第一篇：暴雨洪水_城市不可抗自然力的困擾_現代城市洪災事件與災害管理(精)

Storm and Flood: Troubles caused by Inexorable Natural Forces in Cities 暴雨洪水:城市不可抗自然力的困擾 文 雨 辰 Yu Chen 龔 常 Gong Chang

導讀:世界許多城市每年飽受暴雨洪水的侵擾,蒙受巨大損失。“防洪要從控制洪水向洪水管理轉變”,城市的防汛抗洪要工程性措施和非工程性措施兩相結合,要將修筑堤防、準備搶險物質與監測預報、保險法制制度建設相結合,使高標準的城市防澇工程體系與災害預測預警系統、社會保障體系相結合,完善城市應對暴雨洪水的管理機制。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.04.019 關鍵詞:現代城市暴雨洪水科技減災 ——現代城市洪災事件與災害管理

我國城市出現約有4000年的歷史,人們為了生活交通的便利,往往“城非河不守,河非堤不安”,因此城市的發展與江河、湖海密切相關。但是,這在給城市帶來繁榮的同時也帶來洪水的頻繁災禍。我國幾千年來水災頻頻,主要發生在長江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河、松花江七大水系的中下游和沿海地區,因水災而毀滅或廢棄城市的事件更是不勝枚舉。我國的江蘇省泗州城,十七世紀末因水災陷入洪澤湖底;新疆的樓蘭城、高昌城,陜北的統萬城等,則因水源斷絕或干旱而廢棄。明代桃源詩人江盈科曾作詩描述了水災發生后百姓生活的痛苦情形:“一雨淹旬月,河流處處通。危株棲鸛鶴,大陸走蛟龍。破屋三農泣,炊煙萬灶空。江天望魚艇,蓑笠倚孤蓬。”南宋隆興元年主簿王夢雷《勘災詩》則描寫了當地農民因旱無收、老幼皆哭的情形:“散吏馳驅踏旱丘,沙塵泥土掩雙眸。山中樹木減顏色,澗畔泉源絕細流。處處桑麻增太息,家家老幼哭無收。”有常和無常的水,聯通著人與地球的內部與外部,使得大禹治水變成人類關于水的恐懼與水的治理的最初記憶,使得水患災害變成人類與世界息息相關的疼痛神經,永遠警示著人類必須關注生存的種種危急時刻。

受東部季風的影響,每年的4-9月份,我

國海河、黃河、淮河、長江和珠江的中下游平原地區,許多城市由于暴雨集中、地勢低平、排水不暢、地產開發等因素,飽受暴雨洪水的侵擾。此外東南沿海的臺風風暴、北方沿海的溫帶風暴潮等海洋性因素造成的災害,對沿海對外開放、經濟最發達的地區,發達的農業區和工業區密集的人口和城市群,無論是直接的還是間接的,社會經濟和人員財產的損失都是巨大的。暴雨、洪澇、風暴潮都屬于水文災害,既有季風影響、泥沙淤積、地勢低平、排水不暢、東部臨海等自然因素,也有濫伐森林、圍湖造田、經濟發達、人口密集等人為因素,因此防汛抗洪是城市管理的重要內容。只有加強對城市的防災保護,加強控制城市的災害源頭,做到未雨綢繆,才有可能真正消除“水來土掩、兵到將迎”的被動減災的窘狀,實現“未曾水來先壘壩”,使人類鑿破鴻蒙,真正探尋到自然界那種無比單純的美麗。

一、國內外現代城市的暴雨洪水概況

據研究,在各類自然災害中,水災害是影響最廣、死亡人數最多的災害,占全世界年自然災害損失的55%之多。由于我國土地資源的緊張,水災害造成的各種災難往往影響特別大、損失特別重。據統計,干旱、洪澇、風暴潮、災害性海浪、泥石流、水污染、水土流失等是我國主要的水災害。由于相當多的城市坐落在江河湖畔或海濱,憑藉堤岸防護,因此常受洪澇與風暴的嚴重威脅。隨著全球城市化進程的加速,城市的水災害問題已經越來越對社會經

濟發展產生重大的影響,世界上許多城市都遭受過暴雨洪災侵害,蒙受巨大損失。

(一國外現代城市的水災事件

1、應急嚴重滯后的德國漢堡洪災

1962年2月16日,德國北部地區遭遇了一場特大洪災。2月17日夜間,洶涌的洪水沖決了大堤,越過了易北河,朝著漢堡方向猛沖過來。晚上1點,守衛漢堡的萊爾斯提防護大堤被洪水沖垮決口。洪水使電話網絡失靈,水、煤氣、電的供應中斷,漢堡市大約五分之一被洪水淹沒了。在漢堡的減災計劃中雖然寫上了存放沙袋倉庫的位置和存放信號槍彈的地方,但是卻沒有考慮到暴發洪水的情況下災民們的住房問題,也沒有制訂出災民們的撤退計劃。事后統計,這次風暴洪水災害共淹死337人,近萬人的房屋被摧毀,總共造成29億馬克的物質損失,成為德國北部地區損失最為嚴重的洪災之一。這次洪災還在2006年被改編成驚悚電影《洪水屠城》,影片結尾處有句意味深長的話:“人的健忘是災害發生的重要原因。”

2、典型的日本長崎現代城市水災

1982年7月23日這天發生在長崎的暴雨引發的大水災,在日本當代治水史上,暴露出許多傳統水災所不具有的特征,從而被喻為“典型的現代城市水災”。當時的降雨等值分布圖表明,暴雨中心區正好籠罩在長崎市的上空,最大24小時雨量超過了600m m。另據暴雨觀測記錄,7月23日19時至20時的暴雨中心最大一小時降雨量達到了187m m,這是日本至今仍然保持的一小時降雨量的最高記錄。暴雨造成有近

160萬人口的長崎市及周圍地區299人死亡,23346戶人家進水,其中1193戶人家的房屋倒塌或損壞,共約25億美元的財產損失,交通、通訊、電力等生命線系統完全陷入癱瘓。很多應急發電設施由于安裝在地下室或一層,不僅沒有發揮應急作用,反而增大了受災損失。更加不幸的是當時汽車門流行全自動式的關閉系統,一些人因為電路浸水無法打開車門,竟連車一塊沖進海灣被活活淹死。

3、導致電桿放電的韓國首爾暴雨

2000年韓國首爾遭受了1964年以來最猛烈的暴雨洪水。洪水肆虐后,首爾的地鐵水流成河,街道上交錯堆疊的汽車不計其數。水災導致49人死亡,其中有21人為觸電死亡,這些人當中有19個是因為路燈電桿繼電器失靈導致周邊水體帶電而喪命。痛定思痛,災后韓國緊急普查,結果在全國查出一萬多根“殺手”電桿,它們保險失靈,在暴風雨中隨時可能突然漏電,變成致命“殺手”。

4、影響飛行航班的美國熱帶風暴

2001年6月,美國“埃莉森”熱帶風暴連續三天襲擊得克薩斯,最大1小時降雨140毫米,總雨量達906毫米,造成重大城市休斯敦受淹,50人死亡,60億美元經濟損失,還影響了30%的美國大陸航班。

5、梯級水庫潰決的捷克強降暴雨

2002年8月,捷克普降暴雨,流經捷克首都布拉格的伏爾塔瓦河。干流上幾乎首尾相連修建了8座大中型梯級水庫,其中防洪庫容約1億立方米。但上游有防洪工程并不代表萬無一失。遭遇了強度更大的第二次降雨過程后,梯級水庫就像倒掉的多米諾骨牌,相繼進入緊急泄洪狀態,洪峰流量相當于500年一遇,導致布拉格低洼處積水深達3-4米,大量建筑的地下室進水,市內3條地鐵均成了地下河,直到第二年3月才完全恢復通車。

6、摧毀堤防的美國卡特里娜颶風

2005年8月29-31日,美國南部路易斯安那州和密西西比州遭受颶風“卡特里娜”的襲擊,新奧爾良市因堤防多處潰決而遭受滅頂之災,數以萬計的房屋被淹,數十萬戶家庭斷電,美國總統布什當天宣布上述2個州為重災區。據報道,此次颶風造成100多萬人流離失所,經濟損失高達1200億美元,死亡人口1420人,舉世為之震驚。據事后統計,約25萬人從此背井離鄉,成為“氣候移民”。

7、突襲緬甸仰光的納爾吉斯風暴

2008年5月8日,強熱帶風暴“納爾吉斯”突襲緬甸。由于民眾缺乏抗災經驗,再加上首都仰光的人口密集度極大,許多地方被淹沒,造成大量人員傷亡和財產損失,成千上萬災民無家可歸。聯合國負責人道主義事務的副秘書長約翰?霍姆斯2008年5月9日說,聯合國估計150萬人受到災害嚴重影響。根據當時緬甸政府的官方統計,風災遇難者已達77738人,仍有55917人失蹤,還有250萬災民處境十分艱難。

8、猛如內陸海嘯的澳大利亞洪水

2011年1月12日,澳大利亞第三大城市布里斯班被百年一遇的洪水圍困,該地區或已有25人死亡,2萬多間房屋被淹,數以千計驚恐萬狀的民眾逃離市中心。由于連續豪雨,流經布里斯班市區的布里斯班河潰堤,擁有200萬居民的城市正面對自1893年以來最嚴重的水災。布里斯班以西的近郊城鎮圖文巴災情最嚴重,17日晚受到被形容為“內陸海嘯”的洪水沖擊,河水突然上漲逾8米,并出現2米高水墻,令居民措手不及,汽車如軟木塞般被拋起,路人被沖走。一些人被連人帶車沖走,也有不少人抱著電線桿或爬上屋頂逃生,當局出動直升機救人。

(二我國重要城市的水災事件

1、武漢三鎮淹沒,堤垸相繼潰決

1931年,襟江帶湖的武漢地區,江河陡漲,險象環生。7月29日,江漢關水位升至26.94米,丹水池首先堤潰。8月2日凌晨,單洞門鐵路決堤,大水直奔市區,漢口全境浸沒水中,高及屋頂。隨后武昌的武泰、武豐

等堤相繼潰決,堤內禾苗田廬,沖洗一空,濱江城區頓成澤國。漢陽共有45個堤垸被沖毀,江水以風馳云卷之勢,長驅直入。8月15日,筷子堤潰決,水高七八尺,一時間,人畜漂流,房屋倒塌,淹死者無以數計。武漢三鎮淹沒水中達兩月之久,受災16萬戶78萬余人,待救濟災民23萬多人,死于此次水災的共有33600人。

2、長江流域水災,時段洪量集中

1935年,澧水、漢江中下游發生近百年來最大洪水。由于中游清江、澧水和漢江遭遇洪水,短時段洪量集中,洪水來勢兇猛,沙市最高水位43.97米。自宜昌至漢口堤防皆普遍潰決,荊江大堤圮、堆金臺、德勝臺及麻布拐子先后潰決,江漢平原一片汪洋。災情最嚴重的是漢江中下游和澧水下游。據當年國民政府統計,受災人口1000余萬,死亡人口達14.2萬。

3、海河水系暴漲,百余縣城被淹

1963年8月上旬河北省連降暴雨,總降雨量在1000毫米以上,面積達55萬平方公里,致使海河水系暴漲,淹沒104個縣市,水庫崩塌,橋梁損毀,京廣鐵路中斷27天,天津城告急。據河北省統計資料,邯鄲、邢臺、石家莊、衡水、保定、滄州、天津7個專區共104個縣市遭受洪水災害,其中縣、市28個被淹,33座縣城被洪水圍困,房屋倒塌1265萬間,受災人口2600萬。工礦企業、交通、電訊遭受嚴重破壞,邯鄲、石家莊、邢臺、保定等地有225個工礦企業停產。洪水期間,幸而上游大型水庫發揮了攔洪削峰的作用,確保了天津市的安全。

4、華東特大洪水,承受分洪巨損

1991年5月25日發生華東大水災,洪水自閩、浙進入長江流城,直到7月15日退到華北才結束,其間數十個城市被水漫泡,上海市大小街道及弄堂變成縱橫交錯的河道。為保住國家重點工程及京滬鐵路線,安徽人民因分洪而承受巨大損失。據當時初步統計,安徽全省受災人口達4800多萬人,占全省總人口近70%,因災死亡267人,農作物受災面積430多萬公頃,各項直接經濟損失近70億元人民幣。江蘇全省受災人口達4200多萬人,占全省總人口的62%,因災死亡164人,農作物受災面積300

萬公頃,各項直接經濟損失90億元人民幣,200萬無家可歸的災民在淮河大堤上搭起了一眼望不到頭的臨時住棚。華東大水災之后,中國國際減災十年委員會向國際社會發出緊急呼吁,呼吁國際社會提供救災援助,這是我國第一次大規模、直接呼吁國際社會援助中國抗災。

5、華南特大洪災,導致城市癱瘓

1994年6月12日至17日發生華南特大洪災,廣西北部、廣東北部和西部、江西大部、湖南南部出現了大面積、長歷時的強降雨過程,造成山洪瀑發,江河水位暴漲。暴雨造成廣西柳州市107條街道被淹,受淹面積30平方公里,最深淹到4層樓,洪水淹沒時間長達81小時,直接經濟損失21.7億元,相當于該市1994年工業產值的25%以上。僅相隔兩天,廣西梧州市72條街道淹沒69條,市區受淹面積達95.8%,交通、供電中斷,全市處于癱瘓狀態。

6、廣州珠海暴雨,江海堤圍漫頂

1996年6月中旬,廣東南部沿海及珠江三角洲地區連降暴雨至特大暴雨,雨量達501毫米/小時,不少江海堤圍漫頂。好幾個城市交通和通訊受阻,受災面積較廣的陽江地區,不少路段嚴重浸水,水深達40厘米,市郊有的地段水深超過100多厘米。

7、北京連續雨災,拷問脆弱排澇

1996年7月伊始,北京連續幾場大雨,不僅嚴重毀壞農田及農舍,同時使京城全面暴露了防洪排澇能力的脆弱性。一直持續到8月份的5次大雨中,以“世紀之站”著稱的北京西客站雨水倒灌3次,共有百余個地方漏雨,令乘客連連抱怨,更令剛剛啟用的西客站難堪。連續性大雨還造成首都國際機場高速公路及立交橋積水,致使數千輛小轎車被困在城里與機場之間,這種狀況持續了六小時。

8、廣東特大暴雨,雨勢急破壞大

1997年5月8日,冷暖氣流交匯生成的一片強降雨云團剛一停留在廣東清遠市西部、廣州北部上空,即狂風突起,電閃雷鳴,緊接著下起傾盆大雨,20個小時內測得

雨量939.3m m。特大暴雨引發山體大面積滑坡,山洪暴發,江河水位暴漲。暴雨區內大批房屋、道路、橋梁、通信線路、電力線路、水利設施被沖毀,交通、通信、供電一度中斷,大片農田被淹。這場百年不遇的巨大洪災,雨勢猛急,強度集中,破壞性大,使40多萬人受災,幾千人無家可歸。

9、臺灣臺風肆虐,重創電腦網路

2001年9月16日,納莉臺風襲擊臺灣,最大降雨量達到了500年一遇,基隆河泛濫成災,受淹最嚴重的是基隆河裁彎取直后在原彎河道上興建起來的開發區。臺北地區受淹面積6440公頃,超過堤防保護范圍的1/3,不僅造成民眾重大傷亡,“捷運”系統癱瘓,還使關貿網路位于南港的主機因泡水而停止運行,臺灣的進出口通關作業因而大亂,不得不采用人工作業,每筆貨物通關時間由原本的十至十五分鐘拉長為二小時左右,秩序大亂。臺風也給金融機構帶來巨大損失,406家銀行總部、分支機構及數十家債券機構等共損失約9億余元,產險公司保險理賠損失則高達89 億元。

10、南京暴雨成災,洪災理賠缺失

2003年7月,我國六朝古都南京暴雨成災,日降雨量達到了309毫米,為市氣象臺建臺以來的最大暴雨記錄。大量地下倉庫、地下停車庫進水受淹。災后保險公司不予理賠,認為不在保險責任之內;小區物業亦不肯承擔責任,聲稱損失為不可抗拒外力引起。媒體只能奉勸受災業主今后簽訂合同時要注意增加有關損失責任的相應條款。

11、北京豪雨淹泡,民眾寸步難行

2004年7月10日,首都北京5小時降雨量約50-110m m,城區4698間房屋漏水、進水,6處房屋倒塌,2人受傷;70多個路段積水嚴重,41處交通堵塞,21處嚴重堵塞;8處立交橋行車癱瘓,有的橋下水深2m;至少近百輛公交車被淹,影響運營達7000多車次;43處信號燈因雨出現故障;火車站全額退票4282張;萬壽路地鐵站出入口部分進水,停運40分鐘;城8區有47路10千伏供電線路故障掉閘,11日8時才全部恢

復;3400余間房屋漏水,85處庭院積水;天外天市場地下一層積水1.5m,商戶各家損失幾十萬元,木樨地北里一家地下招待所進水齊腰深。

12、南寧內澇嚴重,變成“威尼斯城”

2006年7月18日,因熱帶風暴“碧利斯”,廣西南寧主干道民族大道的麻村路口、立交橋底下等地方,水深至腰部。不少“冒險”經過的車輛熄火停在水中,只有幾輛公交車敢于開足馬力趟水過街。交通電臺無時無刻不在播報最新消息,現在哪條街道又不能走了。全市交通陷于困境,就連吳圩國際機場也嚴重內澇,停機坪和候機樓前停車廣場積水深達80厘米。這場史上未曾有過的大暴雨,卷走了廣西南寧5820萬元的財產。

國內外的城市水災害事件讓我們看到,人類有史以來的治水困惑至今依舊困擾著人類。隨著現代化城市的飛速發展,城市防洪面臨許多減災防災的挑戰:一是城市不透水面積增加,原有河道等蓄水體減少或被填平,混泥土、瀝青、瓷磚又使城市地表硬化率達90%以上,導致城市調蓄能力降低;二是城市排澇系統往往落后老化,蓋河修路又加深了城市水患,而且許多城市地處平原水網地區,城市地面高程大多在江河水位之下,城市先天不足的排水設計使內澇面積增大;三是堤防工程缺乏對不同能級洪水的防御功能,城市呈攤大餅式向外擴展,雨水管道延伸的縱坡趨平,泥沙易于沉積堵塞管道,導致排水不暢與城市漬水,而沿河歸槽流量增加,城市中的人口集中建筑、商業倉儲設備等在遭受洪災時往往受淹,間接損失加劇了城市生命線系統的損失比重,城市洪澇影響往往超出受淹范圍,增大了城市防洪壓力。

以水為核心的城市水生態環境的建設,是人類社會長遠發展的生存大計。所以防洪防澇,在一定意義上,對人口密集度高、工業化程度高的城市可持續發展起著決定性的作用。

二、國內外現代城市的科技減災借鑒(一國外防御城市水災的多元舉措

1、地面工程,一地多用

大城市最經常遇到的,是排水不暢造成的內澇。避免內澇,首先要盡力避免排水系統的淤堵,保證排澇泵站的正常運行,但基礎設施的建設和改造是一個浩大的工程,涉及到許多歷史問題。如在法國,要求城市的地面工程盡量建成透水的,地面不透水面積不許超過3.3%。法國許多城市還“一地多用”,把地勢較低的地方或河道兩岸的灘地,開辟成公園、綠地球場、停車場、道路等,平時可以供人娛樂或者方便交通,有洪水時就作為臨時調蓄洪水的場所。德國則以極高的綠化率減少了雨水徑流,加速排澇。

2、收集雨水,回灌地下

雨水回收也是世界上許多城市一項重要的防洪減災措施。如印度許多城市因為過度抽取地下水導致地面下陷,于是收集雨水補償地下水位,一舉兩得。美國科羅拉多州、佛羅里達州、賓夕法尼亞州制定了《雨水利用條例》,規定新開發區要實行強制性的“就地滯洪蓄水”。美國的雨水利用以提供天然滲透能力為目的,政府致力于以雨水直接回收為重點的工程措施,一些城市建造了由屋頂蓄水池、井、草地、透水地面等組成的地表回灌系統,收集的雨水可直接或經適當處理后用于沖廁所、洗車、澆綠地、消防和回灌地下等。在加州富雷斯諾市,還興建了“滲漏區”地下回灌系統,在芝加哥興建了地下隧道蓄水系統等。

德國漢堡等城市有容量很大的地下調蓄庫,洪水期有很強的調度水量的能力,既保證汛期排水通暢,又實現了雨水的合理利用。而日本政府則規定,在城市中每開發一公頃土地,應附設500立方米的雨洪調蓄池,要求在城市中廣泛利用公共場所,甚至住宅院落、地下室、地下隧洞等一切可利用的空間調蓄雨洪,減免城市內澇災害。如利用停車場、廣場,鋪設透水路面或碎石路面,并建造滲水井,使雨水盡快滲入地下。又如,在運動場下修建大型地下水庫,并利用高層建筑的地下室作為水庫調蓄雨洪,甚至動員有院落的住戶修建3立方米的水池將本戶雨水貯留,作為庭院綠化和清洗用水。在東京、大阪等特大城市還建設地下河,直徑十余米,長度數十公里,將低洼地區雨水導入地

下河,排入海中。

3、注重排水,結合景觀

城市生態的重要作用在于是否有足夠的能力應對災害。荷蘭風車就是一種風景和多元水功能結合的工程技術,一個風車就是一個小水泵站,當外面的風車葉片轉動時,它和風車底部的渦輪配合,將低于海平面的水位提升,及時排水。當大量的風車連為一體時,就形成了完整的排水系統。荷蘭與風車緊密相連,使這個低于海平面許多公尺的國家,很少出現內澇情景。

日本是海洋性氣候,雨水很多,為了防止水患,日本城市下水道系統十分發達,有關統計數字表明,日本全國共埋設地下管道34萬千米,近20年來增加4倍。走在馬路上,稍加注意就會發現,下水道的井蓋很多,有的很大,直徑約一米,有的只有幾十厘米,上面有幾個小孔,馬路兩旁有排水溝,上面覆蓋有漏水孔的水泥板。此外,日本的《下水道法》對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規定,對日本城市的防洪起到了重要作用。

4、公布風險,做好預警

及時有效的洪水預警可以大大減輕災害損失,歐洲、美國和日本的雷達氣象監測站遍布全境,哪里有雨,雨量多大,可以很快預測和預報。許多國家還會向社會公布洪水風險圖,讓公眾了解自己生活工作的環境可能遭遇的洪水風險,緊急情況下該如何避險自保。根據日本的調查,公布了風險圖的社區與沒有公布風險圖的社區,居民主動采取避險措施的時間提早了一小時。此外,美國還利用先進的專業技術和現代信息技術,對洪水可能造成的災害進行及時、準確的預測,發布警示信息,并逐步建立以地理信息系統(G I S、遙感系統(R S、全球衛星定位系統(G P S為核心的“3S”水預警系統。德國政府在2002年易北河洪災之后,提出了一個為抵御下次洪水制定的五點計劃,該計劃涉及到大水到來時的緊急救援和預防戰略:一是恢復河流原始狀態,禁止在洪水高發區開發;二是國內計劃和國際間合作,建立跨國界預報和警報系統;三是歐洲間合作,加強跨國界的防洪合作項目并給予政策和資金上的支持;四是河流保護計劃,用于航運的河流由權威人士和專家對河流保護情況進行檢查,以了解河流對

洪水的承受能力;五是政府和各聯邦州同意幫助受災地區重建家園,對受災最嚴重地區緊急撥款,力爭靠自然有效的方法防止下次洪水的襲擊。

5、應急策劃,體系完整

英國中央政府應對具體災難的一個主要原則是,災難發生后,一般應由所在地方政府主要負責處理,以最便利方式快捷地提供救援傷者、阻止災害擴大等所需的資源、人力和信息。倫敦還建立起了“緊急規劃長官”負責的緊急規劃機構,平時負責地區危機預警、制定工作計劃、舉行應急訓練。災難發生后,負責人必須協調各方面的力量有效處理事務,并負責向相應的中央政府部門如衛生部、國防部尋求咨詢或其他必要的支援。2003年,倫敦消防和應急策劃局發表了第一份《倫敦安全計劃》,為未來一年的城市災害處理制定了細則。憑借完整細致的方法和先進的技術手段,倫敦已建立起一套完整的應對各種災難事故的體系。

6、強制保險,完善體制

美國是世界上最早建立國家強制性洪水保險體制的國家。早在1968年,美國國會就通過了《國家洪水保險法》,并于次年制定了《國家洪水保險計劃》。1970年通過緊急程序,執行全國統一的保險費率,大幅度放寬保險額,如住宅可達25萬美元。1973年,美國國會又通過《洪水災害防御法》,對《國家洪水保險法》進行修改,并把洪水保險計劃由自愿性改為強制性。1979年起,國家洪水保險計劃歸屬美國聯邦緊急事務管理局(F E M A統一管理。為了便于洪水保險計劃的實施,聯邦緊急事務管理局還組織繪制了洪水保險圖。該保險圖把行洪河道劃分為行洪區和非行洪區,并規定在行洪區內不準建任何建筑,在非行洪區內可以修建建筑物,但修建前必須購買洪水保險。經過不懈努力,美國現在已經建成較為完善的全國性洪水保險體制。

(二上海世博會案例館的借鑒

上海世博會特別增設的城市最佳實踐區展館案例中,展示了全球宜居家園領域的24座獨立城市的案例,向人們展示已經實施的能對未來城市發展起到示范作用、引領作用的成功方案和實物,而其中的大阪、布拉格、鹿特丹這三個案例則重點對

現代城市如何應對暴雨洪災、如何提高城市生活品質等問題,提供了未來美好城市的最佳防災管理方式。

1、大阪案例:建立巨大的下水管道

大阪臨海靠山,有兩條河流貫穿城市,以前經常遭遇大洪水,每一次都對城市造成很大損失。曾經和中國許多城市一樣,洪水也是大阪的一大心患。幕府時代,大阪附近的樹木被砍伐殆盡,導致山洪頻發,政府下令禁止砍樹才緩解了這一狀況。但與水密切相關的大阪依然經常遭遇洪水,最后一次大洪水發生在30年前,許多市區被淹。大阪人隨后發現,這場洪水造成破壞的原因是城市排水系統

CITY MEMORIES 不夠完善，此后便開始大力修建排水系統。世博會上，大 阪案例館的入口就是大阪排水系統的一個模型，是根最大 直徑12.5米的排水管，這也是大阪最大的下水管道，可以 走人行舟。在大阪排水系統里還有一些較小的管道，同樣 起著防洪的作用。這些大大小小的管道組成了大阪防洪體 系的重要部分，在30年前洪水暴發時，大阪排水系統的普 及率只有40%，如今已達到100%，現在大阪再也沒有發生過 危及城市的洪災。此外在遠離城市的山區，大阪市政府還 修建了許多大大小小的蓄水池，用來收集從山上流下的雨 水，這是緩解山洪的有效措施。

2、布拉格案例：一天可完成防洪堤壩 前面提到的2002年，一場百年一遇的洪水襲擊捷克首 都布拉格市，大片城區被淹沒，城市陷入癱瘓。但是在洪 水肆虐全城時，城中核心區域的約瑟夫城堡卻未被水淹，原因是其配備了一種新型的防洪系統，許多可移動的鋁 合金防汛板構成這一系統的主體，每個部件長約2.5米至3 米，高20厘米，部件與部件之間用橡膠密封毗連，保證不 被洪水穿透。布拉格政府從中認識到，城市防災最重要的 一點是，建立一個足以抵御前所未有大洪水的防汛系統，而不是在遇到災害后再設法補救。在2002年的洪災之后，布拉格政府花了約8年的時間努力完善這套系統，構建了足 以保護全城的防汛城墻。平時，這些防汛板被放置在某些 區域，在洪水來臨時，布拉格只需要一天時間就能夠完成 部署全長17116米的防汛系統，它具備抵抗大規模洪水的能 力。

3、鹿特丹案例：“干濕兩用”廣場解除積水 在荷蘭鹿特丹案例館，有一處凹地，這就是干濕兩 用的“水廣場”。館方每過數十分鐘就演示雨水收集的 功能，雨

量從小到大，但都能在凹地敏捷分流。地勢低 于海平面7米以下的沿海城市鹿特丹每年約有300天在雨中 度過，而且經常蒙受暴雨侵襲。鹿特丹因此設計在部分地 域建造這樣的“水廣場”，讓所有的蓄水池和下水管道組 成了一個循環的收集系統，雨量大時就從大蓄水池平分水 流；雨量減小時，水又會回到環形水池中；沒有雨的時 候，“水廣場”就成了市民樂園。運用“水往低處流”的 原理，鹿特丹巧妙設置了城市排水系統，同時也提供了市 民休閑場地，節約了公共用地量。據來自國際組織的統計資料表明：在氣候波動的大 背景下，上世紀70年代至80年代中期，世界上受旱災影響 的人口最多；80年代后期至90年代中期，受旱災影響的人 口明顯下降，受水災影響的人口急速上升；90年代后期以 來，不僅受水災影響的人口居高不下，而且受旱災的人口 再攀新高，世界進入了一個水旱災害頻發并重的階段。今年春夏之交，我國南方大旱，有“廬山瀑布如今成 游絲，赤壁驚濤時下是往事”的慨嘆，洞庭湖、洪湖等區 域濕地生態風景風光不再，但端午節前后，湖南湖北急下 暴雨，中國諸多城市旱澇急轉，許多城市為此付出沉重的 代價。據城市水災危險性評價結果:我國水災 高危城市主要分布于長江流域、海河流域、珠江流域和黑龍江流域。其中水災最危險的 城市為天津、武漢和廣州；極高度危險的 城市有12個，都是我國各大城市群的核心城 市；高度危險的城市多達18個，基本位于我 國歷史洪澇災害多發區，并以長江中下游地 區的城市為主；中度危險的城市共17個，以 我國北方城市為主。由此看來，城市的防災 減災、減少內澇，是城市發展的硬條件。回眸歷史，我國古代有許多防洪措施。如2010年，中國多個城市由旱災轉為水災，好多城市被洪水淹了，但江西贛州、贛江卻 遇洪而不澇，網上盛傳是因為贛州有一條宋 代排水溝，才能千年不澇。又如蘇州古城，據歷史文獻記載，古雖稱“澤國”，但卻從 未發生過水淹的災害，原因是因勢理水、河 港如網，兼具排澇、水運等多種功能。再如 溫州古城，據文獻記載，城內除縱橫交錯的 河道之外，還有數十口水井，十多處水池，形成了城市防漬澇的設施體系，在建城兩千 多年的歷史上，沒有發生過水患。由此看來，從古到今，只有運用科學 的技術和管理手段，才有可能降低城市水災 害的風險。2003年，中國水利部就明確提 出我國的“防洪要從控制洪水向洪水管理轉 變”，也就是城市的防汛抗洪要工程性措施 和非工程性措施兩相結合，要將修筑堤防、準備搶險物質與監測預

報、保險法制制度建 設相結合，使高標準的城市防澇工程體系與 災害預測預警系統、社會保障體系相結合，完善城市應對暴雨洪水侵襲的綜合防治體 系。■責任編輯：張 煒 城市記憶 | 83

第二篇：城市洪水災害風險與管理

城市洪水災害風險與管理（上）

發布時間：2015-02-26 09:32:59 作者：人保財險災害研究中心 來源：中國保險報·中保網

□人保財險災害研究中心

城市是區域性的經濟、政治、文化中心，聚集了大量人口和財富，一旦遭受地震、臺風、洪水等重大災害，將導致重大人員傷亡與經濟損失。近年來，我國大中城市頻繁遭受重大災害，如2012年北京“7·21”特大暴雨、2013年“菲特”超強臺風、“4·20”四川蘆山地震災害給受災城市帶來了巨大損失，也暴露出現有城市自然災害風險管理體系中存在的問題，加強我國城市自然災害風險管理已經刻不容緩。本文試從洪水災害的角度就城市災害風險管理的部分做法進行探索，供讀者參考。

什么是城市洪水災害

城市洪水災害是指由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的現象。

近年來，在我國加速城市化的進程中，城市水災呈現出一些新的特點：城市人口資產密度提高，同等淹沒情況下，損失增加；城市面積擴張，新增市區過去為農業用地，防洪排澇標準較低，而洪澇風險較大；以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝，加重了防洪負擔；城市空間的立體開發及對供水、供電、供氣、交通、通訊、計算機網絡等生命線系統的依賴性增大，一旦暴雨洪澇造成城市生命線系統癱瘓，地下商店、倉庫、車庫、旅店進水，大量貴重資產受淹等，不僅直接經濟損失倍增，而且影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超過直接損失；不透水面積率的顯著提高，城市“熱島效應”與“雨島效應”日趨顯現，城區暴雨徑流量倍增，防洪排澇壓力增大；城市防洪排澇的安全保障要求大為提高，而城市防洪排澇工程設計施工管理的難度加大。

洪水災害的風險管理

面對城市日益增多的洪水災害，城市防洪安全的保障不容忽視，這不僅需要建設較高標準的不斷強化的防洪排水工程體系，而且需要大力加強非工程防洪減災體系的建設。

工程措施方面，主要依靠城市排水系統，它是處理和排除城市污水和雨水的工程設施系統，是城市有效防范洪水災害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管線、排水泵站等。

非工程措施方面，主要有以下五方面：

減災政策與法規：防洪減災政策與法規作為國家意志的體現，是國家為防洪減災目的而制定的具有強制性的行為規范，其目的就是約束和制裁不利于防洪減災的經濟社會活動，以實現防洪減災的目標。

預報預警系統：城市作為流域防洪重點，可以建立獨立的洪水預報預警系統，根據上游流域雨情和水情預報城市河流洪水特征，通過預報做出決策，當發生超防洪標準洪水時，發布洪水警報，對于城市抗洪搶險具有重要意義。

應急響應：為應對城市突發洪水災害事件，政府建立不同層級的防洪指揮機構，制定防洪應急預案制度，協調政府各部門、軍隊和社會力量，以確保突發洪水災害事件及時有效響應。

城市洪水風險圖：城市洪災損失不僅與城市淹沒范圍有關，而且與洪水演進路線、到達時間、淹沒水深及流速大小等有關，城市洪水風險圖標示城市內各處受洪水災害的危險程度，是城市洪水保險的依據。

城市洪水保險：城市洪水保險作為一種市場化的風險轉移手段，與其他自然災害保險一樣，具有社會互助救濟性質的經濟措施。城市洪水保險雖然本身并不能減少災害損失，但是可以補償政府一部分洪水災害救濟費，同時保險政策還可以間接對城市防洪減災起一定調節作用。

城市洪水保險

在城市洪水風險管理措施中，推行城市洪水保險是最主要的實現手段。它所承保風險具有三大特點：不可消除性——洪水的風險可以在有限的范圍內有代價地被降低，但是風險卻是不可完全消除的；相對可預測性——相比地震、海嘯等巨災，洪水災害發生頻率具有一定的規律，因此，洪水災害具有相對可預測性，使其損失具有更強的可控制性；巨災特性——雖然城市洪水災害本身具有一定的可控性，但城市洪水災害仍具有風險集中、突發性強、損失巨大的巨災共性。

同時，城市洪水保險還具有兩大屬性：可保性——特定區域的、頻繁發生的洪水風險不是嚴格意義上的可保風險。因此，必須在區域防洪設施達到一定標準、并確保較大的保險覆蓋面的基礎上，洪水險才能較好地符合保險大數法則，具備較強的可保性；準公共產品屬性——城市洪水保險是一種具有明顯的公益性、社會效益高的產品，也具有私人產品的性質，是一種準公共產品。這種特性決定了洪水保險單靠商業保險公司無法開展，其實施必須實行政府主導、政府與市場相結合的機制。

國際經驗與啟示

伴隨各國經濟的快速發展，城市化進程不斷加快，城市洪水災害已經成為很多國家共同面對的普遍問題。尋找預防、治理城市水災害的有效對策，成為許多國家的公共議程，并取得了行之有效的經驗。

1.日本：構架完整的城市防洪體系 日本重視通過防止水災和減輕水災等手段，構建完整的城市防洪體系，進行城市洪水災害風險管理。日本解決城市內澇問題，也經過了逐漸探索、技術不斷升級的發展軌跡。在發展初期，著眼于加大排水能力，隨著城市急速擴張，原來城外的排洪河道變成了城市的內河。于是發展起第二代技術“雨水蓄滯”，通過雨水調節池、游水池，起到分滯雨洪的作用。受限于雨水蓄滯的空間，興起了第三代技術“雨水滲透”，使雨水回補地下。通過這些技術，東京、大阪這樣的城市仍然解決不了內澇問題，于是不得不補上地下骨干排水管建設，但此時相關建設成本成百倍增長。

目前，從監測、預報、預警到救援和災后重建，日本已經在防洪減災方面形成了一個事前、事中和事后的完整風險管理和控制體系，同時建設從個人到地方到國家立體化減損體系，由點到面到三維甚至多維地盡可能降低災害造成的損失。

2.美國：注重以洪水保險為主的非工程措施

20世紀以來，美國投入了大量資金興建防洪工程，但洪災損失依然不斷增長，政府救災費用的負擔越來越重。在此背景下，美國從20世紀50年代初開始重視通過洪水保險等風險轉移手段解決問題。

美國的洪水保險采用“政府主導，公司代辦”的模式。國家通過法律確立并采取一定的經濟措施，以政府聯邦保險局為主導，私營保險公司參與銷售，在社區參與國家洪水保險計劃的情況下，海岸區與洪泛區的居民及企業主可以自愿為其財產購買洪水保險的一種“強制性”保險模式。

美國洪水保險計劃將改善洪泛區土地管理和利用，把防洪減災措施作為社區參加洪水保險的先決條件，再將社區參加全國洪水保險計劃作為社區居民參保的先決條件；而參加全國洪水保險計劃又是取得聯邦政府災害救助的前提條件。這就對地方政府形成雙重的壓力，促使地方政府加強洪泛區管理，使全國洪水保險計劃達到分擔聯邦政府救災費用負擔和減輕洪災損失的雙重目的。

3.英國：發展基于防洪工程措施的商業洪水保險

20世紀40年代末英國政府開始重視防洪工程的建設，截至2011年，英國建有堤防2.4萬千米，并每年花費大量的資金開展河道整治等工作。此外，還積極利用防洪墻、防洪堰、擋潮閘及排水泵站等措施進行城市洪水風險的管理。

商業洪水保險也成為英國非工程防洪措施的重要組成部分。20世紀60年代，英國保險聯合會和政府簽訂了一份“紳士協議”：政府的責任是降低洪水風險，使洪水風險具有一定可保性。英國保險聯合會成員的任務是向洪水風險區的住戶和小型企業提供財產洪水保險。英國的洪水保險是強制的“捆綁”保險，住戶在購買住宅保險時，必須強制購買另一個保單，這個保單里捆綁著包括洪水在內的所有自然災害風險，且住戶只有在購買了住宅保險時才能獲得抵押貸款擔保。

縱觀發達國家城市洪水風險管理發展經驗，均大力發展防洪工程建設，在此基礎上，重視發揮洪水保險、高科技手段等災害風險管理手段，實現工程措施與非工程措施相互促進、協調發展的城市洪水災害風險綜合管理模式。

國內重點城市實踐 1.北京實踐

為防御洪澇災害，北京市開展了大量的洪水風險管理工作，包括工程措施和非工程措施。①工程措施

北京市防洪工程措施主要包括排水系統建設、河道治理和水庫除險加固等工作。北京市的防洪調度原則是“西蓄東排、南北分洪”。“西蓄”是利用西郊的砂石坑及湖面蓄水，控制西山的洪水進城，起錯峰或調峰的作用，最終向東排。南北分洪是指通過護城河，讓雨水分別通過右安門和安河閘將西邊的水排向涼水河和清河。

②非工程措施

北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策體系建設：北京市政府制定了大量防洪排澇的法律、法規，形成了較為完善的防洪政策法規體系。

防洪預警及應急響應體系建設：在防洪預警方面，北京市設有專門機構負責防洪預警。在應急響應體系方面，北京市形成了政府、保險公司及其他機構相結合的應急響應體系。

防汛指揮系統建設：北京市防汛指揮系統包括信息采集、防汛通訊、計算機網絡及決策支持四個子系統。

防汛物資及搶險隊伍保障系統建設：北京市采取了多項措施保障防汛物資，形成了機械化搶險救災隊伍。建立了防汛物資社會保障綜合管理系統，實現網上物資調度；制定北京市防汛物資儲備、調用管理辦法。在搶險救災隊伍方面，重點防洪管理單位成立機械化搶險隊，增加防汛搶險運輸裝備。

2012年7月21日，北京遭遇新中國成立61年以來最大一次降雨，暴雨來勢之兇猛、降雨歷時之長、降雨總量之多為歷史罕見。此次強降雨持續近16小時，城區平均降雨量225毫米，降雨量在100毫米以上的面積占全市的86%以上。“7·21”特大暴雨造成經濟損失116.4億元，受災人口達190萬人，死亡人數達79人。暴雨期間，城區街道積水成河，交通癱瘓，機場關閉，大批旅客滯留。截止2012年7月30日，僅北京市各大保險公司接到因降雨造成機動車浸水的理賠報案就高達4.2萬件，估損3.9億元。

但是，從北京“7·21”特大暴雨災害的情況來看，我國城市洪水災害風險管理還存在很多問題與不足。第一，防洪減災工程設施有待完善。現有城市排水系統不健全，存在著自身排水系統標準低，排水管線設施老化，河網化排洪能力低等問題。

第二，城市建設引發積水問題突出。伴隨城市建設速度迅猛，城市面積不斷擴大，原有城市排水格局被打破，增加了排水負荷。再加上施工管理不完善，施工臨時措施不到位，一遇降雨變形成諸多新增積水點。

第三，災情預警分布不夠及時、全面。受限于災害預報技術、預警信息傳播等條件制約，災害預警信息不夠準確，信息傳播不夠及時、全面。

第四，政府與市場協調機制不完善，市場參與度不高。一方面，在災前防洪減災措施、災中災情及時預警等方面政府與市場全方位多層次協同配合機制仍有待完善；另一方面，保險賠付比例偏低，市場化補償方式單一，未能充分發揮保險的經濟補償與社會管理職能。

第五，防災意識薄弱，國民災害教育不到位。民眾缺乏必備的防災自救意識和技能，災害發生后不能有效進行自救。2.深圳實踐

深圳市在洪澇災害風險管理方面開展了大量工作，具體從工程措施和非工程措施這兩個角度進行分析。

①工程措施

深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程體系：深圳初步建成了以水庫、河道、海堤、滯洪區、排澇泵站等水利工程為主體的防洪工程體系。雨污分流體制：2007年《深圳市排水條例》公布實施后，城市排水嚴格實行雨污分流體制。

②非工程措施

深圳市防洪工非工程措施主要包括三防指揮決策系統：深圳市建立了深圳三防預警機制、預案體系和現代化的三防指揮決策系統。防洪建設投資規劃：為解決城市 “一雨成澇”的病癥，深圳市制定《深圳水務發展“十二五”規劃》，“十二五”期間，深圳市計劃投資217.14億元，用于防洪減災及河流綜合治理工程建設。提高公眾風險意識：加強宣傳教育，增強全民防洪減災意識。

2003年以來，深圳成功抵御了暴雨40余場、臺風20余次，面對多次來襲的超強臺風、超百年一遇洪水，城市防洪風險管理工作發揮了重要作用，為人民群眾生命財產安全及減輕災害損失提供了重要保障。但是也存在一些問題：1)深圳處于沿海地區，經常遭受強臺風引發暴雨，當暴雨強度很大時將會直接導致內澇；2)深圳部分地區是自然的低洼易澇區，雨水不易自流排出而經常發生內澇；3)河流系統治理尚未完成，綜合防洪減災能力不足導致內澇。有些基礎設施不僅沒有超前反而滯后；4)在開發建設過程中不重視環保、違反水土保持條例的行為導致大量的水土流失淤積阻塞了原有的排水系統造成內澇；5)城市總體規劃與部門專項規劃不統一，建設不同步，基礎設施的涉水事務在前期工作中未經水務部門審查，使得原有的防洪排澇規劃落空；6)城市開發建設影響或損壞了原有的排水系統產生新的內澇；7)部分沿河的個人及單位違章建設侵占排洪空間造成內澇；8)部分現有排澇設施的建設缺乏科學論證和有效管理，暴雨期間無法正常發揮應有的作用；總體來講，深圳市防洪能力仍然偏低。因此，在持續強降雨下，發生洪澇災害的可能性仍然很大。

啟示

通過對城市洪澇風險管理實踐的研究，總結以下四點啟示。

1.加強城市工程防洪建設

城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系統；二是適當提高城市排水標準；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系統；五是系統化設計城市防洪工程；六是注重防洪設施養護。城市防洪能力不足的部分原因是防洪設施的老化及損壞，應注重對防洪設施日常的保養和維護，用經濟的方式提高城市防洪能力。

2.加強非工程措施建設

城市防洪應當重視非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法規；二是城市建設規劃要與城市防洪協調發展；三是加快城市洪澇風險評估；四是提高暴雨的預報預警能力；五是完善應急管理體系；六是加大防洪設施的建設和維護資金投入。

3.提高公眾風險意識

為減少城市洪澇造成的人員傷亡和財產損失，應當注重加強城市洪澇防范的宣傳和演練，提高公眾的風險意識和自救能力。

4.提高保險參與度

保險在城市防洪中能起到重要的保障作用，應當提高保險參與的力度。一是充分開展城市洪水保險。根據城市洪水風險的特點，開發適合的保險產品。二是提升公眾對保險的認識，公眾廣泛參與保險，提高保險的覆蓋面，為人民生命財產提供更多地保障。三是加強城市洪水風險研究。保險公司應當加強城市洪水風險研究，為企業和個人防災防損及保險公司科學厘定保險費率提供參考。

應用

遙感作為一種先進的科學技術手段，具有獲取信息速度快、周期短、精確度高、能克服一定空間障礙等特點，可提高城市災害風險管理效率，降低業務成本，創新保險經營模式。國內外已開展遙感技術在災害風險管理的應用實踐，利用無人機、衛星對災害發生后進行風險評估、災情查勘，取得了許多成功經驗和案例。

我國保險業積極利用高科技開展城市內澇風險管理與保險創新。2013年10月7日01時15分，“菲特”臺風在浙閩交界處沙南岸沙埕鎮登陸，而后臺風帶來的持續降雨引發了嚴重的城市內澇災害。“菲特”臺風發生后，中國人保財險災害研究中心聯北京師范大學、國家減災中心，第一時間將無人機調到內澇重災區余姚市，針對重災區黃家埠鎮開展了航拍工作，獲取了重災區域20分鐘左右的高清視頻，以及災區高分辨率衛星遙感影像5景、中低分辨率影像1景等第一手資料，為人力難以到達區域的查勘提供技術支持。同時，依托公司承擔的國家發改委衛星及應用產業發展專項項目，利用中高分辨率衛星遙感影像，對234，035畝余姚晚稻種植和受災情況進行了全面評估，為快速理賠提供了數據支撐。

第三篇：城市災害與安全管理論文

東北師范大學 2013年 春季 期末考試

課程名稱：

學院：

入學年月：

姓名：

學號：城市災害與安全管理 XX學院 XXXX年XX月 XXX XXXXXXXXXX

論述研究城市災害與安全的意義并結合國內外典型災害的教訓和啟示給出構建安全城市的具體對策與建議 論文摘要：目的論述研究城市災害與安全的意義并結合國內外典型災害的教訓和啟示給出構建安全城市的具體對策與建議。

關鍵詞：日本核泄漏、城市災害、安全管理

正文：

城市災害是指由于發生不可控制或未加控制的因素造成的，對城市系統中的生命財產和社會財富造成重大危害的自然事件和社會事件。發生在城市空間，更多是由人為因素導致的，城市災害源可歸納為地震災害、洪災、氣象災害、火災和爆炸、地質事故、噪聲災害、室內“綜合癥”、古建筑防災、城市疾病即流行病災、交通事故、工程質量之災等。

城市具有以下四個特點：空間的集中性，人口密集性，經濟的多樣性、聚集性、開放性和高效性，社會活動的廣泛性。由于城市人口眾多，建筑密集，財富集中，是社會的經濟、文化、政治中心，因而城市災害具有種類多、損失重、影響大、連發性強、災害損失增長嚴重等特點。

城市作為一定地域人口高度積聚的地區，遭受災害的可能性隨時存在，而且受到的損失往往高于人口稀疏地區。因此，在提高城市集約化、現代化水平的同時，重視提高城市的綜合防災能力，把災害損失減少到最低程度，是我國政府的工作目標之一。

城市災害對人類社會造成的危害主要表現在兩個方面：造成人員傷亡和國家、集體及個人的財產損失。

（1）城市災害對工業和礦業的危害

工業區是人口最為密集，社會財富最為集中的地區，因此，一旦發生災害，往往也是危害程度最高的地區。

在所有的自然災害中，地震、洪水、大風、風暴潮、滑坡、泥石流等高強度災害對工礦企業的危害最大，可以使整個企業或其中一部分頃刻毀滅，造成巨大損失。沙土液化、地面下沉、地裂縫可危及廠房基礎。礦井中突水、突瓦斯、崩塌冒頂、突泥、巖爆等災害可使礦井毀壞或停產。

（2）城市災害對生命線工程的影響。

城市和工礦現代化程度越高，對生命線的依賴就越重，而自然災害對生命線工程的潛在威脅也就越大。如不加以防御，必將導致極其嚴重的后果。主要的威脅是：

A、地震引起的地面快速錯斷、地裂縫位移和地形變可使輸送管道變形甚至破裂，中斷道路交通。

B、過量開采地下水所導致的地面下沉和地裂縫，對輸送管道的破壞。

C、大風、暴雨、冰雪、霜凍及潮災對生命線工程地面設施的破壞。

D、地震、滑坡、洪水，泥石流等巨災對生命線工程可以全部或部分摧垮，造成毀滅性破壞。

（3）城市災害對社會運行機制的影響。

城市災害不僅可以給災區造成重大的經濟損失，災民流離失所，衣食無著，恐慌不安，甚至家庭破壞，而且可以使社會動蕩不安，破壞社會正常運行機制，從而產生更為深遠的影響。

當今社會，城市建筑、交通和能源設施、工廠和科研單位都是十分復雜和龐大的系統工程，這些人造物一旦遭到自然災害損壞，就會處于失控狀態，將給社會經濟運行帶來巨大破壞甚至毀滅性的打擊。例如，一個礦山的破壞，會造成幾十個甚至上百個工廠的停工，水源、電力、交通、能源等生命線工程的破壞，還會造成整個城市生產生活秩序的癱瘓。因此，由結構、系統的破壞，造成的間接經濟損失，要比直接經濟損失大得多，有些間接經濟損失甚至難以用數字表達出來。

隨著城市化的發展，人類社會面臨災害的類型也發生了變遷，由于人口與生產力向城市集中，防災減災形勢更加嚴峻。

最突出的六大社會安全問題：

1、貧富分化加劇，眾多人口的生命安全和社會尊嚴安全受到威脅；

2、社會治安狀況惡化；品質量降低，眾多人口的健康安全和心理安全受到威脅；

3、SARS、艾滋病、性病等高強度傳染病暴發和流行；

4、生態惡化及災害應對機制落后；

5、危機預警和監控機制欠缺，行政執法監控出現漏洞，以及危機處理操作不當而導致的人為社會安全危機。

由于超級大國霸權主義的存在，一些地區民族矛盾沖突導致戰火不斷，許多國家內部反對勢力猖獗等等因素影響，這個本應以和平為主流的世界顯得并不和平。2001年9月11日，隨著突如其來的美國世界貿易中心大樓及其建筑群的轟然倒塌，使號稱“世界之窗”的紐約市標志性建筑永遠成為人們記憶中的噩夢。從此，恐怖襲擊的字眼深深地烙在全世界每一個人的腦海。這次“9·11”事件，既是對美國社會安全穩定和經濟發展構成的重大威脅，也是對美國國家應急管理體系的重大考驗。嚴重的人員和財產損失，充分暴露了美國國家安全體系的某些盲點和脆弱之處，從一定程度上摧毀了有關美國的一些神話和光環。“珍珠港事件”給美國人和世人的教訓是：美國不是“安全島”，這次“9·11”事件是繼“珍珠港事件”之后，美國在本土受到的最嚴重的打擊，它再次提醒世人，即使最富有最強大的美國也不是世界上最安全的國家，甚至算不上比較安全的國家。

21世紀伊始，這個災難性事件啟示人們：應急管理領域的變革既是不可避免的，也是必須的。從國家安全和戰略研究的角度看，這次在瞬間造成成千上萬人的傷亡和幾十億甚至更多財產損失的“9.11”事件，的確是一個歷史的新起點。世界各國尤其是大國強國，應深刻總結“9.11”事件提供的國家安全啟示，從新界定“國家安全”的內涵，查找各自的國家安全隱患，并依此深市和調整各自的國家安全展略，加快建立各種災害危機的應急處理機制與體系，做到未雨綢繆。

福島縣第一核電站是世界最大的核電站福島核電站的第一站，位于福島工業區，是東京電力公司的第一座核能發電廠，共有六臺機組，均為沸水堆。201

1年3月12日，受東日本大地震影響，福島縣第一發生核泄漏。日本內閣官房長官枝野幸男表示第一核電站的1至6號機組將全部永久廢棄。聯合國核監督機構日本原子能安全保安院根據國際核事件分級表將福島核事故定為最高級7級。2012年3月26日，東京電力公司首次采用內視鏡，實施調查后表示高輻射量之下停留8分鐘的話，人就會死亡。

2011年3月11日13時46分，發生在日本東北的9.0級大地震引發了海嘯，海嘯使日本福島第一核電站受損引發的核泄露引起國際社會的廣泛關注．

東京時間3月11日晚8點45分（北京時間7點45分）日本官房長官枝野幸男下達指示，要求福島第一核電站2號機組輻射半徑2公里以內大熊町、雙葉町的居民疏散避難，撤離規模3000人左右。

3月12日，日本首次確認有放射性物質外泄，和物質已經飄散到周邊地區，車里范圍擴大到20公里內，核安全成關注焦點。

3月13日，福島第一核電站10公里內出現放射性污染；女川核電站內發現核輻射量上升，測量到的放射性物質輻射量是正常標準的400倍。共21萬人正緊急疏散到安全地帶，12萬人進行核輻射檢查。

3月14日，福島第一核電站3號反應堆發生兩次氫爆炸，第二核電站重新獲得外部電力供應，成功冷卻，警報解除。

3月15日，福島第一核電站2號機組4號機組連傳爆炸聲，附近輻射數增10倍，風向突變將致核輻射物向內陸轉移，日本原子能安全保安院13日按照“國際核能事件分級表”，把核電站爆炸泄露事故定位4級，即造成“局部性傷害”。日本下令福島核電站周圍30公里范圍內為禁飛區。

3月16日，福島第一核電站3號機組再爆4號機組再起火，第一核電站一號機組有70%的燃料受損，2號機組有33%的燃料受損，直升機、高壓水槍齊上場擇機注水降溫。

3月17日，福島第一核電站周邊多出測得輻射超標，自衛隊的直升機四次灑水，5臺消防車依次向對3號反應堆噴水，但是效果不佳。

3月18日，福島第一核電站的四座反應堆先后發生多次重大險情。時至今日，這幾個“飽經風霜”的核反應堆仍存在“冒濃煙”和“核燃料過熱”兩大棘手問題，造成大量放射性物質泄漏。日本考慮修建一個巨大的鋼筋混凝土“棺材”將這些反應堆姥姥封閉起來。

3月19日，日本福島第一核電站多個機組依然“高燒”，為了讓機組“降溫”，日本東京消防廳連夜進行噴水作業。日本當地時間19日零時30分（北京時間18日23時30分），東京消防廳再度向福島第一核電站3號機組實施噴水作業。

3月20日，東京電力公司20日宣布，福島第一核電站注水工作仍在緊張進行，已完成向4號機組的首次注水。與19日相比，2號機組附近的放射線劑量有所減少，已獲得外部電力供應。

3月21日，日本首相菅直人表示，日本政府處理福島第一核電站多個機組爆炸引發的核危機，已經取得了緩慢但穩定的進展。

3月22日，日本降低遭破壞的福島第一核電站反應堆溫度的工作取得了一定成功，控制住了6座反應堆中的兩座，并把第二條電纜接入核電站。運營商東京電力公司宣布，在泵入冷卻水后，5號和6號反應堆溫度下降，已處于安全狀態。

3月23日，一直陰霾重重的福島第一核電站，終于出現了“光明前景”。東京電力公司22日晚宣稱，福島第一核電站1號到6號機組已經全都接通了外部

電源，其中三號機組率先恢復了中央控制室的照明。

3月24日，雖然有關福島第一核電站的燃眉之急已解，但是其形勢任然不容樂觀。據《日本經濟新聞》網站報道，在東京電力公司福島第一核電站，使用外部電源的準備工作已經就緒，將開始對第1-3號機組進行冷卻作業，因為其原子爐內的核燃料仍存在過熱的可能。

3月25日，福島第一核電站的工作人員目前還在不斷向過熱的核反應堆和冷卻水池噴灑海水降溫，防止出現更大的核泄漏事故。與此同時，電力公司還在重新建立核電站的冷卻系統。

3月26日，據日本NHK電視臺上午報道，日本原子能安全保安院26日表示，在福島第一核電站附近海域檢測到的放射性碘含量已經超標1250.8倍。日本首相菅直人公開表示，目前核電站的狀況還很難預測。一名官員說：“我們不排除把事件等級調高至6級的可能。依照事態發展，級別仍可能上調。”

3月27日，日本原子能安全與保安院上午舉行記者會宣布，在福島第一核電站的3號反應堆排水口附近海水中，檢測出超過法定限度1850倍的放射性碘131.保安院分析說，可能是各個反應堆內的高濃度沉積水直接流到了排水系統中，導致放射性碘131濃度的飆升。

3月28日，福島第一核電站多個機組地下室出現放射性活度嚴重超標的積水問題，東京電力公司28日首次提及反應堆壓力容器受損的可能性。這些積水不僅可能導致污染擴散，而且阻礙搶修工作進展，因此，首要任務就是清除積水。

3月29日，官房長官枝野幸男在上午的記者會上上針對在福島第一核電站區域內的土壤樣本中檢測出放射性钚一事表示，核燃料及反應堆壓力容器可能已經受損。首相菅直人在參議院預算委員會會議上表示，福島第一核電站可能會報廢。

4月2日，第一核電站廠區內多處才出現大量含有放射性物質的積水。為清除這些積水，運營商東京電力公司采用大型鋼制浮體的方案浮出水面。

日本3.11大地震并引發福島核電站爆炸，導致核泄漏重大事故以來，核輻射、核污染問題引發全日本、乃至全世界核恐慌。在紛紛報道分析福島核電站核泄漏事故的同時，也在紛紛反思自1945年日本廣島、長崎遭受原子彈爆炸侵襲以來，各種軍用、民用核設施核事故，特別是1979年美國三里島核電站、1986年前蘇聯切爾諾貝利核電站核泄漏事故，因核輻射、核污染給當地生態環境及民眾生命財產安全造成的難以磨滅的持久性的重大危害。由此事件我們可以總結出：

（1）各國核電站建設應堅持科學理性、慎重冷靜原則。

（2）充分認識資源與能源安全問題，采取有效措施節約利用資源與能源。

（3）成立聯合國人口理事會，進一步加強人口監管，各國高度重視計劃生育，制定人口適度規劃，嚴控人口無序增長。

（4）應做好危機防范安全相關準備措施。

另外，針對這次危機，各國也多多少少受到了影響。德國暫停延長核電站運營期限計劃，印度重新審查現有的核能發展計劃，芬蘭決定對全國核電站進行全方面檢測，瑞士暫停境內核電站更新改造計劃，沒過的核計劃發展可能會受到影響，韓國啟動緊急檢測室，對核輻射進行全天候監測。

如果說震驚世界的“9·11”事件，使各國開始重新審視本國的安全應急管

理體系，大國核泄漏危機則使我們不得不面臨這新的國家安全的嚴峻挑戰。如何有效、及時、和平地應對和處理各種傳統忽然非傳統的威脅，如何在盡可能段的時間內控制事態的發展、降低損失，如何做好與民眾的溝通，維護國家長遠利益和政府的公信力，已成為我國今后一定時期內必須重視的重大問題。

黨中央和國務院認真總結防治非典工作的經驗和教訓，布置和強化了應急管理“一案三制”建設，即應對突發公共衛生事件所制定的應急預案和應急管理體制、運行機制、法制建設，以此作為應對突發公共衛生事件的重要基礎和制度保障。必須“兩手抓”，一手抓好應急預案的落實到位，一手抓好應急預案的不斷完善，切實提高源的針對性、操作性和實用性，確保預案在應急管理中發揮作用。“一案三制”被列為國家突發事件管理體系建設的重點，三制指應急管理體制，運行體制，法制建設。兩年多來，國家應急管理“一案三制”建設工作成就主要體現在：a、法制建設方面研究和制定了《突發事件與緊急狀態處置法（草案）》；b、制定和完善各類和各級突發公共事件應急預案；c、用防范風險和應急管理的思維方式考慮發展計劃和增加國家投入；d、促進政府能力建設和人才培訓；e、把應急管理作為政府績效評估和干部人事考核的內容。

全國應急管理工作的今后發展重點:

1、把應急管理工作的重點從預案編制轉向落實到”十一五”計劃中去。需要做好預風險調查、隱患分析，對各類應急資源進行普查。

2、進一步加強相關法律需要修改，一些新法律急需出臺。構建和完善綜合防災和應急管理法規體系。

3、結合新農村建設任務，解決應急管理水平的區域差距問題。

4、確保大都市圈的安全功能，建立包括首都圈在內的大都市圈應急管理合作體系。

5、逐步整合現有各類專業救援力量，形成統一高效的專業應急救援體系，并充分利用和發揮社會救援力量的作用。

6、要落實好國家中長期科技發展規劃對公共安全科技研究工作。

7、制定統一的培訓規劃，建立多元化的培訓課程體系。

天災不可抗拒，但可以預防，把災害降到最低程度；人禍為何頻發不止，除了責任人無視生命，踐踏法律法規和政府監管不力等因素之外，我認為還有一個重要的因素，就是整個社會缺乏一種濃郁的安全文化氛圍，安全文化的熏陶教育還很不夠。

我們應當積極構建城市安全規劃，對城市災害危險性由未知變為已知、防止方法由被動變為主動、安全資金投入由盲目變為合理，建立和完善城市安全體系，保障城市公共安全和社會穩定，構建安全城市。