第一篇：楊凌示范區失地農民問題的思考與實踐

楊凌示范區失地農民問題的思考與實踐

楊凌農業高新技術產業示范區管委會副主任 郭建樹

失地農民為我國城市化及工業化做出了重大貢獻，采取積極妥善措施，保證失地農民生活不降低、長遠生計有保障，是各級黨委、政府的一項重要職責。近年來，楊凌示范區在汲取外地成功經驗和做法的基礎上，結合工作實際，在失地農民安置、就業及社會保障方面進行了有益的探索，得了群眾的廣泛理解和支持，為城市化和工業化提供了有力支持，收到了較好的成效

一、楊凌示范區被征地農民的現狀和問題

楊凌農業高新技術產業示范區(以下簡稱楊凌示范區區)位于陜西關中平原腹地，1997年7月經國務院批準設立。13年來，我們按照“功能完善、布局合理、特色鮮明、規模適度”的原則，城市建成區從原來的3.6平方公里擴展到16平方公里，城區人口從3萬人增加到近10萬人。初步建成了設施較為配套、功能比較齊全，能夠較好服務于科研教育和產業發展的基礎設施支撐體系，以“農牧良種、農業生產資料、食品加工、生物制藥”為特色的產業集群初步形成，一個新興的農科教、產學研結合的科教城、產業城、生態城正在關中平原興起。

隨著示范區建設的不斷推進，建設用地需求量增加，按照示范區規劃，原規劃區22平方公里范圍內的15個村(組)的土地將被全部征用，這些村民將成為名符其實的失地農民。另外，楊凌在《關中-天水經濟區發展規劃》中被確定為次核心城市，城市建成區面積將達到35平方公里，一定規模的農用地還需轉化為建設用地。隨著失地農民數量的增加，土地征用的難度越來越大，2005年全年僅征收土地50畝，2006年全年征收土地400畝，且群眾上訪還時有發生。

征地難是一種表面現象，本質在于失地農民就業難和基本生活保障難，分析原因主要有：

(一)失地農民自身綜合素質欠缺，不能提供有效勞動供給。楊凌示范區的農民長期從事著知識和技術含量不高的種、養殖業和簡單手工勞動，文化素質和非農技能偏低。失去土地后，在向非農產業轉移和市場競爭中，明顯處于劣勢，據調查楊凌失地農民中，小學以下文化程度占到49.2%，而無職業技能的失地農民占調查總數的85.8%。這部分人很難找到滿意的工作，盡管入區企業對勞動力需求增加，但失地農民很難適應企業對帶動技能的需要。

(二)部分失地農民就業意向偏低，缺乏求職信心。失地農民由于長期形成的思維定勢，小富即安、生活方式松散、依賴思想較為嚴重，失去土地后，對在二、三產業再就業明顯缺乏信心，據調查40歲以下的失地農民中有40%以上的人有高不成、低不就的思想。女40歲、男50歲以上的失地農民絕大多數是小學文化程度，對重新找到工作極度缺乏信心，在城市40、50人員再就業都存在困難，這部分人沒有信心，也在情理之中。

(三)失地農民創業意識淡薄。由于楊凌是農業示范區且處于發展階段，經濟還不夠活躍，人氣不旺，發展二、三產業的機會不多，加之失地農民缺乏組織能力，抗風險能力較差，自主創業及聯合創業的意識不強，也形不成新的就業機會。

(四)失地農民的基本生活得不到保障。被征地農民在得到征地補償款后，基本在短期內使用，主要用于建房，改善生活條件、用于發展產業的少，很少用于就業培訓和養老保保障，因此，擔心未來的生活保障無來源，被征地農民人群中的老年人、低收入家庭，因病困難家庭更擔心生活得不到有效資助和長期的社會保障。

在工作中我們發現，造成以上問題的根源在于現行的土地征用政策是一種一次性的貨幣安置政策，只能解決近憂，而不能解決遠慮，當被征地農民將補償款在短期內被使用完后，由于就業問題不能很好解決，長期的基本生活保障必然會帶來不確定性。

二、解決失地農民問題的思考

在我國，土地對農民而言既是最基本的生產資料，也是社會保障載體，有了土地農民就有就業的機會，通過自己的勞動，使土地產生持續收入(主要為實物)，基本上可以滿足其盡管目前還是比較低的生存需要。另外，中國傳統的家庭養老方式，在農村最主要的手段還是因為有土地。在這種情況下，在我國的社會保障制度還沒有惠及廣大農民時，這種保障手段顯得尤為重要。

在失地農民的問題上，有學者曾主導一味提高土地補償費及安置補償費標準。從單純的一次性貨幣安置方式看，這是一種解決思路。但是，即使標準再高，一次性支付，錢總是有花完的時候。加之，在西部欠發達地區，征地成本過高，必然會加大城市化及工業化代價，并不現實。盡管一些經營性開發用地拍賣價是征地成本的幾倍，甚至數十倍，但這部分土地所占征用面積的比例并不大，且配套成本較高。從楊凌的情況看，將從農民手中征來的“生地”變為“熟地”，政府投入成本約為30萬元/畝，但產業用地卻按國家最低出讓價9.6萬元/畝出讓，嚴重收不抵支。而且于房地產及其它商業開發用地所占比例在整個城市建設用地中僅占20%左右，因此，土地收支整體持平，還需要一個長期過程。

在浙江及其它發達地區，為了解決失地農民問題，采用了用土地換保障的做法，較好地解決了農民的后顧之憂。這種做法是基于這些地方經濟比較發達，吸納農民就業的機會較多，村集體經濟也有比較厚實的基礎，農民自身的創業意識較強這個前提。這種做法的特點是：財政、村集體和被征地農民個人共同負擔，村集體和個人負擔70%，財政負擔30%，在征地時一次繳納。有3種標準供農民選擇，其中某市核定B類標準，村集體和個人負擔1.4萬元，財政負擔0.6萬元。按B類標準，失地農民男性到60歲，女性到55歲時每月可以取160元。目前，楊凌示范區規劃區內人均耕地地面積0.39畝，部分村組面積在人均0.3畝以下，按土地補償費及安置補償費4.7萬/畝元計，將全部征地費用作為養老保險費繳納，在不足0.3畝的村組，不但得不到補償費，村民還須補繳部分資金，且財政另外需為每人支付0.6萬元，這種做法，盡管增加了財政負擔，農民還不能接受，將全部征地款繳了未來的養老保險，眼下的生活來源成了問題。

當土地被征用后，失地農民的補償必須考慮兩個方面：其一,最基本的生活有保障。以使他們在不能充分就業時，基本生活能有所保證。同時，應考慮失地農民的勞動權，積極促進失地農民就業，只有這樣，才能促進失地農民生活水平不斷提高。其二，能夠享受養老、醫療等社會保險及最低生活保障。因此，應把實現失地農民的“可持續生計”作為解決失地農民問題的基本目標。

“可持續生計”是聯合國從上個世紀90年代以來一直倡導的概念，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資產和有收入的活動。為了失地農民的可持

續生計，對土地作為生產資料的補償，就是要解決農民的經濟補償和就業安置；對土地作為對社會保障的補償就是要保障失地農民享有基本的社會保障。

三、楊凌示范區探索和實踐

基于以上考慮，我們在認真貫徹中省一系列政策要求的基礎上，結合實際，經過反復調研證論，于2006年12月制定出臺了《楊凌示范區促進被征地農民就業和社會保障辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》以被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障為目標，以促進就業和健全社會保障體系為手段，明確規定了被征地農民就業培訓和社會保障資金來源，制定了促進被征地農民就業措施，明確了被征地農民享受的社會保障種類。

(一)《辦法》的基本內容

一是改變補償費支付方式。將現行的各種補償費一次性支付農民改為部分支付農民。規定將4.7萬元的土地補償費及安置補償費中的1.7萬元一次性支付農民，地面附著物及青苗費一次性支付農民。剩余的3萬元作為促進就業及社會保障資金來源，設立被征地農民社會保障的資金專戶存儲。

二是促進被征地農民就業措施。將被征地農民，納入城鎮就業體系，享受城鎮下崗職工再就業的各項扶持政策，政府對在勞動年齡段的被征地農民，提供免費職業技能培訓，公益性崗位優先提供給被征地農民，入區企業必須優先聘用區內被征地農民。立足于未來勞動者素質的培養，規定凡考入大中專院校(含職業技術學院)的被征地農民分別按本科10，000元／人、大專6000元／人、中專4500元／人標準給予以學歷教育補助。

三是做好建立被征地農民社會保障制度。《辦法》為被征地農民建立三項社會保障制度。第一是基本生活保障費，每年給被征地農民按每畝土地400公斤小麥和400公斤玉米當年市場價標準發放基本生活費。第二是對年齡在55歲以上的女性，60歲以上的男性，發放基本養老費。以720元／年?人起步，每年按60元標準遞加，達到1200元／年?人后，根據社會經濟發展情況調整。第三是最低生活保障。被征地農民享受城鎮最低生活保障制度。另外，被征地農民享受農村新合療制度，個人不負擔費用，被征地農民死亡后，在政府規劃墓地安葬的，按1500元／人的標準發放喪葬補助費。

四是成立楊凌示范區被征地農民就業及社會保障中心。專門負責被征地農民的就業培訓，社會保障資金的發放及管理工作。

(二)《辦法》的特點

一是發放學歷補助是《辦法》的一個重要特點。通過培訓，政府提供公益性崗位、入區企業優先吸納被征地農民就業，讓被征地農民享受城鎮職工再就業優惠政策。都是被動的就業政策鼓勵未來的勞動者，繼續學習，爭取非農技能才是根本。通過支持失地青年農民主動接受各類學歷教育，使他們成為較高素質和層次的勞動者，在激烈的市場競爭環境中能有廣泛的就業機會。

二是基本生活費用有保障是根本。每個被征地農民都會按照其在征地前享有的土地面積份額得到相應的基本生活費。且無論物價怎么漲，被征地農民都會得到每畝地400公斤的小麥和400公斤玉米的基本生活費，保證了他們的基本生活來源。

三是基本養老補助有保證且有增長機制。養老補助費以720元/年為起點，是從楊凌現實的經濟發展水平和農村老人養老的情況出發的，雖然標準還比較低，但當出現收入水平下降的，被征地農民可以享受城鎮最低生活保障。逐年增長，且上不封頂，也是從以人為本，要讓失地農民更多的享受城市化、工業化的成果。

四是簡便易行，易于操作。經濟比較發達的地區一般將失地農民劃分為三個或者四個年齡段，分別繳納養老保險費并享受相應待遇，對不足18周歲的人員一次發給一定數額補助費，不列入養老范圍。失地農民是因為被征地而形成的特殊群體，楊凌的做法將被征地農民一視同仁，只要是征地時的在冊農民，促進就業及社會保障政策人人都可以享受，體現在所有失地農民都能享受基本生活補助費。對考入大中專院校的學生給予學歷補助費，勞動年齡段的被征地農民納入城鎮就業體系，免費提供技能培訓，提供公益性就業崗位以促進就業。年滿55周歲的女性和60周歲的男性每月領取養老補助。該《辦法》社會保障覆蓋面廣，又靈活地促進了不同年齡段失地農民就業，簡便易行，易于操作。因為是特殊群體，被征地農民即使參加了城鄉居民社會保障或者城鎮職工社會保障，也不影響《辦法》所涉及的各種養老補助。

(三)《辦法》試行的效果

《辦法》從2007年元月1日起實施。實施以來得到了被征地村民的普遍歡迎。《辦法》實施后，我們累計征用17個行政村(組)耕地17200余畝，涉及農民31700人，一次性支付農民補償費2.93億元(不含青苗補償費和地面附著物補償費)，未出現一起群眾上訪事件。每年夏、秋兩季按當地市場一級小麥(400公斤)、玉米(400公斤)價格兌付基本生活費。目前，失地農民中男60歲、女55歲到齡領取養老補助金有4434人，占失地農民總數的14%。這些失地農民也同時參加了楊凌示范區城鄉居民養老保險。失地農民中享受教育補貼累計1254人，其中本科399人，專科(職業技術學院)530人，中專、技校325人。通過實施教育補貼，初中升高中及升入大專和中專(技校)人數明顯上升。被征地農民就業情況好于預期。失地農民以家庭為單位承攬裝飾、裝修活計，在城區企業、建筑工地打工，其中近700余人成了相關技術工人。一部分農民還成立了公司，從事綠化、家政、建筑材料、建筑工程等公司，吸收失地農民就業，失地農民創業積極性空前。被征地農民在交通、居住、文活及生活條件方面有了較大改善，收入水平有所提高，與周邊未征地農民生活水平相比也有明顯增加，2010年底，楊凌農民人均收入為7128元，被征地村子農民人均收入8700元，比全區平均水平高22%。

《辦法》充分考慮土地對農民的基本功能，以農民可持續生計為理念，結合楊凌示范區遠離大中城市，經濟發展現狀，財政承受能力及楊凌農民人均土地面積少的現實情況，設計的促進就業及社會保障制度覆蓋人群廣，政策多樣、實惠，體現了以人為本，科學發展的實質，得到了被征地農民的認可和擁護，提高了征地工作效率，有效化解了征地難的矛盾，促進了干群關系和諧，為示范區城市化、工業化提供了有力的支持。

第二篇：楊凌示范區工業園區十二五規劃

楊凌示范區工業園區“十二五”發展規劃

（討論稿）

“十二五”（2011—2015）時期，是楊凌深入貫徹落實國務院《關于支持繼續辦好楊凌農業高新技術產業示范區若干政策的批復》和省委省政府《實施意見》，加快推進工業化、城市化、農業現代化和城鄉一體化，增強綜合實力的關鍵時期，是新亞歐大陸經濟區域合作加深、國內國際產業加速向西部轉移、關中—天水經濟區加快發展、關中城市群加速崛起的歷史機遇期。為抓住并切實用好這一重要歷史機遇期，圍繞科學發展這一主題，轉變發展方式這一主線，大力促進楊凌示范區特色工業又好又快發展，以國家、陜西省和楊凌示范區各類總體規劃、專項規劃為指導和依據，按照“大集團引領、大項目支撐、園區化承載、集群化發展”的工業發展思路，并結合楊凌發展實際，特制定本規劃。

一、發展的現狀及分析

（一）發展現狀

楊凌示范區工業園區內規劃面積17.61平方公里，用地西起新橋路、東接近楊凌東界、南起河堤路、北至寶雞峽二支渠，主要規劃分六個功能區，即農業機械產業園區、農產品加工產業園區、現代物流產業園區、生物醫藥產業園區、商業配套服務區、綜合區。六大區塊之間通過“兩縱、三橫、兩帶”道路網相連通，兩縱即以新橋北（南）路、楊扶路為 1

縱軸的城市主要產業發展軸；三橫即以北干渠路、渭惠路東段、南環路為橫軸的次要產業發展軸；兩帶即以西寶高速公路、隴海蘭新鐵路的防護綠地為區域主要景觀帶。現有入區企業86家，其中，農業機械產業4家、農產品加工產業11家、現代物流產業22家、生物醫藥產業24家、其他產業25家。（附件一:入區企業名單）

根據目前園區發展態勢預測，2010，園區工業總產值可達20億元，稅收貢獻接近7000萬元元，產業增加值可突破2億元。

（二）發展優勢

----品牌優勢：示范區品牌獨領中國，正在走向世界，農高會已成為國際知名的科技會展品牌和農業科技推廣的重要載體，為楊凌圍繞高新技術農業發展工業營造了巨大的聚集效應。

----體制優勢：示范區實行省部共建和省內共建的領導體制，管委會享有地市級行政管理權、省級經濟管理權及部分省級行政管理權，為楊凌圍繞高新技術農業加速發展工業提供了強大的體制保障。

----政策優勢：國家關于高新技術產業開發區的各項優惠政策、國家對農業的傾斜扶持政策以及西部大開發的各項優惠政策等等，為楊凌發展工業提供了綜合政策優勢。

----科教優勢：示范區擁有一大批科技人員，農業科教實力雄厚，西北農林科技大學是國家“985”和“211”工程學校，該校的科技園為國家級大學科技產業園區，擁有國家和省部級重點實驗室16個，工程（技 2

術）研究中心18個，可以為機械加工產業、食品產業、現代物流產業、生物產業等產業發展，提供強有力的技術支撐和專業技術人才保障。

----區位優勢：楊凌位于新亞歐大陸橋、關中--天水經濟區中心地帶，屬于國家重點開發區域，開展國際合作的戰略地位十分突出；地處西部特大城市西安和大中城市天水、寶雞、咸陽、銅川、渭南、漢中的中央，依托大中城市發展的潛力十分巨大；已成為周至、武功、扶風、眉縣、楊陵區“四縣一區”的科技、經濟、人居的聚集輻射中心，有廣闊的農業大后方支撐；北靠國家鄂爾多斯能源基地，能源保障充分便捷。

----基礎優勢：公路、鐵路、航空、電信、網絡聯通世界，周邊交通通訊四通八達，新興城市基礎設施基本齊全，城市服務功能比較完善，人居環境相當優越，工業發展已聚集了較大能量，具備了加速發展的良好基礎。

（三）存在問題

1、產業分區不明確

目前已經建設投產和正在建設中的企業主要集中在新橋北（南）路東側開發區管委會附近，用地零散，產業分類分區不明確，這樣對園區相關產業的集群效應和產業鏈條的形成極為不利。

2、配套設施不完善

規劃區在基礎設施建設上比較滯后，除會展辦公區已基本成型以外，現有基礎設施對工業發展的承載能力較弱，難以適應工業用地規模的迅 3

速擴張。規劃區主干路基本形成，但還不能滿足園區發展需求；靜態交通設施不足，缺乏停車場。交通管理落后，機非混雜，存在亂停亂放等交通問題。

3、產業發展水平較低

產業發展的總體水平還不夠高，制約因素較多。示范區經濟總量小，技術含量高、投資規模大、經濟效益好的企業和項目較少。企業的產業鏈短，產品結構單一。為企業服務的公共平臺缺乏，企業融資、鐵路貨運等制約產業發展的瓶頸因素較多。產業發展起步晚、底子薄，自身財力來源十分有限。城市基礎設施建設投資貸款期限結構不合理，集中還貸壓力大。固定資產投資規模不大，農業和涉農企業多，政策性減免稅企業多，財力十分緊張，不能滿足加快發展和進行科技示范的需要。

4、市場體系建設滯后

市場體系建設滯后，對經濟和產業發展的牽引力不足。生產要素市場和商品市場起步較晚、規模偏小，尚不能滿足生產和生活消費需要。第三產業發展速度較慢，社會中介服務市場不健全，資本市場薄弱。

5、體制問題制約發展空間

體制問題日益突出。如示范區法律地位不明確，金融、電力、司法等體制不順，成為影響發展的突出問題。發展空間明顯不足，城市建設和產業用地趨于緊張。示范區行政區域狹小，經濟社會發展依托的一些重要自然資源和社會資源十分有限，難以支撐獨立發展區域經濟。

二、發展思路和目標

（一）指導思想

充分依托國家唯一農業高新技術產業示范區政策優勢、技術優勢、品牌優勢，圍繞示范區總體發展思路，以科學發展觀為統領，以國務院《批復》和省委省政府《實施意見》為指導，以“現代農業看楊凌”為發展目標，以新型工業化為發展路徑，以體制、機制創新為發展動力，以創新融資體制打破發展瓶頸，以涉農工業、特色工業和配套工業為發展方向，以低碳適產高效為發展標準，堅持上爭支持下求理解、內凝合力外聚要素，堅持打好高新農業牌、走好特色工業路，堅持黨政宏觀推動、市場具體運作，堅持解放思想、開拓創新、凝心聚力、干事創業，力爭經過5年的持續努力，實現基礎設施建設全面配套，管理體制、招商政策、用人機制日益完善，企業數量、工業規模迅速擴張，經濟總量、經濟實力快速提升，把特色工業園區建設成為示范區經濟發展核心區、GDP主要生成區、稅收貢獻主要來源區和涉農產業集聚區、特色工業化樣板區。

在規劃建設中，要妥善處理好與周邊地區（特別是西高新、寶高新）的關系：

楊凌東臨西安，西接寶雞。西安高新區以電子信息、裝備制造、生物醫藥、新材料等四大產業作為發展重點;寶雞高新區以生物醫藥、新材料、電子信息、新型機電以及軟件產業為發展重點；陜北地區以能源、5

化工產業為發展重點，陜南地區以生物產業為發展重點。楊凌作為中間地帶，工業園區建設既要實現與周邊地區的關聯對接，又要突出楊凌特色，加快發展與現代農業緊密相關的前向關聯、后向關聯產業，走特色工業化之路。

楊凌示范區工業園建設要實現與上述二高新區的共同發展，資源共享。目前，楊凌生物醫藥產業已經具有一定的規模，加之擁有高校、研究所的創新力量，生物產業潛力巨大。但是，楊凌作為國家農業高新示范區，不應把發展重點局限于生物醫藥，除生物醫藥外，應充分利用現有的農業科技優勢，發展食品加工、裝備制造、現代物流產業。其中，目前楊凌的食品加工產業已經初具規模，其果汁加工、乳品飲料、蜂產品、肉制品加工等產業在陜西乃至整個西北地區都有很大的影響力，食品加工業發展有著光明的前景。雖然目前楊凌的裝備制造業還較薄弱，但楊凌是農業高新技術示范區，在農業機械制造業方面有一定的技術優勢，而且關中地區在裝備制造業方面有很好的基礎和發展經驗，楊凌正處于關中裝備制造產業帶的中心區域，一批機械裝備制造業項目即將在楊凌落戶，今后將重點發展節能、節水、節肥和降低農業成本、保護環境、增加產量、提升品質的農業機械產品。楊凌已成為陜西重要的農產品物流集聚地，規劃了4.2平方公里的現代物流區，正在建設的530萬噸的鐵路貨場，其區位優勢和市場前景不言而喻。確立10年 “趕西超寶”的奮斗目標。

（二）基本原則

——堅持搶抓機遇、科學規劃。從國家和省的宏觀優惠政策導向中確定特色工業園區的發展定位，從示范區的整體布局中統籌研究特色工業園區各項工作，做到搶抓機遇、大力推進各項工作。

——堅持政策引導、體制激活。借鑒先進地區開發區的優惠政策，對特色工業園區的管理、招商、用人、考核和獎懲等方面制定全方位、全領域、全環節的激勵政策，創新機制，完善體制，以此增添發展動力，形成持續發展活力。

——堅持共建體制、跨越發展。繼續爭取國家和共建部委的大力支持和幫助，爭取省委、省政府的正確領導和省直廳局的全面指導，爭取示范區黨工委和管委會的具體領導和支持，實現楊凌示范區工業園區在宏觀上始終能夠正確定向定位。楊凌示范區工業園區在示范區內部實行楊凌示范區工業園區管理辦公室、農業機械產業園管理辦公室 “兩辦合一”的管理體制，具體對外運作由與“兩辦”兩塊牌子、一套機構的現代農業開發集團有限公司以獨立法人和市場主體地位施行。

——堅持農業特色、工業路徑。依托楊凌示范區的對外影響力，繼續做大做足現代農業發展這篇大文章，以農業高新技術產業示范擴大影響、吸引投資，以農高會展示形象、搭建平臺，促進涉農工業、低碳工業和相關產業向楊凌示范區工業園區集聚，開創一條獨具楊凌特色的現代農業發展路子。

（三）發展目標

近期目標：到2012年，利用兩年的時間，確保楊凌示范區工業園區建設初具規模，并能產生一定的經濟社會效益，基本形成具有鮮明特色的國內一流工業園區的雛形。累計新增“引進項目30個，引進項目固定資產投資達到20億元，基礎設施及公用配套投資3.5億元，實現產值40億元，實現稅金3億元”。

中期目標：到2015年，楊凌示范區工業園區具備較大規模，總規劃面積為27.61平方公里（包括另選址規劃10平方公里的新型特色工業產業區）范圍內基礎設施建設達到較為完備，在周邊地區有較強影響力和競爭力，在國內外也有較大影響力，累計新增“引進項目80個，引進項目固定資產投資達到60億元，基礎設施及公用配套投資15億元，實現產值100億元，實現稅金10億元”。

在“十二五”期間，完成各類規劃及實施方案，改革體制機制，出臺新的政策，樹立四大特色優勢產業的主導地位，完善園區內的水、電、路、氣、熱網等設施建設，園區標志、綠化、美化、亮化工程取得新成效，確保主要經濟指標年均增長40%以上。2012年就業達到2萬人，形成2個年產值超過10億元和10個過億元的龍頭骨干企業，新增10個國家名牌和省級名牌產品，力爭上市企業2家。2015年就業達到4萬人，形成6個年產值超過10億元和30個過億元的龍頭骨干企業，新增20個國家名牌和省級名牌產品，力爭上市企業3家。打造國際知名、國內 8

一流的生物產業基地、食品加工基地，西北最大的農產品交易基地、西北最大的再生資源回收利用產業基地、西北最大的糧油倉儲加工基地、西北最大的農機批發市場、全國最大的鑼鼓產業基地的奮斗目標。（附件二：“十二五”期間園區重大項目）

“十二五”期間，在揉谷鄉再選擇不少于10平方公里的未建設凈地，規劃新的特色產業園。以總部經濟區、承接國內外經濟板塊轉移區、服務外包區、高科技產業區、高檔產業服務區等功能，打造全新的新型特色產業園，打破行業界限，發展加快推進楊凌城市化進程的新型產業。

三、產業發展方向

（一）農業機械產業園區

把楊凌建成關中乃至整個西北地區重要的機械加工及農業裝備制造業基地。以符合國內現代農業生產需求，特別是西部干旱、半干旱地區現代農業生產需求的農業裝備制造業為主導，吸引國內外知名農業裝備制造企業入區發展。發展重點：機械加工及農業裝備制造產業——以西北農林科技大學科研平臺為依托，重點發展以服務新農村建設為導向的 “節能、節水、節肥和降低農業成本、保護環境、增加產量、提升品質”的高新機械加工和農業運輸機械，結合西北地區農業的特點，積極研究開發智能化土壤整理、節水型灌溉和農產品深加工等機械設備，帶動電子、液壓、零配件等配套產業發展。

（二）農產品加工產業園區

把楊凌建成關中—天水經濟區內有較大影響的食品加工產業基地。以安全、綠色、有機食品為主導，吸引國內外知名食品企業入區發展，拉長農業產業鏈，提升農產品附加值，有利于提高農民收入，解決“三農”問題。發展重點是：

果蔬精深加工產業—--發展和延伸“種子—特色果蔬—果蔬精深加工—果蔬皮渣綜合利用”的產業鏈條，以匯源果汁、李華葡萄酒、圣桑飲料等企業為骨干，加快開發優質蘋果、獼猴桃及精細蔬菜、反季蔬菜、野生蔬菜等特色果蔬產品新品種研發，加強種子基地、初級產品生產基地建設，加快果蔬汁、果蔬粉、切割蔬菜、脫水蔬菜、速凍蔬菜、果蔬脆片、干果等新產品的開發和生產。

肉制品精深加工產業—--以“畜禽—屠宰加工—肉制品精深加工—附屬品深加工”產業鏈條為發展方向，以本香集團、雨潤集團等企業為骨干，重點發展冷卻肉、分割肉和直接食用的各類熟肉精制品，穩步發展地方特有品種專用型和適應商品肉類市場發展需求的豬肉、牛肉、羊肉深加工產品以及畜禽毛發等附屬品的深加工。

奶制品精深加工產業—--延伸“牛奶—奶制品精深加工”產業鏈條，利用國家級克隆羊基地的優勢，加快奶牛、奶山羊養殖基地建設；以晨光乳業、圣妃乳業為主要企業，重點發展消毒鮮奶、液體奶、酸奶、風味奶、奶粉、乳餅、乳酪等系列產品。

（三）現代物流產業園區

把楊凌建設成為西北最大、輻射全國、高效快捷的農資產品、糧油倉儲和綜合物流的現代物流基地。以糧油倉儲加工物流區、農資產品物流區、綜合物流區和農產品交易市場等多功能區為主導。發展重點是：農產品冷鏈物流項目和現代農產品營銷物流體系建設項目，加快楊凌530萬噸貨場、楊凌糧食物流中轉站和四七七庫的建設，充分利用關中糧食生產基地的資源優勢，擴大和加強楊凌倉儲配送貨運的能力，加強物流配送電子信息服務平臺的建設，優化利用現有資源，構建布局合理、功能齊備、配臵高效的現代物流體系。

（四）生物醫藥產業園區

將楊凌建設成為生物技術研發、生產和銷售基地。以生物農業、生物醫藥為重點發展領域，同步發展其他關聯性生物工程企業，促進示范區生物技術產業化、規模化、集群化和國際化。同時，整合集聚相關企業，形成生物醫藥、生物農業和生物能源產業集群核心區。發展重點是：

生物醫藥：以聚集生物新藥和中藥提取企業為主導，積極發展現代中藥、基因工程藥物和醫藥中間體生產，加快推進中藥標準提取物和畜禽基因工程疫苗的產業化，吸納藥物流通企業，實現研——產——銷一站式的生物醫藥發展模式。

生物農業：（1）微生物肥料。包括傳統微生物肥料、新型多功能微生物肥料。（2）微生物飼料。包括單細胞蛋白、飼料微生物活菌制劑、飼料酶制劑。（3）微生物農藥。包括真菌制劑、細菌制劑、病毒殺蟲劑。11

（4）微生物生態修復劑。主要用于農藥污染土壤與水體中農藥降解，水產養殖水體與有機廢水微生物凈化。（5）微生物發酵劑。主要用于農業廢棄物的微生物資源及畜禽糞便等有機固態廢棄物的發酵脫臭。

四、推進措施

圍繞實現上述目標，當前乃至今后一個時期重點要做好以下幾項工作。

（一）加強領導組織建設。為加快楊凌示范區工業園區發展建設，便于協調示范區內外的人力、物力和財力，加強對上、對外、對內溝通，成立以示范區黨工委書記梁桂、黨工委副書記、示范區管委會常務副主任郭社榮為組長，示范區管委會副主任郭建樹、王亞杰、冷勁松為副組長，發改、財政、國土、規劃、環保、經貿、紀檢等部門負責同志組成的園區建設工作領導小組，統一領導楊凌示范區工業園區開發建設。下設領導小組辦公室在楊凌示范區工業園區管理辦公室（農業機械產業園管理辦公室），具體負責楊凌示范區工業園區建設的推進落實，辦公室主任由冷勁松同志擔任。

（二）加強項目載體建設。一是突出園區規劃實施。按照控制性詳細規劃，使基礎設施建設和項目布局擺放有章可循、有據可依，防止項目擺布的隨意性和盲目性。二是突出土地征用與儲備。針對當前實際無土地可用的現狀，先期征用和儲備部分土地，儲備土地最少要達到2-3平方公里以上。圍繞規劃先期打造一個綜合性的小型“園中園”，做出亮點，再以點帶面做大做強。三是突出園區閑臵土地管理。根據園區規劃，對建設進度緩慢、投資額度不到位、產出效益低、長期閑臵的項目，依 12

照合同和相關法規，明確時限，堅決進行清理，將整合出的閑臵土地用于建設好項目，實現土地資源合理、充分利用。四是突出園區基礎設施建設。對啟動區路、水、排水、電、氣、通訊等基礎設施，按照示范區規劃和低碳產業園規劃，抓好銜接配套，加快施工進度，確保最近兩年項目建設需要。

（三）加強融資平臺建設。面對我區投融資平臺建設起步晚、基礎差，投融資領域對外開放度低、水平不高，多元化投融資格局沒有形成，未來幾年資金需求巨大的實際，進一步健全投融資體制和機制，加快園區投融資平臺建設與發展，充分發揮投融資平臺在促進區位優勢、政策優勢、資源優勢、環境優勢轉化為發展優勢方面的作用。一是依托財政投入融資。抓緊示范區財政資本金注入，爭取2年6000萬元人民幣注冊資金盡快到位，為啟動區基礎設施建設提供資金保障。二是依托發行債券融資。積極與共建相關部委和省直相關部門聯系對接，進一步對示范區國有資源、資產、資金、資本進行整合，做好與發行債券有關各項審批工作。三是依托信貸投入融資。通過示范區金融辦與工業園區、入園企業的協作，搭建一個銀、政、企三方長期合作的融資平臺，做好入園企業辦理土地按揭貸款等融資工作。四是依托以地生財融資。在加強土地收儲的同時，轉變觀念，對小塊出讓困難的土地進行掛牌，宜商則商，宜工則工，提高土地利用效率。五是依托投資公司融資。結合楊凌示范區工業園區管理辦公室和農業開發集團有限公司一套班子兩套人馬的特點，按照政府主導、市場運作、企業化經營的原則，搭建政府性投 13

資項目、土地收儲項目、重點項目建設、經營性國有資產等投融資平臺。

(四)加強項目開發建設。把項目建設作為當前示范區特別是楊凌示范區工業園區管理辦公室的一項重中之重的任務來抓，堅持“大抓項目、抓大項目”的思想，全力以赴抓項目，一切為項目建設讓路，一切為項目建設服務，人人都來抓項目，力爭實現“四項突破”，即在爭取國家及省重點項目上有突破、在標志性項目建設上有突破、在基礎設施改善上有突破、在爭取政策和資金上有突破。一是多渠道搞好宣傳。依托省部共建體制、農高盛會以及西農大的優勢，大力宣傳楊凌示范區工業園區的發展前景，積極爭取多方支持。充分利用電視、廣播、網絡、報紙等媒體，宣傳我區的資源優勢、農業優勢、地域優勢、科技優勢，吸引各方的投資和關注。建立宣傳網站和宣傳手冊，利用參加西洽會等展會機會廣泛宣傳，同時利用三個月左右時間建立18平方公里楊凌示范區工業園區發展模擬沙盤和制作三維立體宣傳光盤。二是加大招商引資力度。大力引進技術含量高的項目和投資規模大的項目。健全招商引資工作機制，強化責任落實，在繼續推行原來行之有效的招商方式基礎上，進一步改革招商引資辦法，實現政策傾斜的最大化。組織到“珠三角”或“長三角”開展專題招商活動，特別是到“蘇州、無錫、常州”等地進行對口招商，通過切實加強人員交流、干部培訓、產業對接等形式，協商經濟板塊轉移的合作方向、優惠政策等相關事宜，制定出臺互利雙贏的優惠政策，采取“一事一議，特事特辦”，為板塊轉移創造有利條件。除積 14

極組織參加省、示范區組織的重大招商活動外，重點抓好園區招商，列出園區發展重點項目和以農業機械、物流服務、生物醫藥、農產品加工為重點的園區規劃項目。三是細化分解項目建設任務。逐級逐部門分解項目建設任務，使各級各部門能夠各司其職，按照分配的任務，落實配套資金，安排專人負責，確保各項工作任務按時完成。四是加快在建項目進度。加大協調服務和督查工作力度，確保項目順利開工建設，按時竣工，盡快投達產。對新入園項目，明確開工期限，倒排進度，力爭做到當年引進，當年開工，當年投產，當年見效，促進項目開發與園區建設良性互動。五是完善項目服務體系。健全服務制度，強化全方位服務，實行“一個項目，一個方案，一個領導，一個駐企人員，一抓到底”的五個一服務機制，確保項目從立項到建設過程中環境優異、政策到位。

（五）加強干部隊伍建設。一是科學設臵機構。面對楊凌示范區工業園區管理辦公室和農業開發集團有限公司一套班子、兩套人馬的特點，確定內設機構，招錄好調配好工作人員，細化人員分工，做到分工不分家，緊密配合，凝心聚力，共同推動工作開展。二是嚴格內部管理。引進競爭機制，實行優化上崗，優化管理。實行績效考核，建立科學、完備的管理體系，明確細化部門工作職責，制定招商獎勵政策，鼓勵想干事、能干事的干部。開展六個創一流活動，即健全制度，實現管理水平創一流；提高素質，實現隊伍建設創一流；規范行為，實現服務作風創一流；提高效率，實現工作效益創一流；加強學習，實現理論水平創一 15

流；嚴明獎懲，實現考核指標創一流。三是優化服務環境。強化全員發展意識，致力于營造和諧美好的人文環境、優質高效的辦事環境、寬松有效的政策環境、規范有序的制度環境。實施“一站式”代辦制，包括入區審批、建設項目規劃、土地、環保、房產、市政、園林、人才交流服務、工商登記、年檢、稅務等各項業務。引導干部職工為園區企業提供優質、高效、便捷服務，全力營造“重商、尊商、親商、富商、留商”的氛圍。進一步增強工作主動性，建立與企業的溝通、聯系、互動機制，主動深入項目現場、建設工地，協調解決建設中遇到的困難和問題。進一步增強工作的及時性，強化責任意識，對工作中需要解決的難題，做到不積壓、不耽誤。要進一步增強工作的有效性，對已明確任務要毫不動搖地抓落實，加強督導檢查。

楊凌示范區特色工業園區管理辦公室

二〇一〇年十二月二十二日

第三篇：楊凌示范區農業機械產業園發展規劃

楊凌示范區農業機械產業園發展規劃

目

錄

一、現狀基礎?????????????????????5

（一）國際農機產業現狀????????????????.5

（二）國內農機產業現狀????????????????.6

（三）楊凌農機產業現狀?????????.???????6

二、環境形勢?????????????????????7

（一）面臨機遇????????????????????.8

（二）面臨挑戰????????????????????.8

三、思路目標?????????????????????9

（一）發展思路????????????????????.9

（二）基本原則????????????????????.9

（三）目標體系????????????????????10

（四）功能分區????????????????????11

四、重點產業????????????????????..12

（一）積極發展壯大五大主導產業????????????12

（二）大力培育發展相關配套業?????????????15

五、重點任務?????????????????????15

（一）加強部門協作，形成發展合力???????????15

（二）積極承接產業轉移，引進名優企業 ?.???????.16

（三）加速產業集聚，構建專業化園區??????????17

（四）建立和完善創新體系，提升農機產業競爭力?????.1

（五）有序推進農機市場建設，切實增強農機產業公共服務能.18

(六)大力推進農機產業國際合作????????????18

六、實施步驟????????????????????.18

（一）啟動發展期（2011年——2012年）?????????.19

（二）加速發展期（2013年至2015年）?????????19

（三）規模形成期（2016年——2020年）????????20

七、政策保障?????????????????????20

（一）財稅政策????????????????????20

（二）金融政策????????????????????21

（三）其它政策????????????????????21

農業機械是現代農業發展的重要物質保障。加快推進農機產業發展是改善農業生產條件、增強

農業綜合生產能力、拉動農村消費需求的現實需要。楊凌農業高新技術產業示范區農科資源豐

富，搶抓國家支農惠農政策機遇，發展壯大農機產業，是建設陜西涉農工業發展戰略高地，提

升農機產業綜合競爭力的戰略選擇。依據《國務院關于促進農業機械化和農機工業又好又快發

展的意見》、《農機工業發展規劃（2011-2015年）》和《陜西省人民政府關于促進農業機械化

和農機工業又好又快發展的實施意見》，制訂本規劃。規劃期為2011—2015年，規劃主體范圍

為楊凌工業園孟陽路以北區域，園區規劃總面積11.42平方公里，一期建設2.46平方公里。

一、現狀基礎

（一）國際農機產業現狀

目前，世界農機市場一直處于穩步發展態勢。在國際市場上，美國迪爾、凱斯紐荷蘭、美國愛

科公司三家全球最大的農機公司占據著世界農機市場份額的1/3。迪爾公司，扎根深美國市場，占據北美農機市場份額的50%左右，在我國黑龍江、天津、北京、河南、寧波等地建立基地，主

要生產25－135馬力的拖拉機、76－203馬力的聯合收割機。凱斯紐荷蘭公司是當今世界最大的

農業機械制造公司之一，其拖拉機、聯合收割機和打捆機的銷量名列世界前茅。凱斯紐荷蘭公

司總部設在美國，年銷售額在160億美元以上。凱斯紐荷蘭公司目前在我國推廣的農業機械品牌

主要為凱斯(CASE IH)和紐荷蘭(NEW HOLLAND)兩個品牌。凱斯紐荷蘭公司在我國已經投資建立

了哈爾濱紐荷蘭拖拉機有限公司、凱斯紐荷蘭機械貿易（上海）有限公司、上海紐荷蘭農業機

械有限公司等。愛科公司是世界最大的農機生產、設計、分銷廠家之一，總部位于美國喬治亞

洲頓盧斯市。愛科集團農機產品銷售世界140多個國家。目前，愛科集團在我國新疆烏魯木齊、奎屯、伊犁、喀什、黑龍江哈爾濱、齊齊哈爾、北安及廣西都設有農機備件庫及維修人員和車

輛。愛科集團以海斯頓品牌、弗格森品牌、凱斯品牌服務于廣大農村、農場，贏得了用戶的廣

泛贊譽。

另外，國外其他主要農機企業還有德國雷肯、克拉斯、日本洋馬農機、久保田、井關農機、3 韓

國東洋農機、大同、以色列耐特菲姆、拉合喜等等。國外農機產品主要集中在拖拉機、聯合收

割機、農機具等大型農業機械方面，目前國外大部分農機企業都已經進入了我國市場。

（二）國內農機產業現狀

近年來，我國農機產業發展速度加快，農機產業規模不斷擴大，主要總量指標已經邁入世界前

列。2010年，我國規模以上農機企業工業總產值達到2838億元，是2006年的兩倍多，一大批龍

頭骨干企業茁長成長，其中，中國一拖是拖拉機行業代表；福田雷沃是收割機行業代表；東風

農機是旋耕機行業代表；農哈哈是播種機行業代表；富來威是插秧機行業代表等。目前，我國

主要農機產品呈現區域專業化分布特征（表1）。

表1：

我國主要農機產品區域分布

區

域 主要農機產品

東北地區 水稻機插、玉米機收、深松整地機械

華北地區 玉米花生收獲機械、設施農業機械和農業航空機械；

長江中下游 水稻育插秧機械、油菜直播機械和聯合收割機、園藝機械等

南方低矮丘陵區 甘蔗、茶業、林果收獲機械及畜牧養殖機械；

西南丘陵山區 糧油作物特色農產品加工機械、中小型耕種收割機植保機械

黃土高原及西北地區 玉米馬鈴薯棉花等作物及草業生產機械、抗旱節水機械

（三）楊凌農機產業現狀

我省農機產業整體發展滯后，綜合競爭力相對較弱，2010年，全省農機產值實現產值6.9億元，僅占全國的0.24%。為了加快推進全省農業機械化和農機產業發展，2011年，省政府第五次常務

會議決定在楊凌建設“楊凌農業機械產業園”。示范區農機產業資源現狀如下： ——農機企業。示范區農機企業主要有楊凌秦川節水灌溉設備有限公司、楊凌金葉烘干設備有

限公司、楊凌雨露節水綠化工程有限公司、楊凌秦川未來新材料有限公司、楊凌三田機械有限

公司等。其中，楊凌秦川節水灌溉設備有限公司是國內生產節水灌溉設備品種最齊全、規模較

大的廠家之一。2010年秦川節水公司實現產值3500萬元。楊凌金葉烘干設備有限公司，主要生

產烤煙房及相關設備，2010年金葉公司實現產值7319萬元。楊凌雨露節水綠化工程有限公司長

期從事節水灌溉工程和設施農業工程的設計、施工、以及相關產品研發，2010年公司銷售收入

超過1000萬元。楊凌秦川未來新材料有限公司主要從事新型環保建材、室內外建筑型材、汽車

內飾件的研究、生產和銷售及相關技術的咨詢服務。近年來秦川集團研究院和秦川未來公司塑

機研究所聯合研發了木塑復合新材料（WPC），解決了多項技術難題，取得突破進展。楊凌三田

機械有限公司是一家集機械改造、銷售、維修、保養等服務于一體的服務公司。

——農機市場。楊凌農機市場是一所設計先進、功能齊全、國內一流的農機超市。目前，農機

市場占地42畝，建設有農機展示區、農機交易區、農機體驗區、農機具配件及維修交易中心、商務辦公五大功能分區，截止2010年底，楊凌農機市場已經入住企業100余戶，農機市場年均交

易額超過1億元。

——農科資源。示范區農科教資源相對豐富，駐地農業高校、科研院所實力較強。西北農林科

技大學機械與電子工程學院是一所專業從事農業機械化學院。學院設有農業工程博士后流動 5 站，農業工、食品科學與工程、農業機械化工程、農業電氣化與自動化、農業生物環境與能源工

程、生物材料科學與工程、農產品加工及貯藏工程等博士碩士點，是國內農業機械研究綜合實

力較強的高等院校之一。楊凌職業技術學院機電工程系是專業從事機電設備運行與維護、電氣

自動化技術、工程機械控制技術和汽車檢測與維修的院校，技術實力在國內同類院系中處于領

先地位。

總體上，示范區農機產業發展基礎相對薄弱，工業制造資源較少，農機產業園建設發展面臨的

困難較大；另一方面，楊凌示范區農科資源豐富，體制機制優勢突出，農機產業后發優勢突出。

二、環境形勢

楊凌示范區農機產業發展面臨難得的機遇，同時面臨許多風險挑戰，需要科學分析，搶抓機遇，積極應對，才能促進產業快速健康發展。

（一）面臨機遇

1、農業現代化、產業化水平不斷提升，農機產業升級換代步伐加快，市場對適用性、智能化、精準化、多功能、高效率的保護性耕作、復式作業、精細農業機械產品需求空間將更為廣闊。

2、國務院、省政府支農惠農政策的出臺，購置和更新農機具補貼政策以及農機減免稅政策，大

大提升了農機市場購買力，增強了農機企業發展后勁，為農機產業快速發展營造了良好的環境 氛圍。

3、楊凌示范區豐富的農科資源優勢，以及省部共建體制機制優勢，農機產業“趕超發展”的環

境條件較為優越。

（二）面臨挑戰

1、歐美、日本等發達國家農機企業巨頭大量進入國內市場，國內山東、河南、廣東、四川等省

份農機產業規模實力進一步增強，使得農機產業發展項目、人才、市場等要素爭奪更為激烈。

2、農機產品更新換代速度加快，對農機產品功能、性能、質量和關鍵零部件產業的發展提出了

更高要求；同時隨著新技術、新產品的開發和產業化所需的技術和資金門檻越來越高，投資風

險在不斷增大。

3、示范區農機產業基礎薄弱，資金缺口較大，農機產業園建設發展面臨的困難和挑戰艱巨。

三、思路目標

目前和今后一段時期，是示范區農機產業發展重要的黃金期，圍繞全省工業規劃及示范區十二

五發展總體規劃，加快推進農機產業又好又快發展，需要進一步明確發展思路和目標。

（一）發展思路

深入貫徹落實科學發展觀，走特色新型工業化道路，以國際化、產業化、集團化為目標，大力

引進技術先進、競爭實力較強的農機企業，推進農機產業重點領域、重點產品、關鍵技術突破

發展。積極發展壯大節能環保、園林園藝、清潔植保、農產品加工、設施農業等裝備制造產業，大力培育發展相關加工配套業、金融、物流及中介服務業，努力打造農機產品制造基地、農

機展銷交易中心、技術研發與成果推廣中心、實用人才培養中心、農機售后服務與區域維修中

心、國際合作中心，加快構建農機大市場、大服務、大品牌，到2015年，初步建成面向西部干

旱半干旱地區規模較大的農業機械產業園，輻射帶動陜西農機產業跨越發展。

（二）基本原則

——堅持市場化推進與政府引導相結合。充分發揮市場競爭機制，促進資源優化配置，引導產

業快速發展。加強組織領導、規劃引導、政策導向和協調服務，扶持龍頭企業、主導產品、關

鍵技術突破發展，迅速壯大主導產業規模。

——堅持承接產業與創新發展相結合。充分發揮政策、體制、技術優勢，積極承接優勢農機企

業和產品，實現技術和生產本地化。統籌科教資源，建立產學研用相結合的企業技術創新體系，開展引進消化吸收再創新，積極發展適用先進新型的農機具，開發研制“精、深、細”加工

成套設備，促進產業由價值鏈低端向高端發展。

——堅持發展主導產業與配套產業相結合。立足國內外市場，大力發展具有區域特色的節能環

保、園林園藝、植保清潔、農產品深加工、設施農業機械，滿足全省及周邊區域農業以及農藝

需求。積極發展技術支持、管理咨詢、信息服務、維修保養等生產性服務業，促進農機產業與

農業、現代服務業的有機融合、互動發展。

——堅持重點突破與全面提升相結合。注重突破產業發展的薄弱環節，引導產業向園集中，大 力支持專業園區內龍頭骨干企業發展。加大企業轉型升級步伐，構建主導產業引領，配套產業

支撐的現代農機產業體系。

（三）目標體系

——規模實力。到2015年，規劃投入30億元，確保園區建設初具規模。加快現代農機產業園支

撐平臺和農機產業重點項目建設，力爭農機產業銷售收入超過80億元，其中農機制造業銷售收

入達到50億元，物流、信息及其中介服務業實現收入30億元。

——企業規模。廣泛采用現代制造技術，推動農機產業升級。初步形成集科研開發、主機制造、關鍵件制造、成套裝備供應、技術服務等為一體的產業體系，培育形成年銷售收入過10億元

企業集團3戶，聚集一批專業化農機具及零部件配套企業，培育形成節能環保、園藝植保、設施

農業機械等優勢產業集群。

——創新能力。建成協調有效的農機產業自主創新平臺，推進新新產品開發及技術成果轉化。

創建國家級工程技術研究中心1個、企業技術中心3個。形成若干具有自主知識產權的產品和技

術，行業技術創新能力顯著增強。

（四）功能分區

按照“功能完善、集約發展、分區布局”的原則，重點打造“一個基地、五個中心”功能分區

。即：一個基地：農機產品制造基地。五個中心：農機展銷交易中心、技術研發與成果推廣中

心、實用人才培養中心、農機售后服務與區域維修中心、國際合作中心。

農機產品制造基地。大力引進國內外先進農機制造企業，培育壯大節能環保、園林園藝、植 9 保

清潔、農產品加工、設施農業等裝備制造業，帶動相關配套產業快速發展。

農機展銷交易中心。依托楊凌農高會品牌展會優勢，以“展示成果、擴大交流、推動合作、促

進發展”為目的，建立和完善農機產品展銷中心，交流展示各類農業機械、運輸機械、動力機

械、農用工程機械及農田水利施工機械、農副產品加工機械、畜牧機械、園林機械、食品加工

和包裝機械等。

技術研發與成果推廣中心。加大實施農業機械科技成果推廣計劃，籌集并管理農機科技開發基

金，資助和組織新技術、新成果、新產品研究開發和推廣。開拓農機科技市場，開展技術咨詢、技術服務和技術轉讓，發展技術貿易。建立農機信息網絡系統，加強合作交流。

實用人才培養中心。整合培訓資源，加大新型農機具、農藝種植、經營管理技能知識培訓。加

強農業機械化培訓機構規范化建設，提高培訓能力和辦學水平。

農機售后服務與區域維修中心。堅持技術推廣和維修服務并舉，切實抓好新機具、新產品、新

技術引進、試驗、示范推廣同時，注重農機售后維修服務體系建設。大力發展以農機專業合作

社為主體，農機大戶為骨干，農機作業服務公司、農機協會、農機中介組織為補充，多種組織

形式并存、高效便捷的新型農機社會化服務體系，完善農機產、供、銷、售后服務網絡體系。

國際合作中心。建設農機國際合作與交流平臺，積極爭取國際農機巨頭企業來楊凌設立辦事處、研發中心等，全方位、多層次、多渠道地爭取國際項目合作。大膽借鑒國外成功管理、服務

經驗，跟蹤國外先進技術，組織引導競爭優勢的技術和機具出口創匯。

四、重點產業

結合全省及示范區農機產業發展基礎和國內外新型農機產業發展趨勢，示范區農機產業園重點

產業定位如下：

（一）積極發展壯大五大主導產業

農業節能環保機械。圍繞“節能、節水、節肥和降低農業成本、保護環境、增加產量”要求，大力發展節能環保型農用動力機械、保護性耕作機械裝備、種肥藥精準施用裝備、農作物秸稈

儲運機械、新型節水機械，加強耕地、水、肥、藥、種等資源和農業生產資料的合理利用和防

治農業面源污染，促進農業由資源消耗型向節約型與可持續發展型轉變。

專欄1：農業節能環保機械

主導產品。節能型降溫和升溫設備；溫室大棚內安全高效低毒低污染植保機械化設備；微灌、微噴灌設備；節能與能源多元化利用設備；秸稈粉碎還田裝備；行走式節水灌溉復式作業機具

；移動式卷管噴灌技術與裝備；膜下滴灌技術與裝備；復合材料農業大棚；雨量記錄儀、便攜

式農業環境監測儀、小型打捆機、廢舊塑料造粒機、智能一體化水資源控制器、節水型灌溉塑

料儲運桶、吸污車等。

國內外主要企業。浙江托普儀器有限公司、北京東維時代科技有限公司、山東新陽機械科技有 限公司、山東省曲阜市圣鑫機械廠、江蘇省灌溉防塵工程公司、河南省東方機械公司、縉云山

石機械廠、神農企業集團、科斯特(廈門)節水設備公司、張家港市金水機械公司、山東順發吸

污車制造有限公司、天津晶瑞豐灌溉科技有限公司等。

園林園藝機械。圍繞都市園林、園藝建設，重點引進和生產現代化、智能化、精細化園藝機械

設施，創建名牌產品，實施產業化經營，發揮規模效益。

專欄2：園林園藝機械

主導產品。園林剪刀、花卉工具、園林機具（草坪修剪機、割灌割草機、綠籬修剪機、油鋸、水泵、打孔機、起草皮機、打藥機及各款園林工具）、草坪養護機械、溫室環境自動監測控制

設備。

國內外主要企業：美國迪爾公司、瑞典富士華全能、美國美特達、美國草蜢、日本愛麗斯、美

國老熊、瑞典百固、意大利好瑪克、日本丸山；綠友集團、浙江利歐股份、林海股份、杭州園

林機械廠、江蘇沃得集團、山東華盛中天集團、武義中基園林、深圳綠華環保、石家莊綠欣園

林機械等。

清潔植保機械。滿足現代農業、園林園藝不同種類、不同生態以及不同自然條件下清潔、植保、安全生產需求，重點發展高效植保通用機具、清洗設備。

專欄3：清潔植保機械

主導產品。人力（手動）植保機械、畜力植保機械、小動力植保機械、拖拉機配套植保機械、自走式植保機械、航空植保機械、精量低污染施藥機械、超低量或防滴式低量霧化裝置、清洗

機械、吸塵設備等。

國內外主要企業。北京豐茂植保機械有限公司、山東臨沂四方機械制造有限公司、山東衛士植

保機械有限公司、浙江今飛機械集團有限公司、西北林業機械、泉州中僑汽配公司、河南大農

機械公司、華輝動力機械有限公司、黑龍江省農業機械總公司等。

農產品加工機械。重點圍繞農產品初加工和精深加工，發展新型農機具、農產品在線檢測控制

設備及現代物流成套設備。

專欄4：農產品加工機械

主導產品。糧食加工機械、谷物干燥設備、油料加工機械、棉花加工機械、飼料加工機械、種

子清選機械、種子處理設備、制淀粉和粉絲的成套設備、瓜果類洗滌分級機械、豆制品加工機

械、果品加工機械、煙草調制設備、發酵和釀造設備以及乳制品加工機械、種子活性衛生安全

檢測儀器等。

國內外主要企業。大連瑞威有機農產品有限公司、科農環宇（北京）機械技術研究院、上海一

喜食品機械有限公司、博斯特(上海)有限公司、濟南宏大科創機械技術有限責任公司、魯曹 13 高

新機械制造有限公司、湖北京山輕工機械股份有限公司、廣州達意隆包裝機械股份有限公司、佛山市東方紙箱機械實業有限公司、浙江雙友物流器械股份有限公司、星火包裝機械公司等。

設施農業機械。根據區域氣候特點及土壤環境，在汲取國外先進經驗的基礎上，注重與設施農

業的特殊農藝緊密結合，有重點、有步驟地研制開發性能先進、功能實用、價格適中、堅固耐

用和適合干旱半干旱地區設施農業需要的系列化成套作業機械。

專欄5：設施農業機械

主導產品。溫室卷簾機械、溫室開窗通風機械、溫室耕整地機械、蔬菜播種機械、氧化碳氣肥

增施器、溫室病害防治機械、控溫機械設施、灌溉機械設施。

國內外主要企業：山東綠園溫室工程有限公司、河北第二機械有限公司、山東壽光市中通農業

機械設施有限公司、成都溫室大棚設施工程公司等。

（二）大力培育發展相關配套業

圍繞主導產業，積極培育發展相關配套產業。

1、培育發展現代農機具驅動橋、變速箱、底盤、焊架結構、鈑金覆蓋件、箱體鑄件、沖壓件、液壓件、齒輪、軸承、輪胎等部件加工業。

2、加快發展金融、物流及其他中介服務業，推進農機作業、維修、中介、租賃服務等市場建設，扶持引導農機大戶及各類農機服務組織購置先進適用的農機。

五、重點任務

堅持以市場為導向，企業為主體，采取有力措施，推進示范區農機產業超長發展。

（一）加強部門協作，形成發展合力

建立楊凌示范區農機產業發展聯席會議制度。聯席會議召集人由省工信廳主要領導擔任，省農

業廳（農機局）、省水利廳、楊凌示范區管委會及相關省級部門業務主管領導參加。聯席會議

通過定期召開例會，研究制定園區建設發展戰略、規劃和產業促進政策，加強相關部門在項目

審批、招商引資、產業布局、園區建設、資金支持、進口設備、農機補貼等方面的協調配合。

工信部門認真履行行業管理職能，制定發展規劃和產業政策；農機管理部門認真履行規劃指導、監督管理、協調服務職能，做好機械化生產、技術推廣、安全監理等工作；農業部門加強農

藝與農機相互融合的研究，將機械作業的適應性作為農作物種植模式推廣的重要依據；水利部

門做好農業節水灌溉技術的推廣普及工作；中小企業管理部門大力推廣先進適用機械設備，積

極支持農業機械化發展；發展改革部門落實扶持農業機械化和農機工業發展基本建設投資；財

政部門落實扶持農業機械化和農機工業發展資金，加強農機購置補貼政策和農業機械化項目實

施的監管；科技部門加大對農業機械化和農機工業科研開發支持力度；質監部門加強農機產品

質量監管；工商部門加強農機市場管理；商務部門加強對農機對外合作交流和商務貿易的指導

；銀行業和保險業監管部門督促金融機構和保險公司積極開展農機信貸、保險業務；加強同中

國農業機械工業協會、中國農業機械流通協會、中國農業機械化協會聯系溝通，充分分享農 15 機

產業協會渠道資源，促進示范區農業機械化和農機工業發展。

（二）積極承接產業轉移，引進名優企業

充分發揮楊凌農高會知名品牌，綜合運用政府采購、購置補貼和投資補助等方式，通過興辦合

作園區，設立農機4S店，培訓農機專業人才的形式，引進國內外名優農機企業集團，積極推進

區內農機企業與名優企業合作，加大農業機械企業傳統工藝和設備改造，開發高技術含量、高

附加值且適銷對路的產品。

（三）推進產業集聚，構建專業化園區

全面啟動示范區農機產業園規劃編制工作，科學制定園區總體發展規劃、產業發展規劃、招商

引資規劃，明確園區建設發展定位、產業重點及招商引資策略。制定相關扶持政策，引導農機

項目和企業向園區集中，構建農機專業化園區。加大體制機制創新，建立園區基礎設施建設、項目生成、重大項目引入科學化運作機制，成立園區經營發展公司，大力拓展市場化融資渠道，加大園區基礎設施及各種公用配套設施建設。

（四）建立和完善創新體系，提升農機產業競爭力

堅持自主開發和引進、消化、吸收、再創新相結合的發展道路，建立以企業為主體、市場為導

向、產學研相結合的農機產業技術創新體系。圍繞發動機、傳動、電控、液壓等核心部件研發，增強農機產業自主創新和核心競爭力；圍繞科研手段和條件改善，提升農機新技術和新產品

開發、試驗試制能力；圍繞科研機制創新，支持重點企業技術進步，帶動相關行業發展。依 16 托

優勢農機企業和科研院所，抓緊建設重點農機產品工程中心、企業技術中心。加快動力機械、配套機具研發制造人才的引進，增加技術儲備，培養一批具有創新能力的人才和團隊，凝聚優

秀人才，集中力量攻克困擾產業發展的工藝材料、基礎部件、關鍵作業裝置等技術瓶頸，形成

一批具有自主知識產權的核心技術成果。積極開展農機產品質量標準體系建設，加強農機零部

件的檢測和可靠性分析，規范新產品和新技術鑒定驗收工作；支持高等院校、科研院所農機研

究學科建設，強化農機工程基礎教育。完善農機培訓體系，利用中等職業學校，加強農機制造

等專業實用人才培養。

（五）有序推進農機市場建設，切實增強農機產業公共服務能力

有效整合農機市場資源，建設一流農機產品展示交易平臺和農機交易大市場。合理布局，建設

依托楊凌農機銷售服務中心，通過連鎖經營、物流配送、電子商務等現代流通業態，輻射周邊

市縣的農機銷售服務網絡體系。科學制定農機銷售企業市場準入規范，引導農機銷售企業有序

競爭。強化農業機械安全使用監管，建立以源頭管理、執法監控、安全教育為主要內容的農機

安全生產長效機制，加強監理裝備和基層隊伍建設，提升安全使用監管能力，進一步規范農機

作業、維修服務，加強農機試驗、推廣鑒定和質量認證工作，完善推廣目錄管理辦法，組織開

展在用農業機械質量調查，強化對財政補貼農機的質量監督和跟蹤調查。加強農機市場監管，完善農業機械質量投訴網絡，嚴厲打擊制售假冒偽劣農機產品。建立健全聯結服務組織和農 17 機

大戶，功能齊全、服務優良、高效共享的農業機械化公共信息服務平臺和服務體系。

（六）大力推進農機產業國際合作交流

鼓勵具有實力的農機企業與國外合作開發和建立技術研究中心，提升核心技術、關鍵部件的研

究開發能力；通過與國外企業合資、合作生產等方式，積極引進國外先進技術，通過引進、消

化、吸收、再創新，提升園林、植保、設施農業機械及現代農機具智能化、現代化水平；積極

開拓國際市場，鼓勵企業參與對外援助和國際合作項目，擴大優勢農機產品出口；加大領軍人

才的引進，增加技術儲備，培養一批具有創新能力的人才和團隊，提高農機產品開發、制造和

管理水平。

六、實施步驟

為了確保示范區農機產業園總體目標任務的實現，分步推進實施各項重點工作任務。

（一）啟動發展期（2011年—2012年）

全面啟動示范區農機產業園規劃制定工作，做好園區范圍劃定、征地等前期準備工作，加快完

善園區基礎設施及各種公用設施，策劃包裝一批重大項目。密切跟蹤研究美國約翰·迪爾公司、愛科集團、日本久保田公司、瑞典富士華全能、美國美特達、美國草蜢、日本愛麗斯、美國

老熊、江蘇常發實業集團、江蘇沃得集團、山東福田公司等農機企業近期對外投資動向，力爭

大項目、大企業入駐園區。建設一批標準廠房，引進中小農機企業入駐。初步實現園區建設有 投入、有形象、有企業、有增量。策劃啟動陜西省農機裝備制造企業、科研單位、銷售服務中

心整合工作，依托示范區現農機產業園，探索推進陜西農機裝備企業集團組建工作。

（二）加速發展期（2013年至2015年）

加快推進示范區農機產業園基礎設施建設步伐，“一基地五中心”功能區初步建成，大力推進

農機產業園定點、定向招商，到2015年力爭入區企業30戶以上，園區實現銷售收入超過80億元

。企業優化整合工作基本完成，具備條件的農機企業完善上市前期準備；完成楊凌及周邊市縣

農機銷售服務中心、農機維修服務網絡站點建設。推進國家級工程技術研究中心、省級技術中

心建設，不斷完善科技創新體系。

（三）規模形成期（2016年—2020年）

核心技術和關鍵技術攻關取得突破進展，一批重大項目投產達效，關鍵產品形成生產能力，研

發水平顯著提升，產業組織結構明顯優化，專業化分工、社會化協作的產業體系初步建立，園

區可持續發展動力和潛力明顯增強。到2020年，園區主營業務收入超過150億元，節能環保、園

林園藝、清潔植保、設施農業領域優勢產品市場占有率和配套率顯著提高，優勢農機產業集群

銷售收入突破100億元，建成全國重要的農機研發、生產、銷售及培訓為一體的現代農機產業園。

七、政策保障

圍繞示范區農機產業園發展總體目標任務，加強配套政策體系建設，營造農機產業發展良好環

境。

（一）財稅政策

制定《楊凌農機產業園招商引資重點項目指南》（2011－2015年）。依據指南，在全省工業發

展各類專項資金中，給予重點支持；對從省外、國外引進并建成投產的固定資產投資總額1億元

以上的農機制造項目，按照引進固定資產投資總額的一定比例，給予一次性獎勵；在省應用技

術研究與開發資金中，將農機產業重大共性、關鍵性技術的研發攻關項目予以優先支持；進一

步加大農機補貼額度，在楊凌農機市場已有的補貼基礎上，每年增加相應補貼額度，吸引更多 的農機企業入駐園區；設立專項資金，重點支持農機產業技術創新、市場推廣、公共平臺建設

。全面落實國家增值稅轉型、技術轉讓所得稅減免、技術轉讓所得稅減免、研發費用加計扣除、高新技術企業所得稅減免等優惠政策，減輕農機企業稅費負擔。

（二）投融資政策

積極引導和鼓勵縣域金融機構加大涉農企業貸款力度，在符合條件的縣區設立各類法人金融機

構和其他金融機構的分支機構，按照上年末涉農貸款平均余額增量給予獎勵。將為園區中小企

業提供貸款服務的金融機構納入全省金融機構中小企業貸款增量獎勵試點范圍；組織搞好各類

銀企對接活動，完善政府與金融機構的溝通協調機制，加強銀企對接合作平臺建設；研究組建

主要開展農機融資服務的金融租賃公司。

（三）其它政策

對園區內新建農機產業項目的立項審批、規劃調整、土地調劑使用、環評等開通綠色通道；園

區新建、擴建項目除國務院、省政府及其財政價格主管部門批準設立的行政事業性收費項目外，不再征收其它行政事業性收費；政府出資扶持的農機采購項目、已辦和新辦農機合作社，在

新購或更新農機裝備時，加大對示范區農機產業園產品的采購；支持園區融資、質檢、信息、物流等公共服務平臺建設，支持園區符合條件的農機制造企業進入國家或外省補貼目錄。

第四篇：失地農民問題

失地農民在我國城市化和工業化的進程中，由于經濟建設的需要，農民不可避免

地要失去部分承包土地。有史以來，農民與土地的關系唇齒相依，誰也

離不開誰；農民精心耕耘土地，土地則哺育了一代又一代的農民。但是，中國農村的現代化必須把一部分農民從土地上剝離出來。

失地農民是一個國家城市化過程中必然出現的一種正常的社會

現象。土地是農民一切生存的希望和資本，扮演著生產資料和社會保

障的雙重功能。隨著我國工業化和城市化進程的加快，越來越多的耕

地被征用，產生了數量眾多的失地農民。

土地被大量征用以后，打破了農民多年以來的勞動習慣和生活習

慣，多數農村勞動力必須離開土地，在農業之外重新尋找生活出路。

失地農民主要集中在經濟比較發達的地區，農村企業相對較多，農民

找到工作的機會比較大，務工的人數比較多。另一方面，失地農戶的村莊多處于縣、鎮邊緣，外來人口多，接收信息多，發展農村二、三

產業的成功率比較高。部分失地農民利用征地補償費，開小商店經商、建房屋出租或買車輛搞運輸，增加收入的門路比較多。

目前失地農民的生活和工作還存在不少困難和問題:耕地被征

用，農業收入減少。如非農就業不順利則家庭收入減少，是不少失地

農民都遇到的問題。一部分農民一直以來都是以種田為生，沒有其它

技能，一旦失去土地或土地減少，收入便驟減，生活陷于困難。失地

農民就業受外省勞動力沖擊。江西省每年有上百萬外來人口，外省民

工對江西的經濟建設發揮了很大的作用，但是對本省農業勞動力的轉

移也形成了一定的障礙。外省民工普遍文化水平較高，年紀輕，能吃

苦，工資要求低，本地失地農民中年齡偏大的幾乎沒有競爭力。不少

農民失去土地之后無地可種，富余勞動力增多，但是找工作很不容易；一些中年人甚至年輕人也找不到土作，只能賦閑在家，無所事事也沒有什么收入。教育支出大，農民不堪重負。調查農戶有的家庭有兩個或以上的小孩同時在上學，有讀中專、大專的開支更大，農民靠木身的收入很難維持下去，只有向親戚朋友借債。教育收費實行“一費制”后學費的確有所下降，但是伙食費、住宿費、補課費等卻相應地提高了，結果支出還跟以前一樣。缺乏發展資金。部分被調查農民在征地后有意去做小生意或發展養殖業，但苦于沒有資金，未能實行。

隨著經濟建設的發展，我省土地征用仍然不可避免，失地農民隊伍將越來越龐大，問題會越來越多。必須關注失地農民問題，避免上訪告狀加劇，防止出現新的貧困源，保證社會公平和社會安定。

切實保障農民土地權益不受侵犯。保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍都有嚴格的界定。

建立合理的征地補償和利益分享機制。一是目前的現狀中，我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。被征用土地本身的賠償應根據其最佳用途估價，農村土地轉變成非公益性建設用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業的腰包。二是土地征用補償應引入市場機制，充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地

補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。三是對農民給予公平的補償。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。

多渠道對失地農民進行妥善安置。一是農業生產安置。征收城市規劃區外的農民集體土地，應當通過利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、承包地流轉和土地開發整理新增加的耕地等，首先使被征地農民有必要的耕作土地，繼續從事農業生產。二是重新擇業安置。應當積極創造條件，向被征地農民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。在同等條件下，用地單位應優先吸收被征地農民就業。三是入股分紅安置。對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。四是異地移民安置。本地區確實無法為因征地而導致無地的農民提供基本生產生活條件的，在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下，可由政府統一組織，實行異地移民安置。

健全完善社會保障機制，將失地農民納入社會保障體系。醫療保險。基本醫療保險是失地農民社會保障制度建設的重點, 應該引起政府的高度重視。建立健全被征地農民農村醫療保險制度。醫療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農民所在村組織出資一部分的形式。

第五篇：關于失地農民權益保護問題的思考

關于失地農民權益保護問題的思考

09級省函本科公共管理澄海班李秋松

目前，由于土地征用的補償方式不當和標準偏低，使失地農民的就業和社會保障問題得不到妥善解決，由此帶來了一系列社會矛盾和沖突，并給城市化和村民自治帶來了負面影響。

一．農民失地情況不斷加劇的主要因素：

上世紀90年代中后期以來，隨著城市化進程加速和城市土地出讓的市場化，使得土地的農轉非進程加快。除此之外，還有兩個人為因素導致農民失地情況不斷加劇。

1.地方政府出于增加預算外財源的需要。財政體制改革過程中收入不斷上繳，地方政府通過擴大農轉非規模，以增加預算外財源的動機和行為有增無減，1994年后的財政體制改革使得中央集中收入，但財政體制安排并未配合相應轉移支付，中國出現財政收入向中央和省級政府集中的情況，但是地方政府預算內收支落差卻逐漸增大。由于土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政，加上土地征用后的出讓收入是政府預算外收入，地方政府有很強的欲望征用更多農地并獲取出讓利潤。

2．地方政府出于吸引投資和突出政績的需要。地方政府出于在區域競爭中吸引投資和突出政績的需要，通過建立新城區，城市開發區和各類工業發展園區，加大土地征用和供給規模，卻往往以低于市場價格征用土地，再以市場價格轉手，獲得巨大的級差地租，從而大致大量農民失地。

二．失地農民權益受損的主要表現及原因。

當前，在征地過程中普遍存在著對農民的補償標準偏低又沒有配套的社會保障措施，盲目上導致“征而不用”，“暗箱操作” 而滋生腐敗，征地補償安置費分配混亂等多方面的問題，這些都形成了基層農村社會矛盾尖銳化的導火索，有的地方基本權益受到損害的農民甚至還采取集體上訪，訴訟等手段乃至一些過激行為來保護自己。失地農村的權益受損突出表現在如下幾個方面：

1.征地補償偏低，政府“底買高賣”，農民享受不到土地增值帶來的好處。新修訂的《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費，安置補助非以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前三年平均年產值的4~6倍。但是，近幾年農產品價格不斷下降，農產品出現“賣難”，按法定標準算出來的補償標準又太低，根本不能解決失地農民的長遠生計，即便如此，一些地方還在打農民主意，連低廉的法定補償款也不能兌現。這種不顧農民生計，只給失地農民發一點安置補助費的做法，嚴重損害了農民利益，政府向農民征用土地時按農業生產的邊際收益支付補償安置費，對農民進行永久性的一次性補償后，卻在向社會拍賣時按土地的市場價格成交，增值達數倍，數十倍甚至數百倍，形成價格上的巨大差距，而農村土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2．征地補償金在分配過程中被層層截留，村級留用管理不規范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而，實際中一些縣、鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲得的補償收益減少，由于留村的補償款份額較大，且缺乏嚴格的監督管理機制，有些村干部用整地補償費支

付村里的日常行政開支，甚至用來發放村干部的工資，更有少數村干部依靠手中的權力大肆揮霍失地農民的保命錢。縣、鎮、村級的層層截留，不當的使用和管理又往往導致農民所得進一步減少，引起村民的不滿，導致干群關系緊張。

3.失地農民的生活保障問題比較突出。目前政府征地普遍采取的是征地時一次性支付補償金，讓被征地農民自謀出路。而自謀出路的失地農民，在就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。失地農民文化素質和勞動技能偏低，因征地從農業轉產后，主要從事一些技術要求不高的體力勞動。但隨著經濟發展，勞動力市場逐步由單純的體力型向專業型、技能型轉變，使得低素質的失地農民就業難度很大。與此同時，失地農民的養老，醫療等社會保障問題得不到妥善解決，生活風險凸顯。失地農民成為“上班無崗，種田無地，低保無份”的“三無”人員，成為“城市化浪潮中的新弱勢群體”

三．保護失地農民權益的對策建議

失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，真正的原因是土地征用制度存在重大缺陷，現在的土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最主要的一條渠道。土地征用不僅沒有縮小城鄉差距，而且擴大了社會不公。從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，妥善的安置。

（一）以保障農民權益為核心改革征地制度。

1.使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。現有的土地產劃分為城市土地（國有、不同租期的長期租用）和農村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。因此，集體所有和國有土地的法律權利不同。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權、而沒有處置權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。

我國現行法律中所說的“集體所有”，就是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的合法權利，但并不能按份分割農地的所有權。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農民不知情時被村干部出賣。可行的辦法是要推進農村集體經濟股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權。

1.保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。在多數國家和地區，工商業等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才可以動用強制性的征地權。由于對“公共目的”解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權濫用的現象，為了防止濫用強制權力征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。

2.對農民給予公平的補償。國外土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物（土 地改良物）補償及其他補償。各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。

3.完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（二）加強村務公開和民主管理制度，確保農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督 權。充分相信村民，依靠村民是村這一級各項制度改革成功與否的關鍵。沒有村民的民主參與，不給村民表達意見、參與決策的渠道及機會，改革的效果就不會好，甚至要走向反面。因此，首先要建立一個科學的程序保證農民群眾的知情權、參與權、決策權、監督權。

1.村委會應向村民公開村務、財務情況，并在村民代表會議上報告村務工作。村里 應專門設立“兩務”公開欄，定期公開村務、財務。擴大公開范圍，豐富公開內容。村里的事情讓村民知道，這是廣大村民最基本的權利。財務公開欄內公布村級集體收入、生產性開支、農田水利基本建設投入、村干部報酬、招待費用等全部收支情況，真正讓群眾明白。

2.建立“三會”決策機制，即村兩委會議議事制度、黨員大會議事制度、村民代表 會議議事制度等。村里每一項重大政策和重要事項決策的出臺，如土地征用、工程承包、舊村改造、集體資產管理等方案，都必須經過村兩委會、黨員大會、村民代表會研究、討論和決定。定期（每月或半月）召開村支委會、村委會，就需要提交黨員大會、村民代表會議討論的有關事項，在有選擇地聽取群眾意見的前提下，事先商量通氣，達成共識，提出初步方案；定期召開黨員議事會，對黨支部、村委會提交的一些重大政策和重要事項進行討論，征求全體黨員的意見，統一黨員思想，以黨內民主帶動村內民主；經民主選舉產生的村民代表，組成村民代表會議，定期召開會議，對由村兩委會提出、黨員大會討論的重大政策和重要事項進行審議和表決，正式做出決定或決議，這樣才能真正把決策權交給群眾。

3.建立村務、財務公開的監督制度，專門成立村財務監督小組，其成員由黨員群 推選，主要對村務、財務公布的賬目進行清查，確保公開內容無差錯、無遺漏，同時規定由村主要干部接待群眾來訪，對公開內容不清楚、不明白的做具體解釋說明。建立村干部頂地報告工作制度和對村干部述職評議制度。每年組織一次村干部向全體黨員、村民代表述職，由黨員和村民代表對村干部進行民主測評。

（三）廣開渠道，解決失地農民的就業和生計問題。

1.建立健全失地農民再就業培訓機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用

失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產，失地農民申請個體工商經營，在一定年限內享受城鎮下崗工人的稅費待遇等。

2.建立留地安置制度，規范和引導出租房市場，使之成為失地農民的可持續生。由村級組織自主開發和經營，對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地，經營地，有村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。只要政府部門用積極的態度去引導和規范出租屋，加大管理的力度，完全可以成為政府解決失地農民問題的一個明智政策選擇。依

次類推，政府不要把解決問題的思路只局限在“就業”上，以“可持續生計“的概念來考慮問題可能天地更寬闊。

（四）建立失地農民社會安全網。常說土地是農民最后的保障，政府在征地時，也應從 “最后保障“的角度審慎處理這個問題，要留足資金，對失地農民的養老、醫療和失業問題應該有個說得過去的政策安排。為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途經。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。鑒于土地非農轉用后增值收益巨大，而農民得到的征地補償太少，建議城市政府從土地差價中按一定的比例提取一筆特別基金，用于解決所有失地農民的社會保障問題。這是建立農民社會保障基金的主要來源。不僅要考慮現在和以后被征用土地的農民問題，對以前被征用土地的農民也要有相應的對策，因為他們距離老齡階段更近或已經進入老齡階段，因此需求也更迫切。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。為失地農民而設立的各項社會保險制度，不要直接與現行城鎮的類似制度銜接。因為現行城鎮的類似制度有很大的缺陷，譬如保障標準超過各方（政府、企業、個人）的負擔能力，企業和個人參保積極性都受到影響。

（五）加快“村改居“、農轉非和社區文化建設。失地農民村委會要改制成社區委員會 按照城市社區的規范和要求進行管理，失地農民應從農村戶口轉成城鎮戶口，享受城鎮居民應有的權益。要完善基本的生活設施和文化教育設施，通過豐富多彩的社區文化活動和市民教育活動，打開農民和市民溝通的橋梁，增強現代市民意識和心理適應能力，促使失地農民在思想觀念、生活方式、行為方式上順利向市民轉變。