開發的核心問題之一。政府運作模式下土地一級開發的融資方式主要有：

1、土地儲備銀行貸款。政府主要依靠土地儲備貸款來充實土地一級開發所需的資金。土地儲備機構要負擔較大的貸款利息。并且，受經濟形勢和國家土地調控政策的影 響，在城市規劃發生變化的情況下，原定的土地出讓計劃可能變得利潤下降甚至沒有利潤，土地儲備機構要負擔較大的還貸風險。

2、土地一級開發基金。政府用拍賣儲備土地收回的錢以及收繳的土地出讓金、城市建設稅等資金建立土地一級開發基金。由于從總體上通過競標拍賣收回的錢肯定收大于支,開發基金就會越滾越多,從而形成土地一級開發資金不斷充實的良性循環。

3、地方政府債券、企業債、私募產業基金。土地一級開發屬于一種政府行為，發行地方政府債券，籌集資金,用于當地開發建設是適合的。甚至可以由被征用人、被拆 遷人購買地方政府債券,這樣可以讓原土地使用人也享受到土地未來價值增長的收益,使拆遷工作易于進行。《預算法》規定只有國務院才可決定發行地方政府債 券。

4、信托融資計劃。由土地一級開發主體作為融資人,信托公司作為受托人,發行受托計劃,向委托人取得信托資金后,購買融資人的優先收益 權,信托計劃期滿時,融資人按照協議規定溢價購回有限收益權。如，重慶市的信托貸款。但是信托貸款仍然是以地方政府的財政擔保發行的，仍然離不開政府的財 力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托資金發放土地儲備貸款。

5、BT或BOT模式融資。采用BT或BOT模式開發，所需 要的資金全部由獲得特許專營的企業通過融資、貸款解決。政府不提供擔保資金，但可適當貸款或參股，共同投資。該模式的優點在于政府能夠借助于一些資金雄 厚、技術先進的企業（或機構）來完成基礎設施的建設。例如，中國鐵建十六局集團投資12億元建設南昌市國體中心及西客站路網BT項目。

6、賦予原土地使用者“期權”。由于土地一級開發資金主要用于征地補償、房屋拆遷、土地平整、基礎設施配套建設等,其中征地拆遷費用占總資金量的一半以上，如 果通過與原土地使用者簽訂協議,賦予其一定的“期權”，就可以降低前期開發資金的總需求量。并且因為賦予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(期 權)，在最大限度上保障了原土地使用者的權益,會更有利于推動拆遷工作的順利進行。

在融資擔保方面，由于土地儲備機構可以獲得一級開發階 段的土地使用證———土地儲備證，故可采取土地抵押融資。此外，還可以不動產收益權質押擔保融資。參考《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》(國發(2000)33號)“擴大以基礎設施項目收費權或收益權為質押發放貸款的范圍”的規定。在土地一級開發的融資擔保方面，可以試行將土地儲備收益權 質押擔保融資或通過固定土地一級開發收款賬戶的方式，將收款賬戶質押擔保融資。

第二篇：土地一級開發 主要法律問題的實務操作

土地一級開發 主要法律問題的實務操作

2012年12月16日，中央經濟工作會議在報告中提出，要積極穩妥地推進城鎮化建設。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾表示：正常情況下，在國務院每年審批的400萬畝全國建設用地中有280萬畝是征收農民的土地，是從農村集體土地轉化的建設用地。因此，交流土地一級開發法律問題和實務操作時，深入探討的焦點在于集體土地的一級開發。

一、土地一級開發的概念及開發模式

土地一級開發的概念目前尚缺乏全國性的規范性文件予以界定，主要見北京市的有關規定。《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》（京國土市[2005]540號）第2條規定：本辦法所稱土地儲備和一級開發，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。實踐中，土地一級開發是指政府或其授權委托的一級開發企業，按照規劃要求，對一定區域范圍內的國有土地或集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，編制規劃，并進行市政配套基礎設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出讓要求的前期開發建設工作。總的來說，土地一級開發的模式有：

（一）政府運作模式

政府運作模式是指政府進行土地一級開發運作，土地一級開發所發生的一切費用均由政府承擔。具體可以分為三種類型：一是由政府下屬的土地儲備機構直接負責土地的一級開發，如北京市，由北京市土地整理儲備中心（或授權各區縣分中心）直接負責；二是由承擔土地儲備職責的國有企業或專門承擔土地一級開發職責的國有企業負責一級開發，如重慶市，由政府下屬的幾大國有企業（如重慶城投）負責；三是由土地儲備機構和國有企業聯合負責一級開發，如上海市，由上海市土地儲備中心和上海市地產集團聯合完成。

政府運作模式有其自身的優勢，比如可以保證土地開發為熟地后土地增值收益為政府所得；政府全程控制，可以縮短開發時間。但與此同時，這種模式也存在相應的弱點，比如政府會面臨巨大資金壓力；政府全程操作，缺失監管，易政企合謀，使土地出讓隱蔽化。

（二）市場運作模式

市場運作模式是指通過招標的方式委托開發企業實施土地一級開發。土地儲備機構與中標開發企業簽訂土地一級開發委托協議，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。目前，土地一級開發市場化運作模式比較成熟的有北京市，如專門制定了《北京市土地整理和一級開發暫行辦法》、《土地一級開發項目招標投標暫行辦法》。

市場運作模式相比政府模式，可以減少土地儲備機構的融資壓力，可以通過競爭降低一級開發成本。但是，這種模式也有弱點：政府主管部門對一級開發的控制不如政府運作模式直接，難以有效發揮土地儲備和一級開發對市場的調控效果。

二、土地一級開發的運作流程及可能涉及的法律問題

政府依據城市總體規劃編制區域規劃或控制性詳細規劃是土地一級開發運作流程的開始，一級開發的驗收完成標志著土地一級開發的完成。具體來說，土地一級開發的運作流程分為五個階段：

（一）區域規劃編制

由地方政府（區、縣或鄉鎮）主導，根據城市的總體規劃及土地利用的總體規劃，編制擬開發地塊所屬區域的總體規劃或控制性詳細規劃，并將編制完成的規劃報送市政府的規劃主管部門審批，由土地主管部門進行土地預審。實踐中，土地一級開發商為取得土地一級開發資格，往往會提前介入，出資或協助政府完成區域規劃的編制控規，筆者服務的20655畝中國文創園項目便是。

本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何設計合法合理的土地一級開發模式；土地一級開發商會遇到：如何在項目前期調查核實項目所需的相關資質、項目的審批事項、當地政府優惠政策、操作慣例及相關程序性保障、當地政府對相類似投資項目的履約情況等法律問題。

（二）實施方案編制

地方政府在報審區域規劃的同時，需向土地主管部門提出土地一級開發申請，并完成土地一級開發實施方案的編制。實施方案的編制應以政府規劃部門批準的區域規劃為依據，實施方案將作為招標文件的主要組成部分。

本階段會遇到的法律問題包括：如何使實施方案的土地征收、拆遷、整理和供地等工作符合行政審批許可的程序，如何保障土地一級開發的審批程序能及時合法地批準下來。

（三）意見征詢和行政審批

地方政府的實施方案報送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同發展和改革、規劃、建設、交通、環保等部門對土地一級開發提出意見和建議。申報方將根據意見和建議對實施方案予以調整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實施方案，就可以在實施方案的基礎上整理完成土地一級開發招標文件。通過公開招標，選定土地一級開發實施主體，并與之簽署土地一級開發委托合同。一級開發商取得授權批復后，持授權憑證到環境、交通、規劃、土地等部門辦理行政審批許可手續。

本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何確定合法的一級開發主體，如何保障政府選擇的一級開發企業能夠按照政府的要求籌集足夠的資金；土地一級開發商會遇到的法律問題是：如何在一級開發委托合同的談判、簽訂中最大限度地尋求法律支持，確保自身的合法權益。如何談判、起草合規的融資方案和擔保文件，在服務和發放企業債時會涉及。

（四）組織實施征地拆遷和市政工程建設

按照政府批準的實施方案，完成征地拆遷和市政工程建設。征地拆遷涉及拆遷安置標準、補償方案及回遷安置等。市政工程建設主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設施引入待征用地內。

征地和拆遷是一級開發過程中最容易產生糾紛的階段，會遇到的法律問題是：如何處理拆遷各服務單位之間和各服務單位與被拆遷人之間的糾紛，如何保障土地征遷進度按照既定的時間完成等；在市政設施建設和基礎配套設施建設中，會遇到：招投標、施工合同談判和履行等法律問題。

（五）工程驗收

土地一級開發的工程驗收包括：審核土地一級開發主體提交的一級開發成本報告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結案手續、復檢市政工程等。驗收由土地儲備部門、市政建設部門、工程建設管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發商一并完成。

本階段，一級開發企業關注的是供地進度和成本、利潤的收回，因此會有關于供地方式的合法性、供地文件的合規性等法律問題。

二、土地一級開發主要法律問題的實務操作

（一）土地開發征地要件

1、征地目的的“公共利益”。根據《憲法》第10條第三款、《土地管理法》第2條第四款的規定，公共利益需要是進行土地征收的前提。但是由于我國法律沒有對公共利益的概念、判斷標準明確規定，所以實踐中常因此而引起矛盾糾紛。例如，2013年6月，南昌市九龍湖新區投資400億元的萬達城項目就涉及行政征收還是協商收購的問題，最終南昌市政府選擇協商收購，因萬達城不屬公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行為，起訴被上訴人臨高縣政府及原審第三人盛源公司征收土地行為違法一案。海南省臨高縣政府為建設物流中心項目需要征收原為臨高縣美榔上村村民小組集體所有的林地30畝，盛源公司競買取得了上述30畝土地使用權。先不論本案法院的判決如何，根據一般的共識，“物流中心項目”不是公共利益類型，屬于經營性項目。我國沒有“物流中心項目”是“公共利益需要”的明文規定，臨高縣政府實行土地征收行為于法無據。根據“法無明文規定不得為”的憲政規則，臨高縣政府在沒有法律依據的情形下進行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否認臨高縣政府的征地行為。因為我國法律在區分公益性建設用地和經營性建設用地方面，目前仍含糊不清。

主要是因為《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”這意味著國家原出于公共利益需要并且只能以為滿足公共利益需要為目的而征收的原屬于農民集體所有的土地，可以基于單位和個人的建設需要而依申請出讓。該條文將只有為滿足公共利益需要才能征收的土地征收權擴展到了整個經濟建設用地。嚴格來說，土地一級開發征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否則，一方面會導致征地權被濫用，破壞耕地；另一方面會導致我國現行的以公共利益優先、個體服從的征地補償制度顯失公平。因為被征地人為了服從公共利益的需要，必須做出接受偏低的征地補償款的讓步，以公共利益之名卻行商業開發牟利之實，對被征地人不公。

目前，“公共利益”的概念界定屬于世界法律領域的難題，至今沒有一個公共利益的界定是為多數人所接受的。實務中可以參考2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的規定，盡管這里對公共利益判斷標準的界定適用于國有土地上房屋征收的情形，但值得各級政府在集體土地征收中予以借鑒。建議可通過省級人大制定當地公共利益目錄。

實務中，在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以將公共利益的界定問題轉化成用什么樣的制度來確認某項征收是否符合公共利益的需要。《國有土地上房屋征收與補償條例》第3條規定了征收應遵循“決策民主、程序正當、結果公開”的原則，可以在土地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要；或可以引入司法審查程序來界定公共利益，當事人可以對地方政府征地的必要性和合理性提起訴訟。由法院對征收決定的合法性進行司法審查，這符合國際慣例。

2、城鎮化建設必須保證農用地特別是耕地總量不減少。農用地是我國糧食安全的保障，《土地管理法》第31條、第33條規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”；“省、自治區、直轄市人民政府應當確保本行政區域內耕地總量不減少”。對非法占用耕地建設的行為，根據《刑法》第342條的規定，依法追究刑事責任。

經調研，南昌市占用耕地建設強調“城鄉建設用地增減掛鉤”。即，先對一處進行拆舊，復墾成耕地，然后將增加的耕地與地方國土部門掛鉤，扣除（減掉）在另一處因安置舊地拆遷農戶而占用的耕地，最終增加的耕地就是地方國土部門可開發的經濟建設用地指標。例如，某地方國土部門，在甲地復墾了100畝耕地，在乙地因安置拆遷戶，設置新安置點占用了30畝地，如果在甲地復墾的耕地經驗收，最終有95畝合格，那么，該地方國土部門就有95-30=65畝經濟建設用地指標，就可以在本轄區某丙地報批將65畝耕地轉為建設用地（簡稱“農專用”）。為了保證耕地總量不減少，在舊地拆遷復墾耕地數量至少完成一半（假如報批復墾100畝，就是完成50畝），并且經市國土局初步驗收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）開發建設用地，并且占地量不能超標。

（二）土地一級開發的征地補償問題

土地一級開發中有關征地拆遷補償的矛盾糾紛異常尖銳。從2010年9月10日上午江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮因征地拆遷補償引發的自焚事件，可見一斑。其實，主要是土地補償費分配中分不分、分給誰、怎么分的糾紛。根據《村民委員會組織法》、《物權法》以及《土地承包糾紛的解釋》的規定，到底分不分補償款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的資格以及到底按照什么標準分配都由集體成員決定。目前從《土地管理法》的實施細則一直到農業部、國土資源部的文件都對土地補償款做了規定，但是不細致，沒有形成原則化的東西。對于補償費用分配糾紛可訴性規定不明確，一種觀點認為適用最高人民法院2005年《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第三款：“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”另一種觀點認為農村土地征收后因補償款分配而產生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產權益之爭，人民法院應當受理。目前司法實踐中這兩種情況都存在。

為了更具有說服力，列出以下幾組調研數據。本調研數據來自南昌市兩縣（南昌縣、新建縣）五村失地農民的抽樣問答，是通過一對一，一問一答填寫完成的。主要反映了南昌市兩縣五村失地農民2011年的征地補償情形。

在南昌地區，征地補償的方式主要以貨幣補償和社會保險補償為主，占43.6%和20.8%。經調查了解，在整個征地活動中，最大的受益人是政府———征地的發起者；其次是集體經濟組織———征地的響應人；農民只是被動地接受補償收益。政府公示補償標準與農民實際所得的補償金額之間存在差距，鄉鎮政府和集體經濟組織提留截留部分占24.4%。

從以上幾組數據中不難發現，征地補償利益分配比例偏頗嚴重是引起被征收人不滿的主因。問題的癥結主要在以下三方面：

1、征地程序

根據《土地管理法實施條例》第25條、《建設用地審查報批管理辦法》以及《國土資源聽證規定》的規定，征地程序包含“兩公告、一登記、一聽證”，先由用地單位向縣級以上土地管理部門提出建設用地申請，縣級以上土地管理部門在受理申請后30日內，擬定農用地轉用方案、征地方案和供地方案等，報有批準權的政府土地行政管理部門批準，獲得批準后進行“兩公告、一登記”：征用土地方案公告、征地補償登記和征地補償安置方案公告。農民申請聽證的，土地行政部門應當組織聽證。征地程序中最大的問題有：

第一，公告流于形式。根據《土地管理法》第46條的規定，政府在征地方案批準以后再公告，屬于事后公告和登記。在公告之時，征地面積和征地補償標準、安置辦法均已批準確定。被征地者的參與權、知情權、發言權和否決權沒有得到充分的行使。盡管《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶征地情況。《物權法》第63條第二款規定：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”但是，在實踐中公告流于形式，被征地農民只能被動地接受征地結果。

第二，集體土地征收的法律適用不嚴格。在征地程序中，依據《土地管理法實施條例》第2條第（五）項的規定：“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有。”制定征地方案，將集體所有的土地征收國有，法律適用不嚴格。因為根據《立法法》第8條第（六）項的規定，對非國有財產的征收，只能制定法律。條例不是狹義的法律。

第三，聽證程序不嚴格按照法律操作。根據《國土資源聽證規定》第19條、第20條的規定，擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的、擬定非農業建設占用基本農田方案的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，主管部門應當組織聽證。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第11條的規定，市、縣級人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，是為了根據聽證會的情況修改征收補償方案。聽證程序在實踐中流于形式將嚴重侵害被征收人的利益。

以上三點為地方政府及村集體經濟組織利用職務之便提取、截留征地補償款提供了可乘之機。特別是在征地補償程序中沒有明文規定征地補償款的發放程序，而現在通行的發放方式是，用地單位將征地補償款打入政府賬戶，再通過行政各級別層層劃撥給被征地受償人，在這一過程中，征地補償款項的流失是可想而知的。

關于征收程序問題，嚴格執法是可以解決的。2010年6月，國土資源部已經下發了《關于進一步做好征地管理工作的通知》，強調要認真做好用地報批前告知、確認、聽證工作，要求市、縣國土資源部門嚴格按照有關規定，征地報批前認真履行程序，充分聽取農民的意見。

2、土地規劃與開發權

從上述表三有關征地補償收益分配中可知，在整個征地活動中，最大的受益人是政府。政府以幾萬元的成本從農民手上強行征收土地，卻以高達幾十萬元、幾百萬元甚至是幾千萬元的價格將其轉手出讓。如此低買高賣不得不引人深思。

首先，我國集體土地的農用地轉用與權利流轉受到嚴格的法律限制。《土地管理法》第4條規定，國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。《憲法》第10條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”因此，農用地只能作為農業生產用途，除非經國家征收、用于鄉鎮、住宅建設等，不得改變農用地的原本用途。在這一土地制度下，農用地的價值有限。

其次，區域開發規劃經批準后，就可以農業用地價格征收、以建設用地價格出讓，差價懸殊，但國家依法不對農用地轉用后的土地增值收益予以補償。因為按照《土地管理法》第47條的規定，土地補償費、安置補助費是按照被征收土地的原用途給予補償的。

再次，我國不保護土地開發權，被征地農民不能獲得充分而全面的征地補償。開發權，域外法律名詞，相對于所有權是通過劃定土地的“四至”范圍界定土地的歸屬，解決不同私法主體在“平面”上占用土地資源的利益沖突關系；土地開發權則是在立體空間內通過分配土地開發容積率的方式，解決不同土地所有權人在空間維度上支配土地開發容量的利益沖突問題。土地開發權保護土地開發容量支配收益，其收益的多少通俗來說就是體現在建設高為3層樓房和高為30層樓房所蘊含的市場價值的差異。如果引入開發權的概念，那么在計算征地補償時，就要將在立體空間上增量的土地開發容量轉化為實際的建設開發行為，給予被征地人補償。

最后，黨的十八大報告中提出，要“提高農民在土地增值收益中的分配比例。”提請十一屆全國人大常委會審議的《土地管理法》修正案的草案中，取消了補償標準30倍的上限。但是，政府仍然有應享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收過程中土地增值收益很大程度上源于政府的資金投入、基礎設施建設和使用性質的改變；二是土地開發生成的開發容量增量收益是以城鄉區域規劃為前提的。城鄉規劃是實施規劃區內建設的基本依據。有了至關重要的市、縣人民政府的城鄉規劃，才有土地開發容量支配收益；三是我國實行土地儲備制度，降低土地開發成本、穩定住房價格全由政府主導。政府應當享有大部分的土地增值收益。

3、補償標準與收益分配

征地補償標準主要見于《土地管理法》第47條的規定:征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費、安置補助費的補償標準分別為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍和4至6倍。按照《物權法》第42條第三款之規定，征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件。征收國有土地上的房屋見于《國有土地上房屋征收與補償條例》。至于農民宅基地及其房屋征收補償：如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應按照其重置房屋的價格對房屋進行補償；不能重新規劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規劃宅基已經完全不可能，則應當考慮實際情況進行補償。

2004年國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定，關于征地補償標準，有條件的地區，可以制定征地區片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執行，實行征地補償。征地區片綜合地價充分考慮了地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，實現了“同地同價”。

在《物權法》第42條中對征收集體所有土地的，還增加了社會保障費用補償項目。但是在社會保障費用補償標準上，涉及到選擇保障水平較高的城鎮職工社會保障或水平較低的農村社會保障問題。目前，我國城鄉社會保障差距很大。將被征地農民納入現行城鎮職工社會保障體系中，社會保險費將面臨短期籌資壓力，長期支付壓力。因此，社會保障必須與經濟發展水平相適應，建議先采用廣覆蓋、低水平的社會保障。

現行的法定征地補償標準與實際的土地市場價格脫節，農村集體組織的土地以“補償金”而非價款的形式被廉價“收購”。征地對普通民事主體所造成的損失包括增值收益補償、連帶損失補償、政策補貼損失補償等等都不在中國的征地補償范圍里。國務院發展研究中心的調查表明，如果成本價為100元，則擁有集體使用權的農民只得5至10元，擁有集體土地所有權的村級集體經濟組織得25至30元,60至70元為政府及各部門所得。筆者認為，根據2013年中央1號文件“依法征收農民集體所有土地，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”的規定，應該讓被征地農民享有部分土地增值的收益。創新土地征收安置方式，可以建立符合市場經濟規律的土地評估體系，制定區片綜合地價，實行由具備特定資質的行業組織或社會中介機構對土地進行評估的制度，按照土地的市場價格對失地農民進行補償，對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配給失地農民。采取給予失地農民一次性少量補償和長期穩定收益相結合的方式，切實保障農民對土地增值收益的分配權。以被征土地補償入股方式參與收益分配，是確保失地農民長期穩定收益的有效形式。

（三）土地一級開發的融資方式問題

土地一級開發需要投入巨額資金，一直以來，融資問題都是土地一級開發的核心問題之一。政府運作模式下土地一級開發的融資方式主要有：

1、土地儲備銀行貸款。政府主要依靠土地儲備貸款來充實土地一級開發所需的資金。土地儲備機構要負擔較大的貸款利息。并且，受經濟形勢和國家土地調控政策的影響，在城市規劃發生變化的情況下，原定的土地出讓計劃可能變得利潤下降甚至沒有利潤，土地儲備機構要負擔較大的還貸風險。

2、土地一級開發基金。政府用拍賣儲備土地收回的錢以及收繳的土地出讓金、城市建設稅等資金建立土地一級開發基金。由于從總體上通過競標拍賣收回的錢肯定收大于支,開發基金就會越滾越多,從而形成土地一級開發資金不斷充實的良性循環。

3、地方政府債券、企業債、私募產業基金。土地一級開發屬于一種政府行為，發行地方政府債券，籌集資金,用于當地開發建設是適合的。甚至可以由被征用人、被拆遷人購買地方政府債券,這樣可以讓原土地使用人也享受到土地未來價值增長的收益,使拆遷工作易于進行。《預算法》規定只有國務院才可決定發行地方政府債券。

4、信托融資計劃。由土地一級開發主體作為融資人,信托公司作為受托人,發行受托計劃,向委托人取得信托資金后,購買融資人的優先收益權,信托計劃期滿時,融資人按照協議規定溢價購回有限收益權。如，重慶市的信托貸款。但是信托貸款仍然是以地方政府的財政擔保發行的，仍然離不開政府的財力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托資金發放土地儲備貸款。

5、BT或BOT模式融資。采用BT或BOT模式開發，所需要的資金全部由獲得特許專營的企業通過融資、貸款解決。政府不提供擔保資金，但可適當貸款或參股，共同投資。該模式的優點在于政府能夠借助于一些資金雄厚、技術先進的企業（或機構）來完成基礎設施的建設。例如，中國鐵建十六局集團投資12億元建設南昌市國體中心及西客站路網BT項目。

6、賦予原土地使用者“期權”。由于土地一級開發資金主要用于征地補償、房屋拆遷、土地平整、基礎設施配套建設等,其中征地拆遷費用占總資金量的一半以上，如果通過與原土地使用者簽訂協議,賦予其一定的“期權”，就可以降低前期開發資金的總需求量。并且因為賦予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(期權)，在最大限度上保障了原土地使用者的權益,會更有利于推動拆遷工作的順利進行。

在融資擔保方面，由于土地儲備機構可以獲得一級開發階段的土地使用證———土地儲備證，故可采取土地抵押融資。此外，還可以不動產收益權質押擔保融資。參考《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》(國發(2000)33號)“擴大以基礎設施項目收費權或收益權為質押發放貸款的范圍”的規定。在土地一級開發的融資擔保方面，可以試行將土地儲備收益權質押擔保融資或通過固定土地一級開發收款賬戶的方式，將收款賬戶質押擔保融資。●

第三篇：淺談《土地一級開發合同》中的法律問題

淺談《土地一級開發合同》中的法律問題

來源：未知

日期：2013-02-25 09:39:3

5瀏覽次數：582 筆者近日閱讀了一份《土地一級開發合同》（以下簡稱合同），其主要內容如下：

1、政府與企業合作對約定地塊進行土地一級開發；

2、合作模式：政府負責實施地塊的報批，征地、拆遷安置補償等工作，并完善該地塊配套的市政道路、管網建設；企業負責投入征地、拆遷安置補償等工作所需資金；

3、收益分配：該地塊成功出讓后，政府返還企業投入的前期費用，并按出讓款的一定比例支付乙方投資收益；

4、風險分擔：政府負責承擔該地塊在本合同約定的期限內不能掛牌上市的責任，企業承擔該地塊在招拍掛后無人競買時不能收回投資的風險。

通過研究和分析，筆者認為，上述合同中存在如下值得關注的法律問題：

一、合同主體之間的法律關系問題

目前法律沒有直接規定參與土地一級開發的企業與政府之間的法律關系，學理上通常認為是委托關系。政府是委托人，企業是受托人，企業根據政府的授權完成土地一級開發的工作。但在實踐中，政府與企業所簽合同約定的權利義務內容非常復雜，不宜籠統的將兩者的關系歸結為委托關系。根據合同約定的不同，筆者認為兩者之間的法律關系主要有如下幾種：

第一種為投資關系，如上面例舉的合同，約定企業出資，而所有其他與土地一級開發有關的內容如規劃、征收、征用土地、基礎設施建設等工作全部由政府實施，企業實際上是政府實施土地一級開發的一個融資平臺，而企業出資后能夠參與政府出讓土地后收益的分成，企業與政府之間形成的實際上是投資關系； 第二種為借款關系，如合同中約定，由企業出資并享受固定回報，政府實施規劃、征收、基礎設施建設等全部工作，則企業實際上是為政府土地一級開發提供資金支持，雙方形成的是借款關系；

第三種為建設工程合同關系，如合同約定企業僅出資建設、對土地進行整理，完成土地整理工作后移交給政府，由政府支付建設資金，雙方形成的則是建設工程合同關系；

第四種為委托關系，如合同約定政府授權企業實施土地一級開發，企業根據授權完成報批、征地拆遷及招標選擇基礎設施的施工單位等工作，雙方之間形成的則是一種委托關系。

由此可見，企業與政府之間關于土地一級開發形成的法律關系不能一概而論，而應根據合同具體內容來判定。

二、關于選擇土地一級開發企業的程序問題

《土地儲備管理辦法》規定：土地一級開發中的基礎設施建設，要按照有關規定通過公開招標方式選擇工程實施單位。但是對于土地一級開發企業是否應通過招標方式選擇，法律未作規定。實踐中多為政府與企業自行協商簽約，其中不乏開發成本不透明、開發周期不固定等弊端。2007年，北京市在全國率先嘗試通過招標方式選擇土地一級開發企業，此舉措證實招標方式選擇開發企業更有利于控制成本和開發流程，土地上市速度也更快。目前對于土地一級開發企業的選擇，主要存在協商和招標兩種模式，如何選擇全在于政府。筆者認為要遏制土地市場中的腐敗，就應當從土地一級開發的源頭抓起，因此，立法機關有必要明文規定政府應通過招標方式選擇土地一級開發企業。

三、因政策原因導致合同不能履行如何歸責的問題

因為合同的一方為政府或者是政府授權的機構，因此，《土地一級開發合同》中往往未涉及因政策原因（如土地開發項目審批未通過）導致合同履行不能如何處理的約定，上述例舉的合同中也未對此作約定。但是，因政策原因致合同不能履行之情形是有可能發生的。由于土地一級開發周期長，開發審批基本上靠政府本身的政策支持，如果政府政策改變（如更換后的領導改變原用地政策），或者上級政府的政策改變，又或者銀行的信貸政策變化導致企業無法獲得貸款支持，等等，都有可能導致開發項目全部或部分被擱淺。這種情況下，雙方往往容易就企業的投入損失誰來承擔產生爭議。

《合同法》規定不可抗力導致合同不能履行的，根據不可抗力的影響程度，部分或全部免責。但《合同法》對于政策變更是否屬于不可抗力未作界定。作為合同一方的政府自身政策改變導致合同不能履行顯而異見屬于政府違約，但由于上級政府政策改變或者國家政策改變是否屬于不可抗力，政府是否可以此為由而不承擔責任，實踐中頗有爭議。筆者認為上級政府或國家政策變更等不構成不可抗力，因為司法界通常將不可抗力界定為自然災害和戰爭、**等社會現象兩類，且政策變更也并非完全屬于“不能預見、不能避免、不能克服”。因此，如政策變更導致政府不能履約的，則政府應承擔違約責任，企業的損失有權向政府主張。相反，如由于政策變更導致企業不能履約的（如國家信貸政策的改變導致企業預期可以提供的資金落空），則企業應對政府承擔違約責任。

因合同領域實行的是“約定大于法定”，企業與政府在簽約時應充分預測政策變更之可能，在合同文本中就“政策原因導致合同不能履行如何處理”作出公平、詳細的約定，才能真正防范土地一級開發中的此類糾紛。

四、征地、拆遷中的法律責任主體問題

征地和拆遷是土地一級開發的核心問題，也是難點問題。雖然，征地、拆遷的主體可能是政府，也可能是企業，但從法律上講，由于我國實行的是土地所有權國有制度，而征地拆遷實質上是收回國有土地，因此征地拆遷的主體只能是政府。問題是，如果政府進行征地拆遷，政府就是征地拆遷的主體，應由政府履行義務并承擔責任，如果政府委托一級開發企業進行征地拆遷，一級開發企業就成為征地拆遷的主體，那么是不是一級開發企業要承擔責任？還是仍由政府承擔責任？

筆者認為解決問題之根本在于界定政府與一級開發企業之間的法律關系，如前所述，政府委托企業征地拆遷雙方形成的是委托關系。《合同法》402條規定，受托人以自己的名義，在委托人的授權范圍內與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時，知道受托人與委托人之間的代理關系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據證明該合同只約束受托人和第三人的除外。在土地一級開發中，因為政府是征收和補償的主體，被拆遷人和被征地的農民大都知道一級開發企業是受政府的委托進行一級開發，在實際操作中，政府與一級開發企業也是簽訂《土地一級開發委托協議》，因此，政府很難規避掉征地拆遷過程中應當承擔的責任。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》也規定，對于房屋征收部門委托其他單位實施征收的，委托單位對其行為后果承擔法律責任。雖說法律、法規對于征地并無類似明確的規定，但我們參照該條例也可得出政府應對征地拆遷行為承擔法律責任之結論。

鑒于此，政府如將征地拆遷工作委托給企業實施，其也應當做好監督管理工作，因為政府需對企業的征地拆遷行為負法律責任。同時，合同雙方在簽約時都應當預見到，征地拆遷期限的長短很大程度上在于被拆遷方的態度，特別是《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后，國家明文禁止強拆、暴力拆遷，因此，合同中不宜對征地拆遷完成的期限作出準確約定。

五、掛牌出讓未成交風險承擔的問題

上述例舉的合同約定：由企業承擔掛牌出讓未成交的風險，即投資風險。雖然一般情形下出讓未成交的情形不會發生（往往投資企業就是掛牌出讓的競買方），但如真的發生未成交之情形，是否企業就真的不能收回投資。這樣的約定是否顯失公平？

筆者認為，開發土地屬于國有，而企業投資為國家收回了土地使用權，同時令“生地”變為了“熟地”，還辦理了有關用地手續，雖然出讓未成交，但政府從中已經受益，如果此時企業投資分文不能回收，筆者認為這明顯有違民法上的公平、等價原則，因此合同條文中即使作出了上述風險承擔的約定，企業也可申請法院撤銷，而由政府根據企業投入情況給予補償。

有鑒于此，雙方有必要在合同中就掛牌出讓未成交時企業投入如何收回作出合理的，雙方均能接受的約定，以避免在合同履行中再起爭執。

六、補充合同的效力問題

有的企業介入土地一級開發的目的就是為了取得土地二級開發資格，這樣的企業在簽訂《土地一級開發合同》的同時，往往要求政府以《補充合同》的形式承諾對二級開發給予一定的優惠或政策支持。就該《補充合同》的法律效力，筆者認為值得商榷。

一種觀點認為：如企業最終摘牌取得該出讓地塊的使用權，該類《補充合同》有效，企業有權要求政府按照《補充合同》履行；另一種觀點認為：該類《補充合同》與招標投標法之精神相違背，應當認定無效。筆者贊同后一種觀點。法律規定經營性國有土地的出讓必須通過招拍掛，如果《補充合同》中的優惠政策沒有在招標拍賣掛牌出讓文件中平等的給予其他投標人，則實際上損害了其他投標人的平等競爭機會，這有違《招標投標法》第5條關于“招標投標活動應當遵循公開、公平、公（下轉第33頁）（上接第35頁）正和誠實信用的原則”、第32條關于“投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，損害招標人或者其他投標人的合法權益”以及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第3條關于“招標、拍賣或者掛牌出讓國有土地使用權應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”之規定。《合同法》以及《合同法司法解釋二》規定，違法法律、行政法規的“效力性”強制性規定的合同無效。故企業與政府簽訂的此類《補充合同》，應屬于無效合同。

因此，政府與企業簽訂此類《補充合同》時應對合同的法律效力做出正確判斷。企業更應當預見到，即使持此類《補充合同》，也難以作為企業維權的依據。

七、政府違約的權利救濟問題

上述例舉的合同中對于雙方發生爭議后的處理機構未作約定。實踐中不少合同也存在類似問題。在雙方未作約定的情況下，往往只能向政府所在地法院提起訴訟。當然，企業也可以要求異地法院管轄，但由于企業面對的是政府，訴訟過程中企業往往會面臨很多被動，即使勝訴也存在執行難的問題。

筆者認為，企業簽約時可以考慮選擇異地仲裁機構來處理糾紛。相對于訴訟，仲裁可能更有利于糾紛的公正處理。

綜上，由于土地一級開發期限長、內容龐雜又涉及征地拆遷等難點問題，因此，土地一級開發合同雙方應全面、深度了解土地一級開發將涉及的難點問題，雙方在洽談簽約階段將問題予以解決或約定解決問題的方案，將風險控制在源頭。同時，合同履行過程中雙方應本著互諒互讓的原則處理糾紛，最終共同確保土地一級開發項目的順利、有序進行。

第四篇：土地一級開發流程

土地一級開發流程

第一章土地一級開發流程

1、選地

由政府或開發商針對土地儲備整理或擬定的項目進行項目選址。2、土地前期開發申請

原土地所有者或使用者在征得區縣和鄉鎮政府或上級主管部門得同意后向市國土局提出土地前期開發申請。3、土地開發項目預審

市國土局受理申請并進行土地開發項目預審。4、土地開發實施方案預審

通過土地預審的項目，根據項目的性質，委托市、區縣土地儲備機構負責組織編制土地儲備開發實施方案，開發實施方案主要包括：待儲備開發地塊的范圍、土地面積、控規條件、地上物狀況、儲備開發成本、土地收益、開發計劃、實施方式等。

5、土地開發方案修改

編制了開發實施方案的項目由市國土局會同市發展改革、規劃、建設、交通、環保等部門參加的聯審會，通過會審，對建設項目土地前期開發的實施方案中土地、產業政策、城市規劃、建設資質、交通及環保等條件提出原則意見。、確定土地開發單位

土地儲備機構負責實施土地開發的，由土地儲備機構負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設等手續并組織實施。其中通過招標方式選擇開發企業負責土地開發具體管理的，開發企業的管理費用不高于土地儲備開發成本的2%。以招標方式確定開發企業后，土地儲備機構應當與中標開發企業簽訂土地前期開發管理委托協議。

通過招標方式選擇開發企業實施土地開發的，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%。通過招標方式確定開發企業后，土地儲備機構應當與中標開發企業簽訂土地前期開發委托協議 7、辦理相關用地手續

土地儲備開發實施單位向市規劃部門辦理規劃意見，向市國土部門辦理用地手續，向市

發展和改革委員會辦理核準手續，涉及交通、園林、文物、環保和市政專業部門的，應按照有關規定辦理相應手續如果開發項目涉及新增集體土地辦理農用地征收、農轉用手續或存量國有建設用地收回國有土地使用權的，土地儲備開發實施

單位依法辦理相關手續，并獲得市人民政府的批準。8、確定實施規劃方案

開發單位委托編制可行性研究報告，規劃方案，工程造價預算和具體設計實施方案等。

9、辦理拆遷安置及市政基礎建設

在取得市人民政府的批準文件后由土地儲備開發實施單位到相關委辦局辦理征地、拆遷市政基礎設施建設等相關手續。（征用集體土地與征用劃撥土地的程序不同，詳見《征用集體土地及劃撥土地的程序》）組織實施征地、拆遷和市政基礎設施建設。危改、文保、綠隔等項目需按規定承擔回遷房建設。、組織驗收開發土地

建設項目的土地前期開發完成后由市國土局組織相關委辦局進行驗收，驗收審核的內容： 審核土地前期開發成本

組織驗收土地開發程度是否達到合同的要求 根據委托合同支付相應土地開發費或管理費 納入市土地儲備庫

11、辦理建設用地規劃許可證 辦理建設用地規劃許可證申請材料： 用地申請報告 法人營業執照 立項批文

縣以下建制鎮應出具鎮政府證明

經審查批準詳細規劃或總平面設計圖紙（一式2 份）12、辦理建設用地委托釘樁

建設單位需委托測繪單位對建設項目規劃用地進行測繪釘樁，由測繪院按照建設用地釘樁成果及繪制要求繪制地形圖。、辦理國有土地使用權出讓申請

國有土地使用權出讓申請一般指協議出讓申請，申請用地者應當同時向市城市規劃局、市土地局提出用地申請，并提供下列文件： 申請用地報告書；

國家投資的建設項目應當提供有關部門關于建設項目的批準文件； 在地區注冊登記的企事業單位應當提供有關批準成立（設置）機構的批準文

件、營業執照。未在 經濟特區注冊登記的國內其他公司、企業、其他組織應當提供上級主管部門的批準文件、營業執照。境外公司、企業、其他組織應當提供有效的營業注冊登記證件（開業執照）、章程、董事會成員名單、注冊所在地的公證機關和律師事務所出具的證明文件及注冊銀行開具的資信證明。個人申請用地的應當提供合法的身份證件。在 省、市營業的銀行存款的資信證明書； 大型、重點項目需提供項目建議書、環境保護分析報告、初步規

劃方案；法定代表人身份證明書、法定代表人授權委托書及其他應當提交的文件。14、主管部門實地勘察 房地產項目用地單位將《城鎮建設用地批準書申請審批表》返回行政主管部門，帶領行政主管部門的工作人員到用地現場實地勘察，查明土地狀況。、委托地價評估、辦理核定地價手續

建設單位委托有相關資質的土地評估公司對所規劃用地進行評估，必須經市、縣、自治縣國土局批準，并核定的地價標準登記手續。

16、土地估價報告的預審

根據《國家土地管理局土地估價報告預審制度實施方案》，對需經國家土地管理局確認估價結果的土地估價報告，承擔估價的中介機構可在向委托方提交土地估價報告前，向國家土地管理局提出預先審查申請，由國家土地管理局組織有關人員對土地估價報告進行預審，經預審合格后，再向委托方提交土地估價報告，由委托方按規定程序向國家土地管理局申請土地估價結果確認。

17、辦理土地出讓審批、舉行土地出讓活動（招、拍、掛）

土地前期開發企業接受土地整理儲備中心的委托進行土地前期開發，生地變成熟地之后項目駿工驗收合格后3 個月之內政府優先對土地進行招標、拍賣、掛牌，開發企業有優先競爭權。、簽訂國有土地使用權出讓合同

國有土地使用權出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門代表土地所有者——國家，作為出讓方與受讓方（土地使用者）按照平等、自愿、有償的原則，對出讓土地的范圍、面

積、年限、用途、出讓土地的交付、土地使用權出讓金的繳納、土地開發建設與利用、土地使用權轉讓、出租、抵押、土地使用權期限屆滿、不可抗力、違約責任等問題友好協商、達成一致意見后，依法簽訂的書面協議。國有土地使用權出讓合同應按照平等、自愿、有償的原則簽訂。、交付土地出讓金 21、領取臨時國有土地使用證、領取正式國有土地使用證

按合同的約定支付余款。付清地價款后向市或區、縣房地局申領臨時國有土地使用證，付清全部地價款向市或區、縣房地局申領正式國有土地使用證。

第二章 土地一級開發辦理拆遷安置全流程

一、征用集體土地的拆遷安置 1、征用集體土地用地申請

房地產開發公司提出用地申請時，應當提交建設項目用地申請書，申請書中應包括以下各項主要內容： 申請單位名稱

項目的基本情況，包括立項、規劃選址等情況

建設用地基本情況，包括用地位置、用地面積、土地利用現狀等

房地產開發公司提出用地申請時，在建設項目用地申請書后應附具以下各項文件、資料：

用地單位有關資質證明

項目可行性研究報告批復或者其他有關批準文件 土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告 初步設計或者其他有關批準文件 建設項目總平面布置圖

占用耕地的，必須提出補充耕地方案

建設項目位于地質災害易發區的，應當提供地質災害危險性評估報告 2、到擬征地所在區（縣）房地局立案

行政主管部門收到房地產開發公司提出的征用申請后，應自申請之日起30 日內擬定各項征地方面方案：擬定各項征地方案后逐級上報審批立案：農用地轉用方案，報請市、縣審查同意；市、州簽署意見。、簽訂征地協議、簽訂補償安置協議

征地協議書的簽訂必須體現自愿、公開、公正、平等、有償的原則，既不能阻礙國家建設，又不能傷害集體和農民的利益。拆遷安置補償協議由拆遷人與被拆遷房屋所有人協商簽訂。被拆遷人應當在房屋拆遷公告規定的期限內，攜帶房屋所有權證、土地使用權證或者其

他合法證件，到公告指定的地點與拆遷人辦理房屋拆遷補償安置手續。4、確定補償安置方案

區、縣國土房管局根據征用土地方案和征地補償登記情況，擬訂征地補償、安置方案。并且對征地補償、安置方案進行公告，修改、確定、審批。其一般操作過程如下：征地補償、安置方案的公告→征地補償、安置方案公告的實施→征地補

償、安置方案的意見→征地補償、安置方案的確定→征地補償、安置方案的審批要求→征地補償、安置費用的管理、區（縣）房地局審核各項協議、市政府下文征地

區（縣）房地局審核各項協議通過后，市政府下達具有國家強制性的征地批文。征地事由、征地范圍、征地的審批權限、審批程序、實施征地的主體、實施征地程序等都由法律具體規定。、交納各項稅費

繳納耕地占用稅、菜田建設費、征地管理費、糧差費等各項稅費。各項稅費由區局開單，銀行收費，分別轉到區財政局（耕地占用稅）、菜田建設費（市蔬菜辦）、征地管理費（區國土局）、糧差費（市糧食局）。、辦理批地文件、批地圖、辦理凍結戶口、調查戶口核實勞動力

拆遷范圍和拆遷方案確定后，區、縣國土房管局通過公安機關辦理戶口凍結手續。拆遷人持《建設用地規劃許可證》向國土房管局提出戶口凍結申請，調查戶口核實勞動力，國土房管局確定拆遷范圍。、辦理農轉工工作、農轉居工作、辦理超轉人員安置工作 到市國土局核農轉非指標，然后由村收取戶口本，最后到派出所、公安局、勞動局等辦理農轉非及勞動力安置手續，辦理農轉工手續，落實需要安置農業人口的安置途徑、安置工作。

根據《土地管理條例》，國家按照征用土地的比例分期分批將被征地單位的農業戶口轉為非農業戶口。每次轉為非農業戶口的人數，按照被征用的耕地面積除以征地時該單位的人均耕地面積計算。被征地單位的農業戶口轉為非農業戶口，由所在市、縣、自治縣人民政府按照規定的條件審批。

10、地上物作價補償工作

拆遷人將被拆除房屋的價值，以貨幣結算方式補償給被拆除房屋的所有人。這是一種貨幣補償形式。區、縣國土房管局應當依照征地補償、安置方案向被征用土地的農村集體經濟

組織和農民支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費。根據《 城市房屋拆遷管理條例》，實行作價補償的，作價補償的金額可以按所拆房屋面積的重置價格結合成新，乘以130％結算。、征地結案、申請《建設用地批準書》

辦理“核減耕地通知書”及征用土地結案函，房地產開發公司需提供： “三表”原件 耕地占用稅、菜田建設費、征地管理費、糧差費等繳交證明或收據 農轉非辦結證明原件 征地補償協議（復印件）征地補償款付清證明（由村出）

用地單位辦理建設用地批準書時，應向行政主管部門提交以下各項文件、資料： 辦理《建設用地批準書》的申請;市政府批準征(占)地的批文;《建設用地規劃許可征》附件和附圖;與《建設用地規劃許可證》附圖同比例尺的地形圖4 份;釘樁坐標成果通知單;工程進度計劃;計劃任務結轉單，但當年批準征(占)地的免交。12、委托進行拆遷工作

當房地產開發公司采用委托拆遷形式時，按照房屋拆遷法規的規定，需要辦理委托手續并交納一定比例的代辦費，由委托代辦單位具體實施拆遷。、辦理拆遷申請

根據《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷人應當持以下文件向當地房屋拆遷行政主管部門申領拆遷許可證： 拆遷申請書；

建設項目批準文件和資金證明； 規劃部門選址意見或者規劃批準文件； 建設用地批準文件附圖；

拆遷計劃和方案（包括對被拆遷人安置地點、補償形式、臨時安置補助、搬遷過 渡期限和搬遷方式等）。

14、審批、領取拆遷許可證

市、縣人民政府房屋拆遷管理部門自收到申請之日起30 日內，對申請事項進行審查，對符合條件的，核發房屋拆遷許可證。根據《城市房屋拆遷管理條例》，任何單位和個人需拆遷房屋，必須持國家規定的批準文件、拆遷計劃和拆遷方案，向縣級以上人民政府房屋拆遷主管部門提出拆遷申請，經批準并發給房屋拆遷許可證后，方可拆遷。、簽訂房屋拆遷責任書

房屋拆遷責任書是拆遷人實施拆遷時需簽署的書面文件。拆遷人在領取房屋拆遷許可證時，與被拆除房屋所在地的區、縣國土房管局簽訂責任書。、辦理拆遷公告與通知 根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，建設單位的房屋拆遷申請被批準后，由當地房屋拆遷行政主管部門向各被拆遷房屋的所有人或使用人發出《房屋拆遷通知書》，并通知各有關行政主管部門協助；同時，房屋拆遷許可證一經發放，房屋拆遷主管部門應當將拆遷入、拆遷范圍、拆遷期限等以房屋拆遷公告或其他形式予以公布；房屋拆遷主管部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。縣級以上地方人民政府在組織有關部門論證后，應當將房屋征收目的、房屋征收范圍、實施時間等事項予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。公告時間不得少于30 日；但是，房屋征收范圍較大的，公告時間不得少于60 日。

17、辦理戶口凍結 18、暫停辦理相關事項

房屋征收部門在應 “房屋拆遷公告”時一并通知暫停辦理相關手續。拆遷范圍內的單位和個人在暫停辦理相關手續期間不得進行下列活動：

房屋及其附屬物的新建、擴建、改建、裝修； 改變房屋和土地用途； 租賃房屋。

19、確定拆遷安置方案

確定拆遷方案：拆遷人按照拆遷方案的各項內容，制作拆遷預分方案表，確定拆遷方案。方案審批備案：拆遷人確定的拆遷方案報經區、縣國土房管局審批后，報市國土房管 局備案。、簽訂拆遷補償書面協議

房屋拆遷補償安置書面協議中必須有拆遷當事人的單位、姓名、經辦人姓名，協議必須 經雙方當事人簽名蓋章后才具有法律效力。

拆遷非出租房屋，拆遷人與被拆遷人簽訂協議；拆遷出租房屋，拆遷人應與被拆遷人、房屋承租人簽訂協議。協議的主要內容有：

拆遷補償方式，貨幣補償金額及其支付期限； 安置用房面積、標準和地點；

產權調換房屋的差價支付方式和期限； 搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限；

搬遷補助費和臨時安置補助費或停產停業損失費發放標準和支付方式； 違約責任和爭議解決的方式； 當事人約定的其他條款。、召開拆遷動員會，進行拆遷安置

拆遷人召集被拆遷人或拆遷單位參加，由國土房管局主持，召開拆遷動員會議。拆遷人進行被拆遷人的搬遷、周轉，進行拆遷安置。拆遷安置完成后，原房屋作價拆除，做到場平地凈。、發放運作拆遷補償款

發放運作拆遷補償款一般程序：開立資金專戶→出具存款證明→資金使用監督→開具領款憑證→支取補償款項

23、拆遷施工現場防塵污染管理

拆遷人及其委托的拆除單位在進行房屋拆遷施工的同時必須嚴格按照標準落實揚塵治理措施。

24、移交拆遷檔案資料

拆遷人應當在被拆遷人全部搬遷完畢后1 個月內向區、縣國土房管局移交拆遷檔案資料并辦理有關手續。

25、房屋拆遷糾紛的裁決

拆遷人與被拆遷人不能達成拆遷補償安置協議時，拆遷人、被拆遷人雙方任何一方均可向房屋拆遷管理部門申請拆遷補償安置裁決，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。

26、強制拆遷

二、征用劃撥土地拆遷安置 1、國有土地使用權劃撥用地申請

用地單位辦理劃撥用地申請時，應向行政主管部門提交以下各項文件、資料： 劃撥國有建設用地申請書，填寫《××市城鎮建設用地批準書申請審批表》，計劃行政主管部門核發的立項批復和項目可行性研究報告批復，中央單位的建設

項目還需提交市建委的《規劃設計項目計劃通知書》，屬于危舊房改造項目需提交危改立項批復及危改責任書，屬于經濟適用住房項目需提交經濟適用住房立項批復。

規劃行政主管部門核發的《建設用地規劃許可證》及附圖、《審定設計方案通知 書》及附圖，建設用地范圍內有中央產、軍產、宗教產、文物的需提交有關用地協議； 與《建設用地規劃許可證》附圖相同比例尺的地形圖3 份（藍圖）；

建設項目資金來源證明；

建設單位的工商營業執照和企業開發資質批準證書。2、主管部門現場勘察

交表：用地單位將《城鎮建設用地批準書申請審批表》返回行政主管部門。勘察：用地單位帶領行政主管部門的工作人員到用地現場實地勘察，查明土地狀況。、劃撥用地申請的審核、報批

根據《土地管理條例》，國有土地使用權劃撥應當堅持以項目帶土地的原則，且必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用計劃。

國有土地使用權劃撥用于非農業建設的： 縣級（含縣級市）人民政府１公頃以下，地級市人民政府２公頃以下。超過限額的，報省人民政府批準。

行政主管部門進行劃撥用地申請的審查時，用地單位須提交以下各項文件、資料： 劃撥國有建設用地申請書，填寫《××市城鎮建設用地批準書申請審批表》； 計劃行政主管部門核發的立項批復和項目可行性研究報告批復，中央單位的建設

項目還需提交市建委的《規劃設計項目計劃通知書》； 屬于危舊房改造項目需提交危改立項批復及危改責任書； 屬于經濟適用住房項目需提交經濟適用住房立項批復；

規劃行政主管部門核發的《建設用地規劃許可證》及附圖、《審定設計方案通知 書》及附圖；

建設用地范圍內有中央產、軍產、宗教產、文物的需提交有關用地協議； 與《建設用地規劃許可證》附圖相同比例尺的地形圖3 份（藍圖）； 建設項目資金來源證明；

建設單位的工商營業執照和企業開發資質批準證書。4、取得劃撥用地批準

劃撥用地申請的批準：行政主管部門代人民政府擬文批復同意用地單位用地，并核發《城鎮建設用地批準書》及撥地紅線圖。劃撥用地申請的備案：區、縣國土房管局核發《城鎮建設用地批準書》后15 日內，應將區、縣政府劃撥城鎮建設用地批復、《城鎮建設用地批準書附件》及撥地紅線圖各一份，報送市國土房管局備案。辦理劃撥用地批準手續時，用地單位需準備以下各項文件、資料：交納稅費證明； 區、縣政府劃撥建設用地批復；××市城鎮建設用地批準書及附件、撥地紅線圖。

第三章 相關稅費、地價款（土地出讓金）

地價=土地取得費+土地開發費+利息+土地增值收益，其中土地取得費包括征地費即三項補償費（土地補償費、安置補助費、青苗和附著物補償費）；各類稅費（耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費、以及地級城市收取的新菜地開發建設基金）；新增建設用地有償使用。根據《土地管理條例》，土地使用權受讓人合同生效之日起10日內支付土地使用權出讓金、余額應當在90 日內付清。逾期未付清出讓金的，從逾期之日起每日加收未付部分１‰的違約金，逾期達90 日仍未付清的，土地行政主管部門有權解除合同，定金不予退回，限期拆除地上建筑物和附著物，并可以請求賠償。、土地使用費

這里土地有償使用費主要指的是新增建設用地土地有償使用費。根據國家財政部、國土資源部、中國人民銀行《關于天調整新增建設用地土地有償使用費用政策等問題的通知》。、外商投資企業土地使用費

財政部指出外商投資企業繳納的場地使用費或支付的土地出讓金，都作為土地資源的取得成本進行財務處理，同時應當依法繳納城鎮土地使用稅。外商投資企業依法批準使用土地的，須與國土和房屋管理部門簽定用地合同，合同中確定應納費額。、防洪工程建設維護管理費

防洪工程建設維護管理費按照以下各項標準收取：

對征用土地、土地使用權出讓的單位和個人，以建設用地規劃許可證確定的土地面積，按每平方米20 元的標準征收。

對在劃撥國有土地上進行項目建設的單位和個人，以建設用地批準書確定的土地面積，按每平方米20 元的標準征收。

對使用土地從事非農業生產的單位和個人，以實際占地面積，按每平方米每年2元的標準征收。

5、土地閑置費

按照《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《閑置土地處置辦法》(國土資源部第5 號)和《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的知》

(國辦發〔2006〕37 號)有關閑置土地處置的規定，加快處置利用閑置土地。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的百分之二十征收。、土地權屬調查、地籍測繪費 7、城鎮土地使用稅

根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》標準收取。經省人民政府批準，經濟落后市、縣、自治縣土地使用稅的使用稅額標準可適當降低，但最低額不得超過以上最低稅額的30%。、地價評估費

根據國家計委國家土地局《關于土地價格評估收費標準的通知》（計價格〔1994〕2017 號）規定，一般宗地評估采取差額定率累進計費，按一般宗地地價評估收費標準”執行。一般宗地評估收費標準為最高限標準。

9、出讓土地預訂金

根據《土地管理條例》，受讓人應從土地使用權出讓合同生效之日起10 天內繳納地價款總額10％作為定金，其余的在90 天內付清，所付定金可抵充地價款。

10、征地管理費、土地補償費和安置補助費

土地補償費+安置補助費=征地統一年產值

省范圍內征收農民集體所有土地，均根據《 省征地統一年產值標準》中《ＸＸ市/縣征地統一年產值標準表》標準收取。、青苗及樹木補償費

在 省范圍內依法征收農民集體所有土地涉及青苗及地上附著物補償的，均按《征地青苗及地上附著物補償標準》執行。同一地塊上間種或套種其他種類作物的，其套種或間種的青苗補償標準由市、縣土地行政主管部門實施征地時按照實際情況與產權人協商確定。《征地青苗及地上附著物補償標準》中的青苗不包括花卉、景觀苗木、名貴樹木、特大樹木等特殊苗木。涉及特殊苗木補償的，應委托有相關資質的估價機構評估確定其補償標準，取得產權人同意的也可以按照議價方式確定其補償標準。

13、地上物補償費 根據《征地青苗及地上附著物補償標準》規定，地上附著物的補償標準由各市、縣政府按照各類建筑物、構筑物的市場重置價格制定并公布實施。涉及補償被征收土地上的電力、通訊、水利、交通等設施的，應委托有相關資質的估價機構評估確定其補償標準。、新菜田開發建設基金

新菜地開發建設基金是指國家征用城市郊區菜地時，有用地單位支付的，用于開發新菜地費用。15、耕地占用稅

國有農場（含縣、市、自治縣管的農、林、牧、茶、漁、鹽場）的適用稅額按所在縣、市、自治縣稅額標準執行。、耕地開墾費 區域因素修正系數：

其中在集體土地征用時拆遷安置各項費用：

1、房屋拆遷補償費

貨幣補償的金額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。被征收房屋的房地產市場評估價格由具有相應資質的房地產價格評估機構，按照房地產估價規范和有關規定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格。、搬家補助費

根據《城市房屋拆遷管理條例》，被拆除房屋使用人因拆遷而搬遷的，由拆遷人按被拆除房屋建筑面積每平方米不低于5 元的標準，付給搬家補助費。3、提前搬家獎勵費

提前搬家獎勵費是指被拆除房屋使用人在規定的搬家期限屆滿前搬遷的，拆遷人可以對這部分使用人支付一定的提前搬家獎勵費。一般由拆遷人自行制定獎勵標準。、臨時安置補助費（周轉費）

臨時安置補助費付給時間從被拆遷人交出房屋之日起至拆遷人通知被拆遷人遷入安置用房之日止，超過協議規定時間的，從逾期之月起，按原標準的200％付給。、停產停業綜合補助費

對因征收非住宅房屋造成停產、停業的，應當給予適當補償。根據《城市房屋拆遷管理條例》，因拆遷造成停產停業的損失，以拆遷公告發布前一年的月平均利潤額按月予以補償。補償期限最長不得超過18 個月。利潤的計算以稅務部門核準的納稅申報為準。拆除被拆遷人的商業用房，因拆遷影響不能營業的，根據以稅收為準的營業額給予補償；補償最高限額每月不超過停業前3 個月平均月營業額的8％。、房屋拆遷服務費

房屋拆遷服務費，由承擔拆遷服務的單位按照一般不超過房屋拆遷補償安置費用的15%向拆遷人收取。

開發商參與土地一級開發應注意的法律問題

1、項目合法性問題

對于土地一級開發商來說，在投資開發土地一級開發項目時，首先需要考慮的問題是土地一級開發項目是否合法。由于目前國家對土地一級開發沒有法律層面的規定，各地規定并不一致，而且各地地方政府操作也比較亂，實踐中有些項目的合法性方面存在問題。若項目合法性方面存在瑕疵，將會給開發商帶來很大的潛在法律風險，因此，開發商應重視項目的合法性問題。開發商可主要從以下幾個方面對土地一級開發項目的合法性進行審查：（1）項目是否符合城市總體規劃和土地利用總體規劃

實踐中，有些地方政府急于進行城市建設，甚至在城市總體規劃和土地利用總體規劃還沒有編制和批準的情況下，就委托開發商開始進行土地一級開發，這對于開發商來說風險很大，若將來城市總體規劃和土地總體利用計劃得不到批準，地方政府又無力償還開發商已發生開發的成本，開發商將面臨投入資金無法收回的風險。（2）立項文件的合法性

開發商在簽訂合同之前應認真審核項目立項文件的合法性，比如是否經有審批權限的政府批準立項、是否存在立項文件的內容與實際操作不一致的情形，等等。在實踐存在著一些須經省級政府批準但只有地方縣級政府或經濟開發區管委會的批文的情形，若出現上述情形，開發商須對立項文件進行補充和完善。（3）其他相關項目文件的合法性

開發商還應認真審核其他項目文件的合法性，比如控制性規劃文件是否已經批準，征地拆遷文件合法性等。另外，開發商為外商投資企業的，須注意審查自身是否符合《外商投資產業指導目錄》等相關外商投資的法律法規的規定。

2、簽約程序問題

綜合分析各地有關土地一級開發的規定，大多規定政府要求通過招標方式確定土地一級開發商。但實踐中，很多地方政府并未嚴格遵守招標確定開發商的程序，而是直接與開發商簽訂土地一級開發協議。對于開發商來說，則須注意簽約程序的合法性，以防上級政府以未通過合法程序而不認可開發商的一級開發主體地位。就此問題，即使地方政府已就一級開發事宜與開發商協商一致，開發商也應建議地方政府按照規定通過招標形式簽約。當然，由于有關土地一級開發的地方規定并非屬于法律或行政法規層面，即使不通過招標形式通常也并不會因此導致一級開發合同無效。

3、開發商應把握的土地一級開發合同中的要點

開發商簽訂一份內容完善的土地一級開發合同，能夠有效防范土地一級開發過程中的各種風險，比如拆遷難風險、政策變化風險、土地出讓價格風險等。從開發商的角度而言，簽訂土地一級開發合同時應注意把握以下要點：（1）約定征地拆遷安置補償工作由政府負責承擔

對于開發商來說，在目前國情下很難自主完成拆遷安置補償工作。在此情況下，開發商應要求在土地一級開發合同中約定征地拆遷安置補償工作由政府方面承擔，開發商只負責承擔相關費用。通常情況下，開發商可采取如下兩種方式承擔費用：政府包干和據實支出。政府包干，即開發商與政府約定一個包干費用，由政府包干完成征地拆遷安置補償工作。據實支出，即開發商根據政府拆遷安置工作的進展逐步據實支出費用。開發商可根據項目具體情況決定采取適當的費用承擔方式。（2）約定分期分塊滾動開發、減輕資金壓力

對于開發商來說，土地一級開發占用資金量大、周期長、利潤率低，因此，若想減輕資金壓力，可在合同中約定采用分期分塊滾動開發的方式，即將項目范圍內的土地，根據規劃情況分割成不同的區域地塊，按照優先順序分期先后投資開發各區域地塊，成熟一塊、出讓一塊，出讓后收回成本和收益再投入下一區域地塊，這樣滾動開發可有效減輕資金壓力，同時也可降低投資風險。（3）約定政策變化時由政府承擔責任

政策變化風險對開發商來說是不可預知的風險，比如國家或上級政府對項目規劃作出重大調整或被撤。對于該等風險，開發商可在合同中約定由政府承擔政策變化風險。但須注意的是，在約定土地出讓收益分成方式時，若項目重大調整或被撤時尚無土地出讓收入，則存在開發商投資回報落空的風險，在此情況下，須明確約定政策變化時開發商收回資金和收益的方式。（4）約定土地開發成本的組成

土地開發成本是土地一級開發合同重要條款之一，開發商訂立合同時必須明確約定。通常情況下，開發商應將就土地一級開發項目支出的所有費用均計入土地開發成本。但須注意的是，開發商計入的成本最終須經政府審核確認，若開發商的某項支出政府審核后不認可，且也未在合同中列明，開發商將不得不自行承擔該等費用。同時，在合同中列明土地開發成本有利于開發商預估和控制項目投資總額，也可使開發商有理由拒絕投入政府要求承擔的合同中未列明的費用。

值得注意的是，各地政府規定的土地開發成本（主要包括征地拆遷補償、市政基礎設施建設費用等）雖然大致相同，但也有很多不同之處，開發商須根據各地規定靈活掌握。比如，對于融資成本（貸款利息）各地約定就不一致，北京相關規定中明確規定土地開發成本包含貸款利息，而成都相關規定中就明確約定不能將融資成本（利息）作為開發成本。（5）約定收益分配方式

對開發商來說，可根據項目具體情況約定不同的收益分配方式。通常情況下，土地一級開發的收益分配方式有如下幾種：

A．固定收益：開發商的投資收益=土地開發成本×固定收益率。也可約定每年固定收益率，按每年投入的開發成本計算投資收益。相對下述按比例分配收益方式而言，開發商采用固定收益率方式，資金及收益收回的安全性較高，可有效規避土地出讓價格風險，但通常收益率不會太高。

B．按比例分配收益：開發商的投資收益=（土地出讓收入-土地開發成本）×開發商分配比例。相對于固定收益方式而言，按比例分配收益方式中開發商收益比例通常較高，而且關鍵是有利于開發商受讓開發項目中出讓地塊的國有建設用地使用權，進行二級開發。實踐中，很多開發商參與土地一級開發就是為了便于二級拿地，采取按比例分配收益方式，可使一級開發商在土地出讓競價中處于非常有利的地位，因為土地出讓價格中含有一級開發商按約定比例可分取的收益，土地出讓價格越高一級開發商可分取的收益也越多。但采取該種方式，開發商須注意防范土地出讓價格風險，有必要約定出讓價格低于開發成本時的處理方法和責任承擔。

C．固定收益+按比例分配收益：開發商的投資收益=固定收益+按比例分配收益。這種方式具有上述兩種方式的優點，開發商既保證了固定收益，又有參與分配的權利，但政府通常會相應調低固定收益率和收益分配比例。（6）約定成立項目公司

開發商就單個土地一級開發項目成立項目公司，可以有效地隔離和規避單個項目風險，避免連鎖反應。而且由于土地一級開發投資項目大、投入資金多，需要開發商專門設立公司在投資地進行長時間、持續性的具體操作。同時，成立項目公司也通常是政府對投資開發商的要求。（7）約定適當的融資方式

若開發商自有資金不足或有可能進行項目融資，可在合同中約定可供選擇的融資方式。尤其是約定股權融資方式，即約定通過轉讓部分股權（或設立項目公司時引入合資方的方式）的方式進行融資，以便在必要時引入合作投資方或部分轉讓項目。

綜上所述，開發商投資于土地一級開發項目時，首先應根據當地政府發布有關土地一級開發的相關規定，審核項目的合法性，并按照規定的合法程序與地方政府或其授權委托的機構簽訂土地一級開發合同。若是與政府授權委托的機構簽約，開發商應注意要求簽約單位提供有權政府部門的授權委托文件。由于目前土地一級開發相關法律法規的缺乏，開發商與政府之間簽訂的土地一級開發合同就成為雙方之間的“法律”，開發商在簽約時一定要把握住合同要點，將相關要點在合同中明確約定。

第五篇：土地一級開發委托合同（定稿）

土地一級開發整理委托合同

項目名稱：

甲方（委托方）：XX市土地儲備中心 乙方（受托方）：

委托時間： 年 月 日 甲方﹙委托方﹚：XX市土地儲備中心 乙方﹙受托方﹚：

第一章 總 則

第一條 根據《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規及《XX市土地儲備管理辦法》相關規定，雙方本著平等、自愿、有償、誠實守信的原則訂立本合同。

第二條 依據《XX市土地儲備管理辦法》（X政發〔2010〕X號），《XX市人民政府關于印發XX市土地一級開發及國有土地使用權出讓收入分配管理辦法（暫行）的通知》﹙X政發﹝2010﹞55號﹚、《XX市人民政府關于印發XX市土地儲備支出核算管理辦法的通知》（X政發〔2010〕XX號）等文件規定，XX市人民政府對《 》的批復，同意對 土地進行一級開發，甲方作為土地儲備主體，乙方作為土地

一級開發整理單位，由甲方委托乙方完成該土地一級開發整理工作。

第二章 土地一級開發整理范圍及面積

第三條 依據XX市土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地儲備計劃及規劃部門提供的 土地范圍，甲方委托乙方對位于，地塊面積約 畝，地塊四至：東至，南至，西至，北至 的土地（以下簡稱項目土地）進行土地一級開發。四至范圍及委托面積以最終確定的規劃紅線范圍實測面積為準。

第三章 土地一級開發整理主要工作內容 第四條 甲方委托乙方對項目土地進行一級開發整理。乙方承擔以下工作：

﹙一﹚依據XX市規劃局提供的用地紅線范圍及該儲備地塊控制性詳細規劃，按程序報送審批，并依據批準的規劃組織一級開發工作；

﹙二﹚編制、報批土地一級開發整理項目實施方案，報送相關單位審批后報甲方備案；

﹙三﹚負責該地塊土地一級開發整理項目的資金籌措和墊支；

﹙四﹚負責土地勘測定界、土地權屬調查等前期工作，配合甲方及用地單位完成儲備地塊內農用地征轉用報批，繳納土地報批稅費，按已批準的土地征收方案實施土地征收、拆遷安臵工作；

﹙五﹚根據經批準的該儲備地塊控制性詳細規劃，按發改、規劃、建設、環保、滇管、水利和林業等主管部門要求，配合相關部門或自行組織該收儲地塊土地一級開發整理所涉及各項行政審批資料準備及報批工作；

﹙六﹚根據經批準的該地塊控制性詳細規劃，按工程項目建設管理的相關規定，組織實施土地一級開發整理工作，并依法依規開展評估、拆遷、工程施工、監理等工作；

﹙七﹚承擔土地一級開發整理項目移交前的土地管護工作，協調解決項目實施范圍內群眾穩定工作；

﹙八﹚承擔或協助進行法律、法規、政策文件規定或約定的其他涉及土地一級開發整理的工作。

第四章 土地一級開發整理工作進度和完成期限 第五條 乙方應于 年 月 日前完成土地一級開發整理工作，并使項目土地達到協議約定的移交條件，且根據相關規定移交甲方收儲。

第五章 土地一級開發整理成本的認定

第六條 該地塊土地一級開發整理所需資金全部由乙方負責籌措和墊支。土地一級開發整理成本的認定工作原則上按照《XX市土地儲備支出核算管理辦法》（X政發〔2010〕XX號文）執行，其中：

（一）銀行貸款利息和依據《XX市人民政府關于推進土地一級開發整理全覆蓋工作的通知》（X政發[2010]68號）、《XX市人民政府關于印發社會資金參與土地一級開發整理項目辦法的通知》（X政發[2010]XX號），經XX市審計局認

定的其他成本。

第七條 本合同生效之日起，由甲方委托的審計部門對該地塊的土地一級開發整理項目實施全程審計，土地一級開發成本的最終確認以審計部門結算審計報告為準。

第六章 工程監理、驗收和結算

第八條 甲方作為該土地儲備主體，甲方有監督和指導項目工作情況的權利。

第九條 乙方必須嚴格按照國家基本建設程序以及相關法律法規的規定，組織工程項目招標工作、項目監理、質量監督、項目組織實施、竣工驗收、結算等工作，并及時將相關成果報甲方備案。

第十條 乙方應依據土地政策及報經審核通過的土地一級開發整理實施方案，完成土地一級開發整理工作，待相關項目竣工并驗收合格后，乙方應及時將達到移交條件的項目土地移交甲方。屬市政基礎設施工程的，由乙方直接申請屬市政府進行移交，甲方有權進行監督。

第十一條 土地移交應當達到如下標準： ﹙一﹚ 四至范圍清楚，面積準確； ﹙二﹚ 權屬清楚，無爭議；

﹙三﹚ 征地拆遷程序合法，補償足額到位；

﹙四﹚ 土地和地上建﹙構﹚筑物附著物權屬、他項權利經濟責任清楚并處理完畢；無抵押、擔保等債權債務糾紛；

﹙五﹚經市審計部門審計認定的土地一級開發整理項目成本審計報告、農用地征轉用批準文件、國有土地使用權

收回、土地證注銷文件、土地勘測定界、宗地測量成果等相關資料齊全完備；

﹙六﹚土地一級開發整理項目涉及的配套設施和城市基礎設施建設各項審批手續合法完整；

﹙七﹚土地一級開發整理項目熟化工程，達到昆明市規定的土地一級開發整理熟化標準；

﹙八﹚工程質量達到國家驗收標準，并有相關部門竣工驗收證明材料；

﹙九﹚工程費用結算清楚，費用支付無爭議；

﹙十﹚其他相關規定或約定的驗收標準及實現項目土地收儲需達到的標準。

第十二條該地塊涉及的工程建設完成后，由乙方向甲方申請，并邀請相關部門及專家組成員實施工程竣工驗收。若工程質量達不到建設規定，或者法律、法規、政策規定，以及本協議約定的標準，由乙方負責在甲方確定的期限內自行完成整改。

第十三條 該地塊乙方的投資返還，按本條第（二）項方式返還。

（一）在地塊移交給甲方驗收合格后，由甲方按照審計結果，在 個工作日內撥付乙方土地一級開發整理成本。

（二）在該地塊土地完成供應，土地價款繳入國庫后，待市財政部門按照審計結果，將一級開發整理成本撥付到甲方后，甲方在30個工作日內將土地一級開發整理成本撥付給乙方。

第七章 雙方的權利和義務

第十四條 甲方的權利和義務

（一）甲方作為該土地儲備主體，有權指導和跟蹤土地一級開發整理工作；

（二）配合乙方做好項目融資工作，根據需求提供必要的相關資料要件；

（三）甲方根據地塊的需要，向國土管理部門申請辦理土地儲備證；

（四）甲方按本合同預定，會同相關部門按照國家建設工程的標準及要求對乙方的土地一級開發整理項目進行驗收。

（五）該土地的一級開發成本必須接受甲方的內部成本核算和監督。

第十五條 乙方的權利和義務

（一）乙方必須嚴格按照國家基本建設程序，組織工程項目招投標工作、項目監理、質量監督、項目組織實施、竣工驗收、結算等工作，并將相關成果報甲方備案；

（二）該土地的處臵權屬于甲方，乙方不得擅自處臵委托開發范圍之內的土地（包括出租、轉借等）；

﹙三﹚乙方在未完成全部征用土地拆遷工作以前，負責對已拆遷的地塊進行管理；

﹙四﹚乙方應向甲方提供該地塊土地一級開發整理工作的相關文件、圖紙等資料，并保證資料的真實性和合法性；

﹙五﹚乙方保證自簽署本合同之日起至移交給甲方止，征用土地是合法的，不存在被征地拆遷單位或個人用土地或房屋抵押而產生債務或租賃的事實，不存在訴訟﹙仲裁﹚或其他糾紛，也不存在任何第三人的權利或對征用土地的限制。

第八章 違約責任

第十六條 任何一方由于自然災害、戰爭等不可抗力因素或者法律、法規、政策文件、政府行為等造成的部分或全部不能履行合同的，雙方均不構成違約，但雙方可協商解除或變更合同，并積極采取措施防止損失擴大。

第十七條 甲乙雙方均應遵守合同約定，一方違約的，應承擔相應的違約責任，如造成損失的，還應承擔相應的損失賠償責任。

第十八條 因執行本合同發生爭議，由雙方協商解決，協商不成，雙方可向各自的上級主管部門報告，由各自的上級主管部門協商解決。

第九章 附 則

第十九條 本合同未盡事宜

（一）經甲、乙雙方協商后可簽訂補充合同，所簽訂的補充合同與本合同具有同等法律效力，補充合同與本合同內容不一致的以補充合同為準；

（二）雙方協商無法達成一致的，雙方一致同意按照有關法律、法規、規章及XX市現行有效的政策性文件中的規定為準。

第二十條 在委托工作實施過程中，雙方工作均以書面 的形式予以落實，如有未盡事宜，經雙方確認后構成本合同的附件。

第二十一條 本合同一式拾貳份，每份拾頁，甲方執陸份、乙方執陸份，雙方簽字蓋章后生效。

委托方﹙甲方﹚： XX市土地儲備中心

﹙蓋章﹚ 法人代表：

委托代理人：

經辦人：

時間：201 年 月 日

受托方﹙乙方﹚： ﹙蓋章﹚ 法人代表： 委托代理人： 經辦人： 年 月 日

201