第一篇：城市洪水災(zāi)害風險與管理

城市洪水災(zāi)害風險與管理（上）

發(fā)布時間：2015-02-26 09:32:59 作者：人保財險災(zāi)害研究中心 來源：中國保險報·中保網(wǎng)

□人保財險災(zāi)害研究中心

城市是區(qū)域性的經(jīng)濟、政治、文化中心，聚集了大量人口和財富，一旦遭受地震、臺風、洪水等重大災(zāi)害，將導致重大人員傷亡與經(jīng)濟損失。近年來，我國大中城市頻繁遭受重大災(zāi)害，如2012年北京“7·21”特大暴雨、2013年“菲特”超強臺風、“4·20”四川蘆山地震災(zāi)害給受災(zāi)城市帶來了巨大損失，也暴露出現(xiàn)有城市自然災(zāi)害風險管理體系中存在的問題，加強我國城市自然災(zāi)害風險管理已經(jīng)刻不容緩。本文試從洪水災(zāi)害的角度就城市災(zāi)害風險管理的部分做法進行探索，供讀者參考。

什么是城市洪水災(zāi)害

城市洪水災(zāi)害是指由于強降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災(zāi)害的現(xiàn)象。

近年來，在我國加速城市化的進程中，城市水災(zāi)呈現(xiàn)出一些新的特點：城市人口資產(chǎn)密度提高，同等淹沒情況下，損失增加；城市面積擴張，新增市區(qū)過去為農(nóng)業(yè)用地，防洪排澇標準較低，而洪澇風險較大；以往城外的行洪河道變成了市內(nèi)的排水渠溝，加重了防洪負擔；城市空間的立體開發(fā)及對供水、供電、供氣、交通、通訊、計算機網(wǎng)絡(luò)等生命線系統(tǒng)的依賴性增大，一旦暴雨洪澇造成城市生命線系統(tǒng)癱瘓，地下商店、倉庫、車庫、旅店進水，大量貴重資產(chǎn)受淹等，不僅直接經(jīng)濟損失倍增，而且影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超過直接損失；不透水面積率的顯著提高，城市“熱島效應(yīng)”與“雨島效應(yīng)”日趨顯現(xiàn)，城區(qū)暴雨徑流量倍增，防洪排澇壓力增大；城市防洪排澇的安全保障要求大為提高，而城市防洪排澇工程設(shè)計施工管理的難度加大。

洪水災(zāi)害的風險管理

面對城市日益增多的洪水災(zāi)害，城市防洪安全的保障不容忽視，這不僅需要建設(shè)較高標準的不斷強化的防洪排水工程體系，而且需要大力加強非工程防洪減災(zāi)體系的建設(shè)。

工程措施方面，主要依靠城市排水系統(tǒng)，它是處理和排除城市污水和雨水的工程設(shè)施系統(tǒng)，是城市有效防范洪水災(zāi)害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管線、排水泵站等。

非工程措施方面，主要有以下五方面：

減災(zāi)政策與法規(guī)：防洪減災(zāi)政策與法規(guī)作為國家意志的體現(xiàn)，是國家為防洪減災(zāi)目的而制定的具有強制性的行為規(guī)范，其目的就是約束和制裁不利于防洪減災(zāi)的經(jīng)濟社會活動，以實現(xiàn)防洪減災(zāi)的目標。

預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)：城市作為流域防洪重點，可以建立獨立的洪水預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)，根據(jù)上游流域雨情和水情預(yù)報城市河流洪水特征，通過預(yù)報做出決策，當發(fā)生超防洪標準洪水時，發(fā)布洪水警報，對于城市抗洪搶險具有重要意義。

應(yīng)急響應(yīng)：為應(yīng)對城市突發(fā)洪水災(zāi)害事件，政府建立不同層級的防洪指揮機構(gòu)，制定防洪應(yīng)急預(yù)案制度，協(xié)調(diào)政府各部門、軍隊和社會力量，以確保突發(fā)洪水災(zāi)害事件及時有效響應(yīng)。

城市洪水風險圖：城市洪災(zāi)損失不僅與城市淹沒范圍有關(guān)，而且與洪水演進路線、到達時間、淹沒水深及流速大小等有關(guān)，城市洪水風險圖標示城市內(nèi)各處受洪水災(zāi)害的危險程度，是城市洪水保險的依據(jù)。

城市洪水保險：城市洪水保險作為一種市場化的風險轉(zhuǎn)移手段，與其他自然災(zāi)害保險一樣，具有社會互助救濟性質(zhì)的經(jīng)濟措施。城市洪水保險雖然本身并不能減少災(zāi)害損失，但是可以補償政府一部分洪水災(zāi)害救濟費，同時保險政策還可以間接對城市防洪減災(zāi)起一定調(diào)節(jié)作用。

城市洪水保險

在城市洪水風險管理措施中，推行城市洪水保險是最主要的實現(xiàn)手段。它所承保風險具有三大特點：不可消除性——洪水的風險可以在有限的范圍內(nèi)有代價地被降低，但是風險卻是不可完全消除的；相對可預(yù)測性——相比地震、海嘯等巨災(zāi)，洪水災(zāi)害發(fā)生頻率具有一定的規(guī)律，因此，洪水災(zāi)害具有相對可預(yù)測性，使其損失具有更強的可控制性；巨災(zāi)特性——雖然城市洪水災(zāi)害本身具有一定的可控性，但城市洪水災(zāi)害仍具有風險集中、突發(fā)性強、損失巨大的巨災(zāi)共性。

同時，城市洪水保險還具有兩大屬性：可保性——特定區(qū)域的、頻繁發(fā)生的洪水風險不是嚴格意義上的可保風險。因此，必須在區(qū)域防洪設(shè)施達到一定標準、并確保較大的保險覆蓋面的基礎(chǔ)上，洪水險才能較好地符合保險大數(shù)法則，具備較強的可保性；準公共產(chǎn)品屬性——城市洪水保險是一種具有明顯的公益性、社會效益高的產(chǎn)品，也具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，是一種準公共產(chǎn)品。這種特性決定了洪水保險單靠商業(yè)保險公司無法開展，其實施必須實行政府主導、政府與市場相結(jié)合的機制。

國際經(jīng)驗與啟示

伴隨各國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，城市洪水災(zāi)害已經(jīng)成為很多國家共同面對的普遍問題。尋找預(yù)防、治理城市水災(zāi)害的有效對策，成為許多國家的公共議程，并取得了行之有效的經(jīng)驗。

1.日本：構(gòu)架完整的城市防洪體系 日本重視通過防止水災(zāi)和減輕水災(zāi)等手段，構(gòu)建完整的城市防洪體系，進行城市洪水災(zāi)害風險管理。日本解決城市內(nèi)澇問題，也經(jīng)過了逐漸探索、技術(shù)不斷升級的發(fā)展軌跡。在發(fā)展初期，著眼于加大排水能力，隨著城市急速擴張，原來城外的排洪河道變成了城市的內(nèi)河。于是發(fā)展起第二代技術(shù)“雨水蓄滯”，通過雨水調(diào)節(jié)池、游水池，起到分滯雨洪的作用。受限于雨水蓄滯的空間，興起了第三代技術(shù)“雨水滲透”，使雨水回補地下。通過這些技術(shù)，東京、大阪這樣的城市仍然解決不了內(nèi)澇問題，于是不得不補上地下骨干排水管建設(shè)，但此時相關(guān)建設(shè)成本成百倍增長。

目前，從監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警到救援和災(zāi)后重建，日本已經(jīng)在防洪減災(zāi)方面形成了一個事前、事中和事后的完整風險管理和控制體系，同時建設(shè)從個人到地方到國家立體化減損體系，由點到面到三維甚至多維地盡可能降低災(zāi)害造成的損失。

2.美國：注重以洪水保險為主的非工程措施

20世紀以來，美國投入了大量資金興建防洪工程，但洪災(zāi)損失依然不斷增長，政府救災(zāi)費用的負擔越來越重。在此背景下，美國從20世紀50年代初開始重視通過洪水保險等風險轉(zhuǎn)移手段解決問題。

美國的洪水保險采用“政府主導，公司代辦”的模式。國家通過法律確立并采取一定的經(jīng)濟措施，以政府聯(lián)邦保險局為主導，私營保險公司參與銷售，在社區(qū)參與國家洪水保險計劃的情況下，海岸區(qū)與洪泛區(qū)的居民及企業(yè)主可以自愿為其財產(chǎn)購買洪水保險的一種“強制性”保險模式。

美國洪水保險計劃將改善洪泛區(qū)土地管理和利用，把防洪減災(zāi)措施作為社區(qū)參加洪水保險的先決條件，再將社區(qū)參加全國洪水保險計劃作為社區(qū)居民參保的先決條件；而參加全國洪水保險計劃又是取得聯(lián)邦政府災(zāi)害救助的前提條件。這就對地方政府形成雙重的壓力，促使地方政府加強洪泛區(qū)管理，使全國洪水保險計劃達到分擔聯(lián)邦政府救災(zāi)費用負擔和減輕洪災(zāi)損失的雙重目的。

3.英國：發(fā)展基于防洪工程措施的商業(yè)洪水保險

20世紀40年代末英國政府開始重視防洪工程的建設(shè)，截至2011年，英國建有堤防2.4萬千米，并每年花費大量的資金開展河道整治等工作。此外，還積極利用防洪墻、防洪堰、擋潮閘及排水泵站等措施進行城市洪水風險的管理。

商業(yè)洪水保險也成為英國非工程防洪措施的重要組成部分。20世紀60年代，英國保險聯(lián)合會和政府簽訂了一份“紳士協(xié)議”：政府的責任是降低洪水風險，使洪水風險具有一定可保性。英國保險聯(lián)合會成員的任務(wù)是向洪水風險區(qū)的住戶和小型企業(yè)提供財產(chǎn)洪水保險。英國的洪水保險是強制的“捆綁”保險，住戶在購買住宅保險時，必須強制購買另一個保單，這個保單里捆綁著包括洪水在內(nèi)的所有自然災(zāi)害風險，且住戶只有在購買了住宅保險時才能獲得抵押貸款擔保。

縱觀發(fā)達國家城市洪水風險管理發(fā)展經(jīng)驗，均大力發(fā)展防洪工程建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，重視發(fā)揮洪水保險、高科技手段等災(zāi)害風險管理手段，實現(xiàn)工程措施與非工程措施相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市洪水災(zāi)害風險綜合管理模式。

國內(nèi)重點城市實踐 1.北京實踐

為防御洪澇災(zāi)害，北京市開展了大量的洪水風險管理工作，包括工程措施和非工程措施。①工程措施

北京市防洪工程措施主要包括排水系統(tǒng)建設(shè)、河道治理和水庫除險加固等工作。北京市的防洪調(diào)度原則是“西蓄東排、南北分洪”?！拔餍睢笔抢梦鹘嫉纳笆蛹昂嫘钏?，控制西山的洪水進城，起錯峰或調(diào)峰的作用，最終向東排。南北分洪是指通過護城河，讓雨水分別通過右安門和安河閘將西邊的水排向涼水河和清河。

②非工程措施

北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策體系建設(shè)：北京市政府制定了大量防洪排澇的法律、法規(guī)，形成了較為完善的防洪政策法規(guī)體系。

防洪預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)：在防洪預(yù)警方面，北京市設(shè)有專門機構(gòu)負責防洪預(yù)警。在應(yīng)急響應(yīng)體系方面，北京市形成了政府、保險公司及其他機構(gòu)相結(jié)合的應(yīng)急響應(yīng)體系。

防汛指揮系統(tǒng)建設(shè)：北京市防汛指揮系統(tǒng)包括信息采集、防汛通訊、計算機網(wǎng)絡(luò)及決策支持四個子系統(tǒng)。

防汛物資及搶險隊伍保障系統(tǒng)建設(shè)：北京市采取了多項措施保障防汛物資，形成了機械化搶險救災(zāi)隊伍。建立了防汛物資社會保障綜合管理系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上物資調(diào)度；制定北京市防汛物資儲備、調(diào)用管理辦法。在搶險救災(zāi)隊伍方面，重點防洪管理單位成立機械化搶險隊，增加防汛搶險運輸裝備。

2012年7月21日，北京遭遇新中國成立61年以來最大一次降雨，暴雨來勢之兇猛、降雨歷時之長、降雨總量之多為歷史罕見。此次強降雨持續(xù)近16小時，城區(qū)平均降雨量225毫米，降雨量在100毫米以上的面積占全市的86%以上?！?·21”特大暴雨造成經(jīng)濟損失116.4億元，受災(zāi)人口達190萬人，死亡人數(shù)達79人。暴雨期間，城區(qū)街道積水成河，交通癱瘓，機場關(guān)閉，大批旅客滯留。截止2012年7月30日，僅北京市各大保險公司接到因降雨造成機動車浸水的理賠報案就高達4.2萬件，估損3.9億元。

但是，從北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害的情況來看，我國城市洪水災(zāi)害風險管理還存在很多問題與不足。第一，防洪減災(zāi)工程設(shè)施有待完善?，F(xiàn)有城市排水系統(tǒng)不健全，存在著自身排水系統(tǒng)標準低，排水管線設(shè)施老化，河網(wǎng)化排洪能力低等問題。

第二，城市建設(shè)引發(fā)積水問題突出。伴隨城市建設(shè)速度迅猛，城市面積不斷擴大，原有城市排水格局被打破，增加了排水負荷。再加上施工管理不完善，施工臨時措施不到位，一遇降雨變形成諸多新增積水點。

第三，災(zāi)情預(yù)警分布不夠及時、全面。受限于災(zāi)害預(yù)報技術(shù)、預(yù)警信息傳播等條件制約，災(zāi)害預(yù)警信息不夠準確，信息傳播不夠及時、全面。

第四，政府與市場協(xié)調(diào)機制不完善，市場參與度不高。一方面，在災(zāi)前防洪減災(zāi)措施、災(zāi)中災(zāi)情及時預(yù)警等方面政府與市場全方位多層次協(xié)同配合機制仍有待完善；另一方面，保險賠付比例偏低，市場化補償方式單一，未能充分發(fā)揮保險的經(jīng)濟補償與社會管理職能。

第五，防災(zāi)意識薄弱，國民災(zāi)害教育不到位。民眾缺乏必備的防災(zāi)自救意識和技能，災(zāi)害發(fā)生后不能有效進行自救。2.深圳實踐

深圳市在洪澇災(zāi)害風險管理方面開展了大量工作，具體從工程措施和非工程措施這兩個角度進行分析。

①工程措施

深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程體系：深圳初步建成了以水庫、河道、海堤、滯洪區(qū)、排澇泵站等水利工程為主體的防洪工程體系。雨污分流體制：2007年《深圳市排水條例》公布實施后，城市排水嚴格實行雨污分流體制。

②非工程措施

深圳市防洪工非工程措施主要包括三防指揮決策系統(tǒng)：深圳市建立了深圳三防預(yù)警機制、預(yù)案體系和現(xiàn)代化的三防指揮決策系統(tǒng)。防洪建設(shè)投資規(guī)劃：為解決城市 “一雨成澇”的病癥，深圳市制定《深圳水務(wù)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間，深圳市計劃投資217.14億元，用于防洪減災(zāi)及河流綜合治理工程建設(shè)。提高公眾風險意識：加強宣傳教育，增強全民防洪減災(zāi)意識。

2003年以來，深圳成功抵御了暴雨40余場、臺風20余次，面對多次來襲的超強臺風、超百年一遇洪水，城市防洪風險管理工作發(fā)揮了重要作用，為人民群眾生命財產(chǎn)安全及減輕災(zāi)害損失提供了重要保障。但是也存在一些問題：1)深圳處于沿海地區(qū)，經(jīng)常遭受強臺風引發(fā)暴雨，當暴雨強度很大時將會直接導致內(nèi)澇；2)深圳部分地區(qū)是自然的低洼易澇區(qū)，雨水不易自流排出而經(jīng)常發(fā)生內(nèi)澇；3)河流系統(tǒng)治理尚未完成，綜合防洪減災(zāi)能力不足導致內(nèi)澇。有些基礎(chǔ)設(shè)施不僅沒有超前反而滯后；4)在開發(fā)建設(shè)過程中不重視環(huán)保、違反水土保持條例的行為導致大量的水土流失淤積阻塞了原有的排水系統(tǒng)造成內(nèi)澇；5)城市總體規(guī)劃與部門專項規(guī)劃不統(tǒng)一，建設(shè)不同步，基礎(chǔ)設(shè)施的涉水事務(wù)在前期工作中未經(jīng)水務(wù)部門審查，使得原有的防洪排澇規(guī)劃落空；6)城市開發(fā)建設(shè)影響或損壞了原有的排水系統(tǒng)產(chǎn)生新的內(nèi)澇；7)部分沿河的個人及單位違章建設(shè)侵占排洪空間造成內(nèi)澇；8)部分現(xiàn)有排澇設(shè)施的建設(shè)缺乏科學論證和有效管理，暴雨期間無法正常發(fā)揮應(yīng)有的作用；總體來講，深圳市防洪能力仍然偏低。因此，在持續(xù)強降雨下，發(fā)生洪澇災(zāi)害的可能性仍然很大。

啟示

通過對城市洪澇風險管理實踐的研究，總結(jié)以下四點啟示。

1.加強城市工程防洪建設(shè)

城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系統(tǒng)；二是適當提高城市排水標準；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系統(tǒng)；五是系統(tǒng)化設(shè)計城市防洪工程；六是注重防洪設(shè)施養(yǎng)護。城市防洪能力不足的部分原因是防洪設(shè)施的老化及損壞，應(yīng)注重對防洪設(shè)施日常的保養(yǎng)和維護，用經(jīng)濟的方式提高城市防洪能力。

2.加強非工程措施建設(shè)

城市防洪應(yīng)當重視非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法規(guī)；二是城市建設(shè)規(guī)劃要與城市防洪協(xié)調(diào)發(fā)展；三是加快城市洪澇風險評估；四是提高暴雨的預(yù)報預(yù)警能力；五是完善應(yīng)急管理體系；六是加大防洪設(shè)施的建設(shè)和維護資金投入。

3.提高公眾風險意識

為減少城市洪澇造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，應(yīng)當注重加強城市洪澇防范的宣傳和演練，提高公眾的風險意識和自救能力。

4.提高保險參與度

保險在城市防洪中能起到重要的保障作用，應(yīng)當提高保險參與的力度。一是充分開展城市洪水保險。根據(jù)城市洪水風險的特點，開發(fā)適合的保險產(chǎn)品。二是提升公眾對保險的認識，公眾廣泛參與保險，提高保險的覆蓋面，為人民生命財產(chǎn)提供更多地保障。三是加強城市洪水風險研究。保險公司應(yīng)當加強城市洪水風險研究，為企業(yè)和個人防災(zāi)防損及保險公司科學厘定保險費率提供參考。

應(yīng)用

遙感作為一種先進的科學技術(shù)手段，具有獲取信息速度快、周期短、精確度高、能克服一定空間障礙等特點，可提高城市災(zāi)害風險管理效率，降低業(yè)務(wù)成本，創(chuàng)新保險經(jīng)營模式。國內(nèi)外已開展遙感技術(shù)在災(zāi)害風險管理的應(yīng)用實踐，利用無人機、衛(wèi)星對災(zāi)害發(fā)生后進行風險評估、災(zāi)情查勘，取得了許多成功經(jīng)驗和案例。

我國保險業(yè)積極利用高科技開展城市內(nèi)澇風險管理與保險創(chuàng)新。2013年10月7日01時15分，“菲特”臺風在浙閩交界處沙南岸沙埕鎮(zhèn)登陸，而后臺風帶來的持續(xù)降雨引發(fā)了嚴重的城市內(nèi)澇災(zāi)害?！胺铺亍迸_風發(fā)生后，中國人保財險災(zāi)害研究中心聯(lián)北京師范大學、國家減災(zāi)中心，第一時間將無人機調(diào)到內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)余姚市，針對重災(zāi)區(qū)黃家埠鎮(zhèn)開展了航拍工作，獲取了重災(zāi)區(qū)域20分鐘左右的高清視頻，以及災(zāi)區(qū)高分辨率衛(wèi)星遙感影像5景、中低分辨率影像1景等第一手資料，為人力難以到達區(qū)域的查勘提供技術(shù)支持。同時，依托公司承擔的國家發(fā)改委衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項項目，利用中高分辨率衛(wèi)星遙感影像，對234，035畝余姚晚稻種植和受災(zāi)情況進行了全面評估，為快速理賠提供了數(shù)據(jù)支撐。

第二篇：淺談我國洪水災(zāi)害

淺談我國洪水災(zāi)害

摘要：洪災(zāi)就是由于降雨、融雪、冰凌、風暴潮等引起的洪流和積水造成的危害，包括洪水災(zāi)害和澇漬災(zāi)害，本文主要闡述洪水災(zāi)害。洪水的分布為南多北少，汛期為6-9月份。洪災(zāi)主要是由地形和氣候因素引起的。防洪措施主要分為防洪工程措施和防洪非工程措施。

關(guān)鍵詞：洪災(zāi)

防洪 措施

成因

在我國長期的經(jīng)濟發(fā)展中，各種自然災(zāi)害是影響發(fā)展的重要因素。由于特殊的國情，其中洪水災(zāi)害顯得尤為突出。洪水災(zāi)害是各種因素共同作用造成的，在我國不同的地區(qū)呈現(xiàn)不同的特點，針對我國的洪水災(zāi)害，我們應(yīng)該積極采取有效措施應(yīng)對，減小洪水災(zāi)害的破壞力，最大程度的保護人民生命財產(chǎn)安全。

一、洪澇災(zāi)害的定義及在我國的分布情況

（1）洪災(zāi)的定義：

洪災(zāi)就是由于降雨、融雪、冰凌、風暴潮等引起的洪流和積水造成的危害，包括洪水災(zāi)害和澇漬災(zāi)害，泛稱水災(zāi)。（2）洪水災(zāi)害的分布情況

就全球范圍來說，洪澇災(zāi)害主要發(fā)生在多臺風暴雨的地區(qū)。這些地區(qū)主要包括：孟加拉北部及沿海地區(qū)；中國東南沿海；日本和東南亞國家；加勒比海地區(qū)和美國東部近海岸地區(qū)。此外，在一些國家的內(nèi)陸大江大河流域，也容易出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。

我國洪澇分布主要的雨澇區(qū)分布在大興安嶺—太行山—武陵山以東，這個地區(qū)又被南嶺、大別山—秦嶺、陰山分割為4個多發(fā)區(qū)。我國西部少雨，僅四川是雨澇多發(fā)區(qū)。

根據(jù)歷史雨澇統(tǒng)計資料，雨澇最嚴重的地區(qū)主要為東南沿海地區(qū)、湘贛地區(qū)、淮河流域，次多雨澇區(qū)有長江中下游地區(qū)、南嶺、武夷山地區(qū)、海河和黃河下游地區(qū)、四川盆地、遼河、松花江地區(qū)。全國雨澇最少的地區(qū)是西北、內(nèi)蒙和青藏高原，次為黃土高原、云貴高原和東北地區(qū)。概括而言，雨澇分布總的特點是東部多，西部少；沿海多，內(nèi)陸少；平原湖區(qū)多，高原山地少；山脈東、南坡多，西、北坡少。

二、中國洪澇災(zāi)害的成因

我國幅員遼闊，各地氣候、地形、地質(zhì)特性差異很大。如果沿著400毫米降雨等值線從東北向西南劃一條斜線，將國土分作東西兩部分，那么東部地區(qū)的洪澇災(zāi)害主要由暴雨和沿海風暴潮形成；西部地區(qū)的洪澇災(zāi)害主要由融冰、融雪和局部地區(qū)暴雨形成。此外，北方地區(qū)冬季可能出現(xiàn)冰凌洪水，對局部河段造成災(zāi)害。

暴雨洪水是我國洪水災(zāi)害的最主要來源。我國大部分地區(qū)在大陸季風氣候影響下，降雨時間集中，強度很大。全年降雨量，除新疆北部和湖南南部以外，絕大部分地區(qū)50％以上集中在5月至9月。其中淮河以北大部地區(qū)和西北大部，西南、華南南部，臺灣大部有70－－90％，淮河到華南北部的大部分地區(qū)有50--70％集中在5至9月。在我國東部地區(qū)，有4個大暴雨多發(fā)區(qū)：(1)東南沿海到廣西十萬大山南側(cè)，包括臺灣和海南島，24小時點雨量可達500毫米以上；(2)自遼東半島，沿燕山、太行山、伏牛山、巫山一線以東的海河、黃河、淮河流域和長江中下游地區(qū)，24小時暴雨量可達400毫米以上；太行山東南麓、伏牛山東南坡曾有600－－1000毫米或者更多一些的暴雨記錄；(3)四川盆地，特別是川西北，24小時暴雨量常達300毫米以上；(4)內(nèi)蒙古與陜西交界處也曾多次發(fā)生大暴雨。高強度、大范圍、長時間的暴雨常常形成峰高量大的洪水。在東部地區(qū)，有73．8萬平方公里的國土面積地面處于江河洪水位以下，有占全國40％的人口、35％的耕地、60％的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值受洪水嚴重威脅。然而，這些地區(qū)為—廠發(fā)展農(nóng)業(yè)，擴大耕地，修筑堤防，圍湖造田，與水爭地，從而洪水的排泄出路和蓄滯洪場所不斷受到限制，自然蓄洪能力日趨減少和萎縮；加上山丘區(qū)土地的大量開墾利用，山林植被的破壞，以及居民點、城市、交通道路的形成等，都不斷改變著地表狀態(tài)，使洪水的產(chǎn)生和匯流條件不斷發(fā)生變化，從而加重了洪水的危害程度。

三、洪災(zāi)的危害

在各種自然災(zāi)害中,洪澇是最常見且又危害最大的一種。洪水出現(xiàn)頻率高,波及范圍廣,來勢兇猛,破壞性極大。洪水不但淹沒房屋和人口,造成大量人員傷亡,而且還卷走人產(chǎn)居留地的一切物品,包括糧食,并淹沒農(nóng)田,毀壞作物,導致糧食大幅度減產(chǎn),從而造成饑荒。洪水還會破壞工廠廠房、通訊與交通設(shè)施,從而造成對國民經(jīng)濟部部門的破壞。

本世紀以來,世界各國曾先后發(fā)生過近40次特大洪澇災(zāi)害,每次都導致上萬人的死亡和千百萬人的流離失所。在近幾十年中,洪澇發(fā)生頻次與災(zāi)害損失都在逐年增加。

中國自古就是洪澇災(zāi)害嚴重的國家。據(jù)不完全統(tǒng)計,在從公元前206年到1949年的2155年間,共發(fā)生較大水災(zāi)1092次,死亡萬人以上水災(zāi)每5—6年即出現(xiàn)一次,這種局面到現(xiàn)代尚無根本的改變。洪澇災(zāi)害不但直接引起人員傷亡和財產(chǎn)損失,還造成一系列其它災(zāi)害如滑坡、泥石流、疫病的出現(xiàn)。

四、防洪措施 第一、防洪工程措施

工程措施是指利用水利工程攔蓄調(diào)節(jié)洪量、削減洪峰或分洪、滯洪等，以改變洪水天然運動狀況,達到控制洪水、減少損失的目的。常用的水利工程包括河道堤防、水庫、涵閘、蓄滯分洪區(qū)、排水工程等。

1、修筑堤防，約束水流

河道是渲泄洪水的通道。提高河道泄洪能力是平原地區(qū)防洪的基本措施，修筑堤防是這一措施的重要組成部分。堤防在防洪中的作用是：約束水流，提高河道泄洪排水能力；限制洪水泛濫，保護兩岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全；抗御風浪和海潮，防止風暴潮侵襲陸地。

2、興建水庫，調(diào)蓄洪水

水庫一般是指利用山谷建造攔河壩，攔截徑流，抬高水位，在壩上形成蓄水體，即人工湖泊。在平原地區(qū)，利用湖泊、洼地、河道，通過修筑圍堤和控制閘等建筑物，形成平原水庫，如我省的板橋水庫。我省已建成的大中型水庫達九百余座。許多河道受洪水的嚴重威脅，如不修建控制性水庫是無法解決的。不少中小河流及其下游的城市，也必須有水庫的調(diào)節(jié)控制，才能保證防洪安全。

3、建造水閘，控制洪水

水閘是一種低水頭水工建筑物，它的作用既能擋水，又能泄水，按其防洪排澇作用可分為：

(1)分洪閘。它是分泄河道洪水的水閘。當河道上游出現(xiàn)的洪峰流量超過下游河道安全泄量時，為保護下游重要城鎮(zhèn)及農(nóng)田免遭洪災(zāi)，將部分洪水通過分洪閘泄入預(yù)定的湖泊洼地（蓄洪區(qū)或滯洪區(qū)），也可將洪水分泄入水位較低的鄰近河流。

(2)擋潮閘。它是設(shè)于感潮河流的河口防止海潮倒灌的水閘。漲潮時，潮水位高于河水位，關(guān)閘擋潮；汛期退潮時，潮水位低于河水位，開閘排水?？菟陂l門關(guān)閉，既擋潮水，又兼蓄淡水。

(3)節(jié)制閘。它是調(diào)節(jié)上游水位，控制下泄流量的水閘。天然河道的節(jié)制閘也稱為攔河閘?？菟?，關(guān)閉閘門抬高上游水位，以滿足興利要求；洪水期，開閘泄洪，使上游洪水位不超過防洪限制水位，同時控制下泄洪水流量，使其不超過下游河道的安全泄量。

(4)排水閘。它是排泄洪澇水的水閘，一般是指洪澇地區(qū)向江河排水的水閘。當外河水位高于堤內(nèi)水位時，關(guān)閘擋水，防止河水倒灌；當?shù)掏饨铀坏陀诘虄?nèi)洪澇水位，開閘排水，減免洪澇災(zāi)害損失。

4、利用蓄滯、分洪區(qū)，減輕河道行洪壓力

大江大河中下游兩岸常有湖泊洼地與江河相通，洪水期江河洪水漫溢，這些湖洼起了自然滯蓄洪水、降低河道水位、減輕洪水對下游威脅的作用。為了更有效地利用沿岸湖洼調(diào)蓄稀遇洪水的作用，現(xiàn)在許多流域都有計劃地用圍堤將大部分沿岸湖洼與河道分開，建成為蓄滯、分洪區(qū)。在水位到達一定高度時采取自流分洪、水閘控制分洪或人為開口分洪等措施，以臨時蓄、滯洪水，減輕河道的行洪壓力。

5、建立排水系統(tǒng)，排除洪澇積水排澇工程有自排工程和機電排水工程兩類。(1)自排工程。自排工程也就是自流排澇工程，它主要為河道及排水溝?？蛇x擇地勢較低的江河、湖泊作為自排的容泄區(qū)。

(2)機電排水工程。洪澇積水無法向容泄區(qū)自排時，就需要在適當?shù)攸c修建排水站，利用機電進行排水。沿江沿湖圩區(qū)，在遇到雨澇時，一般都采用自排與機電排相結(jié)合進行排澇。

機電排水工程。洪澇積水無法向容泄區(qū)自排時，就需要在適當?shù)攸c修建排水站，利用機電進行排水。沿江沿湖圩區(qū)，在遇到雨澇時，一般都采用自排與機電排相結(jié)合進行排澇。

第二、防洪非工程措施

防洪非工程措施的基本內(nèi)容，一般可概括為；①洪泛區(qū)管理。按洪水危險程度和排洪要求，將不宜開發(fā)區(qū)和允許開發(fā)區(qū)嚴格劃分開；允許開發(fā)區(qū)也根據(jù)可能淹沒的機率規(guī)定一定用途，并通過政府頒布法令或條例進行管理,防止侵占行洪區(qū),達到經(jīng)濟合理地利用洪泛區(qū)。②對洪水易淹區(qū)內(nèi)的建筑物及其內(nèi)部財物設(shè)備的放置等方面都給予規(guī)定。例如規(guī)定建筑物基礎(chǔ)的高程、結(jié)構(gòu)，規(guī)定財物存放在安全地點，或在洪水到來前移至安全地點等。③洪水保險。通常指強制性的洪水保險，即對淹沒機率不同的地區(qū)，對開發(fā)利用者強制收取不同保險費率，從經(jīng)濟上約束洪泛區(qū)的開發(fā)利用。④制定居民應(yīng)急撤離計劃和對策。在洪水易淹區(qū)設(shè)立各類洪水標志，并事先建立救護組織和準備搶救器材，根據(jù)發(fā)布的洪水警報進行撤離。⑤超標準洪水緊急措施的部分措施。⑥建立洪水預(yù)報警報系統(tǒng)。把實測或利用雷達遙感收集到的水文、氣象、降雨、洪水等數(shù)據(jù)，通過通訊系統(tǒng)傳遞到預(yù)報部門分析，有的直接輸入電子計算機進行處理，作出洪水預(yù)報，提供具有一定預(yù)見期的洪水信息，必要時發(fā)出警報，以便提前為抗洪搶險和居民撤離提供信息，以減少洪災(zāi)損失。它的效果取決于社會的配合程度，一般洪水預(yù)見期越長，精度越高，效果就越顯著。

第三篇：洪水災(zāi)害綜述

洪水災(zāi)害綜述

洪水災(zāi)害是世界上最嚴重的自然災(zāi)害。據(jù)聯(lián)合國1986～1995年自然災(zāi)害統(tǒng)計資料：洪水災(zāi)害發(fā)生次數(shù)占全部自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)的32％，造成的經(jīng)濟損失和人員死亡數(shù)分別占全部自然災(zāi)害造成經(jīng)濟損失和人員死亡數(shù)的31％和55％，我國自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失占GDP的比例遠遠大于美國和日本，我國洪水災(zāi)害發(fā)生之頻繁，造成的災(zāi)害損失之嚴重是有目共睹的。因此，探索適合我國國情的防洪減災(zāi)對策和措施十分必要。

洪水泛指大水。一般認為，凡超過江河湖庫等容水體的承納能力，造成水量劇增或水位急漲的水文現(xiàn)象，統(tǒng)稱為洪水。洪水給人類的生存和社會發(fā)展造成損失與禍患，才稱為“災(zāi)”。

洪水成災(zāi)是下面三個因素綜合作用的結(jié)果：(1)存在致災(zāi)洪水即誘發(fā)洪災(zāi)的自然因素（致災(zāi)因子）；(2)存在洪水危害的對象，即洪泛區(qū)有人居住或分布有社會財產(chǎn)，并因被洪水淹沒而受到損害；(3)人在潛在的或現(xiàn)實的洪災(zāi)威脅面前，應(yīng)作出相應(yīng)的回避、適應(yīng)或防御等對策反應(yīng)。

洪水災(zāi)害的分類方法很多。這里按洪水災(zāi)害的形成機理和成災(zāi)環(huán)境特點，可將常見洪水災(zāi)害概括為以下幾種類型：潰決型、漫溢型、內(nèi)澇型、蓄洪型、山地型、海岸型、城市型等。

一、我國洪澇災(zāi)害的成因：

1、自然地理因素

我國地處亞洲東部，太平洋西岸，緯度橫跨北緯22°～53°。地域遼闊，自然環(huán)境差異大，具有產(chǎn)生嚴重自然災(zāi)害的自然地理條件。西高東低的三階梯地勢使我國大多數(shù)河流向東或東南注入海洋。獨特的地理位置和地形條件使全國約有60%的國土存在著不同類型和不同程度的洪水災(zāi)害。東部地區(qū)的洪水災(zāi)害主要由暴雨、臺風和風暴潮形成，西部地區(qū)主要由融水和局部的暴雨形成。我國洪水災(zāi)害分布廣、面積大、頻次高、災(zāi)情重，是江河治理和防洪的主要地區(qū)。

2、氣候水文因素

我國西臨太平洋，季風氣候顯著。受東南、西南季風的影響，降雨在時空分布上極不均勻，具有雨熱同期的特點，易旱易澇。汛期的遲早和持續(xù)時間與季風進退有關(guān)，始于東南、西南地區(qū)而后向北推進。汛期4個月集中全年雨量的60%～80%。

3、社會經(jīng)濟因素和人為因素

洪水災(zāi)害日益嚴重與人類活動有著密切關(guān)系，人為因素從兩方面影響氣候乃至區(qū)域的水旱災(zāi)害，一是二氧化碳等溫室氣體增加使全球變暖，從而改變大氣環(huán)流、氣候和水旱災(zāi)害；另一方面通過改變下墊面的屬性，如對草原、森林的破壞等，來影響區(qū)域氣候和洪水發(fā)生因素，進而產(chǎn)生水旱災(zāi)害，后者具體表現(xiàn)為：

(1)毀林開荒破壞大量森林植被，導致水土流失，降低了對水旱災(zāi)害的緩沖

作用，使洪澇災(zāi)害日趨嚴重。例如黃河流域，在西周時期森林覆蓋率為53%，隨著人口增長，毀林造田，至1949年森林覆蓋率降為3%，導致水土嚴重流失。一方面暴雨之后雨水不能蓄于山上，而是形成地表徑流迅速匯集，使洪峰流量大；另外大面積的水土流失，使黃河河床每年不斷抬高，加大洪災(zāi)的威脅。生態(tài)環(huán)境的破壞是中國水旱災(zāi)害的主要原因之一。

(2)盲目與水爭地，使河道變窄，湖泊淤積，導致蓄洪、滯洪面積縮小，泄洪能力和湖泊調(diào)節(jié)洪水能力降低，也是造成洪澇災(zāi)害的重要原因。例如洞庭湖，由于圍湖和泥沙淤積，其容量由1949年的293億m3降為1983年的174億m3(其中淤沙40億m3)，使洞庭洞調(diào)節(jié)荊江能力大為降低，洪水季節(jié)荊江洪水水位明顯抬高，長江下游河道及太湖地區(qū)由于盲目圍墾，已減少蓄洪面積520km2，致使1991年大水到來之時不得不炸堤泄洪。

除了冰雪融解、冰壩潰決、山崩阻塞湖潰決和地震潰壩等形成的洪水之外，絕大部分洪水都來自暴雨。因此水文學家首先把注意力轉(zhuǎn)向暴雨的成因。從暴雨的成因來看，產(chǎn)生暴雨的天氣尺度系統(tǒng)主要有熱帶風暴、冷鋒、暖鋒、靜止鋒、切變低渦、西風槽、熱帶東**擾動以及中尺度熱帶云團等。但對于特大暴雨來說，往往是幾種不同尺度、不同來源(中緯度和低緯度)的運動系統(tǒng)相互作用、上下疊加的結(jié)果。所以，從暴雨洪水的長期和超長期預(yù)報來說，僅僅認識大氣環(huán)流的異常變化是不夠的，并且它也不是暴雨洪水的初始成因，而只是洪水成因鏈上的一個中間環(huán)節(jié)而已。因此，問題的深入促使科學家們從更廣闊的空間范圍去追根尋源，即從太陽活動、行星運行、宇宙系統(tǒng)和下墊面等因素去探索洪水的成因。近年來這方面的主要研究成果有以下幾項：

太陽黑子活動，太陽質(zhì)子耀斑，日食，近日點交食年，地球自轉(zhuǎn)速度，九星會聚，天文周期，超新星，火山爆發(fā)。

二、防災(zāi)措施

1、工程措施減災(zāi)

河道堤防、水庫、分洪工程、蓄滯洪區(qū)和河道整治工程。

1）水土保持：水土保持是指在山地區(qū)采用水土保持措施防止或者減少地表徑流對地面土壤形成的沖刷，同時水土保持措施的采取，還可以有效地減少地表徑流，從根本上消除了洪澇災(zāi)害。

2）分洪工程：我國平原性河流主要是靠堤防來防洪，但大部分河流防洪標準偏低，當有超過標準的洪水到來時就會對河流兩岸造成重大損失，針對我國這一實際情況，采取了分（蓄滯）洪措施，把災(zāi)害降到最低點。分洪工程建設(shè)時要充分利用土地資源要做到有計劃.有安排分洪與墾殖有序。利用河道兩岸的湖泊洼地作為分洪區(qū)，分洪區(qū)應(yīng)接近被保護區(qū)，分洪區(qū)的規(guī)劃應(yīng)該經(jīng)濟合理少用耕地，分洪區(qū)規(guī)劃應(yīng)該與分洪區(qū)建筑物一起考慮。

3）堤防工程：堤防工程可以平順洪水減少洪水對下游的災(zāi)害，保護兩岸居

民，堤防建設(shè)時應(yīng)通過泄洪量計算合理的堤防間距。

4）河道整治：河道整治是當河流內(nèi)沖淤影響正常的航運、灌溉、分洪時而采取的相應(yīng)措施。河道整治以綜合治理為目的，因勢利導，重點整治。河道整治前首先全面地、客觀地、正確地分析河道性狀參數(shù)。河道整治要有全面意識，對左右岸、上下游干支流、近遠期各方面統(tǒng)籌考慮。

5）險情搶護：常見險情有滲水、管涌、漏洞、脫坡、裂縫、跌窩、坍塌、風浪、漫溢等。臨水截滲，背水坡反濾溝導滲或貼坡反濾層導滲是處理滲水的方法。當上游發(fā)生特大洪水，河道堤防設(shè)計標準偏低時，容易產(chǎn)生洪水漫頂，這時應(yīng)堅持水漲堤高的原則，如加設(shè)子堤等。

工程實例：

國內(nèi)：黃河堤防、荊江大堤、都江堰水利工程、三峽大壩、荊江分洪工程 國外：密西西比河防洪工程、胡佛大壩、阿斯旺高壩、荷蘭海堤

2、非工程減災(zāi)措施

1）洪水災(zāi)害檢測與預(yù)警

洪水警報主要在可能受淹的地區(qū)發(fā)出，以使居民能及時按計劃、有組織的遷安。全國建有水文站3450個、水位站1263個、雨量站16273個、地下水觀測井13648處，形成了水文災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)；衛(wèi)星遙感技術(shù)

3）洪水災(zāi)害救濟與社會捐助

4）洪水災(zāi)害保險與基金

洪水保險是指投保人向承保人（保險公司）繳納保險費，一旦投保人在保險期內(nèi)因洪水災(zāi)害蒙受損失，承保人按既定契約予以經(jīng)濟賠償。

洪水保險方式主要有兩種：一是法定保險，又稱強制保險，即依據(jù)國家有關(guān)法律、法令而實施的保險；二是自愿保險，即由保險雙方當事人在自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商、訂立保險合同而成立的保險?；蛘叻譃樗念悾杭赐ㄓ眯秃樗ｋU、定向型洪水保險、集資型洪水保險和強制型全國洪水保險，顯然，在這種分類方法中，前三類具有自愿性質(zhì)，而第四類則具有法定意義。

我國現(xiàn)階段洪水保險機制主要有單保、代辦和共保三種模式。

防洪基金是指各級政府專撥的防洪經(jīng)費和向防洪受益區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的工商企業(yè)、集體與個人征收的有特定機構(gòu)或組織管理的專用資金。它主要用于防洪工程的運行管理、維修加固，救災(zāi)善后，以及新建防洪工程或?qū)嵤┬碌姆篮榇胧┑确矫妗７篮榛鸬脑O(shè)立不是以營利為目的，而是用于發(fā)展防洪事業(yè)。

5）減災(zāi)立法：《中華人民共和國防洪法》，1997

6）減災(zāi)規(guī)劃：《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998～2001年）》

7）減災(zāi)教育

宣傳教育要有針對性，因地制宜、因時制宜、因人施教。其形式多種多樣，主要有：

（1）把自然災(zāi)害常識和防洪減災(zāi)知識納入中小學課本，讓青少年懂得防洪防災(zāi)的基本知識。

（2）通過廣播電影電視、報刊雜志書籍、公益廣告宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息等媒體，向全社會宣傳與普及防洪減災(zāi)知識。

（3）確立防洪日（周、月），開展多種形式的學習與培訓活動，如防洪知識講座、競賽，抗洪英模報告，抗洪搶險演習，防汛搶險技術(shù)培訓與經(jīng)驗交流等。

（4）編寫《防洪手冊》、《防洪法律法規(guī)解讀》，《防汛搶險知識》等讀物，以及宣傳畫、宣傳單等，在社會上廣泛散發(fā)與張?zhí)?/p>

8）洪水災(zāi)害風險評價

洪災(zāi)風險是洪水危險性和社會經(jīng)濟易損性的綜合，在ARC/INFOspatialanalyst模塊的支持下，將洪水危險性和社會經(jīng)濟易損性疊加，得到全國洪災(zāi)風險區(qū)劃分級圖，將其與中國的行政區(qū)劃圖相匹配，可以得到各風險級別大致分布的省份。

狹義的風險評價：主要針對致災(zāi)因子進行風險評價，從對危險的識辨到對危險性的認識，進而開展風險評價，它通常是對風險區(qū)遭受不同強度災(zāi)害的可能性及其可能造成的后果進行定量分析和評估

廣義的風險評價：對災(zāi)害系統(tǒng)進行風險評價，包括致災(zāi)因子風險分析、承災(zāi)體脆弱性與恢復(fù)力評價、孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性評估等方面。其中，脆弱性和恢復(fù)力概念是近年來國際災(zāi)害學領(lǐng)域的熱點研究內(nèi)容。

三、防洪規(guī)劃

防洪規(guī)劃是指為防治某一流域、河段或者區(qū)域的洪澇災(zāi)害而制定的總體部署，是開發(fā)利用和保護水資源、防治水害所進行的各類水規(guī)劃中的一項專業(yè)規(guī)劃，它屬于一種戰(zhàn)略性規(guī)劃。

防洪規(guī)劃的種類：包括流域防洪規(guī)劃，其他江河、河段、湖泊的防洪規(guī)劃及區(qū)域防洪規(guī)劃。

根據(jù)我國的社會經(jīng)濟發(fā)展情況和江河洪水特點，制定防洪減災(zāi)規(guī)劃的基本原則，也是指導思想，具體體現(xiàn)在正確處理好以下幾方面的關(guān)系：

1.人與洪水的關(guān)系，即正確處理改造自然與適應(yīng)自然的關(guān)系。

人與洪水要協(xié)調(diào)共處、長期共存。防洪建設(shè)應(yīng)力爭把水災(zāi)損失降至最低。但隨著人口的增加和社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類在控制洪水時不可有不切實際的過高要求。人類必須適應(yīng)洪水，在控制洪水時要注意條件與可能，必要時應(yīng)主動讓地于水，為洪水提供足夠的蓄泄空間，這樣才能保全自身的安全與發(fā)展。

2.正確處理局部和整體的關(guān)系

防洪規(guī)劃要著眼于整體，從全局出發(fā)，上下游，干支流，左右岸，以及地區(qū)與地區(qū)之間等均要統(tǒng)籌兼顧，必要時犧牲局部，保全大局和重要防護對象的安全。區(qū)際之間要團結(jié)治水，互諒互讓。防止把洪水矛盾從一個地區(qū)轉(zhuǎn)移給另一個地區(qū)，或?qū)⒑闉?zāi)演化為局部澇災(zāi)。

3.重點與一般的關(guān)系

所謂重點，一般指重要城市、重要工礦企業(yè)、交通干線、大面積農(nóng)業(yè)區(qū)，以及洪水可能造成毀滅性災(zāi)害的地區(qū)等。例如，城市與鄉(xiāng)村相比較說來，城市是重點，鄉(xiāng)村為一般，故鄉(xiāng)村應(yīng)讓位于城市。原則上講，一般應(yīng)讓位于重點，特別是在特大洪水時，首先要保重點。但也應(yīng)充分注意到現(xiàn)實情況，如有些分蓄洪區(qū)，現(xiàn)已人口眾多，經(jīng)濟繁榮，安全設(shè)施有限，—旦分洪，可能造成人員傷亡，而城市高樓林立，結(jié)構(gòu)牢固，避水條件優(yōu)越，受淹時經(jīng)濟損失雖大，但人身安全一般有保障。因此，人命關(guān)天，有時寧可經(jīng)濟損，不可人員亡。

4.需要與可能的關(guān)系

防洪工程建設(shè)投資大、時間長。防洪規(guī)劃要根據(jù)洪水特性與歷史洪災(zāi)情況，研究國民經(jīng)濟各部門與社會各方面對防洪的要求；再據(jù)財力、物力與技術(shù)的現(xiàn)實可能性，擬定合理的防洪標準和可行的建設(shè)方案。防洪建設(shè)要盡可能地為全社會創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件，同時社會各方面也要充分理解防治洪水的客觀條件和實際可能。

5.近期與遠景的關(guān)系

對于大江大河，在財力和技術(shù)受限情況下，可分別輕重緩急，分階段選定近期與遠景的防洪標準，有計劃地實施相應(yīng)的防洪建設(shè)項目，并通過對其投入與產(chǎn)出、經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境效益的分析，在兼顧遠景發(fā)展的前提下，重點解決近期最迫切的問題。

6.正確處理蓄、滯、泄的關(guān)系

防治洪水要因地制宜、蓄泄兼籌。山丘區(qū)一般以蓄為主，因此要開展水土保持工作，修建山谷水庫，攔蓄洪水，削減洪峰；平原地區(qū)一般以泄為主，故需修筑堤防、整治河道，擴大河槽的泄洪能力，并輔以分蓄洪措施，合理安排洪水出路。對于某些易遭干旱地區(qū)的河流，對一定標準的洪水，可采取蓄洪補枯，以綜合利用水資源。

7.設(shè)計洪水與超標準洪水的關(guān)系

防洪建設(shè)不可能根除洪水，任何防洪工程的防洪能力總是有限的。對于設(shè)計標準洪水，應(yīng)采取有效的防御措施；對于超標準洪水或可能最大洪水，則應(yīng)根據(jù)實際情況預(yù)謀臨時應(yīng)急對策。

8.工程措施與非工程措施的關(guān)系

工程防洪措施防洪效益巨大，但耗資很大，且需占用土地、淹沒遷移；而非工程防洪措施則耗資相對較少，也能有效地減輕洪災(zāi)損失。因此，防洪減災(zāi)規(guī)劃要研究兩者的有機結(jié)合與合理配置，以達到防洪效益總體最優(yōu)。

任務(wù)：1）確定研究范圍

2）確定防護對象和防洪標準

3）統(tǒng)籌研究防治流域水害的對策

4）綜合評價規(guī)劃方案實施后可能的影響

5）研究重要措施的實施程序

四、需抓緊研究的問題

（1）防洪減災(zāi)社會化研究。（2）蓄滯洪區(qū)管理與運用研究。（3）洪水資源利用和城市蓄滯雨水措施研究。（4）跨水系或流域洪水調(diào)度研究。（5）適應(yīng)洪水的農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的研究。（6）洪水災(zāi)害評估系統(tǒng)研究。（7）防洪減災(zāi)投資與集資政策研究。（8）不同江河不同防洪工程的最佳防洪標準研究。（9）防汛搶險實用現(xiàn)代技術(shù)研究。

第四篇：城市災(zāi)害與安全管理論文

東北師范大學 2013年 春季 期末考試

課程名稱：

學院：

入學年月：

姓名：

學號：城市災(zāi)害與安全管理 XX學院 XXXX年XX月 XXX XXXXXXXXXX

論述研究城市災(zāi)害與安全的意義并結(jié)合國內(nèi)外典型災(zāi)害的教訓和啟示給出構(gòu)建安全城市的具體對策與建議 論文摘要：目的論述研究城市災(zāi)害與安全的意義并結(jié)合國內(nèi)外典型災(zāi)害的教訓和啟示給出構(gòu)建安全城市的具體對策與建議。

關(guān)鍵詞：日本核泄漏、城市災(zāi)害、安全管理

正文：

城市災(zāi)害是指由于發(fā)生不可控制或未加控制的因素造成的，對城市系統(tǒng)中的生命財產(chǎn)和社會財富造成重大危害的自然事件和社會事件。發(fā)生在城市空間，更多是由人為因素導致的，城市災(zāi)害源可歸納為地震災(zāi)害、洪災(zāi)、氣象災(zāi)害、火災(zāi)和爆炸、地質(zhì)事故、噪聲災(zāi)害、室內(nèi)“綜合癥”、古建筑防災(zāi)、城市疾病即流行病災(zāi)、交通事故、工程質(zhì)量之災(zāi)等。

城市具有以下四個特點：空間的集中性，人口密集性，經(jīng)濟的多樣性、聚集性、開放性和高效性，社會活動的廣泛性。由于城市人口眾多，建筑密集，財富集中，是社會的經(jīng)濟、文化、政治中心，因而城市災(zāi)害具有種類多、損失重、影響大、連發(fā)性強、災(zāi)害損失增長嚴重等特點。

城市作為一定地域人口高度積聚的地區(qū)，遭受災(zāi)害的可能性隨時存在，而且受到的損失往往高于人口稀疏地區(qū)。因此，在提高城市集約化、現(xiàn)代化水平的同時，重視提高城市的綜合防災(zāi)能力，把災(zāi)害損失減少到最低程度，是我國政府的工作目標之一。

城市災(zāi)害對人類社會造成的危害主要表現(xiàn)在兩個方面：造成人員傷亡和國家、集體及個人的財產(chǎn)損失。

（1）城市災(zāi)害對工業(yè)和礦業(yè)的危害

工業(yè)區(qū)是人口最為密集，社會財富最為集中的地區(qū)，因此，一旦發(fā)生災(zāi)害，往往也是危害程度最高的地區(qū)。

在所有的自然災(zāi)害中，地震、洪水、大風、風暴潮、滑坡、泥石流等高強度災(zāi)害對工礦企業(yè)的危害最大，可以使整個企業(yè)或其中一部分頃刻毀滅，造成巨大損失。沙土液化、地面下沉、地裂縫可危及廠房基礎(chǔ)。礦井中突水、突瓦斯、崩塌冒頂、突泥、巖爆等災(zāi)害可使礦井毀壞或停產(chǎn)。

（2）城市災(zāi)害對生命線工程的影響。

城市和工礦現(xiàn)代化程度越高，對生命線的依賴就越重，而自然災(zāi)害對生命線工程的潛在威脅也就越大。如不加以防御，必將導致極其嚴重的后果。主要的威脅是：

A、地震引起的地面快速錯斷、地裂縫位移和地形變可使輸送管道變形甚至破裂，中斷道路交通。

B、過量開采地下水所導致的地面下沉和地裂縫，對輸送管道的破壞。

C、大風、暴雨、冰雪、霜凍及潮災(zāi)對生命線工程地面設(shè)施的破壞。

D、地震、滑坡、洪水，泥石流等巨災(zāi)對生命線工程可以全部或部分摧垮，造成毀滅性破壞。

（3）城市災(zāi)害對社會運行機制的影響。

城市災(zāi)害不僅可以給災(zāi)區(qū)造成重大的經(jīng)濟損失，災(zāi)民流離失所，衣食無著，恐慌不安，甚至家庭破壞，而且可以使社會動蕩不安，破壞社會正常運行機制，從而產(chǎn)生更為深遠的影響。

當今社會，城市建筑、交通和能源設(shè)施、工廠和科研單位都是十分復(fù)雜和龐大的系統(tǒng)工程，這些人造物一旦遭到自然災(zāi)害損壞，就會處于失控狀態(tài)，將給社會經(jīng)濟運行帶來巨大破壞甚至毀滅性的打擊。例如，一個礦山的破壞，會造成幾十個甚至上百個工廠的停工，水源、電力、交通、能源等生命線工程的破壞，還會造成整個城市生產(chǎn)生活秩序的癱瘓。因此，由結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)的破壞，造成的間接經(jīng)濟損失，要比直接經(jīng)濟損失大得多，有些間接經(jīng)濟損失甚至難以用數(shù)字表達出來。

隨著城市化的發(fā)展，人類社會面臨災(zāi)害的類型也發(fā)生了變遷，由于人口與生產(chǎn)力向城市集中，防災(zāi)減災(zāi)形勢更加嚴峻。

最突出的六大社會安全問題：

1、貧富分化加劇，眾多人口的生命安全和社會尊嚴安全受到威脅；

2、社會治安狀況惡化；品質(zhì)量降低，眾多人口的健康安全和心理安全受到威脅；

3、SARS、艾滋病、性病等高強度傳染病暴發(fā)和流行；

4、生態(tài)惡化及災(zāi)害應(yīng)對機制落后；

5、危機預(yù)警和監(jiān)控機制欠缺，行政執(zhí)法監(jiān)控出現(xiàn)漏洞，以及危機處理操作不當而導致的人為社會安全危機。

由于超級大國霸權(quán)主義的存在，一些地區(qū)民族矛盾沖突導致戰(zhàn)火不斷，許多國家內(nèi)部反對勢力猖獗等等因素影響，這個本應(yīng)以和平為主流的世界顯得并不和平。2001年9月11日，隨著突如其來的美國世界貿(mào)易中心大樓及其建筑群的轟然倒塌，使號稱“世界之窗”的紐約市標志性建筑永遠成為人們記憶中的噩夢。從此，恐怖襲擊的字眼深深地烙在全世界每一個人的腦海。這次“9·11”事件，既是對美國社會安全穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成的重大威脅，也是對美國國家應(yīng)急管理體系的重大考驗。嚴重的人員和財產(chǎn)損失，充分暴露了美國國家安全體系的某些盲點和脆弱之處，從一定程度上摧毀了有關(guān)美國的一些神話和光環(huán)?！罢渲楦凼录苯o美國人和世人的教訓是：美國不是“安全島”，這次“9·11”事件是繼“珍珠港事件”之后，美國在本土受到的最嚴重的打擊，它再次提醒世人，即使最富有最強大的美國也不是世界上最安全的國家，甚至算不上比較安全的國家。

21世紀伊始，這個災(zāi)難性事件啟示人們：應(yīng)急管理領(lǐng)域的變革既是不可避免的，也是必須的。從國家安全和戰(zhàn)略研究的角度看，這次在瞬間造成成千上萬人的傷亡和幾十億甚至更多財產(chǎn)損失的“9.11”事件，的確是一個歷史的新起點。世界各國尤其是大國強國，應(yīng)深刻總結(jié)“9.11”事件提供的國家安全啟示，從新界定“國家安全”的內(nèi)涵，查找各自的國家安全隱患，并依此深市和調(diào)整各自的國家安全展略，加快建立各種災(zāi)害危機的應(yīng)急處理機制與體系，做到未雨綢繆。

福島縣第一核電站是世界最大的核電站福島核電站的第一站，位于福島工業(yè)區(qū)，是東京電力公司的第一座核能發(fā)電廠，共有六臺機組，均為沸水堆。201

1年3月12日，受東日本大地震影響，福島縣第一發(fā)生核泄漏。日本內(nèi)閣官房長官枝野幸男表示第一核電站的1至6號機組將全部永久廢棄。聯(lián)合國核監(jiān)督機構(gòu)日本原子能安全保安院根據(jù)國際核事件分級表將福島核事故定為最高級7級。2012年3月26日，東京電力公司首次采用內(nèi)視鏡，實施調(diào)查后表示高輻射量之下停留8分鐘的話，人就會死亡。

2011年3月11日13時46分，發(fā)生在日本東北的9.0級大地震引發(fā)了海嘯，海嘯使日本福島第一核電站受損引發(fā)的核泄露引起國際社會的廣泛關(guān)注．

東京時間3月11日晚8點45分（北京時間7點45分）日本官房長官枝野幸男下達指示，要求福島第一核電站2號機組輻射半徑2公里以內(nèi)大熊町、雙葉町的居民疏散避難，撤離規(guī)模3000人左右。

3月12日，日本首次確認有放射性物質(zhì)外泄，和物質(zhì)已經(jīng)飄散到周邊地區(qū)，車里范圍擴大到20公里內(nèi)，核安全成關(guān)注焦點。

3月13日，福島第一核電站10公里內(nèi)出現(xiàn)放射性污染；女川核電站內(nèi)發(fā)現(xiàn)核輻射量上升，測量到的放射性物質(zhì)輻射量是正常標準的400倍。共21萬人正緊急疏散到安全地帶，12萬人進行核輻射檢查。

3月14日，福島第一核電站3號反應(yīng)堆發(fā)生兩次氫爆炸，第二核電站重新獲得外部電力供應(yīng)，成功冷卻，警報解除。

3月15日，福島第一核電站2號機組4號機組連傳爆炸聲，附近輻射數(shù)增10倍，風向突變將致核輻射物向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，日本原子能安全保安院13日按照“國際核能事件分級表”，把核電站爆炸泄露事故定位4級，即造成“局部性傷害”。日本下令福島核電站周圍30公里范圍內(nèi)為禁飛區(qū)。

3月16日，福島第一核電站3號機組再爆4號機組再起火，第一核電站一號機組有70%的燃料受損，2號機組有33%的燃料受損，直升機、高壓水槍齊上場擇機注水降溫。

3月17日，福島第一核電站周邊多出測得輻射超標，自衛(wèi)隊的直升機四次灑水，5臺消防車依次向?qū)?號反應(yīng)堆噴水，但是效果不佳。

3月18日，福島第一核電站的四座反應(yīng)堆先后發(fā)生多次重大險情。時至今日，這幾個“飽經(jīng)風霜”的核反應(yīng)堆仍存在“冒濃煙”和“核燃料過熱”兩大棘手問題，造成大量放射性物質(zhì)泄漏。日本考慮修建一個巨大的鋼筋混凝土“棺材”將這些反應(yīng)堆姥姥封閉起來。

3月19日，日本福島第一核電站多個機組依然“高燒”，為了讓機組“降溫”，日本東京消防廳連夜進行噴水作業(yè)。日本當?shù)貢r間19日零時30分（北京時間18日23時30分），東京消防廳再度向福島第一核電站3號機組實施噴水作業(yè)。

3月20日，東京電力公司20日宣布，福島第一核電站注水工作仍在緊張進行，已完成向4號機組的首次注水。與19日相比，2號機組附近的放射線劑量有所減少，已獲得外部電力供應(yīng)。

3月21日，日本首相菅直人表示，日本政府處理福島第一核電站多個機組爆炸引發(fā)的核危機，已經(jīng)取得了緩慢但穩(wěn)定的進展。

3月22日，日本降低遭破壞的福島第一核電站反應(yīng)堆溫度的工作取得了一定成功，控制住了6座反應(yīng)堆中的兩座，并把第二條電纜接入核電站。運營商東京電力公司宣布，在泵入冷卻水后，5號和6號反應(yīng)堆溫度下降，已處于安全狀態(tài)。

3月23日，一直陰霾重重的福島第一核電站，終于出現(xiàn)了“光明前景”。東京電力公司22日晚宣稱，福島第一核電站1號到6號機組已經(jīng)全都接通了外部

電源，其中三號機組率先恢復(fù)了中央控制室的照明。

3月24日，雖然有關(guān)福島第一核電站的燃眉之急已解，但是其形勢任然不容樂觀。據(jù)《日本經(jīng)濟新聞》網(wǎng)站報道，在東京電力公司福島第一核電站，使用外部電源的準備工作已經(jīng)就緒，將開始對第1-3號機組進行冷卻作業(yè)，因為其原子爐內(nèi)的核燃料仍存在過熱的可能。

3月25日，福島第一核電站的工作人員目前還在不斷向過熱的核反應(yīng)堆和冷卻水池噴灑海水降溫，防止出現(xiàn)更大的核泄漏事故。與此同時，電力公司還在重新建立核電站的冷卻系統(tǒng)。

3月26日，據(jù)日本NHK電視臺上午報道，日本原子能安全保安院26日表示，在福島第一核電站附近海域檢測到的放射性碘含量已經(jīng)超標1250.8倍。日本首相菅直人公開表示，目前核電站的狀況還很難預(yù)測。一名官員說：“我們不排除把事件等級調(diào)高至6級的可能。依照事態(tài)發(fā)展，級別仍可能上調(diào)?！?/p>

3月27日，日本原子能安全與保安院上午舉行記者會宣布，在福島第一核電站的3號反應(yīng)堆排水口附近海水中，檢測出超過法定限度1850倍的放射性碘131.保安院分析說，可能是各個反應(yīng)堆內(nèi)的高濃度沉積水直接流到了排水系統(tǒng)中，導致放射性碘131濃度的飆升。

3月28日，福島第一核電站多個機組地下室出現(xiàn)放射性活度嚴重超標的積水問題，東京電力公司28日首次提及反應(yīng)堆壓力容器受損的可能性。這些積水不僅可能導致污染擴散，而且阻礙搶修工作進展，因此，首要任務(wù)就是清除積水。

3月29日，官房長官枝野幸男在上午的記者會上上針對在福島第一核電站區(qū)域內(nèi)的土壤樣本中檢測出放射性钚一事表示，核燃料及反應(yīng)堆壓力容器可能已經(jīng)受損。首相菅直人在參議院預(yù)算委員會會議上表示，福島第一核電站可能會報廢。

4月2日，第一核電站廠區(qū)內(nèi)多處才出現(xiàn)大量含有放射性物質(zhì)的積水。為清除這些積水，運營商東京電力公司采用大型鋼制浮體的方案浮出水面。

日本3.11大地震并引發(fā)福島核電站爆炸，導致核泄漏重大事故以來，核輻射、核污染問題引發(fā)全日本、乃至全世界核恐慌。在紛紛報道分析福島核電站核泄漏事故的同時，也在紛紛反思自1945年日本廣島、長崎遭受原子彈爆炸侵襲以來，各種軍用、民用核設(shè)施核事故，特別是1979年美國三里島核電站、1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站核泄漏事故，因核輻射、核污染給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境及民眾生命財產(chǎn)安全造成的難以磨滅的持久性的重大危害。由此事件我們可以總結(jié)出：

（1）各國核電站建設(shè)應(yīng)堅持科學理性、慎重冷靜原則。

（2）充分認識資源與能源安全問題，采取有效措施節(jié)約利用資源與能源。

（3）成立聯(lián)合國人口理事會，進一步加強人口監(jiān)管，各國高度重視計劃生育，制定人口適度規(guī)劃，嚴控人口無序增長。

（4）應(yīng)做好危機防范安全相關(guān)準備措施。

另外，針對這次危機，各國也多多少少受到了影響。德國暫停延長核電站運營期限計劃，印度重新審查現(xiàn)有的核能發(fā)展計劃，芬蘭決定對全國核電站進行全方面檢測，瑞士暫停境內(nèi)核電站更新改造計劃，沒過的核計劃發(fā)展可能會受到影響，韓國啟動緊急檢測室，對核輻射進行全天候監(jiān)測。

如果說震驚世界的“9·11”事件，使各國開始重新審視本國的安全應(yīng)急管

理體系，大國核泄漏危機則使我們不得不面臨這新的國家安全的嚴峻挑戰(zhàn)。如何有效、及時、和平地應(yīng)對和處理各種傳統(tǒng)忽然非傳統(tǒng)的威脅，如何在盡可能段的時間內(nèi)控制事態(tài)的發(fā)展、降低損失，如何做好與民眾的溝通，維護國家長遠利益和政府的公信力，已成為我國今后一定時期內(nèi)必須重視的重大問題。

黨中央和國務(wù)院認真總結(jié)防治非典工作的經(jīng)驗和教訓，布置和強化了應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)，即應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所制定的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、運行機制、法制建設(shè)，以此作為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要基礎(chǔ)和制度保障。必須“兩手抓”，一手抓好應(yīng)急預(yù)案的落實到位，一手抓好應(yīng)急預(yù)案的不斷完善，切實提高源的針對性、操作性和實用性，確保預(yù)案在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。“一案三制”被列為國家突發(fā)事件管理體系建設(shè)的重點，三制指應(yīng)急管理體制，運行體制，法制建設(shè)。兩年多來，國家應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)工作成就主要體現(xiàn)在：a、法制建設(shè)方面研究和制定了《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》；b、制定和完善各類和各級突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案；c、用防范風險和應(yīng)急管理的思維方式考慮發(fā)展計劃和增加國家投入；d、促進政府能力建設(shè)和人才培訓；e、把應(yīng)急管理作為政府績效評估和干部人事考核的內(nèi)容。

全國應(yīng)急管理工作的今后發(fā)展重點:

1、把應(yīng)急管理工作的重點從預(yù)案編制轉(zhuǎn)向落實到”十一五”計劃中去。需要做好預(yù)風險調(diào)查、隱患分析，對各類應(yīng)急資源進行普查。

2、進一步加強相關(guān)法律需要修改，一些新法律急需出臺。構(gòu)建和完善綜合防災(zāi)和應(yīng)急管理法規(guī)體系。

3、結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，解決應(yīng)急管理水平的區(qū)域差距問題。

4、確保大都市圈的安全功能，建立包括首都圈在內(nèi)的大都市圈應(yīng)急管理合作體系。

5、逐步整合現(xiàn)有各類專業(yè)救援力量，形成統(tǒng)一高效的專業(yè)應(yīng)急救援體系，并充分利用和發(fā)揮社會救援力量的作用。

6、要落實好國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃對公共安全科技研究工作。

7、制定統(tǒng)一的培訓規(guī)劃，建立多元化的培訓課程體系。

天災(zāi)不可抗拒，但可以預(yù)防，把災(zāi)害降到最低程度；人禍為何頻發(fā)不止，除了責任人無視生命，踐踏法律法規(guī)和政府監(jiān)管不力等因素之外，我認為還有一個重要的因素，就是整個社會缺乏一種濃郁的安全文化氛圍，安全文化的熏陶教育還很不夠。

我們應(yīng)當積極構(gòu)建城市安全規(guī)劃，對城市災(zāi)害危險性由未知變?yōu)橐阎?、防止方法由被動變?yōu)橹鲃印踩Y金投入由盲目變?yōu)楹侠?，建立和完善城市安全體系，保障城市公共安全和社會穩(wěn)定，構(gòu)建安全城市。

第五篇：城市災(zāi)害應(yīng)急管理

城市災(zāi)害應(yīng)急管理

自然災(zāi)害、意外災(zāi)害、重大疫情、人為破壞……在城市越來越多地遭受著各種各樣的災(zāi)害同時,我國許多城市卻缺乏對突發(fā)災(zāi)害的有效應(yīng)急體系,城市安全受到嚴重威脅。當前我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理迫切需要強化,我國城市遭受各種災(zāi)害威脅日趨嚴峻。在民盟中央舉行的2003年城市災(zāi)害管理專家論壇上,民盟中央常務(wù)副主席張梅穎說,統(tǒng)計表明,我國有70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口,分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴重的沿海及東部地區(qū)。但目前城市應(yīng)對災(zāi)害打擊的能力卻十分脆弱,遭受災(zāi)害的損失也越來越重[1]。張梅穎指出,“目前全國有639個城市有防洪任務(wù),但達到國家規(guī)定防洪標準的城市僅占其中的27%。災(zāi)害損失比GDP增長得更快?！敝锌圃涸菏筷愶J指出,“由于城市對交通、供水、供電、通訊網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施和系統(tǒng)的依賴程度日益增強,城市中人口和財富的高度集中,使城市遭遇災(zāi)害時更具易損性。”我國正經(jīng)歷著持續(xù)的經(jīng)濟快速發(fā)展和高速的城市化進程,目前城市化率已達到30.4%,隱性城市化率已達到40.3%。城市發(fā)展將進入快速增長期,但我國城市遭受災(zāi)害威脅的形勢卻十分嚴峻。因此,加強城市災(zāi)害應(yīng)急管理建設(shè),已經(jīng)成為推進城市化進程的重要戰(zhàn)略任務(wù)。目前許多城市對于各種災(zāi)害的防御和管理大多是垂直方式,缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)體制。迫切需要強化和完善城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制,研究制定綜合的災(zāi)害應(yīng)急管理戰(zhàn)略和專項災(zāi)害應(yīng)急管理的戰(zhàn)術(shù)預(yù)案,加快緊急狀態(tài)立法進度,從根本上提高城市抵御災(zāi)害的能力。1 城市災(zāi)害應(yīng)急管理

1.1 城市災(zāi)害緊急事件

城市災(zāi)害緊急事件是指由于發(fā)生不可控制或未加控制的因素造成的,對城市系統(tǒng)中的生命財產(chǎn)和社會物質(zhì)財富造成重大危害的自然事件和社會事件。導致城市災(zāi)害緊急事件的因素很多。例如,大風、暴雨、地震、瘟疫等自然因素產(chǎn)生的災(zāi)害,以及人為或技術(shù)原因造成的災(zāi)害隱患,如交通災(zāi)害、化學災(zāi)害等。隨著城市規(guī)模擴大、人口增加與資源緊缺的矛盾加劇,又使現(xiàn)代城市產(chǎn)生了一些附加災(zāi)害:（1）新能源新材料帶來的隱患,如燃氣、電器、裝修材料等都可能引發(fā)火災(zāi)、電擊和中毒;（2）現(xiàn)代設(shè)施和技術(shù)帶來的污染和災(zāi)害。如汽車噪音和尾氣在高溫下的光化學污染、電力通訊設(shè)備和家用電器產(chǎn)生的電磁污染等。城市氣候引起熱島效應(yīng)、高層建筑內(nèi)的煙囪效應(yīng)、空氣污染等。

1.2 應(yīng)急管理定義

應(yīng)急管理是指為了應(yīng)對突發(fā)事件、緊急事件進行的一系列有計劃有組織的管理控制過程,有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)、緊急事件,針對突發(fā)、緊急具有破壞力事件采取預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)的活動與計劃。最大限度地減少突發(fā)、緊急事件的負面影響。主要目標:預(yù)警緊急事件,應(yīng)急救援,控制城市災(zāi)害發(fā)生與擴大;減少損失和迅速恢復(fù)正常狀態(tài)。由于應(yīng)對緊急事件需要政府采取與常態(tài)管理不同的緊急措施和程序,超出了常態(tài)管理的范疇,所以應(yīng)急管理又是一種特殊的政府管理形態(tài),即非常態(tài)管理。在應(yīng)對緊急事件的過程中,政府因其責任、地位和能力之所在,必然要發(fā)揮主導作用,不僅要組織動員各種力量和資源共同應(yīng)對危機,而且要統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、處置各項應(yīng)急事務(wù)。

1.3 城市災(zāi)害及應(yīng)急管理特征

（1）災(zāi)害緊急事件的突發(fā)性

各類城市災(zāi)害緊急事件尤其嚴重的城市災(zāi)害都具有突發(fā)性,有些突發(fā)事件沒有任何先兆,一旦觸發(fā),迅速蔓延擴大,甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危險物質(zhì)泄漏可能在很短的時間內(nèi)發(fā)生,而且往往伴隨著火災(zāi)或爆炸。應(yīng)急指揮決策人員應(yīng)該清楚必須在極短的時間內(nèi)做出應(yīng)急反應(yīng),在造成嚴重后果之前采取各種有效的防護、急救或疏散措施,一旦發(fā)生嚴重的事故,留給應(yīng)急準備的時間是非常有限的。應(yīng)急救援中經(jīng)常會出現(xiàn)的意外因素包括:氣象條件變化,雖然通過預(yù)報有所了解,但天氣變化的劇烈程度,尤其是局部地區(qū)小氣候,較難以預(yù)測。制定計劃與行動方案時必須考慮氣象變化,災(zāi)害發(fā)生時天氣情況往往與預(yù)測有較大的差距,給應(yīng)急指揮調(diào)度帶來困難。洪水、颶風、地震、泥石流、山體滑坡重大特大災(zāi)害突然發(fā)生后,應(yīng)急救援可能出現(xiàn)難以克服無法想象見的困難,直接導致交通中斷、通訊受阻,救援力分散,應(yīng)急救援物資短缺,災(zāi)害損失無法估量。

（2）災(zāi)害后果嚴重性

城市災(zāi)害緊急事件發(fā)生概率較小,后果比較嚴重,尤其是造成廣泛的公眾影響。應(yīng)急處置稍有不慎,就可能改變事件的性質(zhì),波及范圍迅速擴展,導致混亂和沖突失控,人員傷亡與財產(chǎn)損失擴大,迫使應(yīng)急響應(yīng)升級。在嚴重災(zāi)害事故條件下,公眾情緒激動,心理恐慌,有時會采取一些不理智的沖動行為,而且一旦發(fā)生后,形勢變化十分迅速、復(fù)雜,事態(tài)極難控制。如果缺乏考慮群眾心理變化趨勢和組織準備,不但影響指揮決策系統(tǒng)的正常運行,而且可能造成災(zāi)害現(xiàn)場失控。有可能像多米諾骨牌一樣形成連鎖反應(yīng),導致其他更嚴重的災(zāi)害緊急事件發(fā)生,形成一連串的災(zāi)害緊急事件鏈。如地震后導致的房屋倒塌、交通線中斷、各種生命線系統(tǒng)損壞、火災(zāi)爆發(fā)、傳染病等。歷史上的武漢、揚州,就曾因暴雨、高溫造成澇災(zāi),給居民造成了重大損害。在沒有建立應(yīng)急預(yù)案和沒有開展過應(yīng)急培訓演習的地區(qū),一旦發(fā)生嚴重的事故,公眾的第一個反應(yīng)往往是無方向地盲目行動,以求迅速脫離危險區(qū)。處于驚恐中的公眾,很難針對事件的性質(zhì)采取有效自我防護措施。必須堅決果斷采取應(yīng)急措施,防止事態(tài)擴大。從客觀上說,緊急事件造成的后果對社會秩序和經(jīng)濟發(fā)展有很大的負面影響,會給人民生命財產(chǎn)造成巨大損失,破壞生態(tài)和人類生存環(huán)境,乃至引發(fā)社會和政治的不穩(wěn)定。隨著全球化、城市化、社會矛盾和環(huán)境氣候等諸多因素的變化和影響,緊急事件的種類形式、發(fā)生概率和影響程度日益擴大,對政府和社會構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。必須實施有效的應(yīng)急管理應(yīng)對挑戰(zhàn)、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)。

（3）應(yīng)急管理復(fù)雜

城市災(zāi)害緊急事件影響因素與演變規(guī)律的不確定性和多變性,參與應(yīng)急救援的單位來自不同部門,在溝通、協(xié)調(diào)、職責及文化等方面都存在較大差異,是應(yīng)急指揮關(guān)注的首要問題。公眾的反應(yīng)能力、心理壓力等突發(fā)行為極為復(fù)雜,并要對其引發(fā)的各種情況做出足夠的估計。大多數(shù)災(zāi)害事件的影響因素、演變過程和后果估計都十分困難,火災(zāi)、爆炸時大量的有毒有害物質(zhì)泄漏,伴隨著建筑倒塌、交通堵塞等情況,將增大環(huán)境的復(fù)雜程度。有毒有害物質(zhì)不僅濃度高,數(shù)量大,擴散可能持續(xù)數(shù)小時,甚至幾天,被污染的對象包括空氣、水域、地面、植物、食物等,而且污染的形態(tài)、程度不一,增加了救援難度。應(yīng)急協(xié)調(diào)也應(yīng)受到關(guān)注,特別是當來自不同部門、轄區(qū)和專業(yè)的救援力量共同參與一個或多個不同階段的應(yīng)急救援活動時,指揮決策系統(tǒng)會面臨嚴重挑戰(zhàn)。我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

建國以來,在黨和國家的正確領(lǐng)導下,針對城市災(zāi)害緊急事件的應(yīng)急處置開展了大量的工作,各個部門、行業(yè)和地區(qū)都不同程度地建立和形成了一些應(yīng)急處置的組織機構(gòu)和力量。初步形成了消防、礦山、海上搜救、核事故和化學等專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)和救援隊伍,發(fā)揮了不可估量的作用。然而,在應(yīng)急管理以及應(yīng)急救援綜合協(xié)調(diào)能力上矛盾仍十分突出,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

2.1 應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱

我國多數(shù)地方與部門沒有明確的應(yīng)急管理機構(gòu),缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督和指導。各部門各自為政,應(yīng)急管理水平參差不齊,導致資源配置上的浪費,而地方各級人民政府之間應(yīng)急管理體系相互孤立,無論從經(jīng)費、人員,還是救援體系的建立和管理上都存在缺陷,有的既使建立了一些應(yīng)急管理組織,但是應(yīng)急隊伍的建設(shè)、救援裝備的配備、維護和應(yīng)急響應(yīng)體制等缺乏行之有效的管理,沒有建立有效的技術(shù)支持體系,缺乏經(jīng)常性的應(yīng)急演練和訓練有素的專業(yè)人員

與培訓合格的志愿人員。

2.2 應(yīng)急裝備落后和數(shù)量不足

應(yīng)急裝備普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建設(shè)等問題,既使是公安消防部隊,在相當一部分的城市也存在應(yīng)急裝備數(shù)量不足的現(xiàn)象,更不用說配備針對性強的、特殊專用的先進救援裝備。在礦山和化學事故應(yīng)急管理中,企業(yè)救護隊和消防隊扮演著非常重要的作用,但應(yīng)急人員普遍缺乏專業(yè)素質(zhì),應(yīng)急裝備和消防控制系統(tǒng)及消防器材的投入較少,缺乏有效的維護,一旦發(fā)生重大事故,搶險救援方法相對落后,很難有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.3 應(yīng)急指揮職能不協(xié)調(diào)

應(yīng)急指揮決策在應(yīng)急救援中起著非常關(guān)鍵和重要的作用,在應(yīng)急救援過程中,必須賦予現(xiàn)場指揮人員更大的決斷權(quán)。應(yīng)急指揮關(guān)鍵在于信息的傳遞,下級指揮決策人員能否正確執(zhí)行上級指揮員的決策意圖,在災(zāi)害現(xiàn)場處置中非常關(guān)鍵;尤其在災(zāi)害應(yīng)急初期,信息傳播速度、準確性對應(yīng)急指揮決策的效果有直接的關(guān)系,一個錯誤的信息可能直接導致災(zāi)害的性質(zhì)和應(yīng)急救援的方向,甚至失控。城市重特大災(zāi)害緊急事件,尤其是涉及多種災(zāi)害或跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨國的重特大城市災(zāi)害緊急事件發(fā)生時,僅僅依靠某一部門的應(yīng)急力量和資源往往十分有限;而臨時組織應(yīng)急管理,應(yīng)急救援力量來自多個部門,各部門往往針對自身可能出現(xiàn)災(zāi)害緊急事件的特點組建相對獨立的應(yīng)急救援組織力量,在指揮和協(xié)調(diào)上容易局限于狹隘的專業(yè)范圍,往往存在職責不明、體制不順、針對性不強等問題,應(yīng)急指揮職能不協(xié)調(diào),難于協(xié)同作戰(zhàn),指揮決策人員責任不夠清晰明確,上下級之間的隸屬關(guān)系,包括同級各個部門之間的信息傳遞溝通,都存在不同程度上的障礙,無法形成相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮的管理決策體制;急需建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng),解決目前的混亂狀況。

2.4 應(yīng)急法制基礎(chǔ)不健全

我國現(xiàn)行憲法沒有重大災(zāi)害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各類突發(fā)緊急事件的處理依據(jù),缺少統(tǒng)一的緊急狀態(tài)立法。導致出現(xiàn)緊急狀態(tài)后,政府與社會成員、中央與地方的責任劃分不清,行使權(quán)利與履行職責的程序不明,各種應(yīng)急措施不到位。有些應(yīng)急制度是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確定的,規(guī)范性不強、效力不高,相互之間缺乏銜接、甚至存在矛盾,不利于有關(guān)部門工作之間的協(xié)調(diào)與配合。城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制存在的主要問題

3.1 城市災(zāi)害協(xié)調(diào)機構(gòu)不夠集中

我國城市缺乏具有一定綜合性質(zhì)的城市災(zāi)害領(lǐng)導或協(xié)調(diào)機構(gòu)。目前我國的災(zāi)害應(yīng)急管理基本上是分類別、分地區(qū)、分部門,根據(jù)災(zāi)害產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的各個環(huán)節(jié),各職能部門分別管理[2]。這種模式有利于發(fā)揮各職能部門、各專業(yè)救災(zāi)隊伍的作用,在一般的城市災(zāi)害應(yīng)急管理中體現(xiàn)出較高的效率。如有些城市先后建立了抗震救災(zāi)委員會、防汛指揮部、防火安全委員會等。但這僅僅是基于單一災(zāi)種的簡單合成,在多種災(zāi)害同時爆發(fā)時很難發(fā)揮作用。隨著經(jīng)濟技術(shù)環(huán)境的快速發(fā)展,災(zāi)害與社會經(jīng)濟系統(tǒng)相互作用的方式越來越復(fù)雜。而由于管理體制上部門間責權(quán)關(guān)系的不對稱,必然導致各災(zāi)種的領(lǐng)導機構(gòu)之間、各災(zāi)種管理部門之間的責任模糊。

3.2 缺少統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)

城市應(yīng)急中心太多,報警中心以及報警號碼太多是造成公眾報警知識缺乏、報警不方便的主要原因,日常受理公眾報警求助的應(yīng)急中心有:公安

110、消防119、交管122、醫(yī)療急救120、三防、森林防火、供電、供水、燃氣等約20多個。沒有“權(quán)威、統(tǒng)一”的應(yīng)急中心,這些中心大多按政府的職能部門或行業(yè)劃分,無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是在服務(wù)內(nèi)容上,彼此獨立、不統(tǒng)一。災(zāi)害應(yīng)急救援工作中“多中心指揮”現(xiàn)象時有發(fā)生,往往延誤救援。根據(jù)調(diào)查,在災(zāi)害現(xiàn)場,由于多名高層領(lǐng)導的出現(xiàn),導致救援現(xiàn)場指令聲不斷,使得專業(yè)救援者

不知所措。北京市的應(yīng)急救援組織有多家,指揮中心眾多。救援機構(gòu)涉及供電、供氣、消防、治安、交管、醫(yī)療救護等多個部門,沒有形成統(tǒng)一的指揮中心和指揮系統(tǒng)。由于各專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)組織、救援系統(tǒng)所屬部門不同,體制機構(gòu)不同,平時缺乏有效溝通和協(xié)調(diào),網(wǎng)絡(luò)不能互連、資源不能共享,資源、信息的整合在短時間內(nèi)無法快速實現(xiàn),一旦發(fā)生城市災(zāi)害緊急事件,很難快速協(xié)調(diào),造成應(yīng)急現(xiàn)場處置效率較低。在災(zāi)害緊急關(guān)頭,指揮決策層缺乏強制有力的指揮決策系統(tǒng),很難下達指揮意圖。除災(zāi)害自身的復(fù)雜性外,參與應(yīng)急救援單位的數(shù)量、管轄范圍和專業(yè)特點,決定了應(yīng)急指揮的復(fù)雜程度。在應(yīng)急救援行動中,參與的單位很多,專業(yè)分類繁雜,如果協(xié)同搞不好,既不能高效地完成總的任務(wù),又難以有效地完成各單位承擔的局部任務(wù)。一旦出現(xiàn)指揮疏漏,協(xié)作不力或配合不緊密,某一細節(jié)發(fā)生阻礙,就可能對全局產(chǎn)生不利影響,就有可能在某一時間、地點產(chǎn)生混亂局面,增大不必要的傷亡或損失,所以必須加強應(yīng)急指揮的協(xié)調(diào)功能。

3.3 保障體制不健全

缺乏物資儲備和資金保障,防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分割的狀態(tài),救援能力嚴重不足,非工程建設(shè)問題薄弱,立法不健全,安全意識、保險意識薄弱,心理防御能力明顯不足,基本停留在以政府為主的行政管理層次上,各種民間的非政府組織、社會慈善救援機構(gòu)建設(shè)十分薄弱。難以充分調(diào)動非政府組織、企業(yè)等社會力量參與災(zāi)害管理的積極性;政府變成一個純粹的行政管理機構(gòu),普遍存在重經(jīng)濟、輕防災(zāi)。

3.4 防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏合理有效配置

城市防災(zāi)應(yīng)急基礎(chǔ)薄弱,防災(zāi)減災(zāi)投入相對較少,欠帳多,減災(zāi)隊伍結(jié)構(gòu)還不合理,救援力量沒有按照專業(yè)化要求配置。由于救災(zāi)工作的特殊性,尤其是新災(zāi)種不斷出現(xiàn),迫切要求專業(yè)化的救援隊伍。而目前除了消防隊伍外,其他專業(yè)救援力量還比較薄弱。群眾性的救援力量也沒有很好地組織。城市災(zāi)害方面的專家學者對災(zāi)害研究的積極性尚未充分調(diào)動起來,必須組建專業(yè)化較強的科研院所,培養(yǎng)防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才,從事應(yīng)急管理、應(yīng)急指揮決策、應(yīng)急救援工作,而目前大部分都是從其他非專業(yè)的管理和技術(shù)人員選調(diào)過來從事應(yīng)急管理和技術(shù)工作,缺乏堅實的理論和實踐經(jīng)驗支撐。防災(zāi)減災(zāi)研究力量還處于起步階段,和國際先進國家相比還存在一些差距。城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制解決對策

4.1 構(gòu)建統(tǒng)一的城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制

構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急管理指揮、協(xié)調(diào)體制,加強組織機構(gòu)建設(shè),加強中央政府對重大緊急事件預(yù)防和處置的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)職能。當前,城市災(zāi)害應(yīng)急管理存在以部門為界實施應(yīng)急管理。對于一些規(guī)模大、范圍廣的災(zāi)害,僅僅依靠某一部門進行處置則顯得極為不足,需要集中跨部門、跨地區(qū)不同部門的專業(yè)優(yōu)勢,尤其是在統(tǒng)一指揮調(diào)度方面,各部門、各地區(qū)之間的相互協(xié)調(diào)指揮。必須從全社會的高度認識災(zāi)害應(yīng)急管理,城市災(zāi)害應(yīng)急涉及醫(yī)療救護、交通運輸、物資儲備等各個方面。特別是在災(zāi)害突發(fā)的初期,在信息分析、資源調(diào)配等方面很難做出迅速有效的應(yīng)急響應(yīng)。我國應(yīng)該借鑒國際上一些國家的經(jīng)驗,成立統(tǒng)一的管理部門,集中資源,以應(yīng)對城市災(zāi)害緊急事件。美國擁有世界最發(fā)達的城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制,由27個政府部門組成了聯(lián)邦反應(yīng)計劃和響應(yīng)計劃。包括災(zāi)害識別與防御、培訓與演練等17個方面、56個要素、1040個指標,構(gòu)成了政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭聯(lián)動的災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng),這為我們提供了有益借鑒。

4.2 建立應(yīng)急管理機構(gòu)

應(yīng)急管理機構(gòu)是政府在緊急狀態(tài)時期統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作的領(lǐng)導機關(guān)。河北理工大學災(zāi)害與城市經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長王紹玉[1]提出“我國加強城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制建設(shè),需要建立一個跨越目前部門限制的專門機構(gòu),統(tǒng)一管理災(zāi)害的預(yù)警、應(yīng)急調(diào)度、物資儲備等各項事

宜?！苯y(tǒng)一標準、規(guī)范,實現(xiàn)城市各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通和資源共享,建立統(tǒng)一的城市應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心,盡可能擴展系統(tǒng)的覆蓋范圍。在美國,政府應(yīng)急機構(gòu)是美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局,在俄羅斯是俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)委員會。我國沒有專門的緊急狀態(tài)管理機構(gòu),出現(xiàn)緊急狀態(tài)后,例如SARS危機中,就出現(xiàn)了政府與社會成員、中央與地方政府的責任不清,行使權(quán)力與履行職責的程序不明,不能全面、及時、準確收集信息,應(yīng)急措施不到位等問題,未能形成反應(yīng)迅速、指揮統(tǒng)一、責任明確的整體應(yīng)對體制,影響了及時有效地應(yīng)對緊急事件。改革現(xiàn)有國家災(zāi)害應(yīng)急管理體制,撤銷國務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導小組、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火總指揮部、國家抗震救災(zāi)總指揮部、重大工業(yè)災(zāi)害國家救災(zāi)總指揮部、安全生產(chǎn)監(jiān)督局等,成立國家緊急狀態(tài)管理總局,由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員兼任總局局長,該總局為國務(wù)院直屬機構(gòu),是國家管理和處理緊急狀態(tài)的最高指揮和協(xié)調(diào)機關(guān)。在省、自治區(qū)、直轄市和地級以上城市設(shè)立緊急狀態(tài)管理局,由省長、自治區(qū)政府主席和市長兼任緊急狀態(tài)管理局局長,實行中央垂直領(lǐng)導。

4.3 充分發(fā)揮各級政府效能

發(fā)揮政府在城市災(zāi)害應(yīng)急管理中的主導作用,首先設(shè)定全社會災(zāi)害管理的總體發(fā)展目標,制定科學的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃,建立與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急管理體制,綜合運用工程技術(shù)以及法律、行政、經(jīng)濟、教育等手段,全面提高城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力。其次要從城市社區(qū)抓起,建立多層次的城市災(zāi)害管理和救援體制,科學地制定應(yīng)對城市各種緊急事件的應(yīng)急預(yù)案,強化城市重點災(zāi)害源的管理,保證城市災(zāi)害應(yīng)急管理目標的實現(xiàn)。在關(guān)注地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等災(zāi)變的同時,要特別注意城市信息災(zāi)害、恐怖襲擊災(zāi)害、經(jīng)濟恐慌災(zāi)害等新的災(zāi)害源,把城市災(zāi)害應(yīng)急管理的重點放在綜合災(zāi)害的防治上。

4.4 編制應(yīng)急預(yù)案,完善應(yīng)急預(yù)警及快速反應(yīng)體制

編制應(yīng)急預(yù)案將有助于進一步明確政府各部門的應(yīng)急管理責任,最大限度地整合資源,構(gòu)建合理的應(yīng)急預(yù)警及快速反應(yīng)體制。建立健全應(yīng)急救援通信、信息、培訓演練、技術(shù)支持、物資與裝備儲備等保障系統(tǒng);建立健全災(zāi)害應(yīng)急救援管理、決策、指揮、響應(yīng)體制,保證應(yīng)急救援工作有序、高效進行。在災(zāi)害發(fā)生初期,必須第一時間在現(xiàn)場采取果斷措施,及時控制現(xiàn)場,盡快啟動應(yīng)急預(yù)案,迅速控制災(zāi)害發(fā)展,恢復(fù)社會秩序。做到反應(yīng)快速、責任明確、有章可循。及時確定應(yīng)急響應(yīng)的級別和程序。如果省級政府有能力應(yīng)對災(zāi)害事件,就應(yīng)當由其負責組織應(yīng)急處置,中央部門可予以技術(shù)、資金、物資等方面的援助,省級政府感到無力對付或規(guī)模較大時,再升級到由中央政府負責組織應(yīng)對;對跨部門、跨省區(qū)的重大緊急事件,直接由中央政府負責組織應(yīng)對。發(fā)揮政府在應(yīng)急管理的預(yù)警、監(jiān)控和快速反應(yīng)的積極主導作用,最大可能地調(diào)動吸納各種社會力量、資源共同應(yīng)對危機,形成社會整體的緊急應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。2005年1月國務(wù)院常務(wù)會議審議并通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。明確規(guī)定,政府部門辦公廳在城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)中擔任主體地位,由各級政府辦牽頭建設(shè)并實施,政府行政主管兼任城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)總指揮。該預(yù)案在體制上打破原有部門間的條條框框限制,有效整合現(xiàn)有應(yīng)急資源,促進110、119、120、122四合一,避免以往因信息不能互通導致諸多悲劇發(fā)生的情況。浙江、海南、河南等省也頒布了地方性的“突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”。2004年北京、廣州、深圳等地開始建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。北京大學計算機系王文俊博士說,中國有幾百座城市,不同城市有著不同的需求和規(guī)模,有的城市以防洪為重點,有的城市重點防地震,還有一些城市存在社會治安問題等,如北京、上海每天的接警量（包括119、110、120及122等）達到4萬人次以上,而一個中小城市,可能每天的接警量只有幾十個,另外,中西部和沿海發(fā)達城市相比,接警量也有區(qū)別,需要根據(jù)不同城市的不同狀況來設(shè)計系統(tǒng)。

4.5 構(gòu)建城市災(zāi)害應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)

建立和完善城市應(yīng)急監(jiān)控系統(tǒng),及時將城市災(zāi)害現(xiàn)場信息通過局域網(wǎng)反饋到應(yīng)急指揮決策中心,采用專家系統(tǒng)、計算機智能控制技術(shù)迅速作出決策。2005年11月13日下午1時,中國石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故,嚴重污染了松花江,哈爾濱度過了為期4天的大停水,這在哈爾濱建城史上尚屬首次。在國家環(huán)?？偩终匍_的全國環(huán)境污染事故應(yīng)急電視電話會議上,環(huán)?？偩指本珠L王玉慶用嘶啞的嗓音多次重復(fù)著遺憾:在這次松花江污染事故中,正是由于吉林省環(huán)保局信息傳遞不力,錯過了將污染事故控制在萌芽狀態(tài)的機會。

4.6 加強災(zāi)害應(yīng)急法制建設(shè)

建立健全災(zāi)害應(yīng)急法,構(gòu)建城市緊急事件的法律、法規(guī)體系。包括國家層次的災(zāi)害應(yīng)急管理基本法、部門層次的災(zāi)害應(yīng)急管理行政法以及地方性的災(zāi)害應(yīng)急管理法規(guī)和條例三個層次。修改現(xiàn)行法律和法規(guī)中不適應(yīng)災(zāi)害應(yīng)急管理的內(nèi)容,有效配置城市應(yīng)急資源,不斷強化城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力。目前我國的災(zāi)害應(yīng)急法中:《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》主要應(yīng)對各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！兜刭|(zhì)災(zāi)害應(yīng)急法》主要規(guī)定了地震應(yīng)急管理方法。《核電廠核事故應(yīng)急條例和處理規(guī)定》主要規(guī)定了核事故應(yīng)急管理方法?！吨腥A人民共和國防洪法》和《中華人民共和國防汛條例》主要規(guī)定了防洪應(yīng)急管理方法。《中華人民共和國氣象法》規(guī)定臺風應(yīng)急管理方法。《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律中規(guī)定了環(huán)境災(zāi)害應(yīng)急管理方法?！吨腥A人民共和國礦山安全法》規(guī)定了礦山安全事故應(yīng)急管理方法。災(zāi)害應(yīng)急法還需要在今后的實踐中不斷修改和完善,急需加強有關(guān)立法工作。結(jié)束語

城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制在災(zāi)害防御、管理和控制中起著非常關(guān)鍵的作用,應(yīng)急管理是城市公共管理的重要組成部分;災(zāi)害應(yīng)急管理是城市管理決策者的基本職責,各級決策者都負有不可推卸的應(yīng)急管理責任,進一步明確各級政府管理決策者的領(lǐng)導責任和相關(guān)部門的監(jiān)管責任,建立健全城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制。隨著我國加入WTO與世界先進工業(yè)化國家的交流日趨增加,國外先進的應(yīng)急理念必然會改進我國應(yīng)急管理的相對滯后狀況;如何構(gòu)建和完善城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制以及如何建立災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急救援體系等一系列的重大理論和實踐問題,已經(jīng)成為當前政府公共管理科研人員和管理決策者的歷史使命。只要堅持以人為本,尊重科學,尊重事實,以人民的幸福、健康為最高目標,就一定能提高城市災(zāi)害應(yīng)急管理水平。城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制的建設(shè)與發(fā)展是一個不斷創(chuàng)新的過程,堅持可持續(xù)發(fā)展的道路。提高災(zāi)害應(yīng)急管理整體防御能力,加強各級政府管理決策人員的責任心。加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育,提高防災(zāi)減災(zāi)意識和素質(zhì);設(shè)立災(zāi)害應(yīng)急管理的統(tǒng)一機構(gòu),通過立法賦予較大的指揮、協(xié)調(diào)、管理權(quán)力,并建立分級應(yīng)急管理和預(yù)案,加快災(zāi)害應(yīng)急法規(guī)體系建設(shè);運用計算機通訊技術(shù)現(xiàn)場指揮決策改進應(yīng)急管理決策水平。只有這樣才能扭轉(zhuǎn)城市重特大災(zāi)害多發(fā)的被動局面。越來越多的管理決策人員認識到應(yīng)急管理體制的建設(shè)和發(fā)展對城市防災(zāi)減災(zāi)具有非常關(guān)鍵和重要的意義。本文應(yīng)篇幅所限就城市災(zāi)害應(yīng)急管理體制進行了一些思考,希望對提高城市重大特大災(zāi)害緊急事件應(yīng)急管理水平有一定的借鑒。