第一篇：行政管理學概論考試(論文)題目及要求(周二)

《行政管理學概論》課程論文參考題目及相關要求

一、從以下題目中任選一題作為論文題目，也可以自擬題目，但必須是《行政管理學概論》范疇的內容。

1．論我國行政許可制度存在的問題及對策

2．論責任政府建設中的難點與對策

3．論公共行政決策的民主化

4．論網絡反腐的制度創新研究

5．論我國政府機構改革的難點與對策

6．論提高我國政府行政效率的途徑

7．論公共危機中的政府協調機制

8．論領導干部責任追究制度

9．論現代行政領導者的影響力

10．廣西城鄉基本公共服務均等化問題的探析與建議

11．廣西村民自治存在的問題與對策

12．廣西北部灣地區人力資源的現狀與對策

13．廣西小城鎮發展中存在的問題與對策

14．廣西實現基本公共服務均等化的路徑選擇

15．論構建誠信政府的途徑

16．論公共政策評估的困難與創新

17．論公共政策制定中的公民參與

18．論當前我國政策執行的問題與對策

19．當代行政領導者的創新能力研究

20．試論我國行政法制建設的完善及其途徑

21．試論我國行政處罰制度的完善及其途徑

22．論領導決策從眾行為的弊端

23．論公共政策執行中存在的問題與對策

24．論市場經濟條件下的政府廉政建設問題

25．當前我國勞動力就業困難的成因與對策

二、論文的基本要求

1、論文包括題目、摘要（150字左右）、關鍵詞（一般3-5個）、正文、參考文獻等。

2、論文題目用三號黑體，摘要和關鍵詞用四號宋體，正文內容用小四號宋體，字數4000—5000字。

3、論文題目正下方用四號宋體注明專業班級、姓名、學號。

4、打印與裝訂。論文要求單面打印，打印時，紙張四周留足空白邊緣，每頁上方（天頭）和左側（訂口）應分別留邊25mm，下方（地腳）和右側（切口）分別留邊20mm。左側裝訂。

三、論文上交時間為2011年11月8日20：00-21：00，地點在一教：302室。

第二篇：行政管理學概論習題

行政管理學概論，張國慶版

張國慶, 行政管理學, 概論

！！！！《行政管理學概論》學習指導緒 論一,學習要求:知識要點:行政管理學與相關學科的關系;行政管理學的形成與發展;行政管理學的歷史與現狀;行政管理學的概念,研究對象,目的,方法與特點.重點難點:行政和行政管理的概念;行政管理學的形成與發展.二,作業:選擇題被公認為是行政學創始人的是()A,泰羅 B,法約爾 C,威爾遜D,古德諾對政府管理運行職能包括的內容提出七職能說(即POSDCORB)的學者是()A,法約爾 B,孔茨 C,奧唐奈 D,古立克 孟德斯鳩在《政府論》中提出把國家權力分為三種權力,下列選擇項中哪一種不是正確的選項)A, 行政權 B,監察權 C,立法權 D,司法權簡答題行政管理學發展的經過了哪幾個階段?

第二章 行政職能一,學習要求:知識要點:政府職能的作用;政府職能的構成;與政府職能相關的爭論;我國政府職能的轉變.重點難點:政府職能的概念與特點;我國政府職能的轉變.二,作業:選擇題1,下列關于行政職能的說法不正確的是()A,國家行政職能是由國情環境,國家的根本制度和社會發展形勢等客觀條件決定的;B,國家行政職能是由領導人的主觀意志決定的;C,國家行政職能在不同時期是會變化的;D,國家行政職能總的來說是不斷擴展的.2 ,環境保護屬于政府的()A,政治職能 B, 文化職能 C, 社會職能D, 經濟職能簡要分析行政職能在行政管理中的地位和作用.第三章 行政權力一,學習要求:知識要點:行政權力的含義和特征;關于行政權力的幾種學說;行政權力分配的原則;行政授權的方式;行政權力的發展和演變過程;我國行政權力的特點及面臨的問題.重點難點:議行合一學說;我國行政權力的特點及面臨的問題.二,作業:選擇題1,下列關于行政權力的特征的選項不正確的是()A,公共性 B ,手段性 C, 多元性 D, 時效性2 ,上級領導在行政授權時對于下屬的工作范圍,內容,應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定,下級必須嚴格執行,這種授權屬于()A ,制約授權 B, 彈性授權 C, 不充分授權D,充分授權簡答題簡述行政授權分配的原則.第四章 行政組織一,學習要求:知識要點:行政組織的含義和特征;行政組織的基本要素;行政組織的產生與成立;行政組織的種類;我國行政組織的基本原則;目標管理;行政組織變革的阻力及克服.重點難點:行政組織的基本要素;派出機關與派出機構的區別;行政組織的原則.二,作業: 選擇題1,下列關于國家行政組織產生與成立的依據錯誤的是()A ,依據憲法 B, 依據法律 C ,依據個別領導人的想法 D, 依據行政裁量權 2 ,下列行政組織中屬于派出機關的是

A ,市政府 B,地區行署 C, 公安局D,派出所簡答題簡述行政組織的基本要素.人事行政一,學習要求:知識要點:人事行政的含義和特征;西方國家公務員制度的特征;我國國家公務員制度的特點;我國公務員制度的主要內容.重點難點:西方國家公務員制度的特征;我國國家公務員制度的特點;職位分類.二,作業: 選擇題國家工作人員因公致殘,喪失工作能力的,按我國規定可以()A,辭職 B,辭退 C,退休 D,退職 2 ,關于職位的特點有如下說法,其中正確的說法是)A,職位是以人為中心確定的;B,職位是不穩定的;C,職位的數量是有限的;D,職位上的行政領導人員擔任職務與責任的時間長短對職位本身有影響.11,下列職務中不屬于我國公務制度中規定的非領導職務的是A 巡視員 B 主任科員 C 調研員 D 行署專員簡答題西方國家公務員制度的基本特征有哪些?行政領導一,學習要求:知識要點:行政領導的含義;行政領導的方式和類型;行政領導權力的來源;行政領導者的素質要求;行政領導群體的結構.重點難點:行政領導的方式和類型;行政領導群體的結構.二,作業: 選擇題1,持這種領導方式的領導者認為,只有工作人員身心愉快,才能產生最高的效率,領導者平時尊重工作人員的人格,注意積極的鼓勵和獎賞,授予部屬應有的權責,發揮工作人員的積極性,給予工作人員合理的待遇.這種領導方式屬于()A,以事為中心的領導方式 B,以人為中心的領導方式C,人事并重的領導方式 D,放任自流的領導方式 答案:簡答題合理的行政領導群體結構應包括哪幾個方面?行政決策一,學習要求:知識要點:行政決策的含義和特征;行政決策的幾種類型;行政決策的原則;行政

決策的基本步驟;行政決策的分析模型;現代行政決策體制的特點;現代行政決策體制的構成.重點難點:行政決策的原則;行政決策的基本步驟;現代行政決策體制的特點.二,作業: 選擇題1,下列關于行政決策的特征的選項正確的是()合法性,綜合性,不易衡量型和贏利性;合法性,綜合性,普遍性和不易衡量型合法性,綜合性,普遍性和贏利性;合法性,不易衡量型,贏利性和普遍指導性.2 ,行政決策時,客觀條件出現的概率無法知道的決策屬于哪種決策類型)A,確定性決策;B,風險性決策;C,不確定性決策;D,非理性決策.簡答題簡述行政決策的一般程序.第四章 行政組織一,學習要求:知識要點:行政組織的含義和特征;行政組織的基本要素;行政組織的產生與成立;行政組織的種類;我國行政組織的基本原則;目標管理;行政組織變革的阻力及克服.重點難點:行政組織的基本要素;派出機關與派出機構的區別;行政組織的原則.二,作業: 選擇題1,下列關于國家行政組織產生與成立的依據錯誤的是()A ,依據憲法 B, 依據法律 C ,依據個別領導人的想法 D, 依據行政裁量權 2 ,下列行政組織中屬于派出機關的是A ,市政府 B,地區行署 C, 公安局D,派出所簡答題簡述行政組織的基本要素.人事行政一,學習要求:知識要點:人事行政的含義和特征;西方國家公務員制度的特征;我國國家公務員制度的特點;我國公務員制度的主要內容.重點難點:西方國家公務員制度的特征;我國國家公務員制度的特點;職位分類.二,作業: 選擇題國家工作人員因公致殘,喪失工作能力的,按我國規定可以()A,辭職 B,辭退 C,退休 D,退職 2 ,關于職位的特點有如下說法,其中正確的說法是)A,職位是以人為中心確定的;B,職位是不穩定的;C,職位的數量是有限的;D,職位上的行政領導人員擔任職務與責任的時間長短對職位本身有影響.11,下列職務中不屬于我國公務制度中規定的非領導職務的是A 巡視員 B 主任科員 C 調研員 D 行署專員簡答題西方國家公務員制度的基本特征有哪些?行政領導一,學習要求:知識要點:行政領導的含義;行政領導的方式和類型;行政領導權力的來源;行政領導者的素質要求;行政領導群體的結構.重點難點:行政領導的方式和類型;行政領導群體的結構.二,作業: 選擇題1,持這種領導方式的領導者認為,只有工作人員身心愉快,才能產生最高的效率,領導者平時尊重工作人員的人格,注意積極的鼓勵和獎賞,授予部屬應有的權責,發揮工作人員的積極性,給予工作人員合理的待遇.這種領導方式屬于()A,以事為中心的領導方式 B,以人為中心的領導方式C,人事并重的領導方式 D,放任自流的領導方式 答案:簡答題合理的行政領導群體結構應包括哪幾個方面?行政決策一,學習要求:知識要點:行政決策的含義和特征;行政決策的幾種類型;行政決策的原則;行政決策的基本步驟;行政決策的分析模型;現代行政決策體制的特點;現代行政決策體制的構成.重點難點:行政決策的原則;行政決策的基本步驟;現代行政決策體制的特點.二,作業: 選擇題1,下列關于行政決策的特征的選項正確的是()合法性,綜合性,不易衡量型和贏利性;合法性,綜合性,普遍性和不易衡量型合法性,綜合性,普遍性和贏利性;合法性,不易衡量型,贏利性和普遍指導性.2 ,行政決策時,客觀條件出現的概率無法知道的決策屬于哪種決策類型)A,確定性決策;B,風險性決策;C,不確定性決策;D,非理性決策.簡答題簡述行政決策的一般程序.行政實施一,學習要求:知識要點:行政實施的概念和特點;行政實施的原則;影響行政實施的因素;行政實施的步驟和環節;行政溝通的注意事項;行政控制的程序;行政不協調的原因;行政協調的方式.重點難點:行政實施的原則;影響行政實施的因素;行政溝通的注意事項.二,作業: 選擇題體現行政實施活動權威性和嚴肅性的執行活動的基本特征是)單方性 B,雙方性 C,支配性 D,強制性2 ,下列不屬于政府內部的橫向協調的是)A,上下級政府間的協調B,地方政府與地方政府的協調C,同級政府部門間的協調D,同級政府內部人員的協調簡答題簡述行政控制的類型.行政方法一,學習要求:知識要點:行政方法的含義,特點及作用;行政程序的特點;行政計劃的編制過程;行政基本方法.難點:幾種常用的行政技術.二,作業: 選擇題1,背水一戰屬于下列哪種激勵類型()A,目標激勵 B,獎勵激勵C,反激勵 D,競爭激勵 2,經濟方法不同于指令方法等其他方法,它有自己的特點,下列選項中不屬于經濟方法的特點的是()A,關聯性 B,有償性C,間接性 D,直接性簡答題簡述行政程序的特點.行政效率一,學習要求:知識要點:行

政效率的含義及類型;績效評估;公共部門的特點和績效評估的困難;影響行政效率的因素;行政效率測定的途徑和方法.重點難點:行政效率的含義;影響行政效率的因素;公共部門的特點和績效評估的困難.二,作業: 選擇題1,下列關于公共部門產出的特征的選項中不正確的是()A,產出多為無形產品;B,產品的中間性質;C,最終產品的非商品性 D,產出多為有形產品.簡述行政效率在行政管理中的地位.第十一章 機關管理一,學習要求:知識要點:本章主要了解機關管理的含義和原則;文書管理;檔案管理;會議管理.二,作業: 選擇題1,下列哪一項不屬于狹義機關管理的內容()后勤管理 B,人事管理 C,檔案管理D,會議安排簡答題機關管理現代化包括哪四個方面?第十二章 公共預算和財政管理知識要點:公共預算的含義和功效;公共預算的內容;公共預算的編制原則;財務行政的含義和特征;財務行政管理的內容和任務;財務行政的職能;財務行政的宏觀調控作用.重點難點:公共預算的編制原則;財務行政管理的內容和任務;財務行政的職能;財務行政的宏觀調控作用.二,作業: 選擇題1,下列哪個選項不是關于關于財務行政管理的特征()A ,連貫性 B, 基礎性 C ,依賴性 D, 控制性 簡答題簡述公共財政的主要職能.第十三章 法制行政和依法行政知識要點:法制行政的含義;法制行政和法治行政的區別;法治行政的基本法則;現代法治行政的特征;廣義的行政監督和狹義的行政監督;行政監督的四種監督部類;如何完善我國的行政監督;依法行政的含義;我國怎樣實現依法行政.重點難點:法治的含義;法治行政的基本法則;如何完善我國的行政監督.選擇題1,下列被稱為和立法,司法,行政權并立的第四權力是()A ,政黨 B,公民個人 C ,社會輿論 D,檢察機關2 ,我國監察機關對行政機關的監督屬于()A ,一般監督 B,職能監督 C, 主管監督 D,特種監督簡答題廣義行政監督的主體有哪些?第十四章 行政責任和行政倫理知識要點:行政責任的含義和屬性;行政責任的特征;行政責任的構成要件;行政責任追究存在的障礙;行政倫理的含義和內容;加強行政倫理建設的途徑.重點難點:行政責任的含義和屬性;行政責任的構成要件;行政責任追究存在的障礙;加強行政倫理建設的途徑.選擇題1,下列屬于政府公務員不應為行政責任的是()A ,遵守憲法和法律 B,履行自己的本職工作 C ,厲行節約 D,不得越權行使行政權力.2 ,下列關于行政責任的特征的選項錯誤的是()A ,行政責任是一種責任 B,行政責任是一種任務 C,行政責任是一種權利 D,行政責任是一種制度簡答題行政倫理失范的發生機制主要包括哪幾個方面?第十五章 行政發展知識要點:行政發展的含義和原則;行政發展的模式;行政發展的環境分析;行政改革的含義和內容;行政改革的阻力和動力;中國的行政改革;當代國外行政改革的新理論.重點難點:行政改革的含義和內容;行政改革的阻力和動力;中國的行政改革;當代國外行政改革的新理論.選擇題1,我國政府改革的經濟基礎是()A ,經濟的全球化 B,市場經濟 C ,計劃經濟 D,二元制經濟.2,當代中國行政改革的核心問題是()A ,政府機構膨脹 B,人員過多 C,國家行政權力的重新定位和劃分問題 D,利益問題簡答題簡述我國行政改革的價值取向.注:各位同學在復習時,要將書本和老師講課內容相結合,在仔細閱讀書本內容后,再認真聆聽老師的講課,考試時力求以書本內容為主,但有些書本上沒有老師講課時重點強調的內容大家也要掌握.對于一些理論前言的問題只要求大家了解,考試時可不作重點復習.本著上述原則,進行學習和復習,相信大家一定能學好這門課程并取得好成績.

第三篇：行政管理學作業題目

行政管理學作業

1.名詞解釋

1.行政環境：是行政系統賴以存在和發展的外部條件的總和。這些條件有物質的、精神的，有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。

2.行政道德

3.行政組織結構

4.編制

5.政府決算

6.政府公共關系

7.分權制衡理論

8.公共危機

9.政府績效

10.行政改革

二，簡答題

1.行政管理學研究的主要內容。

2.學習和研究行政管理學的方法。

3.行政環境問題的意義。

4.編制管理的具體內容。

5.公務員制度的基本原則。

6.行政決策在行政管理中的重要地位。

三，論述題

1.十一屆三中全會以來我國行政職能轉變的主要內容和基本方向。

2.論述行政組織的基本要素。

3.論述人事行政的特征。

四、案例分析

【案例正文】：武漢收禁“麻木”

“麻木”（三輪摩托車的俗稱）曾是困擾武漢市城建發展的一大頑癥，多年來屢禁不止。從上世紀90年代初開始，武漢的非法營運麻木漸成氣候。交管部門的圍追堵截和麻木的左沖右突，成了當時典型的“貓和老鼠”游戲的—種。據了解，在1997年以前，平均每輛麻木幾乎都被罰過。

到了1997年，武漢市決心“動真格”，當時采取的是強制式的行政管理方式，即上街強行收繳麻木。這種簡單化的公共管理范式的選擇，引起了強烈反應而形成了“麻木”問題。麻木車主與民警發生糾紛，甚至有沖突。

“麻頭”組織作用的顯現，使麻木事件更趨于激化。“麻頭”，是麻木群體中有一定活動能力和威信的人物，他們組織麻木到政府上訪，靜坐，還開著車上街游行，堵塞交通。麻木車主以下崗職工、殘疾人居多，—輛麻木就是—家人的飯碗，數萬輛麻木涉及十多萬人的飯碗。

2003年５月，武漢市政府再次下決心取締“麻木”，這次整治，武漢市政府充分吸取以前歷次整治的教訓，向廣大市民提出了“依法整治、有情操作、回收車輛、幫助擇業”的原則。５月２０日公布《關于

修改〈武漢市城市道路交通管理若干規定〉的決定》，于６月２０日在七個城區和兩個開發區禁止三輪摩托車行駛營運。

武漢市沒有強行禁止，沒有一刀切之，而是以民眾的利益為出發點統籌兼顧。武漢市政府在《致有證三輪摩托車車主的信》上說：“實施這一決定難免會給你們在就業和生活上帶來一些暫時的困難和問題。但有關部門研究制訂了一系列相關政策”。

這些政策包括：市政府準備了近２億元的回收金，對車輛從優折價回收，每輛車按年份從２５００元到３０００元不等；對愿意自謀職業不要求政府幫助就業的車主，政府給予一次性自謀職業補貼４０００元；對從事個體經營的，享受減免有關稅費的優惠政策。此外還對在規定期限內上交“麻木”的車主給予了相應的獎勵。同時強調，８月２０日是最后期限，之后不再執行上述各項政策。結果，到６月２４日，武漢市政府宣告：武漢徹底告別“麻木時代”。

【請根據案例，回答下列問題】

1、武漢收禁“麻木”的決策體現什么原則？

答：武漢市政府在取締“麻木”的同時，也顧及到廣大“麻木”車主的切身利益，制定了一系列的有償交車措施、失業車主再就業輔助和殘疾車主出行方式保障等政策。一方面通過政策保障免除了車主的后顧之憂，使車主更好地配合交車，另一方面也消化了大量的失業人員，維護了社會穩定。而這些保障措施的及時落實和“麻木”問題順利解決，也少不了所有工作小組的高效執行。正是有那些勤勤懇懇、熱情服務的前線人員，才有了武漢市從“麻木”城市印象中的漂亮轉身。運用科學的理論和方法，系統分析主客觀條件，依法遵循相應的法律條文，是作出行之有效的行政決策的保障。這需要行政領導的全局眼光、審時度勢與借鑒創新。正確有效的行政領導，能推動行政決策順利進行，確保行政活動的全面開展。科學有效的行政決策，不僅僅在于解決問題的本身，還應重視問題所引發的一系列附帶問題。只有做到舊病除又不落新病根，才是真正的良方，才是真正的科學決策。而科學的行政決策，也要依賴有效的行政執行，只有充分明確政策目標，充分調動政府資源，認真貫徹落實政策，認真依法執行政策，才是行之有效的政策執行。

2、武漢收禁“麻木”的決策給我們什么啟示？

答：（1）必須深入調查研究，確定決策目標。

（2）集思廣益，擬定方案。

（3）對決策方案進行評估選優。

（4）認真組織實施。

第四篇：張國慶《行政管理學概論》

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

行政管理學概論

張國慶

教案目錄 第一章

緒論

一、行政管理學的概念、研究對象、學科目的二、行政管理學的研究范疇、研究方法

三、行政管理學的學科特點及與相關學科的關系

四、現代行政現象與現代行政精神

五、行政管理學的演進

六、我國行政管理學的歷史與現狀

七、國家行政管理的基礎 第二章

行政職能

一、現代政府行政職能問題的由來與發展

二、政府職能的涵義

三、政府職能的構成 第三章

行政權力

一、行政權力的概念

二、行政權力的分配

三、行政授權

四、行政權力行使

五、行政權力的發展和演變 第四章

行政組織

一、行政組織概述

二、組織目標

三、組織結構

四、組織原則

五、組織環境

六、組織變革 第五章

人事行政

一、人事行政概述

二、現代人事行政制度：國家公務員制度

三、我國公務員制度

四、現代人事行政中的職位分類

五、現代人事行政的更新機制

六、現代人事行政的激勵—保健機制

七、現代人事行政的行為調控機制 第六章

行政領導

一、行政領導概述

二、行政領導的方式和類型

三、行政領導者

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

四、行政領導藝術

五、行政領導的群體結構 第七章

行政決策

一、行政決策概述

二、行政決策體制

三、行政決策過程

四、行政決策的原則和方法(增補)第八章

行政實施

一、行政實施概述

二、行政指揮

三、行政溝通

四、行政控制

五、行政協調 第九章

行政方法

一、行政程序

二、行政計劃

三、行政基本方法

四、行政技術 第十章

行政效率

一、行政效率概述

二、行政效率研究的歷史與現狀

三、績效評估的作用和意義

四、公共部門績效評估的實踐

五、行政效率測定的方法與技術

六、如何提高行政效率(增補)第十一章

機關管理

一、機關管理概述

二、機關環境管理

三、機關物材管理

四、機關文書管理

五、機關檔案管理

六、機關日常工作制度和后勤管理 第十二章

公共財政

一、公共財政的職能與國家預算

二、公共財政支出

三、公共財政收入

四、公共財政政策 第十三章

行政行為

一、行政行為概述

二、行政行為的基本方式

三、行政行為的功能 第十四章

法制行政

一、法制行政概述

二、行政監督

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

三、法制監督

四、社會監督 第十五章

行政責任

一、行政責任概述

二、行政責任的基本范疇

三、行政責任的確定 第十六章

行政倫理

一、行政倫理概述

二、行政倫理的結構與功能

三、行政倫理制度化 第十七章

行政改革(增補)

一、行政改革概述

二、當代國外政府行政改革概況及發展趨勢

三、中國行政改革的回顧與反思 參考書目

行政管理學概論(教案綱要)

本教案以張國慶主編的《行政管理學概論》(2000年8月第二版)為基本參照教材，但在結構上作了稍許調整，主要是合并和增補了個別章節和問題；也適當參考了其他教材。第一章

緒論

學習本章重點掌握：行政管理學的概念；行政管理學的學科功效和特點；行政管理學與相關學科的關系；現代行政現象和現代行政精神；行政管理學在發展過程中出現的主要理論(科學管理理論、行為科學理論、系統科學理論)；新公共行政學的主要理論觀點；我國公共行政研究的特點和面臨的主要任務；學習行政管理學的重要意義。

一、行政管理學的概念、研究對象、學科目的

行政管理學是一門以狹義政府即各級國家行政機關為主要研究對象，涉及領域廣泛、內容豐富、綜合性和動態性較強的理論與應用相結合的相對獨立的學科。但迄今為止，行政管理學自產生以來，人們在學科的稱謂和定義、研究對象和基本范疇等若干基礎性問題上，仍未形成一種被普遍接受的觀點。因此，首先從這些最基本的方面對行政管理學進行必要的界定，對于學習這門科學是十分重要的。

(一)行政管理學的概念

1、行政管理學又稱為公共行政學、行政學、公共事務管理學、公務管理學等。其英文名稱Public Administration或Administration，來自拉丁文Administratre。這些名稱并沒有本質上的區別。從一定意義上說，行政管理學是一門借用的學科。因為行政管理學在研究公共行政現象的過程中，大量應用了不同時期許多學科的研究成果。從起源看，一般認為行政管理學脫胎于政治學學科。早期的行政管理學雖然從一開始就強調行政執行的特殊意義，但那時所涉及的主要領域是理論的、范疇的和邏輯思辯的，而不是技術的、過程的和實際運作的，且有關公共行政的諸多問題常常是與政治學學科合并討論的。因此，早期行政管理學關于公共行政的研究，其政治理論傾向是比較明顯的。由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關公共行政的若干問題，也仍然是與政治學科交叉研究的。這種歷史的淵源以及行政管理學的國家公共行政的屬性，決定了它與政治學學科的必然的和內在的聯系，以至于有人認為，從基礎學科的角度來劃分，行政管理學是政治學的一個分支學科。

2、以1911年美國人弗雷德里克·泰羅的《科學管理原理》一文的問世為標志，西方國家工商業界率先進行了觀念、文化和管理技術的革新。在當時，效率、成本、時間、動作分析等觀念和方法，幾乎成為

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

提高產量、增加利潤的同義語，并以此為中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在這一潮流的影響和推動下，像其他領域里發生的情況一樣，“管理”的觀念和方法也開始逐漸注入關于行政問題的研究之中。這就為行政管理學的研究提供了新的領域和方法，并推動行政學朝著實證研究的方向發展。3、60年代以后，以美國人赫伯特·西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應用，不僅從理論上對20世紀初期以美國人弗蘭克·古德諾為代表的政治與行政的“兩分法”的形態觀提出了挑戰，而且拓寬了行政研究的領域，提高和強化了“管理”在行政研究中的重要性。在這方面，無論是科學管理還是科學決策，都屬于技術的、運作的和方法的性質。

4、早期的行政學與后期的公共行政學的關系。早期的行政研究從宏觀上闡釋了公共行政管理的性質，確定了公共行政管理的主體與客體及其相互關系，以及這種關系的總體特征，為公共行政管理設定了某些包括檢驗尺度在內的原則標準。同時，后期的公共行政管理科學也為前期的政治性的公共行政管理提供了許多可以實證和運作的規范及手段。因此，二者在國家公共行政研究的領域中融合成統一的、互補的和促進的理論和方法體系是歷史的必然。這種統一的理論和方法體系就是我們所說的行政管理學。這種理論和方法體系經過后來的行為科學、人際關系科學、管理科學、政策科學以及系統論、權變理論、新公共行政觀以至‘第五代管理“的充實和發展，正在變得愈來愈豐富多彩和行之有效。

5、一般認為，最早使用“行政學”一詞的是德國學者馮·史坦因。他于1865年發表了《行政學》一書，但他當時主要是在行政法的意義上使用“行政學”一詞的。作為一個行政管理學的概念，“行政學”一詞一般認為始見于美國學者伍德羅·威爾遜1887年所著的《行政學之研究》一文。該文被認為標志著行政學的發端。從那時以來，許多研究者從不同的角度給行政學或行政管理學下過許多不同的定義。區別的關鍵在于對“行政”一詞的不同理解，區別的要點則主要集中在兩個層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。這兩個層面恰好反映了行政管理學發展史上兩個不同時期研究的不同側重點。(1)持“政治”行政觀的人主要是一些早期的行政學者。他們根據三權分立學說和自然法原則、議會至上的原則認為，凡國家立法和司法以外的政務總稱行政；政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行；行政是政府行政部門所轄的事務，或是政府官吏推行政府功能的活動。這種定義方法并沒有錯，但不夠全面。因為，政治與行政無論在法理上或實際過程中都存在很強的內在聯系性和功能的交叉性，都不存在截然的職能劃分或不可逾越的界限。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要。(2)持“管理”行政觀的人主要是科學管理運動興起以后的一些行政學者。他們認為，行政是如何使人民對政府的期望取得成功的各種方法；是完成或實現一個權力機關所宣布的政策而采取的一切運作；是一種活動或程序；是通力完成共同目標的團體行動；行政特別注重管理方法、程序具體操作，是研究政府做些什么和如何做的理論；是經由集體合作實現共同目標的藝術。從這些觀點中可以看出，他們將行政理解為一個實際而廣泛的運作過程，注重的是行政管理實施過程中的方法及其有效性。這樣，行政就被理解成一個包括政府、其他公共權力機關甚至工商社會組織的、有著較為廣泛的內涵和外延的概念。但一般來說，行政管理學仍以政府活動及其科學化為主要研究對象，并據此設定研究范疇和研究方法，以區別于工商企業界的管理。

6、我們所說的行政管理學，是由“行政”、“管理”和“學”所組成的一個復合詞組。(1)其中“行政”通常指政府公共行政過程中的政務的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)運用依法獲授的國家公共行政權力，并在法律原則規定的范圍內運用行政裁量權，以行政效率和社會效益為基本考量標準，處理公共行政事務的過程和活動。(3)“學”則是與前面兩個方面相一致的比較系統化和有著獨特領域的理論、方法和知識的體系。

7、因此，行政管理學就是關于公共行政制度或行政體制及其運行機制的合法性、合理性、有效性、發展性的比較系統的思想、理論、邏輯、知識和方法的體系。在一般情況下，它主要反映政府(國家行政機關)管理國家事務、社會事務和自身事務的活動，并通過對這些活動的本質與現象、主體與客體、觀念與技術、內容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規律性，幫助和推動這些活動的科學化、法制化、規范化、合理化、效率化和時代化的進程。值得強調的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構成了政府一切行政思想和行政行為的基本價值標準。

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

(二)行政管理學的研究對象和學科目的。主要集中在：

1、研究關于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法；

2、研究關于提升政府公共管理的水準和行政效率的思想、途徑和方式；

3、為政府公共行政管理提供系統的理論依據、論證方法和實證技術，為國家行政發展和發展行政提供專業性意見；

4、全面培養政府公務員，尤其是行政通才。

二、行政管理學的研究范疇、研究方法

(一)行政管理學的研究范疇。其中有代表性的觀點有：

1、懷特將行政管理學的范疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財務行政，行政法規。

2、古立克提出了“七環節”理論：計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算，以此概括行政管理的七大基本職能。

3、臺灣學者張金鑒提出了“15M”理論(即每個概念里面都有一個M)：目標、計劃、人員、經費、物財、組織、方法、領導、激勵、溝通、士氣、協調、及時、空間、改進。

4、一般來說，行政管理學的基本研究范疇，有以下幾個方面：行政原理、行政職能、行政權力(授權)、行政組織、人事行政(公務員制度)、行政領導、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執行、行政技術、行政行為、行政效率(有效性)、機關管理、公共財政(財務行政)、物財行政、行政責任、行政監督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政發展等范疇。

(二)行政管理學的研究方法。行政管理學使用的分析方法具有兩個方面的特征：其一，行政管理學使用的大多數分析方法是眾多社會科學共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會調查方法，社會統計方法等；其二，在實際的研究過程中，行政管理學使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。

一般來說，行政管理學常用的分析方法如下：(1)邏輯分析方法，又稱哲學研究法，主要從哲學的觀點出發研究公共行政現象，通過運用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關系分析等直接與哲學思想相關的分析方法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個性的關系，一般規律與特殊規律的關系，進而形成一定的普遍適用的有關公共行政的理論基礎和行為準則。(2)法規分析方法，主要從法理、法律、法規的角度來研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規范性、合理性，研究政府行政行為的條件或局限性。(3)歷史分析方法，又稱史學研究法，注重公共行政和行政管理學的起源、發展及演變沿革的過程，不同時期的不同特點和歷史類型，以及歷史情形對現實行政的影響和借鑒意義。(4)實證分析方法，又稱事實研究法、行政調查法，指通過觀察、描述事實，進而依據事實得出結論的分析方法，其特點是以實際、具體的行政事項或行政過程為研究對象，本著具體情況具體分析而不拘泥于通則或定律的原則，研究行政問題的癥結所在，并制定切合實際、行之有效的對策。(5)規范分析方法，又稱理論分析方法，主要指通過價值判斷作出結論的分析方法，即根據一定的理念、價值標準或行為規范對“是非”作出一定的評價。(6)比較分析方法，主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，研究實現高效、民主行政的途徑和方法，是一種既適用于空間序列，又適用于時間序列的分析方法。(7)系統分析方法，又稱生態研究法或環境研究法，其特點，是將相關行政活動進而整個行政過程乃至社會環境視為一個有機整體，著重研究各個相關部分的交互影響、雙向往來、動態平衡、彼此關系，進而尋求最優化的行政選擇。(8)生理分析方法，主要研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質欲望滿足和物質工作條件之間的關系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對應關系。(9)心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關系研究法。(10)資料分析方法，又稱間接研究或圖書館分析法，其研究方式主要通過查閱現有的法律法規、政策文件、文書檔案、書刊論文、研究報告等，尋求對一定行政問題或行政現象的理解。(11)案例分析方法，又稱案例研究法，其特點，是對已經發生的真實而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。(13)模擬分析方法，其特點是通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過程中的特殊作用。

三、行政管理學的學科特點及與相關學科的關系

(一)行政管理學作為一門理論與應用相結合的系統科學，其特點比較突出。具體表現為：

1、綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點是由政府公共行政管理的復雜性、廣延性所決定的。

2、實踐性，行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

即它是實際的、應用的、具體的。

3、系統性，即它是整體的、有序的、相互關聯的。

4、技術性，即它是方法的、工具的、手段的。

5、發展性，即它是動態的、進步的、創新的。

(二)行政管理學與相關學科的關系。行政管理學科的意義，是建立在與其他學科的相互聯系、相互比較、彼此相交的相互關系的基礎上的。它與相關學科具有密切的關系。

1、行政學與政治學。一般認為，行政管理學源自政治學，其最初的目的是研究如何有效地保衛憲法和執行憲法。所以，從淵源上說，行政管理學是政治學的分支科學。但二者具有比較明顯的領域差別。政治學主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構成要素、體制，國家的政治原則、政治權力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實踐。行政管理學則主要研究政府體制和政府行為等行政現象，研究如何制定正確的政府目標和有效地達到這些目標。因此，實務是其基本內容。就相互關系而言，“行政學是藉政治學指引其努力的方向，政治學則賴于行政學充實它的內涵”。

2、行政管理學與行政法學。有的學者認為，行政管理學源出行政法學，因為行政管理學的形成是從研究法律對行政活動的規范開始的。后來由于行政活動日漸繁多，行政管理學才逐漸分離獨立成一門學科。從現代學科的領域看，行政法學是以行政法律關系為研究對象的學科，其性質和內容是研究和規定公共行政管理的法律規范，比如，行政權力主體如何行使職權，以及在其對民權和其他行政權力有所侵犯時如何懲處和補救等。其典型表述方式，是各種行政法律規范。行政管理學則研究推行和執行政務及如何使之有效的原理原則和技術方法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學與行政管理學都是以國家行政為中心觀念的學科。前者有賴于后者不斷充實其內容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權威的規范，進而加強自身的性能。因此，行政管理學與行政法學在現代社會中是緊密聯系、相互促進的兩門學科。

3、行政管理學與企業管理學。企業管理學是科學管理運動興起以來的有關企業管理的理論和方法的總稱。一般認為，企業管理學較之行政學后起，它主要研究如何管理和改進企業的經營狀況，提高生產率和增加利潤。但它興起之后卻不斷對行政管理學產生重大、直接的影響和推動。應當說，行政管理學借用或吸收了相當多的企業管理學的概念、詞匯和方法，同樣，企業管理學也從行政管理率先借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說，二者在本質上是一致的，在方法論上也是相通的，但在研究對象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。行政管理學與企業管理學是內容上交叉、理論研究和研究方法上相互借鑒、學科發展上相互影響和相互滲透、研究領域上各異的兩門學科。

4、行政管理學與社會學。社會學是研究人類社會各種社會生活現象的學科，是社會科學的基本學科之一。從廣義上說，一切社會生活都是它的研究對象，其中包括社會公共管理的概念、方式和手段。行政管理學只有將行政現象置于廣大的社會環境中來考察，才能獲得比較符合實際的理論和解決辦法。從狹義上說，社會學則不以公共權力的成立和行使為特定的研究對象。就相互關系而言，社會公共事業的管理是公共行政管理的重要內容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關的法權地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學與社會學是相互促進、相互支持的。

除了以上學科外，行政管理學與經濟學、財政學、統計學、心理學、社會心理學、行為科學、運籌學、高等數學、計算機語言學、公共關系學等學科都有著比較密切的關系。

四、現代行政現象與現代行政精神

現代行政現象是指第二次世界大戰以后，尤其是60年代以來，國際上，主要是發達國家所出現和形成的某些公共行政現象。現代行政精神則是指與現代行政現象相一致的，政府在實施公共行政管理過程中比較重視和強調的某些行政精神。

(一)現代行政現象。主要表現在三個方面：

1、行政職能擴展。西方國家的行政機關在相當長時間里，遵循憲法規定行政活動的限度和秩序，其一切行政行為都必須以法律為依據，受立法的嚴格控制，由此形成“無法律即無行政”的法治行政原理。行政被看作僅僅是國家官員依法行使職權和尋求行政效率提高的活動。與這種國家理論相一致，西方國家政府的職能在相當長一個歷史時期被限定在維護國家安全、社會秩序以及個人財產不受侵犯等方面。自從自由資本主義發展成為壟斷資本主義，特別是第二次世界大戰以至60年代以來，人類社會發展進步的節奏明顯加快，出現了大量的新思想、新觀念、新學科、新技術、新行業、新文化、新財富，推動著人們形成新

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對 的需求和新的價值觀念，同時給西方國家帶來了日漸增多、日益復雜的政治、經濟和社會問題，這就需要一種能夠對變化及時作出反應并有效解決問題的力量。在這種條件下，具有較強機動性、靈活性、伸縮性的國家行政機關，順理成章地要被推向國家的主導權。西方國家認為，“法律有限、人事無窮”，純粹的法治行政已不再適應變化的需要。因此，依法行政不應是一切行政行為均須依照法律條款，而是必須符合法律原則。也就是說，在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機關有自由裁量、采取行政行為的自主權力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔起了保國衛民的責任，而且承擔起了扶助各行各業均衡發展，普遍提高各個階層生活水準和道德、文化水準，防止個人私欲損害社會公益以及緩解社會矛盾的責任。政府行政職能的擴展造成了“行政國家”的興起，行政國家的興起則造就了一個“大政府”。

2、不良行政現象增加。行政權力的擴展和強化導致了行政國家的出現，行政國家的出現則進一步大大加強了行政活動。以行政權力的強化和行政職能的擴展為基礎的政府行政活動的加強相應帶來了一系列的不良行政現象。(1)行政組織規模龐大，形成了許許多多結構復雜、分工細致、門類繁多的專業部門和各種行政委員會，與此同時，政府公務人員也大量增加。(2)行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響。(3)政府人員專業化，主要是指政府大量招攬和使用專業人才的現象，造成了所謂“專業人員國家”的現象。(4)官僚化傾向滋長，導致了“程式化”行政現象出現，不僅使國家行政組織中人際關系淡薄，主動進取精神受到抑制，而且導致政府與公眾關系惡化。不良現象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。(P19-23)

3、行政管理和行政管理理論現代化。這主要是指隨著社會的發展進步所形成的某些行政現象：(1)重視社會目的。從積極意義上說，重視社會目的、為國民利益服務是現代憲政國家政府的天經地義的職守，從消極意義上說，輕視社會目的、不為或不能為國民利益服務的政府，則會為國民所不容、被國民所拋棄。(2)行政管理手段現代化，主要是指政府為適應現代管理的需要，不斷和大量吸收、采取現代化的技術設備和技術方法的行政現象。(3)行政管理理論現代化。從科學管理理論開始，經過人際關系-行為科學的激蕩、管理科學的充實、系統論-權變觀的發展，當代行政管理學已經成為一門內容豐富多彩、分支學科眾多、研究領域獨特、實踐性較強的學科。為民服務、依法行政、高效管理、適應發展成為其中心觀念。

(二)現代行政精神。主要表現在三個方面：

1、主動進取。社會經濟的發展和一系列復雜的社會問題的出現，要求政府經常地審時度勢，不斷地提出對策，進而有效地解決面臨的各種問題。因此，只有那些銳意進取的政府，才有可能獲得國民的支持，進而獲得國家和民族的競爭優勢。

2、追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現代政府在主觀意愿與客觀效果相統一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實踐中表現出具有卓越品質的公共政策能力、綜合實施社會公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產品和公共服務的能力、自律和自我更新的能力。這種精神直接表現政府的工作動機、工作意愿、工作狀態。追求卓越涉及兩種相互聯系的價值取向，即效率與效果。

3、創新發展。創新發展是一個政府乃至一個國家、一個民族的生命力和適應環境能力的主要標志之一。在現代社會條件下，發展變化的節奏明顯加快，優勝劣汰已經成為一種隨處可見的社會現象。政府對國民負責，要使國富民強、永遠立于不敗之地，就必須具有強烈的憂患意識，不斷創新發展。

五、行政管理學的演進

行政管理學的演進是指行政管理學的發展及其不同發展階段上的不同內容和特點。一般認為，行政管理學發端于19世紀末期，以威爾遜的《行政學之研究》一文為標志，但自那以后的歷史分期，研究者們提出了許多不同的觀點。我們認為，以新學派的創立、新理論的形成、新的研究方法的提出為主要劃分標準，行政管理學的演進大致可以分為：

(一)行政管理學的產生時期(早期公共行政研究時期)。這一時期是指1887年威爾遜發表《行政學之研究》一文到科學管理理論興起之前(1911年)的一段歷史時期。在這一時期里，行政管理學建立了基本的理論基礎，形成了初步的學科體系，產生了比較大的影響，為行政管理學的進一步發展提供了條件。

1、行政管理學產生于這一時期的歷史必然性。這一時期是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。隨著各國工業化的迅猛發展、大型壟斷組織的形成等，各國在社會發展過程中出現了都市化以及隨之而來的一系列復雜的社會問題，矛盾沖突甚至對抗成為一種普遍的社會現象。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預，來有效地減少、緩和、解決矛盾。在這種情況下，政府地位

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對 的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。因此，在這個時期提出公共行政問題、產生公共行政學是合乎邏輯的，它是社會發展進步的客觀要求，也是社會發展進步的一種表現。

2、行政管理學產生的理論淵源。不少學者認為，它是在四種理論的基礎上或直接促進下發展起來的。這四種理論是：(1)西方近代政治學尤其是國家學說，為行政管理學提供了有關國家權力(行政權)、民權民意、政府結構、政治過程等概念和范疇，提供了傳統的理論和思辯的研究方法。(2)君主制時代德、奧兩國的官房學。官房學又譯計臣學，主要研究如何有效地為國家(君主)管理財政、經濟、行政等問題。官房學以后演變為公共財政學。(3)普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀初期，普魯士在西方首先創立了依據考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規定必須經過考試競爭才能任用法官，10年后進一步明確此規定適用其他官吏。英國則在1805年設立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規范，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。(4)西方資產階級革命時代興起的行政法學。行政法學與資產階級革命幾乎同期產生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產階級的強權的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變為研究行政法律關系的學問。行政法學開創了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規范，而這恰恰是迄今為止行政管理學的最重要的理論基礎之一。

3、早期行政研究階段的主要代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。他們對行政管理學的最大貢獻，是突出和強調了公共行政活動及其研究在所有國家現象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點和某些范疇。

威爾遜。曾任美國普林斯頓大學教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十任總統。1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發表了《行政學之研究》一文。一般認為，該文是行政學發端的標志，威爾遜本人也因此被認為是行政學的創始人。威爾遜認為：(1)傳統的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實施法律則注意不夠，所以應當把研究的重點放到行動的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要發揮和實現政治的功能，就必須純潔政府的組織機構，加強執行，提高行政效率；(3)國家的權力主要是掌握在決定政治的議會和執行政治的行政部門手中，因此，從結構上說，三權分立學說是不符合實際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發揮)才是正確的；(3)一個良好的政府應有兩大支柱，即堅強有力的政務官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創造精神、行政責任、文職官員培養等問題。盡管《行政學之研究》并未涉及行政學的基本框架，也未規定其基本范疇，但因其擬定了行政學的內涵，因而奠定了行政學的基礎，成為后來研究公共行政的必讀書目。

古德諾。曾任哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學會的第一任主席和塔夫托總統的經濟與效率委員會顧問。古德諾長期教授行政法學。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發表的《政治與行政：對政府的研究》一書。古德諾認為：(1)傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已(對此進行了全面系統的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準；(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，并規定常務官在政治上中立。《政治與行政：對政府的研究》是最早的行政學專著之一，對后來的行政學有著深刻的影響。古德諾是行政學的奠基人之一。

(二)科學管理時期(傳統公共行政研究時期)。科學管理時期以美國人泰羅1911年的《科學管理原理》一文為標志，到30年代行為科學興起之前。在這一時期里，行政管理學在前一時期研究的基礎上，同時受到科學管理理論的啟發和影響，開始轉向建立學科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。這一時期提出了行政管理學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領域廣泛、內容豐富、作用獨特的獨立學科。

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

1、科學管理理論的代表人物。科學管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利·法約爾、德國人馬克斯·韋伯最具代表性。科學管理理論是在美國企業管理落后，企業勞動生產率的提高和經濟的發展遠遠落后于當時科學技術成果和國內外條件所提供的可能性的歷史條件下產生的。面對這種情況，一批具有科學知識、又與企業管理有關的工程技術人員開始進行各種試驗，試圖將科技成果應用于企業的生產和管理之中，從而形成了一套科學的理論和方法，并迅速在工商業界得到推廣，進而引起各行各業，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應用。他們的理論和方法，直接對公共行政管理的理論和實踐產生了重大的影響。

弗雷德里克·泰羅。泰羅開創了科學管理的源流，因而被稱為“科學管理之父”。泰羅著眼于企業的基層管理，提出了以時間動作分析、工作定額制度、標準化管理、對工人進行職業培訓和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術學派。泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經歷為基礎，歸納出自己的組織管理哲學思想的。因此，在他的整個思想發展過程中，他始終注重從技術分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協作，試圖通過最合理最有效的組織配合，來達到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰羅發表了第一篇說明自己觀點的文章《計件工資制》。1903年，泰羅發表了《工廠管理》一文。1910年，泰羅又發表了《科學管理原理》一文，直至1911年在美國國會的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時期組織管理思想和方法的主導學派。因此，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也因此被尊稱為“科學管理之父”。泰羅組織管理思想的邏輯是：(1)勞動生產率低下是工廠中存在的主要問題。(2)解決這一問題的途徑不僅在于解決勞動力問題，更重要的在于解決低劣的管理問題。(3)為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實施這套制度的主要辦法就是任務管理，即對工人在一定時間里的工作和完成工作所需要的技術手段做標準化的處理，并把工人的報酬與工作成績直接聯系起來。(4)為此，泰羅提出了一種富于技術性質的、“有明確界說和原已經確定基本原則”的職能主義理論，強調應當把計劃與執行區分開來，并加強專業化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統的、依靠個性進行組織管理的舊模式，開創了科學組織管理之先河。

亨利·法約爾。早在1900年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會上提出了他的行政管理理論的思想。1908年，法約爾為礦業公會成立百年紀念會撰寫了《論一般管理上的原則》的論文，提出了他的行政管理的14項一般原則。1916年，法約爾又發表了《工業管理和一般管理》一文，首次和系統提出了他的行政管理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國家的行政管理理論》于1937年被《管理學論文集》收集并在美國出版。法約爾注重管理人員管理方法的改進，提出了以職能分工、統一指揮和14項管理原則等概念為核心的管理理論。因他以加強企業上層的行政管理為目標，并自認為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。法約爾提出的14項管理原則是：分工，權力，紀律，統一指揮，統一指導，個人利益服從整體利益，報酬，集權，等級鏈(權力線)，秩序，平等，人員保持穩定，主動性，團結精神。(P34-35)

法約爾首先確定，在所有的工商企業組織中都存在六大類基本活動：技術活動、商業活動、財政活動、安全活動、會計活動和行政管理活動。這六大類基本活動構成一個組織的六種基本職能。其中行政管理活動又分為計劃、組織、指揮、協調和控制五種。他把管理的五種活動稱為管理的五要素，并集中對其進行了研究。組織是法約爾行政管理五要素的核心內容之一。他在這方面的主要貢獻集中于組織的目的和結構方面。他認為，組織包括為各種活動和各種關系以及人員的雇傭、評價和培訓等作好準備；組織一個企業就是為企業提供一切有助于實現其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責，就是要設法使人員和物資的組織符合公司達成其目標的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結構。而合理的結構就是能保證公司在實現其目標的過程中能進行統一領導的結構。他主張在組織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內。法約爾所提出的職能和等級系列的發展進程及比例，是15名工人需要一名管理人員，往上各級則以4：1的比數為基礎。例如，60名工人要求4名工頭則又需要一名監理人，如此類推。

馬克斯·韋伯。韋伯曾任維也納大學和慕尼黑大學教授，出任過魏瑪憲法起草委員會顧問。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識分子，是當代著名的社會學家、政治學家和行政學家。他的官僚科層組織理論被認為是組織學的也是行政學的最重要的理論之一。韋伯認為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

織現象，而是指一種組織形態及其結構特點。合理合法的職權是官僚概念的內涵。這種組織是應用于復雜組織的最有效的形式，因而是已知的對人類進行必要管理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織理論的形成曾經借助于他對政府組織的大量觀察。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來沒有過治理組織的經歷，其理論的出發點也不是為任何一個組織的實際需要而設計的，而只是組織的理想的、標準的、通用的形態。設計這種標準化組織形態的目的，也只是為了進行理論上的分析，“以便說明從小規模的企業(‘世襲’)管理過渡到大規模的專業管理的轉變過程”。韋伯的最大貢獻，就是提出和建立了官僚模型的組織理論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個詞并不含有現在流行的“官僚主義”的意思，而只是表明組織結構設計中的某些特點和規范。韋伯認為，官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態是以他關于“權力”的觀點為基礎的，合理-合法的職權觀點是韋伯官僚概念的基本觀點。

2、科學管理思想在公共行政管理中的運用。科學管理思想和方法在企業組織經營領域里的成功運用，鼓舞和推動了人們在其他方面的實踐。首先在美國，人們開始把科學管理方式應用于國家行政組織的職能范圍之內。1906年，從紐約市政調查委員會開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調查運動。各級政府把科學管理的調查方法和效率的原則應用到行政部門，將科學管理的技術方法推廣到行政乃至聯邦行政，實行調整機構，精簡人員，簡化程序，從而促進了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美國又根據塔夫托總統的主張，設置了關于節約和效率的大總統委員會，開始用行政立法的形式來肯定和強調科學管理在國家行政領域里的重要性。市政調查運動和關于節約和效率的大總統委員會的設立，反映了現代化工業都市的興起及其對國家公共行政管理的新的要求，是美國也是資本主義世界致力于提高行政管理水平的的標志。

這一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：

美國人懷特。曾在芝加哥大學任教多年，還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。懷特于1926年出版了《行政學導論》一書。該書是全美第一本行政學教科書，因而有相當的影響。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財務行政和行政法規應是行政學的基本內容。懷特在行政學研究方面學力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯邦主義者》、《外國的文官制度》等。

美國人魏洛比。他曾任美國勞工部專家顧問和普林斯頓大學教授，擅長政治學和心理學，對經濟和法律也頗有研究，后曾主持美國行政研究所及美國國會圖書館的行政書籍出版事宜。1928年，魏洛比發表了《行政學原理》一書。他認為，財政、預算和物資管理是行政管理學的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學的研究范圍，成為他的主要貢獻。此外，魏洛比還有《現代國家的政府》等論著。

美國人費富納。他多年在美國南加州大學任教，1946年出版了《行政學》一書。該書與懷特的《行政學導論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書。他的其他主要著作還有《行政組織理論》和《行政學研究方法》等。

美國人古立克。他從20年代到60年代一直擔任美國公共行政研究所所長和美國政府事務研究所主席等職。由他主持的研究報告甚多，其中相當一部分被政府所接受并用于行政工作。他還在聯合國世界組織中先后擔任過政府計劃、組織、都市管理、財政、人事等部門的負責人。古立克在哥倫比亞大學任教20多年，學術研究內容廣泛、成果豐碩，其中較著名的是他與厄威克合編的《行政管理科學論文集》。他的管理7職能論基本上概括了他那個時代有關管理的各個方面，因而成為以后同類研究的出發點。

英國人厄威克。他曾任設在日內瓦的國際管理協會會長，一生編寫過許多管理方面的著作。較著名的有《作為一個技術問題的組織》、《管理的職能》、《科學的組織原則》以及與古立克合編的《行政管理科學論文集》等。厄威克是有關組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻是提出了他認為適合一切組織的8項組織原則。

(三)行為科學時期(修正公共行政研究時期)。這一時期以艾頓·梅奧1933年的《工業文明的人類問題》為標志，到60年代系統管理學派起之前。這一時期是行為科學-人際關系管理理論盛行的時期。行為科學-人際關系學說并不是單獨以行政管理學為研究對象的，而是一種非常廣泛的社會科學研究對象。它使用反

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傳統的研究方法，開拓了以人的行為和人際關系為中心的新的研究領域，所以有人稱之為“新社會科學”。

1、“行為科學”的概念。行為科學的概念最早是美國芝加哥大學的一些教授于1949年提出來的。起因于美國福特基金會資助該校“個人行為與人群關系”的研究計劃，該計劃簡稱行為科學。此后，行為科學就作為一種全新的社會科學概念而流行于世。

2、“行為科學”的發端。行為科學發端于美國的“霍桑試驗”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續五年進行了新的試驗，即著名的“霍桑試驗”。通過對組織中人的行為的實證性研究，他們開創了行為科學-人際關系學說的理論先河。他們認為，對人格的尊重、參與、情緒發泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規章、紀律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統的管理學的主要理論，開創了一種新的管理理念和研究視角，進而奠定了行為科學的基礎。“霍桑試驗”分為三個階段：第一個階段，繼電器裝配室實驗和云母剝離室實驗。該階段證明：客觀的物質性的變量，比如工廠環境、工作場所、工時長短、疲勞程度、勞動強度、照明條件、身體狀況連同工資制度是造成勞動生產率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的態度與情緒的改變，以及與之相關聯的團體社會關系的改變。第二階段，談訪計劃。該階段證明：士氣與監督工作存在著因果關系，而士氣和監督又與工作產量發生一定的因果關系。在這里，監督是指以人(監工)的行為方式出現的正式的組織監督。因此，這種監督關系實際上也體現了一種人際關系。改善這種人際關系，使之變得坦率、合理、善意，是改善工作環境中人際關系模式、實現人性激勵的重要方面。這種改善將直接影響到士氣以至工作成果。談訪計劃還證明：在組織中建立有效的信息溝通渠道，實行參與管理，可以使工人的工作態度和情緒好轉，從而使產量增加。第三階段，繞線機組實驗。該實驗證明：企業中不僅存在正式組織，而且存在非正式組織；企業成員不僅受正式組織的約束，而且受非正式組織約束。非正式組織以感情、地位和相互間的社會作用為基礎，形成特定的群體，并以群體特有的行為方式來保護或制約自身的成員，以使其行為符合群體規范，從而形成了一種把正式組織看成為一個社會系統的新的組織觀，進而形成了一種在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并通過滿足組織成員的某種社會-心理需要，來調動其工作積極性的新的管理思想。

3、“行為科學”的主要內容。在實驗的基礎上，梅奧等人對他們的理論進行闡述：梅奧發表了《工業文明的人類問題》、《工業文明的社會問題》，羅特利斯伯格發表了《職工的生產率中的人的因素》，懷特赫德發表了《企業界的工人》，羅特利斯伯格和狄克遜合作發表了《管理與工人》等，從而奠定了人際關系-行為科學的理論基礎。梅奧等人開創了以人、人的行為和人的社會關系為中心的新的研究方向，以及用社會-心理的觀點和方法研究組織現象的先例，從而把組織管理過程中的活的因素——人及人際關系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。梅奧等人以實驗的結果為依據，主要提出了三條原理：(1)工人是復雜的社會系統的“社會人”，而不僅是“經濟人”。所以，工人會追求金錢收入，但也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會、心理方面的需求。因此，社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產率的基本途徑。(2)企業中普遍存在著經常表現為某種團體的“非正式組織”。這些團體有自然形成而其成員必須服從的規范或慣例。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產率存在直接的影響。(3)新型的領導能力在于，“要在正式組織的經濟需求和工人的非正式組織的社會需求之間保持平衡”，即通過提高職工的滿足度而激勵職工的“士氣”，從而實現提高生產率的目標。因為在職工的需要中，金錢只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯系的需求。

4、以西蒙為代表的決策理論學派。行為科學-人際關系學說直接影響了關于行政研究的進程，許多行政學者開始使用行為主義的觀點和方法研究行政現象，其中，以西蒙為代表的決策理論學派較具影響。

西蒙曾任美國社會科學研究會主席，先后在芝加哥大學、伯克利大學和伊利諾伊工藝學院任教，1949年后則一直執教于卡內基-梅隆大學。西蒙在經濟學、心理學、政治學、社會學、組織學、計算機科學等方面都有所造詣，是當代最著名和最有影響的行政管理學學者之一，也是1978年諾貝爾獎獲得者。“行政行為”的概念就是在他的倡導下逐漸在行政管理學界流行的。

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西蒙認為：(1)傳統的理論對組織的說明只限于組織的結構、權責和指揮，因而過分簡單和不切實際，要真正了解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究。傳統的組織理論把組織中的人看成組織的一個毫無生氣的既定因素而不是一個可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。(2)組織是決策過程的復雜系統。他把組織成員的心理、行為與決策聯系起來，認為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。因此，領悟和把握一個組織的結構和功能的最好辦法，就是對組織的決策進行分析，這種分析以對組織內影響成員決策和行為的因素進行分析為前提。所有的管理活動都是團體活動，決策是許多團體活動的共同結果，而不是等級系列中的個人決定。因此，團體參與是組織管理的合理方式，而要實現團體參與就必須首先實現組織平衡，即在成員對組織的貢獻與組織對成員的滿足之間建立平衡。這種平衡是以組織對其成員實現激勵而產生的誘因為基礎的。(3)傳統的行政研究的方法不能正確表現行政現象和反映行政過程，主張用行政行為的動態的研究方法來取代傳統的法度體制的靜態的研究方法，從而使行政研究切實有效。他的理論稱為管理決策理論，亦有人稱之為邏輯實證學派。

西蒙的行政學說自成體系，大致可以分為三大部分：行政管理研究方法理論；決策理論；對行政組織及決策技術的實際研究。其中，決策理論影響較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領域的主要流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》上發表題為《決策與行政組織》的長篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀：(參見P45)西蒙一生著述甚多，除了《行政行為》外，主要著作還有：《經濟學和行為科學中的決策理論》、《管理決策新科學》、《發現的模型》、《思維的模型》，以及與他人合著的《行政學》、《組織》等。“西蒙的貢獻主要在于他的中心思想，即：為了對組織進行研究，就必須對影響人的行為的全部決策過程的復雜網絡進行研究”。這種研究的最終目的不是為了提高組織的效率，而是為了實現組織的效果。在這里，效率只是達到目的的手段。決策雖然也同效率相關，但更重要的是解決效果問題。(參見黃孟藩等：《決策的科學方法》，海洋出版社1983年版第8頁)

(四)系統科學時期(整合公共行政研究時期)。這一時期開始于60年代，沒有明顯的標志，而是一種漸進的過程。從提出新問題的角度劃分，該時期或許可以以孔茨發表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。在該文中，孔茨用“叢林混戰”一詞來描述和形容管理理論的名詞、術語、定義、假設漫天飛舞，學派、理論、體系、方法林立的現象，由此提出了管理理論價值取向和價值目標混亂，造成學術研究和管理務實困難或迷茫的問題。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認為當時至少可以概括出社會系統學派、決策理論學派、系統管理學派、經驗主義學派、權變理論學派、管理科學學派、組織行為學派、社會技術學派、經理角色學派、經營管理理論學派等學派。為了突破和擺脫“叢林混戰”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎。這就是后來的系統理論和權變理論。

1、新的研究是從對行為主義的批判開始的。1964年，伊斯頓在《政治學評論》刊物上發表了《政治學的革命》一文，對行為主義的理論進行了抨擊，認為制度研究與行為研究同等重要，研究方法與理論架構不可偏廢，同時反對價值中立觀，主張后行為主義革命。受此影響，管理學的研究主流開始發生轉變。

2、關于系統的概念和系統論的主要觀點。人類早就有關于系統的概念，但多偏重于哲學的理解。一般認為，最早提出一般系統理論的卻是奧地利生物學家L.貝塔朗菲。他在20年代末提出了有機系統理論的概念，其后，在1937年美國芝加哥大學的一次討論會上，他首次正式使用了“一般系統理論”一詞，并將系統(有機體)定義為“相互作用的諸要素的復合體”。這可以說是一般系統理論產生的標志。1968年，貝塔朗菲出版了《一般系統理論的基礎、發展和應用》一書，比較系統全面地闡述了他的動態開放系統理論。該書被西方學者認為是一般系統理論的經典著作。美國人K.博爾丁1956年發表的《一般系統理論：一種科學的框架》，則被認為是另一本一般系統理論的經典著作。

系統論的主要觀點是：(1)系統論是對傳統的科學管理和行為科學各自偏頗的否定。前者過分看重制度、紀律、標準化在組織管理中的有效性，后者過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理的合理性，因而都在實踐中顯露了相當的局限性，無法普遍適用于各類組織。同時，科學管理和行為科學也忽視了組織管理與廣泛的社會環境之間的相互關系，因而限制了人們的視野。在這種情況下，用綜合的、全面的、行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

相互關聯的觀點來看待、分析和研究組織管理現象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理論架構，就成為一種歷史的要求，一般系統理論就是這種要求的產物。(2)系統論為人們研究世界提供了新的指導思想和方法論，也為各個學科的溝通提供了前提。它強調組織的部分、部分之間的交互影響、部分之和組成的整體的重要性，強調組織對環境的影響和環境對組織的影響，把組織看成一個相互聯系的、動態的、開放的系統，從而使人們對組織的一般性質和一般發展規律有了更深刻的認識。但是，一般系統觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術性”。(3)系統管理理論提供了一種宏觀的關于普遍聯系和互動作用的管理思想，這無疑是正確的，但這還不夠，必須同時強調組織管理的具體的、特定的特征。進入70年代以后，西方經歷了一個以社會不安、經濟混亂、政治騷動為特征的時代。在這個時代中，人們對生活和組織管理的準則都變得不確定了。“最佳途徑”、“標準建議”和“通用方法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關系的模式，尋求一般系統論在具體的組織管理過程中的作用和應用。權變觀應運而生。

3、以系統論為基礎的權變觀。(1)權變觀是70年代形成于西方的一種管理理論。所謂權變，就是權宜通達，應付變化。權變觀是以系統理論為基礎的，它否定一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認為每一種組織都有其特定的社會環境和內部條件，因此，隨機應變，一切以時間、地點和條件為轉移是組織管理行之有效的關鍵。權變觀強調管理現象的多變性，但并不否認“類型”的意義。相反，它主張通過大量實例的研究和概括，來建立管理關系的基本類型。因此，“權變管理就是依據環境自變數和管理思想及管理技術因變數之間的函數關系來確定的一種對當時當地最有效的管理方式”。(2)權變觀的中心思想是，在承認系統關于組織與環境以及各個分系統之間存在相互聯系、互動作用和一致性的基礎上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。在權變組織的概念中，“它取決于”具有決定性意義。這意味著每一個特定的組織，都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數，以及這些變數之間的相互關系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時間、地點和條件。但一般系統論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導思想的基礎上，由原則性轉向靈活性，由標準化轉向多樣化。

這一時期管理理論的研究是十分活躍的。以卡斯特和羅森茨維克為代表的系統管理學派，以德魯克為代表的經驗主義學派，以伯法為代表的管理科學學派，以菲德勒為代表的權變理論學派，以明茨伯格為代表的經理角色學派，以伯恩斯和斯塔克為代表的機械-有機組織管理理論等等，均在不同程度上對有關公共行政的研究產生了影響。

4、以系統論為基礎的生態行政學。一般系統理論與行政管理學相結合，形成了所謂的生態行政學。生態行政學原是研究生物與環境相互關系的一門自然科學。遵循系統論的觀點將其引入行政現象的研究，于是就有了所謂生態行政學。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態系統的重要性，強調政府與其環境的互動和動態平衡。一般認為，最早運用生態觀點來研究公共行政現象的是美國人高斯。他在1936年和1947年分別發表了《美國社會與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態學》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會環境相互關系的重要性，強調政府與其生態環境的交互作用，從而開創了從社會文化的角度研究公共行政的先例。集生態行政研究之大成，用生態理論和模式來解釋行政現象的則是美國人雷格斯。他于1957年所著的《農業型與工業型行政模式》以及于1961年發表的《行政生態學》都是當時風行一時、被引為典范的生態行政學論著。他認為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農業型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會形態的發展水平，因而能夠適用和解釋現代工業社會、傳統社會和開發中社會國家的行政現象。雷格斯的生態模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質提供了一種研究框架。對這種特質的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，費富鈉和普林休斯1967年合著的《行政學》，奈格魯夫婦1973年合著的《現代行政學》等，當時均產生了一定的影響。

在這個時期，基于共同的歷史背景，公共行政學提出和形成了兩種彼此相關的價值取向和理論——新公共行政學和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學的研究范疇，豐富了公共行政學的學科內容，推進了公共行政學的發展。

5、新公共行政學。亦稱新公共行政運動。1968年9月，由美國行政學家沃爾多號召和資助，32位年

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

輕的行政學者會聚于美國紐約州雪城大學的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學的發展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發展方向。會議提出了“新公共行政學”作為區別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學的主要代表人物，其觀點主要集中在1980年發表的《新公共行政學》一書中。會后，會議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會議20年之后，認同新公共行政觀點的學者再次會聚雪城大學，試圖總結第一次會議以來的發展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。第二次明諾布魯克會議之后，《公共行政評論》于1989年3、4月份以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點。概括起來說，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面：(1)主張社會正義和社會公平。(2)主張改革的、入世的、與實際過程相關的公共行政學。(3)主張構建新型的政府組織形態。(4)主張突出政府行政管理的“公共”性質。(5)主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學術識別系統”。新公共行政運動對公共行政學發展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設性的爭論。但他們的理論主張，尤其關于價值觀、道德觀和關注現實政策的主張，一直是當代公共行政學的中心議題之一。(P50-52)

6、公共政策分析。公共政策分析也稱政策科學、系統分析、政策研究、社會工程、系統工程等。有一種觀點認為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領域。公共政策分析興起的背景，在于現代政府政策條件和政策任務的復雜化：現代政府所面臨的已不再是個別的、單一的、簡單的和基本穩定或一再重復出現的社會矛盾和問題，而是大量的相互關聯、相互制約的愈來愈具復雜性、尖銳性、普遍性、專業性、變化性和發展性的各種社會矛盾和問題。60年代至70年代，不少的西方國家先后出現了諸如暴力犯罪增加、經濟停滯、環境污染、能源短缺、失業擴大，以及住房、衛生、社會保障、公共交通等眾多的社會問題。社會公眾因此對政府提出了強烈的轉變政策、擺脫困境、實現社會正義和社會公平的訴求。與此相一致，社會公眾所關注問題的焦點，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現實切身利益密切相關的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務問題。這就使一批有一定學術素養，同時具備相當實際經驗的學者、科學家和政府官員深切感到，應當建立一種能夠兼容各相關學科的優勢，且能夠解決各種現實公共政策問題的全新的學科。由此產生了公共政策分析。與此同時，包括社會科學和自然科學在內的諸多學科的不斷發展，為政策科學的形成提供了一定的理論基礎和實用技術，現實壓力和未來需要則為其提供了有力的發展動力。從一定意義上說，專業性、職業性公共政策分析的興起和發展是有其歷史必然性的。

一般認為，最初把政策與科學直接聯系并賦之以現代意義的是美國政治學學者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學：近來在范疇與方法上的發展》一文作為現代政策科學發端的標志。60年代，美國聯邦政府率先吸收和采用了政策科學的研究成果，將其直接應用于聯邦政府所面臨的若干大型、復雜國策問題的研究和處理，成功地大規模集中和組織了專業力量和生產力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發等領域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學被普遍接受且得到迅速發展，期間，不僅涌現了大量的有關政策科學的專業性的研究咨詢組織和學術刊物，而且政策科學無一例外地成為了各工業發達國家主要大學的進修課程。在整個70年代，政策科學的理論和技術不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時也在私營部門得到了推廣。可以認為，政策科學是第二次世界大戰以后，尤其是60年代之后最受注意的學科之一。進入80年代以來，政策科學的理論和方法已經成為工業發達國家政府乃至實業團體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現象：未作政策分析，不作政策決定。

公共政策(科學)并不是一個或幾個學科的簡單的集合、發展或更新，而是一個幾乎全新的研究領域。由于它具有明顯的跨學科的特點并被廣泛應用于各行各業、各個領域，因而迄今為止，它所涉及的學科邊界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術方法以及基本的學科范疇，卻是清晰可辨的。一般認為，公共政策所注重的，是應用人類社會一切可能的知識以及與知識相關聯的直覺、判斷力、創造力來更好地制定政策。其基本的價值衡量標準，是要設計出既符合社會大眾的利益和政治、經濟、文化、倫理觀念，即具

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

有社會可行性，又符合政策者的既得利益和意識、目標，即具有組織可行性的政策。與此同時，公共政策十分注重對政策制定系統本身的研究和改進。換言之，公共政策一方面強調政策適用者或社會對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統、程序、方法的優化。

代表人物：(1)公共政策的創始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認為：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。(2)政治學學者伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值做權威的分配。(3)政策論研究者戴伊認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。(4)決策論者安德淼認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的。以上幾種關于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學的邏輯過程至少包含了三個要點，即欲達到的目標或目的，為達成目標而作的宣示或擬采取的行動，以及由政策聲明所引發的權威者的實際的政策行動。它以現實、合理、有效、可行的政策為追求目標，通過諸如理論與實踐、定性與定量、宏觀與微觀、規律與個別情況、必然與偶然、實際與假設、理念與創造力、想象與可行性、戰略與策略等一系列理論和技術方法的有選擇的應用，并通過政策制定系統的改進，來制定切實可行、行之有效的政策規范，以解決那些直接關系到社會公眾生存和人類社會未來的公共政策問題。

六、我國行政管理學的歷史與現狀

(一)我國行政管理學的歷史。

1、我國是世界上為數有限的文明古國之一。在漫長的封建社會發展史上，逐步形成了一套內容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統國家行政體制、官吏制度和監察制度見長于世。

2、現代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。

3、新中國建立以后行政管理學研究的發展與挫折。

4、從1978年開始我國行政管理學的研究獲得迅速發展。

(二)我國行政管理學的現狀。

1、我國公共行政研究的特征。

2、我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題：(1)從宏觀上研究與我國社會總體發展水平、所有制狀況、經濟體制、傳統文化、權力關系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。(2)從結構、比例與行為、運作的結合上研究我國國家行政管理的內部機制，其中的問題是：理順關系，分清權責，減少不必要的環節，降低成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。(3)從憲法原則、國家制度、民族傳統、社會規范、經濟實力、全民文化素質與世界通則結合上研究我國的公務員(文官)制度，關鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優秀人才，通過公平合理的競爭和職業保障制度，調動政府公務員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀律的結合上研究我國行政管理的民主化進程，其主要問題是：實現公務員權利與義務的統一，領導人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統一，決策制定、實施與決策有效反饋的統一。(5)從歷史的經驗教訓、社會發展的要求與世界有關國家范例的結合上研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監督、控制制度。(6)從現實與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結合上研究我國的公共行政發展戰略，并制定相應的規劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發展，為促進我國國家行政的現代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。

七、國家行政管理的基礎

國家行政管理是一個政治的、經濟的、社會的、文化的、心態的綜合性概念、行為和過程。政府是這一概念、行為和過程的主體。這種主體地位是以合法合理的權力即行政權力為基礎的。政府從這種權力地位出發，通過履行特定的職能，實現國家對廣泛的社會生活的有效管理。“行政的第一個目標就是獲得并保持權力，行政官員的職位就是建立在這個基礎之上的。這個目標是完成其他目標的先決條件。”

(一)國家公共行政管理的基礎。它實際上指作為國家公共權力機構一部分的國家行政機關，以國家名義進行的政府公共行政管理的基礎。在現代民主憲政社會中，這種基礎由兩大部分構成：其一，經由憲法、法律以及政治傳統、社會習慣合法認定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實際上行使的國家公共行政權力。

公共行政權力作為國家行政管理的基礎，其有效性主要取決于三個要素的交互作用，即合法、合理、實際運用。(1)合法性是公共行政權力的第一要素。在現代民主國家中，無論是三權分立或是議行合一的國家體制，公共行政權力的合法性都表現為符合憲法和有關法律所規定的范圍、種類、程序和限度。(2)合理

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

性是公共行政權力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權力的存在和運用，必須要符合國家、民族、國民的利益和有利于社會的發展。(3)實際運用作為公共行政權力的第三個要素，主要是指公共行政權力所特有的實際操作性質。公共行政權力操作不當，必然不能實現其合理性，也必有悖于其合法性。從這個意義上可以說，公共行政權力的實際操作及其有效性，是公共行政權力的現實基礎。歸根結底，行政研究的全部任務，就是要尋求保證公共行政權力有效運用的途徑和方法。

(二)國家公共行政管理的主體。在通常情況下，政府即國家行政機關代表國家，是這種行為的主體。政府通過實施公共行政管理，來履行國家的社會職能。在此基礎上，從名義享有公共行政權力和具體行使公共行政權力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種：

1、政府，包括中央政府和地方政府。

2、政府行政機關。政府機關的公共行政權力是通過法律規定以及在法律規定之下的政府內部授權獲得的。

3、行政首長。各國政府即行政機關通常實行首長負責制。因而，行政首長無論在名義上還是在實際執行上都是公共行政權力的一種主體。行政首長可以分為四種情況：(1)政府首腦。(2)政府首腦以下的高級政務類行政首長。(3)政務首長以下的各級常務首長。(4)由憲法和有關法律所特別授權的一部分官員，主要是指主持人事行政事項的少數首長。

4、政府普通公務員。

(三)國家公共行政管理的客體。國家公共行政管理是一種以全社會為對象的管理類型，這是它區別于其他任何管理的最顯著的特點之一。政府通過行使公共行政權、實施公共行政管理，與社會生活中的幾乎一切行為主體發生行政、法律關系。在通常情況下，所謂社會行為主體是指具有法人和自然人的資格和地位、且有一定行為能力的公民、公民團體、社會組織。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會生存條件的最重要的因素之一。概括地說，國家公共行政管理的客體大致可以分為以下六類：

1、經濟性組織，包括制造業、服務業、金融業、科技業和其他一切以盈利為目的的組織。政府與它們的公共行政管理關系，主要表現在利率、稅收、正當開支、工業衛生、環境保護、人身保障等方面。執照、許可證等申請、登記、備案、審批制度，限期改正、吊銷營業執照直至拘捕等懲處制度，是政府對經濟性組織實施行政管理的經常性方式。

2、社會性組織，包括教會、社區團體、群眾團體等一切非以盈利為目的的組織。一般來說，政府對它們的公共行政管理以不妨礙他人、不危害社會和公眾、不違反國家法律和公共行政管理法規為限度。登記制度和檢查制度是政府對其管理的主要方式。

3、政治性組織，包括政黨和一切以政權或政治性權力為目的的組織。政府對它們的行政管理主要是依據法律促使它們按照政治競爭的規則開展政治活動，防止和制止它們顛覆國家的政治企圖。登記制度和檢查制度通常也適用于政治性組織。

4、教科文組織，包括學校、科學研究單位和各種文化團體。政府在多數情況下對這類組織予以支持、財政資助和提供各種便利，但同時要求它們遵守國家法律和政府行政法規，不得危害公共安全和公共健康，在必要時，也可能對其采取強制性的行政措施。

5、新聞性組織，包括報社、新聞社、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織。政府對它們的公共行政管理也以不違背國家法律和政府行政法規為限度。新聞性組織是政府公共行政管理的一大難點，因為政府本身是新聞監督的主要對象之一。在實際過程中，新聞傳播的合法性，也常常是分歧最大的領域之一。

6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象。管理的原則仍然是依據國家法律和政府行政法規，其最經常的標準是：履行對國家所承擔的義務，比如，繳納稅金、服兵役等；遵守社會生活的行為規范和道德規范，比如，不妨礙公共道德和他人私生活等。在對公民實施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多種多樣的。

(四)國家公共行政管理的主要方式。國家行政管理的根本目的是實現民富國強，推動社會的均衡穩定發展。為此，就必須正確地制定和有效地實施行政方略，其中，正確地選擇管理方式是至關重要的。因為一定的行政目標和一定行政內容是通過一定的行政管理方式來實現的。政府的公共行政管理方式是多種多樣的，也是發展變化的。不同的歷史文化傳統、不同發展階段、實行不同政治體制和經濟體制的國家，其公共行政管理方式有著較大的差異。從世界各國政府公共行政管理實踐的情況看，常見的國家公共行政管理方式主要有以下幾種：

1、行政立法、行政司法、行政管理法規。

2、行政決策、行政決定、行政政策。

3、行政領導、行政指導、行政引導。

4、行政規劃、行政計劃、行政預算。

5、行政協調、行政溝通、行政平衡。

6、行政干預、行政檢查、行政制裁。

7、行政扶助、行政救濟、行政服務。

思考題：

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

1、行政管理學的一般涵義

2、行政管理學的學科功效

3、行政管理學的學科特點

4、行政管理學與相關學科的關系

5、現代行政現象和現代行政精神

6、行政管理學在發展過程中出現的主要理論(科學管理理論、行為科學理論、系統科學理論

7、新公共行政學的主要理論觀點

8、國家行政管理學的基礎

9、我國公共行政研究的特點和面臨的主要任務

第二章

行政職能

學習本章要重點掌握：行政職能問題爭論中的主要派別及其觀點；行政職能的涵義；行政職能的擴展；行政職能的構成。

一、現代政府行政職能問題的由來與發展

自有國家以來，政府職能問題就成為政府的基本問題之一。現代政府的行政職能問題則起始于20世紀30年代西方資本主義世界的經濟大危機。其后，關于政府職能的爭論大體上沿著發達國家和后發展國家兩條軌跡發展變化。在西方，爭論發展于60年代的社會正義運動和70年代的經濟“滯脹”，豐富于80年代反傳統思想、改革政府運動和90年代的再造政府運動。在東亞，起始于60年代的經濟起飛，發展于70年代的經濟高速增長，豐富于80年代的“東亞經濟奇跡”，修正于90年代的“東亞金融危機”。

(一)羅斯福“新政”——現代政府行政職能問題的由來。

1929-1933年席卷資本主義世界的經濟危機，將整個資本主義世界推到了崩潰的邊沿。以美國為例，出現了：(1)經濟持續衰退；(2)金融體系接近崩潰；(3)失業劇增；(4)生產相對過剩危機；(5)社會危機。傳統的“守夜人”政府面對這場大危機束手無策、一籌莫展。隨著凱恩斯主義經濟理論為基礎的、以國家干預為核心的羅斯福“新政”的推行，危機得到了控制，并逐步走出了困境。羅斯福政府通過兩個“百日新政”，在美國的法律中寫進了美國歷史上最不尋常的一系列改革法案：緊急銀行法案、節約法案、啤酒法案、農業法案、失業救濟法案、工業復興法案、以工代賑法案、社會保障法案、稅制改革法案、銀行法案等等。為了保證行動的有效性，羅斯福“使現代總統職位恢復了生氣”，大大強化了政府職能：首先，大大擴充了總統的立法職權；其次，大大擴充了總統的行政職能；再次，大大擴充總統的經濟職能。羅斯福新政開創了國家強力干預社會經濟的先例，并因此結束了高度放任自由的時代，使“19世紀的個人自由主義讓位于強調社會保障和集體行動”。羅斯福本人也因此成了那一時期美國人的共同領袖。1933年至1938年，標志著美國制度上的劇變。

從大危機開始，人們一直討論這樣一個問題，即亞當·斯密關于“看不見的手”的自由市場經濟理論是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又應該如何克服呢？羅斯福新政有效地克服了大危機，但大危機后人們開始在討論，羅斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應該如何克服呢？自那以后，盡管西方國家圍繞國家干預主義還是自由經營論形成了長時期爭論，先后出現了現代貨幣學派、理性預期學派、供給學派、公共選擇學派等自由經營的理論和實踐，亦出現了新福利經濟學、新凱恩斯主義等主張國家干預的理論以及克林頓的國家干預的政策實踐，但從整體上看，爭論的焦點已不是在理念上政府是否需要干預經濟，而是在實踐上政府應當干預什么、什么時候干預、干預到什么程度和通過什么方式干預。人們至少已經認識到，在諸如財產和資源，壟斷、外部效應、共用品、社會性收入分配、調控宏觀經濟一類問題上，政府的干預是不可缺少的。(參見朱光華主編：《政府經濟職能和體制改革》天津人民出版社1995年版第34-44頁)

在政府與經濟、國家與社會的相互關系方面，60年代以來西方國家先后出現了“混合經濟”、“福利國家”以及“行政國家”的現象。其中，混合經濟描述的是現代西方國家政府與經濟的關系，福利國家概括的是現代西方國家與社會的關系，行政國家表現的則是現代西方國家各個國家公共權力主體之間，以及政

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

府與經濟、政府與社會之間的綜合關系。混合經濟、福利國家、行政國家分屬于不同的范疇，但卻反映了一種共同的現象，即政府在經濟和社會生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個積極的、不可或缺的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分。例如，利用政府和政府首腦特有的影響力促進本國企業與他國企業之間的貿易或合作；例如，發揮政府專署的權威制定對外經貿政策，以推動或保護本國企業的發展。總之，政府干預經濟事實上已經成為西方國家的一種普遍的既定國策。但是干預的合理性或實踐效用，則取決于政府的職能定位以及政府履行職能的能力。

(二)“東亞經濟奇跡”——后發展國家政府行政職能問題的產生。如果說羅斯福新政的實踐效用主要表現在對付經濟危機的話，那么自60年代以來，東亞經濟奇跡的出現及其規模化、持續化，則從積極的意義上證明了政府職能擴展對于后發展國家社會經濟發展的突出作用。東亞“儒文化”圈國家和地區在推動社會經濟發展的過程中，普遍實行了政府主導(指導)型的經濟發展戰略。政府通過制定經濟計劃和產業政策、實行金融和價格管理、確定外資外貿體系等方法，形成了“官、產、學”高度協同的一體化的經濟發展和運行體制，進而促成了社會經濟的超常規的高速發展，創造了舉世矚目的“東亞經濟奇跡”。例如，日本通過組建通產省等方式對國民經濟實行計劃管理，通過宣示產業政策實行政府導向，通過推行行政指導等方式實行政府微觀干預，并形成了獨特的政企關系。相比之下，韓國政府介入經濟比日本政府程度更深、方式更直接；韓國政府通過六個五年計劃和進口替代發展戰略、出口導向型經濟發展戰略、國際化自由化科技化發展戰略三次大的戰略調整，以及一系列的產業政策和行政規制，推動了韓國的經濟發展。在經濟發展的同時，日本、韓國基本上保持了社會的穩定。如此驚人的總體社會效果，至少可以證明這一時期日韓兩國政府職能擴展的現實合理性和歷史進步意義。

東亞國家和地區在實踐方面的成功，不僅在于政府具有廣泛的權能地位，而且在于這種權能地位得到了社會的比較普遍的認同和遵從，更在于政府從權能地位出發，通過發展規劃、產業政策、行政規制等合理的方式，有效地促進了社會經濟的發展和國民生活水平的提高，并因此喚醒了國民的自尊心和自豪感。也就是說，在因果關系上，社會對政府權能地位的認同和遵從，除了傳統文化觀念的影響以外，主要是以政府通過實踐表現出來的有效地發展社會經濟的意愿和能力為基本前提的。總之，后起的工業化國家和地區，只有在強大政府既具有權威又具有卓越政策制定和政策執行能力的基礎上，實行政府主導或指導型的、政府與市場相結合的經濟發展戰略、經濟體制和經濟政策，實行適度的政企分離，才有可能最快、最合理、最大限度地動員、開發和組合資源，在較短的時間內形成發展勢頭并及時調整產業結構，實現經濟的快速增長和社會財富的快速積累，縮短與發達國家的距離，進而實現國家經濟現代化。它的經驗還證明，經濟現代化的過程不可能是純經濟的過程，而只能是特定的政治、經濟、社會、文化等諸方面因素互動的過程。從基本價值認同的角度說，如果將盡快實現經濟現代化作為國家的最高目標，那么，在一定歷史時期內遵從政府的導向和經濟規制，暫時放棄有關政治理念的紛爭，避免社會動蕩，對于后發展的國家來說可能是最明智的選擇。

(三)“東亞金融危機” ——后發展國家政府行政職能問題的修正。東亞金融危機反映出，實現和初步實現了現代化發展目標的東亞國家和地區，其社會內仍然蘊藏著“傳統”與“現代化”之間的深刻矛盾，反映出在當代人類社會發展進步的主流特征急劇發生質量變換——工業化社會向信息化社會轉換、工業經濟向知識經濟轉換、區域經濟向全球經濟轉換的歷史性過程中，東亞國家和地區對新的、正在形成的主流經濟顯然認識、準備和參與不足，同時，在經濟持續高速增長的特有的樂觀氛圍中，顯然高估了國際金融資本對發展本國經濟的積極意義，低估了國際金融資本和經濟全球化對后發展國家可能造成的消極影響，以至于未能及時而有效地調整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時而有效地改變經濟體制和經濟增長方式，未能及時而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續引導和推動社會經濟持續增長的契機，終于以金融危機及其引發的嚴重經濟衰退的方式付出了慘重的機會成本。

由東亞模式的特質和屬性所決定，東亞金融危機與東亞國家和地區的政府職能、政府權力、政府體制、政府能力、政府管理方式有著直接的關系。在此意義上可以認為，東亞經濟危機實際上是一種政府公共政策的危機，一種政府公共行政管理的危機。換言之，在信息時代已經到來，世界性的知識經濟和國際金融格局初步形成，世界精神一體化程度不斷加深的新的歷史條件下，東亞各國和地區政府公共行政管理體制

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對 的僵化、失效以及缺乏足夠的靈活性，政府公共政策的滯后、失誤以及缺乏應有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的堅定性，是造成東亞金融危機的主因之一。

不同的國家關于政府職能有不同的規制，問題在于既定的規制是否有利于國家的發展進步。東亞國家和地區政府職能重釋的要旨在于改變傳統的“政府替代”，轉而由市場和社會發揮更為重要、更為廣泛的功能。從發展的意義上說，政府職能只在于那些社會管不了、管不好、不能管、不愿管的各類公共事務。其中，承認、維護市場在資源配置中的基礎作用，是重釋政府經濟職能的核心問題，尊重經濟主體“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的獨立法人地位，則是重釋政府經濟職能的關鍵所在。

東亞國家和地區重釋政府經濟職能的歷史必要性和必然性之一，就在于隨著市場主體的普遍發育成熟，而任其自由地選擇經營方式和發展道路。政府的基本經濟職能則相應轉向通過制定和執行公共政策實施宏觀經濟調控，轉向制定國家經濟發展戰略和發展規劃，轉向順應市場、制定監督市場規則。東亞國家和地區政府職能的重釋，只在于改變傳統政府職能的領域、范圍、方式，改變其強制力、主導力、壓迫力，而不是全面削弱政府的職能。

東亞國家和地區政府在新的歷史條件下的社會職能可以表述為：通過制定和執行社會發展政策，從主要維護社會秩序轉向維護社會正義和公平、實現社會均衡發展，包括適時制定和執行退休養老政策、醫療保健政策、安全和保險政策、環境和資源保護政策、住房政策、物價政策、教育政策以及道德重塑等。破除資產占有的壟斷，尤其是借助公共權力實現資源占有的壟斷，衰減社會財富相對公平的分配，提高國民生活質量水準而不僅僅是富裕程度，是重釋政府社會職能的基本問題。

二、政府職能的涵義

(一)行政職能的概念。職能又稱功能、職責。行政職能又稱公共行政職能，在某些條件下亦稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義的政府即國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權力主體按照一定的規則，經由一定的過程，通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關系的契合，從而賦予國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中的各種任務的總稱，是國家行政機關因其國家公共行政權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱。考察公共行政職能可以有許多角度：(1)公共行政職能與國家的產生相聯系；(2)公共行政職能與公共行政目的相聯系；(3)公共行政職能與公共政策相聯系；(4)公共行政職能與制度創新相聯系。

(二)行政職能的擴展。在現代國家中，政府的行政功能較之傳統行政得到了大大的擴展。由于享有立法創議權，且獲得了廣泛的委托權，國家行政機關事實上已經涉足于相當多的立法功能、司法功能和檢察功能，即行政立法和行政司法。

行政職能的擴展是一種世界現象，也是一種歷史的必然。從發展趨勢上說，當代社會有三個較為突出的特點：(1)發展變化的節奏加快，發展變化的內容趨向多元化、豐富化、復雜化；(2)各種新的事物層出不窮，譬如新思想、新觀念、新學科、新技術、新行業、新文化、新財富、新需求等等，并帶來了一系列的新問題；(3)競爭日趨激烈，并使各類主體之間的社會關系進一步趨向復雜化。在這種歷史條件下，“法律有限，人事無窮”的現象明顯增多，造成和激化了傳統國家體制、領導制度、管理方式與現實需要之間的矛盾。這就需要一種能夠對現實變化及時作出反應并有效解決問題、對未來需要作出前瞻性判斷并提前進行戰略性規劃的力量。在傳統的國家公共權力主體的體系中，這種力量就是政府。這是因為，在傳統的國家公共權力主體的體系中，唯有國家行政機關決策權力集中，并集合了管理現代社會所必須的各類專業人才。從這個意義上說，狹義政府即國家行政機關被推向國家權力的主導地位是合乎邏輯的。

(三)與政府職能相關的爭論。爭論的焦點在于政府到底應該做什么，不應該做什么。爭論的中心問題集中在以下三個相互聯系的問題上：

1、國家與社會的關系。這種關系主要涉及政府的政治職能，權威與民主的關系問題是其核心問題。自資產階級成功取得政權以來，政府的公共權威一直在上升，以至于成為名副其實的“大政府”。其對社會政治生活的影響突出表現在：(1)精英政治盛行；(2)公共支出增長等方面。

2、政府與市場的關系。這種關系主要涉及政府的經濟職能。通常人們使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經濟理論之后，關于政府與市場關系爭論過程中兩種幾乎是截然相反的價值取向。一般來說，行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

所謂“市場失靈”，主要是指市場機制在實現資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優，不能實現預期社會經濟目標。“市場失靈”是主張實行政府干預的強有力的理由。所謂“政府失靈”，主要是指政府的政策干預措施不能實現預期的調節市場的作用，在某些條件下，甚至導致比“市場失靈”更壞的結果。“政府失靈”是主張實行更為徹底的市場經濟的基本依據。(1)斯密以理性“經濟人”假定為理論基礎，提出“自私的動機、私有的企業、競爭的市場”是自由經濟制度的三大要素，認為不斷增加國民財富的最佳途徑就是給予經濟活動完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規范的基本價值標準，就在于成為一個好的“守夜人”。在這種意義上，管的最少的政府是最好的政府。(2)30年代的大危機催生了“凱恩斯革命”，凱恩斯主張：國家調節和干預經濟生活，實現國家公共經濟活動與私人資本運作的合作，指導社會消費傾向；實行積極的公共財政和金融政策，通過有意識的國家財政歲入與歲出和貨幣供應、利率等國家經濟活動影響有效需求和社會總就業水平，包括改變租稅體系、政府直接舉辦公共工程和投資非生產部門甚至擴充軍備等；舉債支出，即政府舉債投資公共事業和彌補預算赤字，借此提高有效需求，增加總就業量。凱恩斯經濟理論影響了一大批經濟學家，30-70年代被稱為“凱恩斯時代”。(3)70年代以后出現了新的經濟危機，通貨膨脹和經濟停滯同時出現，即所謂“滯脹”，凱恩斯主義陷入兩難選擇：如果采用擴張性的財政政策，勢必加劇通貨膨脹，如果采用緊縮性的財政政策，又會導致經濟停滯。在這種條件下，出現了所謂“新自由主義經濟理論”，成為這一時期的主流經濟理論。其重要理論觀點是：基于自由競爭的市場原理是正確的，只有市場可以對資源進行有效的配置；政府的缺陷源自擔任政府公職者的有理性的自私人的人類特征，也就是說，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人們同樣要對自己行為的成本與收益進行計算；必須強調價值判斷和倫理規范的重要性。爭論還會繼續，但經過大的歷史反復，問題將不會集中在是否需要市場或是否需要政府干預，而會集中在如何實現市場對資源的基礎配置與政府對市場的合理干預之間的平衡方面。

3、公平與效率的關系。這種關系主要涉及政府的社會職能。關于效率和公平的解釋是多種多樣的。一般而論，公平通常是指社會成員機會或收入均等化，以及社會權力的平等化。效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時間內投入的最小化與產出的最大化是效率的恒定標準。按照經濟學家曼昆的解釋，效率是社會能從其稀缺的資源中得到最多東西的特性，平等則是經濟成果在社會成員中分配的特性。“效率是指社會能從其稀缺資源中得到最多的東西。平等是指這些資源的成果公平地分配給社會成員。換句話說，效率是指經濟蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設計政府政策的時候，這兩個目標往往是不一致的。”公平與效率的問題與國家發展戰略的選擇相聯系，更是人類社會政治和道德問題的軸心。因此，直接與廣泛和深層次的人類價值判斷問題相聯系，進而與政府的職能及宏觀公共政策選擇相聯系。公平與效率作為兩種價值取向，存在一種此長彼消的替代關系，在同一時間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實上必須取舍維護社會公平抑或提高效率，作為政府基本的價值取向和政策標準。公平與效率的爭論是廣泛和持久的。“效率優先論”、“公平優先論”和“效率與公平平衡論”是關于公平與效率的三種典型的觀點。

三、政府職能的構成

斯密認為，政府最佳作用在于三大職能：“君主的義務，首先在保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略，??君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是建立一個嚴正的司法行政機構，??君主或國家的第三種義務就是建立并維持某些公共機關和公共工程”。(亞當.斯密：《國民財富的性質和原因的研究》郭大力、王亞南譯，商務印書館1994年版第254、272、284頁)

布坎南認為，政府的職能可以分為三個層次：第一，執行現行法律的那些行動；第二，包括現行法律范圍內的集體行動的那些行動；第三，包括改變法律本身和現行成套法律規定的那些活動。(詹姆斯.M.布坎南：《自由、市場和國家——80年代的政治經濟學》，平新喬、莫扶民譯，上海三聯書店1989年版第244頁)

臺灣張金鑒教授認為，行政職能大體上可以分為六種：(1)維護職能，即維護國家法典和制度的職能。主要通過制定得到社會公眾較為普遍認同的國家典章法令，建立、確定和鞏固國家的政治意識形態、國家

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對 的基本社會制度、國家的基本價值范疇、國家的法統。(2)保衛職能，即保衛國家和民族獨立，保衛公民生命、財產和公民權利，維護社會秩序的職能。(3)扶助職能，即扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展，扶助弱者生存的職能。(4)管制職能，即管制社會行為主體與國家公共權力主體的社會行為的職能。(5)服務職能，即通過興辦各類公共事業，直接造福于國民的職能。(6)發展職能，即運用各種可能的方式啟發、誘導創新的意圖和積極性，促動、推進發展和進步的行為的職能。

按照80年代以來革新行政學的觀點，政府的職能有一些新的、不同的理論觀點。思考題：

1、行政職能的涵義

2、行政職能的擴展的現象及原因

3、行政職能的構成(斯密、布坎南、張金鑒關于政府職能的理論)

3、國家與社會的關系問題

4、政府與市場的關系問題

5、公平與效率的關系問題

第三章

行政權力

學習本章重點掌握：行政權力的涵義；行政權力的結構及其特征；行政權力分配的方式、途徑和原則；集權與分權、權利與義務的關系；行政授權的方式與條件；行政權力行使中負效應及其克服。

一、行政權力的概念

(一)行政權力的涵義。一般說來，權力是根據行使者的目的去影響他人行為的能力，其內容包括主體、客體、目的、作用和結果等方面。按照性質，權力可以劃分為政治權力、經濟權力、社會權力等等。政治權力就是某一政治主體依靠一定的政治強制力，為達到某種目標而在實際政治過程中體現出來的對于政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會價值的支配手段。在這里，政治主體主要指政府、政黨和其他社會政治集團、社會政治人物等。行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的這一定義包括五個方面的內容：(1)行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員；(2)行政權力的根本目標是通過貫徹執行國家法律、法令和各類政策來有效地實現國家意志；(3)行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令；(4)行政權力的客體具有普遍性，是以整個社會為對象的國家權力；(5)行政權力的性質是執行和管理性權力。

(二)關于行政權力的各種學說。

1、早期分權學說。人們對于行政權力的認識，最早發端于分權學說。一般認為，亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執政官和平民會議之間相互制約的思想。

2、三權分立學說。近代意義上的分權學說是從洛克開始的，他認為國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。這里洛克實際上是把國家權力分為兩部分，對外權在很大程度上屬于行政權的一種。明確劃分國家權力的是孟德斯鳩，他把國家權力劃分三種：立法權代表國家的一般意志；行政權主要執行國家意志；司法權主要在于保護民眾的利益。三權分立學說是適應資產階級反對封建君主絕對專制權力的需要而產生的。現代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之后出現的權力不平衡現象，強調了分權基礎上權力制衡的重要意義。

3、政治與行政二分法。德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學創始人威爾遜以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權分立相對應，它把行政權力作為一個獨立的領域來看待，促成了行政學的誕生，為對行政權力的專門研究奠定了基礎。但二分法對權力的分割過于簡單化，在解釋復雜現象時顯得力不從心。20世紀末期出現的新管理主義在二分法的基礎上，對于政治權力與行政權力之間的交互作用進行專門研究，提出了國家治理權力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

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4、五權憲法學說。五權憲法學說是孫中山在三權分立學說的基礎上，結合中國情況創立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。五權中的考試權就是指國家錄用公務員時要通過考試選賢任能，監察權也就是對行政官員進行監督。

5、議行合一學說。巴黎公社開創了一個先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權力結構中，民主集中制是權力運行的基本原則。但議行合一在當代并非議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關系，保證權力執行者切實執行權力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

6、組織權力學說。它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發，這種學說把行政權力視為組織中的權力，著重研究行政權力作為一般組織權力的功能與特點，其明顯特征表現在對決策問題的重視，認為行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本功能。這種學說并不專門對行政組織和一般組織做專門區分，也就看不到行政組織的特征。

(三)行政權力的結構。行政權力結構是指權力分工基礎上的行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態結構。

1、行政權力的靜態結構。是指行政權力與其行使主體結合之后所形成的一種網絡構架。它表現為行政權力關系及其制度安排的總格局，是行政管理活動賴以展開的基本框架，包括：(1)縱向的層級結構(層級制)，這種結構具有強制性的法規，明確的分工與責任，穩固而有序的上下級制度和層級制原則。(2)橫向的部門結構，這種結構主要來自于行政管理活動所需要的專業化分工。

2、行政權力的動態結構。是指由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式。(參見李景鵬：《權力政治學》，黑龍江教育出版社1995年版第38-41頁)動態結構離不開靜態結構的框架，但更能體現行政權力的實際內容：(1)行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，呈現出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射，與行政權力金字塔式的組織結構相一致。(2)行政權力的運行呈現明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。這種層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡單發生作用，而是要經過若干中介的傳遞過程。因此，行政權力在實際運行過程中“衰減”或“折射”就不可避免。(3)時間在行政權力動態結構中是一個必不可少的因素，它是行政權力的動態結構和靜態結構之間的最大區別。行政權力的運行必須在有效時間內起到應有的作用，否則將失去活動的意義。所以，行政效率問題就成為行政權力運行的基本原則和直接目的。(4)行政權力動態結構中還應包括權力作用的結果，這是反映行政權力結構效應的因素。

(四)行政權力的特征。

1、行政權力的特性。(1)公共性；(2)手段性；(3)自主性；(4)一元性；(5)時效性；(6)膨脹性。

2、行政權力和其他政治權力的關系。(1)行政權力和立法權力的關系：從性質和作用看，立法權力是各種社會權力集中的直接體現，其方向和軌道是多數人向少數人集中，是輸入的過程和階段；行政權力則是由少數人向多數人的擴散，是輸出的階段。從功能看，立法權力的功能是制定國家的法律和政策，其作用是根據社會發展的情勢和規律，概括出社會活動和各種集體行動的準則與規則；行政權力則是要執行國家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權力確定的制度規則和一般準則具體應用于行政權力客體，即行政權力對象。(2)行政權力和司法權力的關系。二者也同屬于國家權力，所不同的是：權力運行方向不同，行政權力運行的方向是自上而下的，司法權力的運行則帶有某種平行性；主體在權力體系中獨立性不同，行政權力的下級主體受上級的指揮和控制，司法權力的各級主體獨立行使審判權；權力的作用和功能不同，行政權力是要積極地去實現國家意志，而司法權力主要在于消極地保障國家意志的實現不受干擾。(3)行政權力和政黨權力。行政權力與政黨權力的區別，屬于國家權力與其他政治權力的關系問題，其區別在不同社會制度下是不同的。在資本主義政黨政治條件下，區別相當明顯：權力的目的不同，行政權力的目的是執行國家意志，實現社會公共利益或保障社會利益的實現，即所謂普遍主義的目的取向，政黨權力的目的則是執行本黨集體的意志，其所要實現的目的只能代表社會當中部分人的利益，即所謂特殊主義的目的取向；權力結構不同，行政權力是國家權力運行回路的一部分，但政黨權力卻自成回路，本身就有一個權力輸入與輸出的回路；權力的合理合法度不同，行政權力作為國家權力的一部分，具有自然的合法性

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基礎，政黨權力屬于一種集團性權力，它沒有必然的合法性，需要由法律專門規定；權力客體不同，行政權力的客體是整個社會，而政黨權力的客體只限于黨內；權力手段不同，行政權力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過法律手段行使，而政黨則依靠意識形態等符號力量，主要通過紀律手段行使權力。在社會主義條件下，由于政黨具有特殊的地位和作用，其區別不象在資本主義條件下那樣明顯。

二、行政權力的分配

行政權力分配是行政組織的內部分工問題，而行政機構的設置就是行政權力分配的外在表現。

(一)行政權力分配的方式與途徑。

1、行政權力的分配方式。(1)縱向層級結構性分配；(2)橫向功能結構性分配。

2、行政權力分配的途徑。(1)主要途徑是逐級授權；(2)權力下放；(3)地方自治；(4)權力“外放”(主要在于解決行政權力主體和社會之間的關系，實際上也就是行政權力與社會權力之間的關系問題，即政府與社會的關系問題)。

3、行政權力的再分配。一般有兩種情況：(1)外源型行政權力再分配，即隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分配而進行的行政權力的再分配；(2)內源型分配，即在既定的政治經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要做小幅度調整，在計劃、組織、人事和服務的產出等方面發生相應變化，這種情況稱為行政改組。

4、行政權力的人格化問題。行政權力的主體和客體都包括人的因素，其運行只有依靠人才能實現，因此在行政權力分配中，權力與人的結合就成為關鍵的一環。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，此過程通常是通過人事行政實現的。行政權力人格化使得濫用職權的現象不可避免。所以馬克斯.韋伯特別強調行政權力非人格化的意義。他認為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個人制度的規則取代個人號令，以對法和制度規范的服從取代對個人命令的服從。

(二)行政權力分配的原則。

1、程序必須合法，合理合法是行政權力的重要特征，也是其運行的根本保證。

2、職權必須明確，每一個層次、每一個部門的權力都必須作出明確無誤的規定。

3、權責必須一致，而不能分離，其大小也應相一致。比職權更本質的東西是職責，也就是與職權相應的責任和義務，權力與責任、義務是不能分離的，有權無責和有責無權的權責分離現象，都是在行政權力分配的過程中所應防止的。

4、內容必須全面，各級行政主體都應和等于其權力層次及功能相一致的職權。權力主體在人權、財權和物權各方面只有齊全、完備，才能成為完整統一的體系而發揮作用。

(三)行政權力分配過程中的相關問題。

1、行政權力分配與政治授權的關系。行政權力是執行性權力，來自人民及其代議機關的政治授權。行政權力的分配是行政權力體系內部不同層次主體之間的權力分配，而政治授權則是行政權力的外部來源。不同層次的政治授權可以看成是對行政權力在多級分配過程當中能量消耗的補充。

2、集權與分權的關系。包括兩種情況，一是行政機關內部層級結構中權力的集中與分散的問題，二是在功能性結構中的集中與分散問題(包括主體與客體之間的關系)，前者是集與分的關系，后者是集與放的關系。

3、權利與義務的關系問題。權力分配中有一種特殊現象，即行政主體因為某種特殊需要具有一些不受一般行政法規約束的權力，即行政特權。行政特權也是一種法定的特殊權力，它也應與特殊的義務相一致。

三、行政授權

(一)行政授權的性質和特點。

1、行政授權的涵義。授權的一般意義是把權力委托給相應的人或機構代為執行，任何一個組織當其達到一定的規模或實行職能分工后，就必然要進行授權。行政授權乃是授權的一種形式，系指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。行政授權緣于兩個主導因素：一是處理復雜公共事務的需要，二是由完成行政任務所引起的建立行政組織的需要。行政授權由三個基本要素構成：(1)指派工作任務；(2)授予行政責任；(3)承擔工作責任。從內容上看，行政授權包括兩個層面：一是決策權力的授予，二是執行權力的授予。

2、行政授權的特點。(1)行政授權在本質上是行政組織內部權力分配的特定方式。(2)行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分。(3)行政授權也是一種權責高度統一的管理行為。這三個特征，將行政授權與行政法律關系上的代理、助理和一般組織分工區別開來：第一，行政授權與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執行其任務，并要自負全部責任；而行政授權則是被授權者負責行使其法定的職權，并非代替他人。第二，行政授權與行政助理不同。行政助理是有人來幫助負責者去處理行

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政事務，接受別人幫助的行政人員仍負有其全部責任，而助理別人的人自己沒有多少責任；在行政授權中，被授權者則負有相當的責任。第三，行政授權與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機關或行政工作人員各負其責，彼此之間未必有上下級隸屬關系；而行政授權則包含上下級之間必須具有的監控與報告關系。

(二)行政授權方式。

1、根據授權的性質和內容，可將行政授權劃分為：(1)充分授權，也叫一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己決定行動方案，并能進行創造性工作。具體包括柔性授權、模糊授權、惰性授權等。(2)不充分授權，也叫特定授權，或稱剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。(3)制約授權，又叫復合授權，這是把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用，以免出現疏漏。(3)彈性授權，亦稱動態授權，是指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。

2、根據授權的媒介和方式，可將行政授權分為：(1)書面授權，是上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、分層負責辦法、處理規程等都有明確規定的形式。(2)口頭授權，是上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。

3、根據授權的合法程度，可將授權分為：(1)正式授權，是指行政主體依據法律規定并按照法定程序。(2)非正式授權，是指無法律特別規定、或組織體系之外的非程序性授權。

(三)行政授權過程。

1、行政授權的條件。至少應包括：(1)良好的組織和人事基礎。包括管理目標已經確立，方向正確，任務明確；行政組織機構已經建立，組織結構系統完善，要素完整，功能健全；組織內部的人事安排已經大致確定，不再擔心部屬的過分變動；組織文化和工作環境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。(2)適當的時機。首長工作負擔過重時；指揮系統中有人暫時離開或者高層職位缺位時；機關力求開創新局面、解決新問題，首長必須集中精力專注于重點組織工作目標時；當有關工作人員不在一處工作時。(3)工作需要和一定界限。重復性、瑣碎性和經常性工作，過于專業化的工作等都應授權；但授權要堅持例外原則，即上級主管把一般日常慣例性工作授給下級，但自己應保留重大政策決定和重要人事任免權等。

2、行政授權的程序。(1)明確授權的工作內容；(2)選擇授權的對象；(3)規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任；(4)正式授予權力；(5)檢查評估授權成效。

3、行政授權過程中授受關系的處理。行政授權并不是單向的行為過程，而是一種權力授予和權力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權，如果沒有被授權者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關系。要注意排除授權方面的障礙：一是行政授權主體要克服心理方面的障礙；二是行政授權主體要克服能力方面的障礙；三是行政授權還要克服來自授權客體方面的障礙；行政授權也要克服來自組織方面的障礙；行政授權還必須克服來自環境方面的障礙。

四、行政權力行使

行政權力運行的過程就是行政主體分配和行使權力的過程。行政權力的行使過程即行政權力主體對客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動的過程。這一過程包括計劃、組織、用人、指揮、執行、控制、監督和反饋等一系列具體行為。

(一)行政權力的基礎和手段。行政主體獲得了相應的權力基礎，也就擁有了使行政客體服從的手段。按照應有的基礎，大致可以概括出以下幾種情況：(1)報酬性權力；(2)強制性權力；(3)制度性權力；(4)人格性權力；(5)知識性權力；(6)關系性權力。

權力與權威的區別：第一，權力主要指一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的局面，使客體的行為符合主體的目的；權威則主要是一種社會心理過程，它依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。第二，權力通常是以強制力作為后盾，具有某種強制性；而權威則主要是以合法性、正當性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。權力的作用不一定帶來服從的結果，客體的對抗和不服從是時常發生的；權威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認同而進行的服從。

權力與權威有相關性，在多數情況下是一致的，但在特殊情況下可能發生分離，導致有權力而無權威現象的出現。在行使權力的過程中，行政主體應該力求權力與權威的統一，并保證合法與合理的統一。

(二)行政權力行使的程度。

1、行政權力行使的程度與政府治理能力。行政主體對于行政客體施加影響

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對 的過程，會表現出不同程度的差別，行政客體服從于行政主體的狀況，一般也就是社會成員對于政府的服從狀況。行政權力程度是一個綜合指標，它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率與能力的統一便是政府的效能。所以有效政府必須是既有效率又有能力的政府。所謂政府能力，指的是政府推行管理活動的可能性與效力，包括政府能否有效采取集體行動和能否廣泛促進社會的集體性行動兩個方面，其判斷標準在于政府政策目標的實現程度中對于社會發展的推進。所以政府能力實際上是行政權力主體在其與客體的互動關系中所表現出的能動性。政府能力在一方面體現了行政權力實現自主性目標的潛能，在另一方面則體現了行政主體向客體提供服務的供給狀況。

2、影響行政權力行使程度的因素。(1)行政權力的目的與手段的合理性與正當性是一個根本的因素；(2)影響行政權力行使程度的另一個因素是行政權力的強度；(3)影響行政權力實現程度的因素也包括行政客體的潛在能力問題；(4)影響行政權力實現程度的因素也包括行政權力作用的范圍；(5)影響行政權力實現程度的因素還包括行政環境問題。

(三)行政權力行使過程中的負效應及其克服。

1、負效應的表現。(1)利益錯位，公仆變成主人；(2)權力角逐，手段變成目的；(3)權力僭越，職權擴張為特權；(4)傳統慣性，導致權力濫用。

2、行政權力制約。(1)他律機制，也就是其他政治權力以及行政客體對于行政主體的制約，這主要包括立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監控、政黨政治權力的監督、輿論權力的監督、公民和公民集團的監督等多種形式。(2)自律機制，即行政權力自信所應具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協調機制、行政責任機制和行政倫理機制。

五、行政權力的發展和演變

(一)行政權力的產生(略)

(二)傳統行政權力。傳統行政權力是指與傳統農業社會發展狀況相適應的行政權力，其特點是：

1、傳統行政權力的社會職能與國家政治權力的傳統職能明顯地交織在一起。傳統行政權力的自主性表現得還不夠充分。

2、傳統行政權力與宗教權力或迷信權力等曾經相互結合。

3、傳統行政權力與宗法權力等血緣關系權力也有根深蒂固的聯系。

4、傳統行政權力與經濟權力有相當直接的關系。

5、在傳統行政權力內部，個人超越職位權力，人格權威大于職務權威。人的權威大于組織的權威，人的作用大于制度規則的作用。因此，人存政舉，人亡政息是傳統治理普遍的規律。一般認為，傳統行政權力缺乏法治的主要表現是：(1)缺乏相應的行政體制，行政人員沒有明確的職權范圍；(2)上下級之間的等級制度不合理，決定事務的權限不明確、不固定，有時依照先例，有時統治者派員決定或個人親自干預；(3)沒有基于自由契約的任用制度和法制化的晉升、獎懲規則；(4)行政人員缺乏專門技術訓練，對行政人員的委托也無視實際工作能力；(5)與上述幾點相聯系，各級行政人員的薪俸也缺乏規范。

(三)現代行政權力

1、現代行政權力與傳統行政權力的區別。現代行政權力是與現代工業社會相適應的行政權力，與傳統行政權力的區別是：(1)現代行政權力的社會管理職能日益突出，行政權力的自主性非常明顯，其主要表現是現代行政管理已經成為專門的職業領域。現代行政權力的相對自主性和行政主體的一元性非常明顯，不僅行政權力在政治權力體系中的相對自主地位明顯提高，而且行政權力也開始同宗教權力、宗法權力和迷信權力相互分離，其與經濟權力的直接聯系也被打破。(2)現代行政權力不僅實現同外部權力的分離，其內部的功能分化也日趨發達。(3)現代行政權力是一種合理型的權力。行政客體的服從是以行政主體所擁有的合理合法權威為基礎的。與傳統行政權力相反，現代行政權力明顯地表現為職位權力大于個人權力，法律的權威高于人格的權威。現代國家的治理的重要特征是依法治國，現代行政管理是一種以法律為依據的公共管理活動，而現代法律又是以正當性與合理性為基本前提的。馬克斯.韋伯概括的現代官僚制的特征(P147)。

2、行政國家——20世紀行政權力發展的獨特現象。從發達國家開始，在世界范圍內逐漸出現一種普遍的現象，即行政權力的急劇擴張，公共事務的擴張帶來了公共利益的擴大化，行政機構和行政自主權明顯增大，出現行政國家現象。行政國家的特點：(1)國家行政機構的數量大大增多，其所管理的內容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時也更加復雜。(2)行政人員的隊伍日益龐大，行政事業費用大量增加，公共管理的成本越來越高。(3)各種專門的行政委員會紛紛成立，與此相關，委任立法現象大量增加，這種趨勢導

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致了行政權力的準立法化。行政權力內部的糾紛調停制度也不斷健全和完善，這又帶來了行政權力的準司法化。(4)行政立法數量增加，自由裁量權的范圍不斷擴大。(5)行政權力不僅自主性增強，而且地位日益提高，常常出現凌駕于立法權力和司法權力之上的情況。(6)行政權力的服務功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。(7)行政權力不斷發生越軌現象，侵犯立法權力和司法權力，侵犯公民權利，甚至直接干預經濟和社會事務。

如何認識行政國家現象呢？(1)行政國家現象的出現，是近代科學技術突飛猛進和生產力迅速提高所導致的結果。(2)與行政國家現象相伴而生的行政越權現象，是在行政權力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。(3)行政權力在由“守夜警察”的消極身份轉變為社會積極干預者身份的過程中，其本質特征并沒有發生根本改變。

(四)轉型期行政權力與當代中國行政權力所面臨的問題。在由農業社會向工業社會過渡的國家里，行政權力的發展狀況更為復雜，此時，傳統行政權力的特征依然存在，而現代行政權力的特征已大量出現，但卻未完全具備。于是，在轉型期社會，行政權力的現代性與傳統性兩種特征就相互交織在一起。轉型期行政權力在歷史上的具體表現，以官僚權威制國家的行政權力最為典型。中國是發展中國家，中國的行政權力狀況異常復雜。其現代性不夠完善，受到各種傳統特征的影響；類似于行政國家的現象也開始出現，行政權力在實際運行中時常僭越自己的位置，行政越權現象時有發生；后現代的思想和實踐業已開始進入各個行政領域，預示著行政權力新的變化。面對傳統、現代、后現代的混雜局面，中國行政權力的發展至少需要三個方面的進程并行：革除弊端，排除其他權力對行政權力的干擾；防患于未然，控制行政權力自身的膨脹；引進可持續發展的價值。要使中國行政管理真正做到公正、廉潔、高效，中國行政權力的發展面臨以下幾個方面的任務：第一，適應市場經濟的發展，建立完善的制度化機制；第二，適應社會分化的趨勢，建立相應的自主性機制；適應經濟現代化趨勢，建立有效的能力機制；第四，適應民主政治要求，增強正當性合法性機制；第五，適應法治化治理需要，建立完備的制約機制，第六，適應可持續發展目標，建立適應性的價值體系。

思考題：

1、行政權力的內涵

2、行政權力的特征和結構

3、行政權力與其他政治權力之間的關系

4、行政權力分配的原則與途徑

5、行政權力分配中處理集權與分權的關系

6、行政授權及其特點

7、權力與權威的關系

8、行政權力運行中的負效應及其克服

9、認識行政國家現象

10、當代中國行政權力轉型過程中的問題及對策

第四章

行政組織

學習本章主要掌握：行政組織的涵義；行政組織的特征；集權制與分權制的不同；行政組織的原則；行政組織的結構；行政組織的一般環境；行政組織的目標及目標管理；行政組織變革的條件；加深對中國行政組織的認識。

一、行政組織概述

行政管理學所說的行政組織特指國家行政組織，即狹義的政府組織。國家行政組織以其特有的公共管理方式，最直接地表現國家職能的性質，一方面，在本質上它是占據統治地位的階級推行其意志的工具，要保證反映國家性質的憲法和法律的全部、正確地實施；另一方面，在形象上，它是社會和公眾利益的正式代表者，要實現國家對廣泛的社會生活的有效領導和管理。組織是管理的物質存在形式，任何行政管理問題都與組織相聯系，因此，行政組織始終是行政管理學的最基本的問題之一。

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(一)行政組織的涵義。有代表性的觀點大致有三種：(1)廣義和狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執行一定事務而將從事共同工作的人們通過權責和任務分配結成系統協調的組織機構；從狹義上說，則指為執行國家的政務所結成的有系統的組織機構。(2)靜態與動態的理解：從靜態上說，行政組織是指國家為執行政務而依法組建的行政機關體系；從動態上說，則指行政機關作為管理系統發揮領導和管理國家政務職能而產生的各種組織活動。(3)階級屬性與社會屬性：從階級屬性上說，行政組織是居國家政治生活主導地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會屬性上說，則是國家為實現社會目的而通過一定的法律程序所建立和規定的、有著一定行政目標、人員設置、權責分配、結構形態、財物所有的行政機關體系，其組織行為受國家強制力的保障。

(二)行政組織的特征。(1)政治性，包括階級性和決策性；(2)社會性，包括服務性和管理性；(3)權威性，包括約束性和強制性；(4)法制性，包括國家行政組織自身建設的法制性和國家行政組織對社會公共行政管理的法制性；(5)系統性，包括結構性和有序性；(6)發展性，包括動態性和適應性。

資料：日本中央政府機關公務人員的配置，完全依法辦事，內閣的官員和職員人數均由專門法規確定，不得任意增加，《內閣法》限定，內閣閣員不得超過21人，設內閣官房長官1人，副長官2人，總理大臣設秘書官3人。其他國務大臣只設秘書官1人。《國家行政組織法》規定，政府各部門只設長官1人，政務次官1人，事務次官1人，唯有三個較大的省，即通產省、大藏省、農林水產省可設政務次官2人。因此，日本中央政府12個省和12個廳委的正職長官只有24人(內閣中21人由國務大臣兼任)，副職長官共44人，中央政府各省、廳內設有113個局，許多局只設局長1人，整個中央政府機構省(廳)級長官、副長官、局長三級官員共計181人。

日本國家行政機關的職員額數與官吏職位一樣，也有嚴格的法律規定，實行定員管理。1969年，日本政府公布的《行政機構職員定員法》規定，中央政府各部門的文職官員和職員最高限額是506571人，在這個最高限額內，由政府在一定時期發布政令，規定政府各部門的人員編制限額。以1979年發布的《行政機關職員定員法》為例，規定總理府(包括本府，9個廳，3個委員會)的定員數量為55286人；內閣直屬機關(包括內閣官房、內閣法制局、安全保障會議事務局)為188人；法務省為48854人(包括檢察廳職員10923人)；外務省為3400人(包括200多個駐外領事館人員2000多人)；大藏省為67618人(包括設在全國各地的稅務人員50000人)；文部省為116121人(包括國立學校教職員工12816人)；厚生省為57540人(包括國立醫院人員47000人)；農林省為50640人(包括農林和糧食管理人員30000人)；通產省為12834人(包括駐外人員)；運輸省為32790人(包括海上保安廳局11000人)；郵政省為2971人(各地郵遞人員另計)；勞動省為22969人(包括設在各地的348個勞動基準監督署人員)；建設省為28923人(包括679個派出機構的25000人)；自治省為556人等，共計500690人。據1980年《讀賣年鑒》統計，日本中央政府各行政機關在職公務人員數量共計503815人。很明顯在職人員被控制在法定的限額之內。

資料來源：鄒鈞著《日本行政體制和管理現代化》,法律出版社1994年版第94-95頁。

(三)行政組織的基本要素。國家行政組織是一個由若干要素組成的有機整體，了解要素的目的在于建立科學的分析單元。國家行政組織的構成要素有：權責利、人財物、組織目標和行為方式、法治思想和價值觀念、法律規范和自由裁量、結構形態和運作過程、功能和信息等等。這些基本要素及其合理狀態概括起來主要集中在以下幾個方面：

1、法規制度健全；

2、組織目標明確；

3、人事調派恰當；

4、權責分配合理；

5、財物數量適中；

6、運行機制有效；

7、行為方式優化；

8、價值觀念整合。

我國前幾次機構改革沒能跳出怪圈循環，一個重要原因就是行政職能界定不明確，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人評價“機構改革只是多掛了幾個牌子，多添了幾張桌子，多填了幾個位子，多造了幾幢房子，多購了幾部車子。”結果“肥了刻公章的，發了配鑰匙的，忙了搞印刷的”。“門口換了幾個牌子，出來進去的還是那幫孩子”。反映了改革的淺層性、零亂性。

(四)行政組織的設立(產生與成立)。行政組織的設立一般指國家行政機關或機構的設置及其合法性，包括依據、效力和規程等基本問題。國家行政組織是一種法定的組織形態，因此其設立必須有法律的依據，經過法定的程序，得到法律的認可，才能獲得和行使合法的權力。

1、行政組織設立的依據。(1)依據憲法；(2)依據法律；(3)依據行政裁量權。

2、行政組織設立的效力(合法性)。能夠行使行政組織設立并發生效力的法定權力主體主要有：(1)立法機關；(2)內閣；(3)立法機關與內閣。

3、行政組織設立的規程。一般情況下，行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

行政組織設立的法定程序是：(1)由政府或立法機關提起創議案，說明設置特定行政組織機關的法律依據和現實原因；(2)由立法機關或政府領導機關審議其合法性和合理性；(3)由批準機關以法定方式向社會公布其設立，并賦予其相應的公共權力。

(五)行政組織的種類。

1、首腦機關，是指中央政府或地方政府統轄全局的領導機關；

2、職能機關，亦稱本部機關或運作機構或實作機構，是隸屬于領導機關或行政首長、執掌一定專業行政事務、由本身或督率其所述機構實際實施的機關；

3、幕僚機關，亦稱輔助機關或辦公機關，通常指協助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機關；

4、咨詢機關，亦稱智囊機關或參謀機關，是一種現代政府的組織形態，通常指匯集專家學者和有實際經驗的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機關；

5、派出機關，是一級政府根據政務管理需要，按管轄地區授權委派的代表機關。

二、組織目標

目標是組織的構成要素之一，它是組織預定在一定時間和空間內所要取得的最后成果，或者是組織為之奮斗以爭取實現的一種未來狀況，也可以理解成是組織的一整套的價值標準。

(一)目標的功用與層次。

1、目標的功用。目標是組織及其成員行為的導向坐標，是組織聚合力的內在源泉。從管理的觀點看，目標的功用有：(1)促進組織結構和權責體系合理化；(2)建立考核的公平和客觀的標準；(3)增強組織的協調能力和整合能力；(4)激發組織成員的工作熱情和合作意識。

2、目標的層次。目標作為組織的次級系統，本身又包含著一定的子系統，存在一定的結構。(1)從時間序列上看，目標系統可以分為長期-中期-后期目標；(2)從空間序列上看，可以分為整體-部分-個人目標；(3)從價值標準上看，可以分為社會-組織-團體目標；(4)從性質上看，可以分為綜合-技術-心理目標，等等。組織目標系統一般可以分為三個基本層次：第一，總目標，也稱整體目標，是由組織最高決策層制定并統帥全組織全力以赴的主體目標；第二，分目標，也稱機關目標或部門目標，一般指政府之下各個行政機關的工作目標；第三，個人目標，通常指行政公務人員個人的工作目標。

(二)組織目標的合理化與特征

1、組織目標的合理化。組織目標反映一定的客觀需求、客觀制約條件與組織對這種需求和制約條件的認知程度，同時反映組織的決心和行為能力。認知程度愈高則組織目標設置愈合理。所謂組織目標合理化，就是比較準確和全面地反映了一定時空環境內的客觀需求和組織決心的組織目標，一般而論，組織目標合理與否取決于四個方面認知程度和條件：(1)社會承認。這是衡量組織目標合理與否的主要標準，這意味著組織目標必須符合一定的社會需要或帶來的一定利益，同時還必須符合社會生活的一般準則。(2)組織能力。目標直接反映組織對社會環境和自身能力的判斷，尤其反映組織領導者的個性、學識和膽識。(3)團體狀態。目標的合理性直接受制于組織所包含的若干工作團體的工作狀態，團體目標的形成取決于組織的正式規定性和以利益為基礎的對組織目標的認同。(4)成員意識。這主要表現為組織成員對組織目標的了解程度、理解程度、關心程度和參與程度。

2、行政組織目標的特征。主要有三個方面：(1)規定性。這種規定性集中表現為國家行政組織的目標由憲法、法律、法規及行政上級所規定，行政組織本身不得自行其是。(2)服務性。按照現代民主政治理論，行政權源于全體國民，因此，國家行政組織的一切目標都必須以全體國民的意志為轉移，對社會公眾負責，為大眾謀求利益，即為全體國民服務。(3)復雜性。國家行政組織行為的對象和管理事務的普遍性、廣泛性和自身組織規模龐大、部門橫生、人員眾多的特點，決定其目標的復雜性和多樣性。

3、行政組織目標合理性的標志。主要有三個：(1)目標明確；(2)目標一致，是指組織目標上下貫通、左右聯系、前后銜接，共同服從總目標；(3)目標組合，是指政府內部各級各類組織目標的層次性和差異性，并有機地組合為一個整體。

(三)目標管理。目標管理是一種化組織需要為個人奮斗目標的管理哲學，也是一種組織實施計劃和控制的管理方法，其中心思想，就是要經由集體的努力及自我控制來完成機關的共同目標。

1、目標管理的概念。它是一種過程，是上下兩級管理人員共同確定目標的主要職責范圍的過程；是一種實施管理計劃和考核的方法；是一種個人與組織的關系。

2、目標管理的性質。是以行為科學為基礎的一種管理思想和管理方法，它強調管理人員應該由他所要

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

達到的目標而不是他的上級來指揮和控制，即目標管理和自我控制，也就是說，應當用更嚴格、更精確、更有效的內部控制來取代傳統的外部控制。目標管理還強調參與，認為只有本人參與并最終確認的目標，才能為組織成員提供持久的導向并調動工作熱情。因此，目標管理是一種以激勵代替懲戒，以民主代替集權的管理方式。

3、目標管理的實施。一般來說，成功地實施目標管理應當具備四個條件：(1)整個組織特別是各級管理人員，在理解的基礎上對目標管理采取基本的支持態度。(2)各級管理人員應當比下級具備更高的協調、組織、領導能力和政策水平，以及訂立目標的技能，以使目標恰到好處，有機配合。(3)實行以精神鼓勵為主、物質獎勵為輔的激勵制度。(4)目標管理從組織的高層管理部門開始。

三、組織結構

結構是組織的基本屬性之一。組織的性質不僅取決于它的構成要素，而且取決于它的結構方式。結構方式不同，即使要素相同，組織的性質也可能存在較大的差異。行政組織結構是機關組織各部門各層次之間依據法定規則所建立的一種正式的各種相互關系的體制。

(一)組織結構的性質。結構是組織的基本框架。它確定組織的總格局，描述和規定組織的法定權力、職責以及各種行為主體之間的相互關系。

1、結構與功能。結構是功能的結構，功能是結構的功能。結構具有功能才有意義，功能依據結構才能產生。因此，結構與功能相互依存、相互作用、相互關聯、互為條件。結構產生組織的靜態特性，功能產生組織的動態特性。

2、結構與職位。職位是結構的基本元素，是組織體制的聯結點和支撐點。職位與職權、職責相聯系，從一定意義上說，職權與職責只是職位的特有屬性。職位的設置及其聯結方式直接表現機關權力及其連帶責任的分配形式，從這個意義上說，職位、職權、職責是一種一體化過程，三者以職位為基礎形成正比例關系。在國家行政組織中，強調職位、職權、職責的非人格化和統一，并以此保證組織結構的穩定性和持久化。因此，職位、職權、職責的組合方式，實際上反映了組織結構的方式。

3、結構與模式。模式即典型的組織結構形態。成為模式的組織結構有：(1)直線集權制，即一種較早、較簡單的金字塔等級結構，其特點是將組織的各種職位按垂直系統直線排列，是一種以行政首長完全行使行政權力作為組織動力和以指揮-服從關系為特征的結構形態。(2)直線參謀制，是一種在直線集權制基礎上建立與行政首長相對應的參謀系統的組織結構(納入一批具有某種知識、經驗和機能的管理人員并賦予他們一定的職能)，參謀系統直接為行政首長服務，其影響和作用是通過其思想被首長采用而實現的(思想庫)。(3)直線職能制，是在統一的指揮系統外，另設一套按專業化分工原則建立的職能機構(實施部門管理)。(4)直線綜合制，是直線參謀制與直線職能制的混合體，其特點是在直線集權制的基礎上同時設立直接向行政首長負責的參謀機構和職能機構。(5)直線分權制，比較流行的是項目型結構和矩陣型結構等。(6)多維結構，是一種大型化、復雜化組織設計的綜合式結構。

4、結構與差異。主要指不同的組織有不同的結構和同一組織結構的前后變化，模式表現結構的共性，差異則反映結構的個性。

(二)管理幅度與管理層次。管理幅度與管理層次是組織結構的基本范疇。幅度構成組織的橫向結構，層次構成組織的縱向結構，水平與垂直相結合構成組織的整體結構。管理幅度與管理層次是影響組織結構的兩個決定性因素。在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次通常成反比例關系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。

1、管理幅度，又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領導、指揮和監督的下級人員或下級部門的數量及范圍。決定管理幅度寬窄的主要因素一般有三個：(1)管理者與被管理者的性格、知識、專業、技能、才干、精力、經歷、經驗、習慣、性別、年齡、動機、作風等；(2)組織的正式規定，如規章、制度、規劃、計劃、程序、紀律、責任、待遇、慣例以及技術設備、氛圍、人際關系、權力的集中程度等；(3)社會的總體發展水平、社會對組織的需求、社會道德風尚及意識形態，以及與組織有關的家庭或家族意志等。管理幅度與專業化的橫向分工相聯系，國家行政組織分工采用的基本標準主要有：(1)按功能劃分，即將性質相同或相似的工作歸類組成一個組織單位，由該單位全權負責處理這一類行政事務。(2)按程序劃分，即按工

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作程序或設備技術標準組建單位。(3)按地域劃分，即按自然、社會和歷史條件劃分行政區域，在此基礎上組建行政單位，轄區一切行政事務均由其掌理。(4)按人或物劃分，即以管轄對象(人或物)為劃分標準組建行政單位。

2、管理層次。亦稱管理層級，是指組織的縱向等級結構和層級數目。管理層次是以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為基礎的。不同的行政組織其管理層次的多寡不同，但多數可以分為上、中、下三級或高、中、低、基層四級。前者如通用的部、局、處三級建制，后者如國務院、省政府、縣政府、鄉政府四級領導體制。

(三)行政組織體制。行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織各層級、各部門之間行政關系的法制形態。大致可劃分三種類型：

1、首長制與委員制。(1)首長制，亦稱部長制或獨任制，指行政機關權力交由行政首長一人負責，并同時承擔全部領導責任的組織體制。(2)委員制，亦稱集體制或會議制，指行政權力交由若干人組成的集體共同負責，并集體承擔領導責任的組織體制。[委員制可參照：龔祥瑞著《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版第366-367頁]。

2、分級制與分職制，是縱橫相交、相輔相成的兩種體制。(1)分級制，又稱層級制或系統制，指行政組織縱向結構的各個層級的工作性質相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。組織的每一個層級在性質上都是普遍的和完全的，在范圍上和領域上都是部分的和不完全的。指揮統一是分級制的精神。(2)分職制，又稱職能制或參與制，指橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征是將組織一定層級上的職能，按照一定的標準分配給平行的、不相統屬的機關去完成，與分級制相反，分職制所形成的每一個部門，在性質上都是部分的和不完全的，在范圍上和領域上卻是普通的和完全的。技術分工是分職制的要義。

3、分權制與集權制。(1)集權制，亦稱獨立制或完整制，指行政權力集中于上級，下級處于被動服從和嚴格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。(2)分權制，亦稱多元制或分離制，指將行政權力較多授予下級的一種組織體制。分權與集權歷來是一個重大政治問題，也是一大組織管理問題，所以它是有關行政研究的一個長期課題。

四、組織原則

組織原則是為行政行為提供指導的一種基本理論，是使行政組織長期穩定、有效和充滿活力的一系列的一般性或共同性的規范和法則，是行政組織機關設置所應遵循的范例。

(一)組織原則的形成與意義。能夠稱為原則的規范和法則至少應具備四個條件：(1)理論前提，即原則必須建立在對一定客觀事物或現象的普遍性的觀察基礎上，即實踐是原則的前提。(2)理論概括，即原則應有賴于對一定觀察所得的分析研究，進而進行理論概括，并以凝練的語言進行準確的理論表述。(3)理論規范，即原則應當具備相對明確的準確性和規定性，一般應附有原則的適用條件。(4)社會價值，即原則必須能夠為實踐提供一定的規范性指導，原則必須具有實用性，這種實用性就是原則的社會價值。

(二)組織原則的主要內容。

1、L.P.阿爾福特的工商管理組織原則理論(P177)。

2、L.厄威克的行政組織原則(P177)。

3、M.韋伯的理想行政組織的原則理論：勞動分工的原則，層級節制的原則，公平合理的原則，職業訓練的原則，法制的原則，職業化的原則，固定薪俸的原則，獎懲制度的原則。

4、行為學派的組織原則：人格尊重的原則，運用非正式組織的原則，參與管理的原則，優化人際關系的原則，培養新型領導能力的原則。

5、系統學派的組織原則：整體性原則，有序性原則，結構性原則，動態性原則，相關性原則，開放性原則，最優化原則，反饋原則。

6、權變觀的組織原則：一切以時間、地點和條件為轉移。

(三)我國行政組織的基本原則。

1、為民便民的原則，這是我國行政組織的第一的和最高的原則。

2、完整統一的原則，完整，既指各種行政行為所擁有的行政權力在其職責范圍內應當完整，也指國家行政組織的結構應當整齊劃一。統一則主要指國家行政組織所特有的層級節制的組織關系，應當在事權確實、上下貫通、政令歸一，同時按照各自的職守和功能實行有效的協作和配合，共同實現國家行政組織的大目標。

3、權責一致的原則。

4、精干效能的原則。

5、依法行政的原則。

6、適應發展的原則。

五、組織環境

每一個組織都是一個系統，每一個系統都只是一個更大系統的次級系統，更大的系統構成次級系統的外部環境。對國家行政管理而言，外部環境通常是指社會環境大系統。組織與環境之間通過彼此間的交互作用和互動過程，來影響對方的活動和行為，爭取使對方服從自身的需要。組織不但受到外部更大社會系

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統的影響，而且受到內部更小結構的制約，組織內部諸因素的總和，構成組織的內部環境。內外環境的交互作用，共同作用于組織的總行為。

(一)一般社會環境。是指對包括國家行政組織在內的一切社會組織均發生影響或制約作用的宏觀的社會因素之和，它直接關系到國家行政組織的總體目標、功能狀態和管理方式，其內涵和特征主要有：

1、文化；

2、技術(物質基礎)；

3、教育；

4、政治；

5、法制；

6、自然資源；

7、人口；

8、社會；

9、經濟(經濟基礎)；

10、國防。

(二)特定社會環境。是指那些與行政組織的決策、轉換和輸出過程相關的更為具體的力量，或更為直接的因素。特定社會環境對組織的目標和價值系統、結構體系、技術系統、管理系統和社會心理系統都產生直接和具體的影響。在正常情況下，組織的宏觀指導思想和總體戰略反映一般社會環境的要求和制約，組織的管理制度、行為方式和策略思想反映特定社會環境的要求和制約。

(三)團體社會環境。社會組織或團體是當代社會的一種普遍的現象。組織社會化是民主政治的產物，在當今社會中，數不勝數的各種社會組織或團體共同組成了一個復雜的團體社會，國家行政組織正是處在這樣一個團體和社會環境之中。組織的廣泛性使其成為政府解決當代公共行政管理問題的關鍵之一，政府只有正確處理與各種社會組織或團體的關系，才能有效地達成自身的目標。政府與社會團體相互作用的方式大致有三類：

1、國家行政組織從團體社會環境輸入信息，經過內部轉換，變為指示、規章、條例、意見、規劃、計劃等輸出給社會。

2、社會團體從國家行政組織輸入信息，經過內部轉換，以態度、需求、意見等方式求得國家行政組織的理解、協助和和支持。

3、國家行政組織以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、調停、了結各社會組織或團體之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體之間的有益互動。正確處理與社會團體的關系是國家行政組織適應團體環境、治國安邦藝術的一個重要標志，處理與社會團體之間的關系，則是現代國家行政組織社會管理職能的一項重要的和經常的任務。

(四)組織氣候(氛圍、風氣)。組織氣候是生態行政學的一個重要概念，它是指組織成員的個性、目標與組織目標融合一致的一種變化過程，也可以說是組織內部環境的一種較具持久性的特質或行為氣象，它由成員的工作感情、態度、思想、精神等所組成并通過上述因素表現出來。組織氣候是一種中介變量，它間接反映組織內部環境的內在特征和內部環境諸因素相互關系的模式。組織氣候主要包括8個變數：(1)結構：個人感受到的組織的法規和紀律的程度，如放任或拘謹等；(2)責任，個人在組織中自主處理事務的程度；(3)風險，個人在組織工作中所面臨的挑戰性及其程度；(4)獎勵，組織在獎勵方面的公平程度與個人對所享受的待遇的滿意程度；(5)人情，個人與組織融合程度，個人所感受到的他人所給予的關注、友情及社交機會和非正式組織的態度；(6)支持，個人所感受到的上司、同事和下級所給予的理解和協助；(7)沖突，個人所感受到的他人聽取不同意見的程度；(8)標準，個人對組織目標以及組織所要求的績效標準的重視程度。

六、組織變革

國家行政組織由其性質、地位和功能所決定，既需要連續性和穩定性，又需要適應性和革新性。在當今迅速發展變化的社會環境中，組織唯有通過經常性的自我調整和革新，才能保持自身的一體化進程和履行社會職能。因此，變革是組織穩定的基礎，是組織發展的動力，也是衡量組織自我凈化、自我調控機能的重要標志。一般來說，變革是一種以法制為基礎的嚴格組織行為。

(一)組織變革的動力與過程。

1、組織變革的動力。組織變革動力的主要因素有：(1)環境，環境變化促進組織變革；(2)目標與價值觀，目標與價值觀變化促進變革；(3)技術，組織技術的提高促進變革；(4)結構，結構改革是組織變革的形式；(5)管理，管理思想和方式的變化要求組織變革；(6)社會心理，組織成員的動機、愿望、態度以及與此相一致的群體效應，對組織變革具有推動作用；(7)專家和專家群體，他們的豐富的系統化的知識、理論和方法，有助于推動組織的變革。

2、變革的過程。可以分為幾個階段：(1)對組織的內外環境進行跟蹤監視和分析研究；(2)找出組織的問題所在，認識變革的必要性；(3)確認變革的條件，盡可能克服不利條件和創造有利條件；(4)找到解決問題的方法，確定變革計劃和制定測量績效的標準；(5)根據已經確定的方案實施變革；(6)對照計劃予以反饋和評價。

(二)變革的阻力與克服。

1、變革的阻力。(1)利益差別；(2)習慣性；(3)認知模糊。

2、變革阻力的克服。(1)創造和諧的變革氣氛；(2)力場分析；(3)廣泛的參與；(4)建立群體規范，即利用群體的準則、規范、壓

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力和一致性意識來克服變革的阻力；(5)強制力；(6)利用個人威望；(7)講究領導藝術和領導方式；(8)加強組織溝通；(9)加強革新性行為，公開表現出對變革所必須的新觀念、新態度、新技術、新行為的充分肯定；(10)折衷妥協。

(三)成功變革的一般條件。

1、組織所面臨的情景壓力已將組織推到非改不可的境地，除非改革，組織將無法繼續生存下去。

2、有計劃的變革必須由組織管理部門來制定系統的規劃和模型，這一規劃和模型既要能適應當前的環境，又要能適應未來的變化。

3、負責考察組織歷史、現狀和設計未來的人必須對變革承擔責任，他們必須了解職工的需要并把需要最終反映到解決問題的方案中來。

4、為避免重大失誤破壞變革的進程和打擊人們對變革的信心，應當首先在小范圍進行變革實驗，待取得成功的經驗和失敗的教訓后，再向大范圍推廣。

5、必須從組織外部引入一些新的思想和方法，以幫助組織內的人們開闊視野、活躍思想、啟發創新思維，從而找到改善組織狀況和提高組織收益的途徑。

6、組織的各級領導層和變革的主持者應當經常收集他人關于變革的新想法，并將自己關于變革的新想法介紹給他人，以實現相互促進。

7、組織的管理人員應當準確而全面地了解和把握變革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各種阻力之間的相互關系。在此基礎上根據阻力的性質和主要表現形式，正確地選擇克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推動變革的不斷發展。

思考題：

1、行政組織的涵義

2、行政組織的特征和基本要素

3、集權制與分權制的不同

4、行政組織的一般原則，我國行政組織的基本原則

5、行政組織的結構類型，管理幅度和層次的關系

6、行政組織的一般環境

7、行政組織的目標及目標管理

8、行政組織變革的一般條件

第五章

人事行政

學習本章重點掌握：人事行政的含義和作用；人事行政的發展過程；人事行政的基本原則；我國建立公務員制度的意義；我國公務員制度的基本內容。

一、人事行政概述

(一)人事行政的涵義。所謂人事行政，是指政府為達成其職能，推行其工作，通過一定的人事機關及相應的制度、法規、方法和手段等，對其所任用的國家工作人員進行選拔、任用、培訓、獎懲、考核、調配、工資福利、退職退休等方面的管理活動。人事行政概念包括以下幾個方面的要義：

1、人事行政是指政府對其所任用的工作人員的管理活動，其范圍僅限于政府系統內部。

2、人事行政的內容主要體現為政府的人事管理機構通過相應的人事行政制度，對政府人事問題所做的規劃、決策、組織、指揮、協調、調控等管理活動。

3、人事行政的總體目標是力求政府中“人”與“事”的協調，是為了使政府中的人力資源得到充分利用，達到適才適用，人盡其才，事競其功。

4、人事行政的核心是行政人才的管理問題，包括取才、用才、育才和留才等環節，體現在實際運作中，包含更新、激勵-保健、行為調控三個機制。

(二)人事行政的管理機構。人事管理機構是指主管或辦理政府人事行政業務的機構。當代西方各國的人事行政管理機構，按照功能可以劃分四個類型，即決策和綜合管理型，協調和咨詢型。監督和仲裁型，部門執行型。人事行政管理機構類型

國別 決策和綜合管理型 協調和咨詢型 監督和仲裁型 部門執行型 美國 人事管理總署 勞工關系局 功績制保護委員會(略)英國 文官事務部* 惠特利委員會 勞動仲裁法庭文官特別庭(略)日本 人事院**總務廳人事局

(略)

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

法國 行政和公職總局 公職最高委員會行政對等委員會技術對等委員會 行政法院(略)聯邦德國 內政部人事司 聯邦人事委員會*** 行政法院(略)注：*1981年，英國文官事務部撤銷，原負責的編制定額、薪金年金等業務劃歸財政部，其余業務由新成立的管理與人事局承擔。**日本人事院同時還具有監督仲裁功能。***聯邦德國人事委員會還具有監督仲裁功能。

從上述這些機構與政府的關系看，可分為部外制、部內制、折衷制三種類型。部外制也稱獨立制，是指人事行政的管理機構設立于政府組織系統之外，不受政黨和行政首長的干涉和控制，獨立掌握整個政府的人事行政事宜。部內制是指人事行政的管理機構隸屬于政府機關系統，是政府機構的組成部分之一。折衷制是指人事行政的管理機構，既有一些獨立于政府部門系統之外，也有一些附屬于政府機關之內。

我國的人事行政管理機構主要是依據干部人事管理體制設置的。建國以來的演變如下：(1)政務院人事局(1949.10—1950.11)；(2)中央人事部(1950.11—1954.9)；(3)國務院人事局(1954.9—1959.7)；(4)內務部政府機關人事局(1959.7—1969.12)；(5)文革期間內務部撤銷，有關人事行政方面的事務移交中共中央組織部辦理；(6)民政部政府機關人事局(1978.3—1980.7)；(7)國家人事局(1980.7—1982.5)；(8)勞動人事部(1982.5—1988.4)；(9)國家人事部(1988.4—現在)。

(三)現代人事行政的主要趨向及特征。

1、主要趨向：(1)人事行政中出現政務官和業務官的分化，并對其進行分類管理。(2)由以恩賜官僚制和分贓制為核心的人事行政向以人才主義和功績制為基礎的現代人事行政演化。(3)從隨意性很強的人治式的人事行政發展到系統化、規范化的法治式人事行政。(4)人事行政的范圍日益擴大，出現了新的業務范圍，如考任、培訓、職位分類、保險、撫恤等。(5)管理方法由非科學的經驗管理發展到崇尚理性和效率的科學管理。(6)人事行政由傳統的重視通才發展到通才和專才并重。

2、特征：(1)公平性，即人員進退、賞罰和升降以客觀的法定的人才主義和功績原則為標準。(2)公開性，即人事行政的全過程向民眾公開，打破以前的隱秘性。(3)超然性，即人事任免和其他事宜，均以法規制度為依據。(4)適應性，即具有相當的靈活性和適應性。

二、現代人事行政制度：國家公務員制度

(一)西方國家公務員制度的概念。現代意義上的公務員制度，最初形成于西方資本主義國家，國家公務員制度的出現，是人事行政制度走向現代化的標志。在西方國家中，“國家公務員”一般是指通過非選舉程序(主要是通過競爭性考試)而被任命擔任政府公職的國家工作人員。

(二)西方國家公務員制度的基本特征。(1)實行職業常任制；(2)公共權力依附于公務職位；(3)貫徹用人唯賢原則；(4)實行功績考核制；(5)對公務員進行統一管理；(6)注重專業技術人才；(7)講究職業道德。

(三)西方國家公務員制度確立的標志。(1)標志之一是常任的職業公務員制的建立。常任的職業公務員制的建立，使政府中職業政治家和職業公務員得以區分(即政務官與業務官的區分)，職業公務員若沒有重大過失即可永久留用，直至退休。(2)標志之二是公開考試、擇優錄用制的建立。這一制度的建立，給西方國家的政府工作帶來了活力。一方面，考任制把政府工作人員的標準統一化，吸納了大批社會精英人才進入政府工作，把公平競爭的機制引入到政府人事行政體系中；另一方面，考試任用制又保護著公務員集團的特殊利益，保證了公務員的統一來源及其共同的背景和基本相同的素質，以及由此帶來的公務員之間的認同感和共同利益的認知，促使公務員隊伍形成了強大的凝聚力。

資料：能力主義成為改革的價值取向——美國政府的人力資源管理。1994年，美國政府組織了由37個部門人員組成的人力資源管理委員會，并委托專業機構從事一系列專門研究，目的是提供成功的人力資源管理模式。這項研究的核心觀點是：在一個信息爆炸和技術超常更新的新時代里，成功的組織視人力資源開發為取得高回報的必要投資。報告徹底貫徹了講究效率的成本—收益觀念，并對提高能力的培訓進行了特別的設計。同時，它也把評估作為重要環節進行了詳細的說明。報告認為，政府機構應該至少從三個方面對它的組織體系進行定期評估，包括：(1)自上而下——從管理的角度進行評估；(2)從中間層——職業化的角度進行評估，以確定辦公室人員、技術人員和專業人員具有必要的治理能力適應他們的職業和專業的需要；(3)從雇員個體的角度進行的評估，因為他們的基本技能需要隨工作部門的變化而變化。

在此基礎上，政府部門對政府職業階梯中不同層次的雇員，在他們的專業領域里所需要的特殊技能知識和能力

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進行了分析鑒定，并針對性地設計了培訓對策。另一方面，經過在公務員中進行廣泛的問卷調查，將不同層次甚至不同部門工作人員需要的工作能力開列出了一份清單，以作為公務員培訓和自我提高的指南，而且按照公共部門追趕私營部門工作效率的要求與荷蘭殼牌公司人力資源管理部的清單進行對比，結果非常吻合。

在這份清單里，所有政府工作人員都應該具備的基礎能力一共有9項，包括口頭講解能力、書面交流能力、領導能力、解決問題的能力、自我導向的能力、技術能力、人際關系能力、靈活性和果敢性等；基層管理人員的能力共有5項，包括管理不同類別工作人員的能力、沖突管理的能力、人力資源管理的能力、團隊建設的能力和影響談判的能力等；中層管理人員的能力共有6項，包括創造性思維、計劃和評估、顧客導向、內部管理、財務管理、技術管理等；高層管理人員人員的能力共有2項，包括洞察力、認識外部環境的能力等。當然，上級管理人員必須具備所有下層工作人員的能力，與那些能力“兼容”，這也是基本的要求。評估和能力主義使公務員管理中效率追求成為中心目標。

資料來源：轉引自傅小隨《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學院出版社1999年版第209-210頁。

三、我國公務員制度

(一)我國公務員制度的建立。1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》正式頒布，標志著我國公務員制度的建立。

1、我國公務員制度建立的必要性。

資料：我國行政人才面臨的四大挑戰挑戰之一：國際經濟的競爭。當今世界格局變化的顯著特點，是從軍事抗衡轉向國際經濟競爭，轉向綜合國力的競爭。在國際經濟競爭勝敗、興衰的因素中，科技與管理是關鍵。根據世界經濟政經發展態勢和本國國情，各國制定以企業集團與企業為先鋒(第一線)，政府為中流砥柱，學府和科研單位為后勤保障(第二線)的戰略部署。在資源、設備、技術和人才大致相當的國家之間，管理水平的高低，可使其生產率相差30%以上。作為制定政策、間接調控、指揮第一線和第三線的政府，其管理和行政人才問題是競爭取勝的關鍵之關鍵。挑戰之二：知識經濟時代。當今社會正在經歷著由工業經濟時代向知識經濟時代的轉變，經濟運行方式特點發生變化，原來工業經濟時代形成的行政適才模式漸漸暴露出弊端，人員知識結構與思維方式單一化、僵化、老化。挑戰之三：“小政府、大社會”時代。90年代以來，各國在公共財政壓力的情況下，都在進行政策與執行分開運行，進行著市場化取向和分權化取向的實踐，使政府變“小”。但是這種“小政府”并不是政府撒手不管，而是管住影響國民經濟正常運行關鍵的極少數。這就對行政人員素質提出了更高要求。

挑戰之四：中國經濟體制改革。改革開放20多年，經濟體制改革發生兩大轉變，一是由計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制；二是由粗放型轉變為集約型的經濟增長方式。這兩個根本性轉變，迫切要求政府行政職能發生轉變，相關權力和利益要調整，政府官員觀念與能力要提高。政府及其官員，必須加緊調適，包括觀念、行政領導行為轉變。行政責任體制與運行機制集約化轉型，政府集約化轉型是推進政府行政人才素質提高的動力。

資料來源：韓繼志主編《政府機構改革》，中國人民大學出版社1999年版第339-340頁。

2、我國建立和推行國家公務員制度的意義。(1)是適應建立社會主義市場經濟體制，深化改革的需要；(2)是保障公務員勤政廉政的需要；(3)是我國干部人事制度走向法制化的標志；(4)是實現國家行政工作高效能的需要。

3、我國公務員制度建立的過程。(1)醞釀和探索階段(1980—1983年)；(2)《國家機關工作人員條例》的起草和修改階段(1984—1986年)；(3)明確提出建立國家公務員制度并進行試點階段(1996下半年—1992年)；(4)正式確立階段(1992—1994年)。

(二)我國公務員制度的特點。

1、基本特點：(1)體現了分類管理的原則；(2)引入了競爭激勵機制；(3)強化了新陳代謝機制；(4)建立勤政廉政的保障機制；(5)建構法治運行機制。

2、我國公務員制度與西方公務員制度的區別。(1)從國家公務員的構成范圍看，我國的公務員包括從中央到地方的各級政府首腦及除工勤人員以外的其他工作人員，而西方國家的公務員一般是不包括政府組成人員的。(2)從國家公務員制度施行的目的來看，我國的公務員制度是中國共產黨的組織路線和人事制度的一個組成部分；而西方的國家公務員制度，強調保證政府工作的連續性，要求“政務官”嚴格分開，成34

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為兩個封閉的系統，并明確規定公務員對各政黨保持“政治中立”，不準參與政治活動，實際是限制了公務員的部分政治權利。(3)從公務員參與政黨的關系來看，我國公務員制度堅持黨管干部的原則；而西方國家實行政黨政治，兩黨執政或多黨競爭，輪流執政，為了避免由于政黨的更替造成政府工作人員大換班的混亂，它們強調公務員是一個獨立的管理系統，不受政黨干預，與黨派脫鉤。(4)從國家公務員與政府和公民的關系來看，我國的國家公務員是人民的公仆，一切行政活動必須堅持全心全意為人民服務的宗旨；而西方的公務員，相對公民而言是政府官員，相對政府來說是雇員，與政府是雇主與雇員的關系，經過一百多年的發展，西方公務員已成為一個特殊的利益群體，與政府相抗衡。公務員為了維護自己的利益，常通過公務員組織向政府提出要求，與政府談判。政府設置專門的機構，協調與公務員的關系。(5)從國家公務員隊伍系統來看，我國的國家公務員不是一個封閉的系統，政府機關的公務員與黨的機關工作人員及企事業單位的人員之間，可以通過一定的程序相互交流，而且這種交流是經常的；而西方的公務員隊伍本身是一個封閉的系統，一旦進入這個系統，可以終身任職，而其他行業的人員卻難以進入這個系統。

(三)我國公務員制度的基本內容。

1、職位分類制度；

2、新陳代謝制度；

3、激勵約束制度；

4、職業發展和保障制度。具體包括：(1)科學的職位分類制度；(2)公開競爭、擇優錄用的考試錄用制度；(3)以功績為基礎的考核制度；(4)公平合理的獎懲制度；(5)系統化、正規化的培訓制度；(6)嚴格有序的升降與任免制度；(7)健全的辭職辭退制度和退休制度；(8)規范的交流與回避制度；(9)全面的工資、福利與保險制度；(10)義務基礎上的行為調控制度；(11)申訴與控告制度。

(四)我國公務員制度目前已取得的成就及發展趨勢。

1、公務員管理體系初步形成；

2、新的管理體制開始運轉；

3、公務員制度成效顯著。

資料：我國公務員制度實施的狀況、存在的問題分析

首先是公務員范圍的準確界定問題。世界各國公務員范圍的界定不盡一致，總體上看存在三種類型：一是以英國為代表的小范圍型，主要指中央政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官；二是以美國為代表的中范圍型，它們把中央政府機關中的所有公職人員都稱作文官，但適用公務員法的只是事務官。同時美國公營事業單位的人員和國營企業的管理人員也屬于公務員的范疇；三是以日本和法國為代表的大范圍型，包括了中央到地方政府機關所有公職人員，以及國會工作人員、審判官、檢察官、國有企事業單位的工作人員等。

我國的公務員界定是“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。”這種劃分有三個特征：一是強調工作組織機構的行政性；二是體現我國政治制度的特點，一黨執政，所以沒有政務官和事務官的區分；三是薪金支付的來源不作為劃分公務員和非公務員的依據。這種劃分，理論上講的通，具體操作中行不通。

其次，是制度本身的完善與成熟程度問題。這突出地體現在考核、工資和職位分類上。在考核方面：一是考核標準籠統；二是等次少；三是不稱職人員確定難。在工資方面：一是與行政系統以外的人相比，工資關系不順；二是在行政系統內部，基層公務員與工勤人員的工資關系不順；三是公務員與公務員工資關系不順，如縣長與處長；四是大平臺現象突出，職務工資是按工作年限7年、17年、27年、37年進行級差劃分的，這意味著工齡懸殊在10年以內的工資水平同處一檔。在職位分類方面：一是高職低就問題；二是非勞動職務問題；三是職位說明書與輪崗交流問題。

再次，是來源、選拔、到位三個系統存在缺失。如來源上報考的數量多，但質量差；客觀條件限制多。在選拔上，考官隊伍素質不高；考試手段單一；考試的科目科學性差。在到位上，人才無法正常流動，到位率差。

再其次，政治社會等消極因素制約問題。政府職能轉變滯后，機構改革不到位；黨政關系不順，公務員管理體制矛盾重重；缺乏領導者的動力支持，原有的封閉性、神秘性和人治色彩，合某些人的胃口；缺乏良好的社會競爭氛圍。

四、現代人事行政中的職位分類(略)

五、現代人事行政的更新機制：考任、退休與培訓(略)

六、現代人事行政的激勵—保健機制：考核、獎勵、晉升和工資福利(略)

七、現代人事行政的行為調控機制：義務、道德、監督與懲戒(略)

思考題：

1、人事行政的要義，它在行政管理中的地位和作用

2、人事行政的原則

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3、現代人事行政的趨向和特征

4、西方國家公務員制度的基本特征

5、我國公務員制度與西方的公務員制度的區別

6、我國公務員制度的基本內容

第六章

行政領導

學習本章重點掌握：領導及行政領導的基本概念；行政領導的職責與權力；行政領導者的素質；行政領導的方法與藝術；行政領導群體合理結構的內容及原則。

一、行政領導概述

(一)行政領導的涵義。行政領導是廣泛領導現象的一種復雜的類別，一般來說，它是指狹義政府即國家行政機關及其各級領導人為主體的領導。關于行政領導的定義，學者們見解不一，但概括起來可以看到，領導是一種行為過程，是組織中主管職能的承擔者在一定思想的指導下，通過一定的組織機構，依據有關的規章制度，行使其職權，運用各種方法和手段，有效地影響被領導者去共同努力，以實現既定的管理目標的行為過程。而行政領導則是指國家行政管理中的領導，是國家行政機關中主管職能的承擔者依法行使國家權力，組織和管理行政事務所進行的行政活動的通稱。其要素有：(1)行為主體，即行政領導者，包括個體領導者和群體領導者。(2)行為客體，即行政領導者的部屬和行政管理的部分對象。(3)行為內容，即包括決策、指揮、控制、協調、監督、檢查等行政活動。行政領導是國家行政管理過程中的關鍵環節，其作用的發揮程度直接關系到行政目標和國家職能的實現程度。

(二)行政領導權力的來源。領導權力就是能夠使人服從或者能夠改變他人思想、行為的力量，有人把這種力量稱之為權威，有人則稱之為權力。那么，是什么因素使得這種權威或權力得以建立呢？一般來說，行政領導權力的來源有以下幾種：

1、合法的權力，又稱為法定的權力。指基于法定的地位或是組織的行為規范和命令，甚至于工作契約或非正式的協定所產生的權限。

2、獎賞權，亦稱獎勵權。如果服從行政領導，可以獲得獎勵，包括物質的獎勵和精神的鼓勵。

3、強制權，亦稱懲罰權。指基于行政組織內各種法令、規章制度所表現的懲罰手段。

4、專業知識權，又稱為專家權。知識也是一種使人服從的力量。

5、歸屬權，又稱關系的權力。指行政組織中從屬者與領導者之間，由于部屬對領導者的認同或敬慕而服從行政領導，這種服從基于領導者具有的人格、才能及領導者對待部屬的態度而定。

(三)關于行政領導的理論。可以歸納為以下幾大類型：

1、以人格特質為研究對象的特質理論。這種理論盛行于20世紀30年代至50年代，認為領導者必須具有一定的人格特質，才能成為成功的領導者。

2、以客觀環境為研究對象的情景理論。自50年代后，西方一部分學者著重研究領導者與其所處的客觀環境之間的關系。

3、以領導行為作為研究對象的互動理論。這一理論認為領導屬于動態，是從整個組織的成員的交互行為過程中產生的。既然是交互行為，則不限于上級對下級的命令和服從的關系，領導不是權勢的運用，而是一種影響力，誰能產生較大的影響力，誰便是領導者，而不一定是在機關組織中居于正式權力地位的人。

4、以領導功能為研究對象的功能理論。這種理論特別重視組織成員的功能或專門技術，輕視組織中的領導權力和地位。

(四)行政領導的功能。學者們提出許多不同的觀點，例如美國俄亥俄州立大學的學者認為有三大功能，即保持團體關系、達成團體目標、增進部屬的交互行為。我國臺灣學者認為行政領導的功能如下：協調；團結；激勵；計劃；授權；指導；溝通；管制；公共關系等。概括多位學者的觀點，行政領導的功能主要有：(1)鼓舞部屬的工作情緒；(2)維持工作紀律；(3)維持組織的完整；（4）指導機關達成行政目標；（5）保持組織對社會環境的適應。

二、行政領導的方式和類型

(一)行政領導方式。有兩種分類：

1、通常將行政領導的方式分為四種，即：（1）強制方式；（2）說明方式；（3）激勵方式；（4）示范方式。

2、根據領導的不同側重點，可分為三類：第一，以事為中心的領導方式；第二，以人為中心的領導方式；第三，人事并重的領導方式。

(二)行政領導的類型。通常可以劃分為三種，即：（1）領導者自決型，又稱集權型。（2）部屬參與型，36

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又稱分權型。（3）領導者放手型，又稱放任型。

（三）行政領導方式及類型的運用。

1、根據工作性質和內容的不同，采取不同的領導方式及類型；

2、根據工作環境、工作機構的不同采取不同的領導方式及類型；

3、根據被領導者素質的不同采取不同的領導方式及類型；

4、根據上下級關系的不同采取不同的領導方式及類型。

三、行政領導者

行政領導者是行政領導行為的主體，一切領導行為無不與行政領導者直接相關，而有什么樣的官吏，就有什么樣的政府。

（一）行政領導者的涵義。概括地說，領導者是社會組織中主管職能的承擔者，是在組織活動中負責決策、組織、指揮、協調和監督的人員，是實現領導活動的關鍵。行政領導者是指依照法律規定，通過選舉或任命等程序，在國家行政機關中擔任行政職務的人員。

(二)行政領導產生的方式。大致有：(1)選舉制，即行政領導者由被領導者或被領導者的代表選舉產生。(2)任命制，又稱委任制，即行政領導者由上級領導者或上級機關根據個人或少數人的意志和標準任命產生。(3)考任制，行政領導者由專門的機構根據統一的、客觀的標準，通過考試擇優錄用。(4)聘任制，臨時聘用一些外部人員擔任非常設性的行政領導職務。

現代行政領導者可分為兩類，一類是公共行政部門的領導者，一類是非公共行政部門的領導者。公共行政部門的領導者又可以分為兩類，一類是決定國家或一個地區大政方針，把握重大決策的高級領導者，他們與政治的關系極為密切，是政治型領導者。另一類是在國家大政方針和重大政策的指導下，決定、安排、完成本部門、本單位的行政事務的中低級行政領導者，他們不能脫離政治，但又不是政治的化身，是行政型領導者。這兩類行政領導者產生的方式應當不同。政治型領導者應由選舉和當選者委任產生，以代表民意，并具有較大的權威性。行政型領導者應主要由考試擇優產生，以符合現代經濟、科技和管理專業化、現代化的要求。非公共行政部門由于具有經濟獨立、集體性、合作性的特點，其行政領導者的產生應采取選舉制、委任制及聘任制相結合的方式。

(三)行政領導者的素質。行政領導者應該具備比一般行政人員更高的條件，即具有勝任領導職責的素質。主要表現的以下幾個方面：

1、政治方面；

2、品德方面；

3、知識方面；

4、能力方面；

5、性格方面；

6、作風方面。

資料：腐敗的五大危害

“國家之敗，由官邪也；官何以邪？寵賂贓也。”(《左傳.桓公二年》)是故千古興亡事，皆與官員之腐敗有關。官吏腐敗，失民心，激民怨，毀國家之基石，最終導致國家之衰亡。

我國現代化過程中出現的腐敗現象，盡管在公職人員比例上不為眾多，但其危害卻十分嚴重，因之構成當代中國發展過程中的一大公害。何以稱之為公害？可以從以下五個大的方面顯示出來：

危害之一：社會資源的巨大浪費。腐敗者將公共資源攫為己有，造成資金的外流和公共資源的流失；腐敗使政府的發展計劃不能完成，造成資源的浪費；腐敗使政府管理的成本增加，造成資源浪費；腐敗行為使外援資金不能真正用以發展的目的，造成資源浪費；腐敗行為使外來投資者的信心受挫，阻礙投資來源。至于直接揮霍國家資財與玩忽職守，則是更明顯的資源浪費。

危害之二：政府合法性危機。在現代社會，構成政府合法性的基礎在于政府為民眾提供優質的服務(政府的效率)和社會稀有價值與利益的公正分配。腐敗使政府的效能降低和社會利益的不公正分配。由此，使公民對政府法律的權威表示懷疑，使政府的權威受到懷疑，對政府的公正性表示懷疑，從而引發發展中國家在傳統向現代化社會轉變過程中易出現的合法性危機。

危害之三：政府能力的削弱。腐敗行為使政府的發展計劃的實行受阻和不易推行；使政府的公共政策失真和調節失靈，特別是促使市場經濟的政策變形，使政府的效率受到影響，使政府行政的代價或成本提高，腐蝕、影響甚至削弱行政工作人員的士氣，降低人民對政府權威的認同和尊重，降低人民對政府的信心，鼓勵一種不合作的態度。由上述因素綜合作用，政府統治能力受到了削弱。

危害之四：誘發社會的不穩定。從歷史上和世界各國的情況看，一個政府的腐敗意味著一個政府的誕生。一個社會的政治穩定、政治秩序有賴于一個清廉的政府。腐敗行為引發合法性危機，削弱政府效能，也在同時削弱著政治秩序的基礎。從另一個方面來看，腐敗行為導致社會財富的分配不公，使公民產生一種相對剝奪的感覺，這種相對剝奪感是政治暴力產生的主要因素。

危害之五：政治與社會風氣的敗壞。腐敗是一種對公共守則的破

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壞。在基本的守則受到破壞的情況下，這對于遵守守則的人來講，無疑是一種打擊。當腐敗的行為未受到打擊反而受到人們的默認時，當高層人物腐化時，當社會中的人們感覺到不訴諸于腐敗而不能獲得服務時，當忠誠的人員受到腐敗氛圍的壓力時，很難形成一個良好的政治風氣。這種政治的風氣對政府自身來講，會產生一種擴大效應，即相互模仿和攀比，致使腐化現象擴散和蔓延。政府公職人員本應為社會之楷模。當這個楷模腐敗時，同樣也為社會樹立的是腐敗的形象。由此導致社會風氣的敗壞和社會道德淪喪。俗言說，村看村，戶看戶，一般群眾看干部。干部如風，公民如草，風吹則草動。開放時代所出現的道德滑坡與淪喪，實與公職人員腐敗有直接的關系。

由此觀之，反腐敗的成效將直接影響中國的長治久安與經濟和社會的騰飛，其重要性不亞于中國現在進行的全方位的改革事業。

資料來源：張成福：《大變革》改革出版社1993年版。

(四)行政領導者的職責。

1、行政領導者的職責和其行政職位、行政職權是統一的。行政領導者要有行政職位，要有行政職權，要履行行政職責。行政領導責任有兩種：(1)法律責任，即行政領導者如果違反一般民法和刑法的規定，則由法院依據民法和刑法的規定予以懲罰；如果違反了行政法規所規定的義務和職責，則由行政機關或其他特定機構根據法規予以懲罰。(2)普通責任，即指行政領導者沒有觸犯正式的法律，而僅涉及職業道德和工作責任心的問題。履行行政職責，是行政領導者涵義的實質和核心，作為領導者，責任是第一位的，權力是第二位的，權力是盡責的手段，責任才是行政領導的真正屬性。

2、行政領導者職責的內容是非常豐富的，主要有：(1)負責貫徹執行法律、法規以及權力機關、上級行政機關的決定。(2)主持制定本地區、本部門的工作計劃。(3)負責制定行政管理決策，決定行政管理工作中的重大問題。(4)正確地選拔、使用人才。(5)負責對本部門和下級行政機關的工作實行監督檢查。(6)做好協調工作。

四、行政領導藝術

(一)行政領導藝術的涵義及特點。

1、行政領導藝術的涵義。行政領導藝術屬于領導科學的方法論范疇。具體地說，領導藝術是指行政領導者在行政領導活動中，為有效地達到行政領導目標而靈活運用的各種技巧、手段和特殊方法，它是領導者智慧、學識、才能、膽識、經驗的綜合反映，是領導者的素質、能力在方法上的體現。

2、行政領導藝術的特點。(1)多樣性和靈活性。由于領導藝術的非規范性和非模式化，使它在實際的領導過程和領導活動中，常常表現出多樣性和靈活性。(2)特殊性和偶然性。行政領導藝術是在特殊條件下，領導者采用的解決問題的特殊方式和手段，高超的領導藝術往往在特殊性和偶然性的事件中得到不平凡的顯示。(3)科學性和實踐性。從表面上看，領導藝術具有偶然性、特殊性和靈活性，似乎是領導者靈機一動采取的，沒有什么科學性。其實，領導藝術是科學理論和實踐經驗相結合的產物，是建立在科學基礎之上的。杰出的領導者都是既具有大量的科學知識，又善于運用領導藝術，只有把領導藝術建立在科學的基礎上，才能運用自如。

(二)領導藝術的內容。

1、從其發生作用的范圍和產生影響的大小來說，領導藝術可分為三種：(1)總體性的領導藝術，這是指對全局成敗產生直接影響的綜合性領導藝術。(2)局部性領導藝術，這是指為實現某一總體性目標而采取的機動靈活、隨機應變的領導方式和方法，它影響到局部工作的的效果，對局部工作進展的快慢和成敗，都起著重要的作用。(3)專業性的領導藝術，這是指在日常生活中，領導各項具體專業工作的藝術，它影響著專業工作的效果。

2、從領導藝術的指向來看，也可分為三種：(1)處理人際關系的藝術，其一般原則是：對待上級要爭取支持；對待同級要爭取配合、協調；對待下級要充分發揮其主動性、創造性。(2)運用時間的藝術。(3)工作方法上的藝術。

(三)行政領導藝術的運用。運用方式主要有：

1、突出重點，兼顧一般。做到中心突出，統籌兼顧。

2、全力抓大事。對領導者來說，重要的是要有全局眼光和戰略眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，決不可陷于瑣碎的事務中。

3、專心務本職。應該專心致志地做好本職工作，不要超越職權，管不該管、管不了、管不好的事情。

4、注重抓關鍵。關鍵環節不一定都是大事但卻是實現整個行政目標不可缺少的環節。

5、善于用人。

資料：我國古代關于用人的言論

1、關于人才的重要性：

管子曰：“夫爭天下者，必先爭人。明大數者得人，審小計者失人，得天下之眾者王，得其半者霸。”(《管子.霸言》)

孫子曰：“夫將，國之輔也。輔周則國必強，輔隙則國必弱。”(《孫子.謀政》)

墨子曰：“是故國有賢良之士眾，則國家之

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治厚；賢良之士寡，則國家之治寡。故大人之務，將在于眾賢而已。”(《墨子.上賢上》)

李世民：“朕貴為天子，所乏者非財也。但恨無嘉言可以利民耳。與其多得數百萬緡，何如得一賢才。”(《資治通鑒》卷194)

朱元璋：“鴻鵠之遠舉者，為其有羽翼也；蛟龍之能騰越者，為其能有鱗鬣也。人君之能致治者，為其有賢人而為之輔也。”(《明史.選舉志》)

2、關于人才的選用：

管子曰：“君之所審者三：一曰德不當其位，二曰功不當其祿，三曰能不當其官。”(《管子.立政》)

孔子曰：“以貌取人，失之子羽。”(《論語》)

荀子曰：“口能言之，身能行之，國寶也；口不能言，身能行之，國器也；口能言之，身不能行，國用也；口言善，身行惡，國妖也。治國者，敬其寶，愛其器，任其用，除其妖。”(《荀子》)

韓非子曰：“內舉不避親，外舉不避仇。”(《韓非子.說疑》)

曹操：“唯才是舉，吾得而用之。”(《三國志.魏書.武帝紀》)

諸葛亮：“問之以事非而觀其志，窮之以詞辯而觀其才，咨之以計謀而觀其識，告之以禍難而觀其勇，醉之以酒而觀其性，臨之以利而觀其廉，期之以事而觀其謀。”又曰：“知人之長，知人之短，知人之長中短，知人之短中長。”(《諸葛亮全書.七觀》)

《新唐書.選舉志下》：“一曰身，體貌豐偉；二曰言，言辭辯證；三曰書，楷法遒美；四曰判，文理優長。四事皆可取，則先德行，德均以才，才均以勞。”

五、行政領導的群體結構

政府行政領導存在并表現為一個由行政領導職位所組合成的領導者群體。行政領導的群體結構長期以來一直是關于行政領導有效性的重要研究范疇。

(一)行政領導群體結構的涵義及意義。行政領導群體結構是指由行政機關的領導成員所組成的群體，是為了達到特定目標、具有多種功能的整體。它是依照國家法律的規定，經過國家權力機關批準后建立的，有法律規定的任期限制。行政領導的群體結構是行政領導活動的主體，是行政管理活動的組織者、指揮者和協調者。實踐表明，在行政機關內部，能否建立起一個堅強精干的行政領導群體結構，能否充分發揮行政領導群體的整體效能，是關系到全局的根本性問題。低劣的行政領導群體結構的癥結，往往不是由于其組成人員的個人素質較差，二是成員之間的組合失當，造成整體實力的內部消耗。

(二)行政領導群體結構的合理形式。其合理的形式是指，在行政領導的群體結構中，各種不同素質、經驗、年齡和各種不同專業、知識的人才，按比例的有機結合。要使其形式合理，就必須從行政領導活動的實際出發，充分考慮到完成行政目標的需要，對行政領導的群體結構進行組合。一般來說，行政領導群體結構的合理形式主要有以下幾個方面：

1、年齡結構。(1)任何一個行政領導群體結構的年齡結構都應該是梯形的，而不是平面的。一般應是老中青合理搭配。(2)不同層次、不同類別的行政領導群體結構應該有不同的年齡格局。如越是高層，年齡構成應相對高一些。(3)保持正常的更新，實現行政領導群體結構的動態平衡。

2、知識結構。知識結構是指將具有較高的文化知識和專業知識水平的領導成員進行合理組合，達到互相補充，使整個行政領導群體結構成為具有綜合業務能力的整體。群體結構應具備的知識結構的內容包括：(1)基礎知識厚實、全面、新穎。(2)專業知識水平較高。(3)不同級別和類別的行政領導群體結構，在知識水平和專業水平上要求不同，一般說來，層次越高的機關，其領導成員的平均知識水平應該越高，科技專業程度越高的機關，其領導成員的專業知識水平應該越高。

3、智能結構。智能是指在工作中運用各種知識分析問題和解決問題的能力，行政領導群體結構的智能結構是指不同類型智能的領導成員之間的協調組合。人們的智能不僅在水平上有高低之分，而且在類型上也有區別，因此，在建立行政領導的群體智能結構時，既要考慮到領導成員之間智能水平的合理配置，更要注重領導成員之間智能類型的合理配置。一般來說，在行政領導群體結構中，既要有富有遠見卓識、善于分析綜合、有決斷魄力的主要領導者，又要有足智多謀、善于謀劃、深思熟慮的智囊人物，既要有善于識才、愛才、用才的具有組織人事工作能力的人才，又要有兢兢業業、埋頭苦干的實干家。

4、作風結構。工作作風既同個人的思想品質、工作態度有關，也與個人的性格、氣質有關。有的人性格內向，有的人性格外向；有的人魄力大但卻粗枝大葉，有的人謹小慎微但能深思熟慮；有的人敢做敢為但卻目中無人，有的人雖有自知之明但卻缺乏力爭上游的精神；有的人再三而求創新，但卻欲速則不達，有的人持重而求穩妥，但卻墨守成規；有的人嚴肅有余，活潑不足，有的人幽默風趣，平易近人等等。如

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果行政的群體都由一種性格的人組成，即使其思想品質和工作態度無可挑剔，在整體上也難以形成既生動活潑又扎實緊湊的工作作風。所以，在建立行政領導群體結構時，要考慮到領導成員性格上的差異性，領導成員絕不能是同一性格的人，要注意他們在性格方面的互補。

(三)行政領導群體結構優化組合的原則。(1)要從著重考慮領導成員的個體素質轉移到重點考慮領導成員的最佳組合。(2)要從著重考慮年齡、文化知識等靜態組合轉移到重點考慮性格、氣質等動態組合。(3)在選拔行政領導成員時，要從全面要求轉到因崗位不同而有所側重。人的才能是各異的，要量才使用。(4)既要重視配備和調整行政領導成員，也要注重加強行政領導群體結構的建設和培訓。行政領導群體結構不是一成不變的，處于動態中，其最佳組合是相對的。

思考題：

1、行政領導的概念

2、行政領導的方式與類型

3、行政領導者的基本素質

4、行政領導藝術的特點和內容

5、行政領導群體結構的合理形式及其優化組合的原則

第七章

行政決策

學習本章重點掌握：行政決策在行政管理中的重要意義；行政決策的主要模式；行政決策的一般過程；行政決策體制及其運行優化的內容；行政決策的基本方法。

一、行政決策概述

(一)行政決策的涵義。學者們的觀點不同。按照行為科學學派西蒙的分析，包括：第一，它是一種行為，一種過程，而不是一種結果。第二，它是一種選擇的過程，是人類在實施一項改造自然和社會的實踐活動之前，對多種可能的行為取向的一種判斷和選擇。綜合各種學派的觀點，可以概括為：行政決策是指國家行政機關工作人員在處理國家行政事務時，為了達到預定的目標，根據一定情況和條件，運用科學的理論和方法，系統地分析主客觀條件，在掌握大量有關信息的基礎上，對所要解決的問題或處理的事務，作出決定。

(二)行政決策的特征。國家行政管理的權力運行的特殊性，決定了其有別于其他決策形式的特征：(1)行政決策的主體是具有法定行政權的國家行政機關或在國家機關中占據合法職位的政府官員。(2)行政決策的內容涉及各個領域的廣泛的社會公共事務的管理。(3)行政決策的結果表現為國家的政策或法律、法規，具有特殊的權威性、強制性和普遍的約束力。(4)行政決策決定著社會價值的分配，各種社會政治力量都會對它施加影響，因而行政決策過程是權力運用的政治過程。

(三)行政決策在行政管理中的地位和作用。行政管理具有多種功能，其中行政決策是最重要的、主導性的一項功能。行政決策是行政活動的先導，一切行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。行政決策是行政管理成敗的保證，因為它在行政管理中占據核心地位。行政管理是圍繞著行政決策的制定、修改、實施和貫徹而進行，行政管理總是通過一定形式的行政決策來實現。行政決策貫穿于行政管理的全過程和全部實踐。這就決定了它在整個行政管理發展中起決定性的作用。

(四)行政決策理論的發展(略)

(五)行政決策的種類。

1、按照決策主體在決策權力系統中的地位，可以把行政決策分為高層決策、中層決策和基層決策。

2、按照決策主體的人數和決策權力分配的情況，可以把行政決策分為群體決策、集體決策和個人決策。

3、按照所要解決的問題的范圍和重要性，可以把行政決策分為戰略決策和戰術決策。

4、按照決策者的思維反映模式，可以把行政決策分為理性決策和非理性決策。理性決策指在作出決定之前，根據所擬定的決策目標，收集充分的信息，分析各種可能的選擇，擬定多個決策方案，經過科學論證，然后予以抉擇的過程。理性決策表現了人類充分運用思維能力和各種可能手段，選擇合理方案的追求。非理性決策則指在遇到疑難的決策問題，難以作出決斷時，例如決策者無法客觀判斷決策問題，或決策方案之間沒有明顯的優劣差異，或者決策問題需要決策者迅速反應，沒有收集信息、充分論證的機會等，決策者

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就可能依據自己的猜測、習慣反應、條件反射、本能反應等非理性的心理因素去抉擇，或者盲目遵從權威的分析意見去作出決斷。

5、按照決策權威的性質，可以把行政決策分為傳統權威決策、超人魅力型決策和理性權威型決策。

6、按照決策問題的性質，可以把行政決策分為確定型決策、風險型決策和不確定型決策。

7、按照使用的決策方法的先進程度，可以把行政決策分為經驗決策和科學決策。

8、按照決策的時間先后，可以把行政決策分為原有決策和追蹤決策。

二、行政決策體制

(一)行政決策體制的概念。行政決策體制有兩個構成要件：一是決策權力。決策權力可以定義為一種法律權力，它或者是在一系列可能行動中作出選擇的權力，或者是影響決策者，推動他去選擇自己所偏好的某一行動的權力。決策權力會從各個角度進行分化，如縱向分化和橫向分化，向決策者和決策參與者等。二是決策主體，決策者與決策參與者共同構成決策主體。所謂行政決策體制，就是決策權力在決策主體之間進行分配所形成的權力格局和決策主體在決策過程中的活動程序的總體制度體系。

(二)行政決策體制的類型。

1、集權制模式和分權制模式。

2、個人決策模式和集體決策模式。資料：歷史上出現的公共決策體制類型

類型 最高決策權歸屬 最高決策者(集體/個人)主要存在時期 主要存在地點 主要決策方式

原始民主制 氏族等原始組織全體成員 全體會議 原始社會時期，現代 各原始氏族部落、古埃及等 合議 神權制 神 僧侶、宗教領袖(個人)古代、現代 現代海灣伊斯蘭教國家(如伊朗)獨裁

君主制 神或專制君主 由宗教或傳統產生的皇帝(個人)古代、近現代 中國封建王權國家、現代君主制國家(如沙特)獨裁

議會制 總統議會制 名義上是“人民”，實際上是資產階級總統 議會(集體)總統(個人)近代、現代 美國等

內閣議會制

議會(集體)英國等

委員會議會制

議會(集體)瑞士等

人民代表大會制 人民 全國人民代表大會制大會(集體)中國 合議、民主集中制 法西斯制 法西斯國家 政黨領袖、國家元首(個人)意大利法西斯、德國法西斯 獨裁

軍人獨裁制 神或君主或人民，實際上是獨裁者個人 軍隊首領(集體或個人)各軍人專政國家 獨裁

資料來源：伍啟元：《公共政策》，香港商務印書館1989年。

(三)行政決策體制中的咨詢權力。在現代，對重大問題作出正確決策所需要掌握的知識、信息量、使用的先進手段，是過去無法比擬的。這樣，現代決策者所要解決的決策問題，所承擔的職責與他們的知識和能力之間的差距越來越大，要彌補這個差距，就必須開發社會科學家、自然科學家等各領域的專家的智慧，把他們的智慧有效地納入到決策過程中，使他們的智慧同決策者的智慧和權力結合起來。這樣就產生了咨詢因素的權力和功能問題。咨詢因素具有多種功能：

1、預測功能；

2、分析功能；

3、設計方案的功能；

4、論證功能。現代各國為了提高決策效能，普遍在政府系統內建立了由各類專家組成的幕僚機構；同時，在決策系統之外，還建立了以社會科學研究機構為主體的決策咨詢機構(思想庫)。

(四)行政決策體制及運行的優化。行政決策科學化；行政決策民主化；行政決策法制化。

三、行政決策過程

(一)行政決策的分析模型。

1、理性決策模型。

2、系統分析模型—政策為系統的產出。

3、漸進決策模型。政府決策過程為漸進調整過程的根本原因是：(1)社會有不同階層和利益群體組成，他們的目標和政策要求各不相同，政府為保持社會穩定和獲得支持，通常需要采用漸進決策模型；(2)政治上的權宜之計，特別是引起極大損益的政策決定引起沖突時；(3)政黨與政治領袖對基本國策看法基本一致，僅需要對某些政策做漸進性修改；(4)轉軌的困難；(5)技術上的困難。(可使用下面表格中的資料：戴高樂漸進決策的例子)。

4、團體決策模型。

資料：戴高樂將軍處理法屬阿爾及利亞問題

1958年6月，戴高樂將軍在法國再度當政，當時他面臨一個極其棘手的問題，這便是法國殖民地之一阿爾及利亞的歸屬問題。戴高樂當時一方面鑒于阿爾及利亞使法國軍隊牽制過多，另一方面鑒于世界人民對法國的譴責，他明智地下決心要從阿爾及利亞的死胡同中擺脫出來。但他明白，過早暴露這個意圖，不僅會受到他的政府的攻擊，而且將失去以前許多支持他的41

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受大國沙文主義及狹隘民族主義影響的法國軍隊和人民，這會使他喪失不久前取得的權力，因此，他把最終意圖秘而不宣，采取漸進主義策略，決定先從輿論上打開缺口。他到阿爾及利亞去演講時，已經不再用“法屬阿爾及利亞”這個說法，也不用“一體化”一詞。當有人提出要求阿爾及利亞和撒哈拉完全合并時，他大發脾氣。他不時地暗示阿爾及利亞決不是受他國永久統治的，阿爾及利亞將來可以有選擇余地。為了削弱極端分子的勢力，他在組織上也采取了措施，他命令法軍駐阿爾及利亞總司令薩郎將軍禁止軍官在阿爾及利亞普選中當候選人，而且又使薩郎將軍及許多軍官調離阿爾及利亞。他釋放了7000名阿爾及利亞俘虜，對阿爾及利亞民族解放陣線的領導人采取寬容政策。在各省的多次演講中，戴高樂不斷暗示他的阿爾及利亞政策。1959年9月，在一次達數百萬人聽眾的廣播和電視講話中，他終于冒險公開提出在恢復和平后4年內阿爾及利亞人自決。由于廣大民眾與士兵都經過了反復思考，都有所準備，因此感到理解。雖然不久法國軍隊中有一些強硬分子發動了叛亂，但也被迅速鎮壓下去。大約經過4年之久的漸進努力，1962年阿爾及利亞經過全民公決終于宣布獨立。

資料來源：孫錢章主編《現代領導方法與藝術》，人民出版社1998年版第64-65頁。

(二)行政決策的一般過程。

1、按階段劃分，一般經過以下幾個階段：(1)情報活動階段——發現問題和確定目標。(2)設計活動階段——擬定決策方案。(3)抉擇活動階段——選擇最佳方案。

2、按步驟劃分，一般也可以概括為以下幾個步驟：(1)決策問題的界定；(2)決策目標的確立；(3)決策方案的設計；(4)決策效果的測定；(5)決策方案的選擇。

四、行政決策的原則和方法(增補)

(一)行政決策的原則。(1)目標性與系統性原則；(2)信息與預測原則；(3)可行與優化原則；(4)嚴密與明確原則；(5)時效性原則；(6)合法性原則。

(二)行政決策的方法。行政決策是一個方法序列。行政決策的方法舉例：(1)信息收集方法；(2)決策方案設計方法；(3)決策方案的評估方法。

資料：政策分析研究中的定量分析法及技術的范圍十分廣泛，美國學者R.M.克朗在《系統分析和政策科學》一書中，對這些定量分析方法及技術進行了分類。他根據決策類型的不同將定量分析技術分為兩類，即確定型的分析技術和隨機分析技術，下面的表中介紹了與之相適應的政策模型、應用范圍和基礎知識。

確定型分析技術是指那些可用于只有一種勢態，并在做出可接受的假定之后其變量、限制條件、不同的選擇都是已知的、確定的，按一定的統計置信度可以預見的方法或技術。確定型的定量模型、方法和技術 模型、工具或技術 應用 基礎知識

線性規劃 解決在商業、交通、庫存、建筑、后勤及網絡中的配置、分配和優化問題 計算機科學、敏感性分析、代數解法、單純形表、經濟學

排隊論 人或事物或事件的等待服務問題 蒙特.卡羅法、模擬、統計學

規劃管理技術 生產和建設計劃 PERT(成本和時間)、CANTT圖、網絡分析(CPN)、決策樹 馬爾柯夫分析 銷售經營、預測 矩陣代數、經濟學 對抗分析 商業、心理學、國防研究 博弈論 質量保證 工業、國防 科學、技術 損益分析 資源分配 經濟學、統計學

資料：隨機分析技術是應用于不確定型或風險型決策的分析方法與技術。當存在一個以上的態勢，并且需要估計和確定每一種可能的狀態時，就要碰到隨機模型問題。隨機定量模型、方法和技術 模型、工具或技術 應用 基礎知識

動態規劃 在生產、配置活動中的多階段決策 計算機科學和概率論 計算機模擬 系統內部的相互作用 計算機科學和蒙特.卡羅法 隨機庫存率 需求或提前時間時隨機的情況 概率論和期望值統計量 隨機模型 計算機系統轉換的概率 矩陣代數、微積分 取樣、回歸、指數平滑 大總體的問題解 統計學和概率論

貝頁斯定理 條件概率下的預測、相關和因果分析 代數、概率論以及有關先驗概率的知識

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損益分析 資源分配 經濟學和統計學 決策樹 系統行為 代數和統計學

資料來源：R.M.克朗：《系統分析和政策科學》，北京商務印書館1986年第83-84頁

附錄：行政決策案例

沈陽市2001年9月出臺了一項政府令：如果因為行人違章而司機沒有違章，則司機撞人不負任何責任。這就是被俗稱了的撞了白撞。此舉引起強烈反響，中央電視臺幾檔節目皆有涉及。在廣州，也曾一度討論實行同類法規。以下提供6種說法，供大家參考：

1、交警說：在交通法規和設施的保障下，各類交通參與者都是平等的交通出行關系。車輛行人要各行其道，處理交通事故要以責論處，這是我國各交通法規中明確規定的原則。這之所以引起反響，說明了一個法與情的關系問題。但它是不公正的。這項措施出臺后，交通事故大量下降，取得了很好的社會效果。

2、司機說：早就應這樣干了。做司機的不怕紅綠燈，最怕路上老是有人。行人可能不知道有的司機為了他們，連命都搭上了。再說，撞了白撞的目的是讓人注意交通規則，實現車速的提高，而不是讓司機到處撞人。

3、步行者說：現在總是把塞車的原因歸結到我們行人身上，總以為是行人亂闖馬路才造成塞車，我認為不是行人問題，而是路口設計不合理。即使是行人不遵守交通規則，也是逼良為娼。你司機把原來屬于我的時間和路都占了，到頭來還說我不守規矩，要把我撞死，簡直是簧天下之大謬。

4、觀察家說：在我國，在處理“公平與效率”問題上，多是社會弱勢階層先付出犧牲。在現代社會中，無論什么法令法規，其本意都不能少了兩條：有助于城市經濟的發展；同時讓廣大市民階層滿意，而不是讓他們驚恐。

5、法學家說：民法通則123條明確規定，“從事高空、高壓??高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”由民意機關制定的這一法律體現了法律的理性。立法者在此強調救助弱者，平衡各方利益的理性被執法者修改，成為了弱者遷就強者。立法的理性被司法和執法的非理性所修改，導致法律的公平和正義不能實現，在我國有太多的個案。

6、外商說：在加拿大，行人在路上永遠擁有第一權利，這是法律，每個司機在拿駕駛執照前都必須知道這一點。只要是司機撞了人，就得負全部責任，只有一種例外，就是司機有足夠的證據證明被撞的行人是自殺。分析責任是撞車時才會干的事。

對沈陽市政府的這一決策，試作評析。

思考題：

1、行政決策在行政管理中的地位和作用

2、行政決策的基本特征

3、行政決策的主要模式

4、行政決策的一般過程

5、行政決策的基本方法

第八章

行政實施

學習本章重點掌握：行政實施的意義；行政指揮的條件；行政溝通的類型；行政控制的類型；行政協調的意義。

一、行政實施概述

(一)行政實施的意義。

1、行政實施的概念。行政實施是從行政決策一經形成或最后批準時起，行政機關及其工作人員貫徹決策、實現決策的全部活動或整個過程。行政實施的特點：(1)行政實施具有從屬性，或稱為目的性。行政實施的整個過程和一切活動都是在實現某種決策，必須嚴格服從決策的目標，是一種目的很強的活動。(2)行政實施具有經常性。(3)行政實施具有連續性。(4)行政實施帶有時效性。(5)行政實施具有靈活性。(6)行政實施具有層次性。

2、行政實施的地位和作用。(1)行政任務的最終完成，歸根結底

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

在于對政策具體貫徹實施得如何，任務完成的好，還要靠行政實施的效果來作出判斷。(2)在全部行政管理工作中，最實際、最經常、最具體的活動就是行政實施。可見，行政實施在行政管理中是非常重要的。

(二)影響行政實施的因素。

1、行政任務方面的影響因素。任務的重要性和復雜性不同，輕重緩急、難易程度不同，所需的人財物數量不同，受到的阻力也就不同。

2、行政實施主體方面的影響因素。行政實施主體包括行政機關及其領導者和行政執行人員，機構設置和力量配備是否合理，都會影響行政實施。

3、行政實施客體的影響因素。群眾的文化程度、知識水平、政策水平、承受能力等，都會影響行政實施。

4、行政環境方面的影響因素。包括自然、文化、經濟技術、政治和工作環境等。

(三)行政實施的步驟與環節。

1、行政實施的準備階段。包括：(1)法律準備；(2)組織準備；(3)思想準備；(4)物質準備；(5)技術準備，技術問題既屬于物質準備又不完全是物質準備可以解決的。

2、實質性工作階段。其主要功能性環節有：指揮、溝通、控制和協調。

二、行政指揮

(一)行政指揮的作用。行政指揮是行政實施的主要環節之一，是領導作用在行政實施過程中的直接體現。具體說，它是行政領導在執行政策過程中，按照既定的目標和計劃，對下屬和群眾所進行的動員和指導活動。行政指揮具有重要的作用：(1)現代社會當中的聯合勞動、互相依賴的工作過程，正在取代各個人的獨立活動，工作協作日益復雜，唯有高度統一的指揮，才能使行政目標得以迅速地實現。(2)在準備工作就緒的情況下，唯有行政指揮，才能把行政管理從靜態推向動態，從觀念變為行動。指揮可以被看作行政實施的發動機。(3)有效的行政指揮可以使各種行政管理資源得以充分利用，尤其是人力資源。

(二)指揮者必須具備的條件。

1、足夠的權威基礎。權威基礎的第一個要件是權力；第二個要件是威望和影響力。

2、運用權威的能力。權威基礎相同的人進行指揮所帶來的效果也會有很大差別。指揮者應具備的能力包括：(1)敢于指揮；(2)善于指揮；(3)精于指揮。

(三)行政指揮的方式。

1、口頭指揮；

2、書面指揮；

3、會議指揮。

三、行政溝通

(一)行政溝通的意義和作用。行政溝通是在行政管理活動中，行政機構之間或行政機構與各有關方面之間所作的信息上的傳遞與聯系。行政溝通應當是雙向的，信息發出后，只有接受者作出了反應，才能構成一個完成的行政溝通過程。行政溝通的作用表現在：信息交流；行政傳遞；信息聯系；信息反饋。通過有效的行政溝通，可以保證在行政實施過程中統一指揮、統一行動，增強行政組織對外部環境的應變能力，從而實現高效率的管理。

(二)行政溝通的構成類型。行政溝通的構成類型大致有三種分析方法：

1、行政溝通的線路結構。可分為：(1)正式溝通；(2)非正式溝通。

2、行政溝通的方向。可分為：(1)向下的溝通；(2)向上的溝通；(3)水平的溝通。

3、行政溝通的方法。可分為：(1)口頭的溝通；(2)書面的溝通；(3)多媒體溝通；(4)其他溝通。

(三)行政溝通關系的處理。

1、行政溝通的關系模式。行政溝通在實踐中相當復雜，往往是多種類型的綜合體。這些綜合體的雙方，有時是單向的溝通關系，有時是雙向的溝通關系；有時是直接的溝通關系，有時是間接的溝通關系。但主要有三種：(1)樹形溝通關系，即每個人只和一人單向溝通，如A分別與BCD溝通，但BCD之間無溝通關系。(2)星形溝通關系，即每個人只與相鄰左右兩人溝通。(3)輪形溝通關系，即每個人都與單位內其他所有的人溝通。

2、行政溝通中應注意的問題。任何形式的溝通，其目的都是在追求無誤率、速度和滿意率的最佳效果。但是在行政溝通中，也往往會出現溝通效果不佳的情況，主要的障礙是溝通的中斷或者失真。中斷是信息的停滯或殘缺，失真是信息的扭曲、錯誤或虛假。溝通中斷主要是溝通網絡不健全或運轉不靈而產生的，克服的辦法是從組織體系上解決問題。信息失真的原因就不那么簡單，往往比較復雜。現實生活中曾經出現過的假大空作風和報喜不報憂的欺上瞞下的手段，給行政管理活動帶來極大的危害。為增強行政溝通的效果，美國管理學會曾經提出“良好溝通的十戒”(P311)。

四、行政控制

(一)行政控制的涵義。行政控制指的是行政領導者和工作人員為了掌握所轄領域內工作的局勢和進程，使行政向前推進，調動所屬成員上下一心地努力完成任務所采取的措施。行政控制的前提是計劃，并要有組織機構作保證。行政控制的過程一般包括三個步驟：第一步是確定標準，第二步是衡量工作成效，第三

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

步是糾正實際情況中偏離標準和計劃的誤差。

(二)行政控制的種類。分為三大類：

1、預先控制，即在計劃實施的準備階段就加以控制，以保證將來實際結果能達到計劃要求，盡量減少偏差。

2、過程控制，即在實施計劃過程中，直接對計劃執行進行觀察、檢查并糾正偏差。現場控制是過程控制的一種最常見的形式，它一般是由第一線的管理人員負主要責任，親臨現場，親自進行觀察、判斷、檢查，并督促各種操作，發現偏差及時糾正。

3、成果控制，即反饋控制，亦稱事后控制，這種控制是針對最終成果的，它是在行為完成后進行的窺視，盡力去檢查是否按期待的方式發生，衡量最終成果是否有偏差。成果控制主要不是為了保證現行決策的圓滿執行，而是為了有利于下一個環節的工作得以順利開展。

(三)行政控制的方法。行政控制的方式大致有兩種，即上下對立的控制方式和上下協調的控制方式。前者是以力服人，采用管卡壓等手段，后者是以德服人、以理服人。要有效地進行行政控制，首先必須統一認識，統一思想。進行行政控制，領導者與管理者必須注意兩個基本問題：其一，是例外原則問題，指的是領導者為避免陷入事務堆中，亦應盡可能把權限委讓給下級管理者或助理管理人員，自己只保留例外事項的決定權和控制權。其二，是關鍵性原則問題，領導者和主管人員在注意例外原則的同時，還必須把它與控制關鍵性問題的原則結合起來，把主要注意力放在績效評估時起關鍵性作用的那些問題上。

五、行政協調

(一)行政協調的涵義。所謂行政協調，就是為了有效地實現行政的總目標，把各項行政管理活動加以調節，引導各行政機關之間和國家工作人員之間分工協作、互相配合，同步地、和諧地完成任務和工作。重大的行政決策往往不是哪一個單位能夠單獨實現的，而是需要很多單位共同參加進來，這樣就需要行政協調。在這里，行政協調與行政控制是有區別的。行政控制是針對行政活動中計劃的實施與計劃的標準之間差異或背離現象而采取糾正或克服的行動；行政協調則是強調在各個行政組織或部門之間的和諧化、合理化，其目的是為了獲得一致的關系，進而達成行政目的。就行政協調與行政溝通的關系看，行政溝通可以說是行政協調的手段，而行政協調則可以看作是行政溝通的結果。從范圍上說，行政協調有廣義和狹義之分。廣義的行政協調不僅包括行政組織內部的協調，而且包括外部的協調；狹義的行政協調專指行政組織內部縱橫各方面的協調。就一個具體單位來講，其行政協調的范圍大致是：(1)本單位內的協調；(2)上下級單位的協調；(3)與其他單位的協調。

(二)行政協調的作用。行政協調的主要目的和根本作用是要解決各個部門和人員之間所發生的矛盾和沖突。行政協調的作用表現在：(1)使各行政部門和行政人員之間在工作上的密切配合，和諧一致，避免內耗和幻想沖突，從而達到政通人和。(2)消除各部門在人力、物力、財力和時間上的浪費。(3)將分散的力量集中起來，使每個單位每個個人的個別努力成為集體努力，單位的行動成為合作的行動，做到眾人拾柴火炎高。(4)使每個部門職責分明，每個工作人員克盡職守，便于行政管理活動的有序化進行。總之，行政協調可以防止各自為政的現象，加強行政組織內部的向心力，增強行政組織與外部環境的適應力，從而順利完成任務。

(三)行政協調的原則和方法。

1、行政協調的原則：(1)出發點的整體原則；(2)計劃的周密原則；(3)領導者的自覺原則；(4)工作人員的參與原則；(5)溝通渠道暢通原則；(6)內外關系的動態原則。

2、行政協調的主要方法：(1)會議協調；(2)組織協調，通過在各機關之間成立組織，由各有關單位派代表組成小組或委員會，并成立聯合的辦公機構，以加強聯系和協調工作；(3)信息協調；(4)網絡協調。思考題：

1、行政實施的意義

2、行政指揮需要的條件

3、行政溝通的類型，克服行政溝通中的信息失真現象

4、行政控制的類型

5、行政協調在行政管理過程中的意義

第九章

行政方法

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

學習本章重點掌握：行政程序的涵義與特性；行政工作程序化的內容和意義；行政程序簡化及其步驟；以事為中心的行政管理方法和人本主義的行政管理方法；目標管理和崗位責任制比較；中國政府上網工程評價。

一、行政程序

(一)行政程序的涵義。

1、行政程序。即依照時間將每項行政管理活動的整個進程劃分為若干例行性的次序、步驟與環節，以協調和促進某項行政工作的完成的一種行政管理方法。其中有兩個要點：一是規范人們行政管理行為的規程；二是在時間上的先后次序。行政程序對于行政主體來說就是工作的步驟與次序，對于行政客體來說就是辦事手續。理解行政程序，還必須把它與行政法律關系上所說的“行政正當程序”區別開來。在美國等西方國家，為了保障公民權利和經濟利益不受損害，便擷取司法程序的精華使之適用于行政情況的特性，這種經過發展的程序條件，被稱為法律上的行政正當程序，其基本條件是通告、審問、公證和復審。許多國家的行政程序法就規定了這方面的內容。行政管理中的行政程序則是政府為完成其職能所采取的工作方法，其要件包括辦公制度、會議制度、審批制度、辦事制度、辦事時效、公文運行規則以及監督制度等。

2、行政程序的特性。行政程序從不同角度，可以劃分為若干類型。按照其重要性的程度，可分為手續性程序和決定性程序；按照其出現的概率，可分為常規性程序和特殊性程序；按照其對象，可分為內部程序和外部程序；按照其特定的內容，可分為人事程序、財物程序、機關事務程序等等。行政程序存在許多共同特點：(1)合理性；(2)有序性；(3)例行性；(4)穩定性；(5)適應性；(6)系統性。

3、行政規則與行政程序雖然都是行政章程，但行政規則是要求根據具體的情況規定行政活動的作為和不作為，而不規定時間順序；行政程序則規定的是某項行政工作所應該做到的，同時還有極其嚴格的時間次序。

(二)行政工作的程序化。

1、行政工作程序化的內容。行政工作的程序化，就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的規程和時序去進行工作。行政工作程序化包括掌握和運用資料、編制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序檢查等內容。行政工作程序化的關鍵是編制、設計行政程序。行政程序的目的是為了操作，所以，行政程序操作是實現行政工作程序化的主要內容。

2、行政工作程序化的意義和作用。(1)有助于行政管理的科學化；(2)是行政管理制度化的重要組成部分；(3)是行政管理高效化的保證；(4)是考察一個行政機構工作好壞的標志。

(三)行政程序的簡化。行政程序本身不是目的，而是實現目的的手段。然而，在實踐中往往出現本末倒置的現象，即以行政程序取代行政目標。目標取代表現為極度僵化的辦事作風，機械地堅持原則，過分注重形式和常規，導致大量外來信息匯編的長期耽擱或滯后，其結果反倒貽誤了行政計劃的實現。目標取代有時也表現為文牘主義。克服文牘主義首先必須準確理解行政程序的內容和特點，特別是要弄清行政程序穩定與適應性之間的關系。克服文牘主義的關鍵是如何保持穩定性與適應性之間的平衡。其中一個至關重要的問題是要不斷改進和優化行政程序，行政程序的簡化是核心內容。

行政程序簡化是從工業管理中的工作簡化得來的。工作簡化所通過程序的變更或工作方法的改進，以較簡捷的流程取得較高的工作效率。后來，在工作簡化的基礎上，發展起行政程序簡化的理論。行政程序簡化包括以下步驟：(1)選定準備進行研究的工作，被選定的工作應具有一定的社會價值。(2)以直接觀察的方法，收集記錄選定研究工作的全部事實。(3)認真分析記錄的事實，即以客觀和科學的態度，對程序圖上的記錄進行嚴格的檢查，對工作的理由和目的、地點和時間、人員與方法等進行嚴格的檢查。(4)全盤考慮現行的工作情況，在研討的基礎上加以改進完善，以尋求最佳的工作程序。(5)衡量各步驟的工作量，認真計算標準工作時間，以確定工作進度。(6)最后是對新的工作程序進行科學操作。

二、行政計劃

國家公共管理的發展以及現代科技、國防等領域的重大工程項目建設的進行，都需要運用嚴格的計劃管理，行政計劃方式的研究因此成為了解現代政府運行過程的一個重要環節。

(一)行政計劃的概念。計劃是未來的行動方案。它有三個主要特征：(1)它必須與未來有關；(2)它必須與行動有關；(3)必須有某個機構負責促進這種未來行動，即有一個具體的計劃管理機構。計劃工作則指制定這種方案的過程。行政計劃是計劃的一種主要形式，它是國家行政機關依據法律或其他有關規定，為了實現一定的社會目標或為實現這些社會目標準備條件，所制定的行動方案，這種方案一經制定，便具有法

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律效力，成為某個特定領域的政府活動的根據和準則。

一個完整的行政計劃，一般由以下要素構成：(1)計劃目標：計劃目標是行政計劃的靈魂，行政計劃就是為了達成各種各樣的雙重目標定制定的。(2)計劃主體：包括計劃的制定和執行主體。(3)地理區域：一個地區的或全國性的，甚或是國際性的。(4)詳細程度：行政計劃可以制定得很詳細，也可以籠統地規定一些原則，具體取決于計劃目標的要求。(5)達成計劃的手段：即方式或途徑。(6)計劃期限。(7)權力分布：這個因素是指各級政府組織分擔計劃規定和執行的責任程度。(8)成本和收益：行政計劃的成本可以表現為各種形式，如計劃管理機構的活動經費，為實現目標所要動用的人財物力等；收益則表現為一定的經濟增長、社會發展或某個工程的完成建設等等。計劃的完整性是計劃實現的可靠性和計劃有效性的保證。

(二)行政計劃的編制過程。邏輯上的行政計劃編制過程大致包括以下幾個基本環節：(1)確定目標；(2)調查研究；(3)資料分析；(4)計劃方案的擬訂和評價；(5)方案的選擇；(6)計劃執行過程的反饋和計劃的修正。

(三)行政計劃編制的技術方法。編制計劃，除了有明確的目標、科學的指導原則和編制程序以外，運用科學的方法是關鍵因素。(1)綜合平衡法，所謂綜合平衡，是指國民經濟全局的平衡，而不是指單項的、局部的平衡，但它必須以單項平衡和局部平衡作為補充，才能保證其正確性。(2)規劃-計劃-預算系統，這種系統簡稱PPBS系統，是通過規劃把編制計劃和預算工作綜合起來進行系統管理的一種方法。(3)行政計劃評審技術。(4)關鍵線路法。

三、行政基本方法

行政基本方法系一定的行政組織或行政人員，為了完成行政任務而在開展行政工作時所普遍采取的措施、辦法和手段。行政基本方法是達成行政目標的途徑，是行政主體作用于客體的橋梁，是行政思想轉換為行政實踐的中介。

(一)強制性行政方法。

1、指令方法；

2、法律方法；

3、經濟方法。

(二)誘導性行政方法。誘導性行政方法是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過利用非強制手段使機關工作人員和廣大群眾自覺自愿地去從事政府所鼓勵的工作或活動。其特點是通過政府和管理者的循循善誘及諄諄教導，使人們自覺地、主動地、積極地、和諧地去行動。

1、思想教育方法。

2、行為激勵方法：目標激勵，獎勵激勵，競爭激勵，反激勵。

(三)參與管理方法。參與管理方法是通過由下級行政主體或行政客體參加管理和決策來提高人們的積極性和管理效率的一種行政管理方法。參與管理方法分為宏觀的、中觀的和微觀的等不同層次。宏觀意義上的參與管理是政治民主的一個重要內容。中觀意義上的參與管理是行政機關工作的一種方法，即行政人員都有對行政組織和個人目標的確立，對行政工作計劃和程序的設計，以及對工作成果的評價發表意見的權利和義務。行政機關參與管理的主要途徑有：(1)團體決策；(2)咨詢制度；(3)建議制度；(4)來信來訪制度；(5)其他途徑。

宏觀意義上的、中觀意義上的和微觀意義上的參與管理方法，都體現了民主管理思想主要的和根本的內容。其積極意義表現在：(1)可以滿足人們的認同感、責任感和成就感，從而激發起工作的主動性和創造性；(2)由于集中了大家的正確意見，可以有效地避免決策和決定的片面性；(3)使行政領導者與被領導者之間建立起一種合作關系，在同志式的民主氣氛中，大家互相支持，團結友愛，齊心協力去完成任務；(4)可以維持人事安定，嚴肅勞動紀律，形成心情舒暢、蓬勃向上的氣氛。

(四)行政責任方法。行政責任方法是現代行政管理當中的一種綜合性管理方法，它用行政體制中職權劃分的機制將組織中的目標與人事中的職位有機結合起來，從而使行政工作中的職權責利諸要素一致起來。行政責任方法的本質內容是權力與責任的關系。行政責任方法帶有濃厚的中國色彩。行政責任制包括機關責任制與崗位責任制兩個方面：機關責任制的實質是要有效地解決各級政府機關上下左右間的工作關系；崗位責任制則著意揭示行政機關中各個崗位自身的特殊要求，以有效解決各崗位相互之間的工作關系。近年來，我國許多政府機關把行政目標管理與行政責任制結合起來。

四、行政技術

行政技術是偏重于技術的行政管理方法，這與行政基本方法偏重于人是不同的。行政技術較之行政基

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本方法更為具體，它主要是指行政方法當中運用自然科學與工程科學方面的技術，并逐步實現量化的那部分。現代行政管理方法的技術化趨勢與日劇增，現代行政技術種類也日益增多。其中比較常見的幾種有：

(一)系統工程。

1、系統工程的概念與由來。(1)系統工程的概念。系統工程是一種高度綜合的管理技術。行政管理系統工程是從系統論的觀點出發，運用現代自然科學和社會科學中的有關思想理論，對整個行政管理系統的構成要素、組織結構、信息交換和反饋控制等功能，進行綜合分析、設計、實驗、實施，以及最大限度地發揮人財物的作用，以實現行政管理系統的整體優化。(2)系統工程的由來。是社會化大生產發展到一定水平而要求管理現代化的產物。

2、系統工程的建立。其建立的技術基礎：(1)最優化的理論和方法；(2)系統分析；(3)數控技術。

(二)電腦信息技術。

1、社會計算機化。

2、政府上網。如果說政府信息化是社會信息化基礎的話，那么政府上網可以說是政府信息化的基礎。所謂政府上網，指的是各級各地政府部門利用因特網等相關計算機通訊技術，在因特網上建立正式站點，推動政府辦公自動化與政府網上便民服務，實現政府在政治、經濟和社會生活諸多領域的公共管理和公共服務職能。通過政府上網，行政溝通水平可以大大提高，國家政策信息發布、行政客體對于主體的反饋都會更加便利。通過政府上網，政務公開原則可以得到更好的貫徹，政府與人民之間的關系也可以得到改善。

3、管理信息系統。行政管理要通過實施各種功能，合理地運用人財物等資源，以充分發揮其效益來達到行政總體目標，而這些資源在很大程度上來說主要是通過信息進行管理的。管理信息系統便是如此產生的。它指的是使用電子計算機管理功能和控制功能的數據處理系統。

(三)PDCA循環技術。PDCA循環技術又稱“戴明循環”技術，是對制定和實現計劃的循環過程進行控制的技術，屬于全面質量管理的基本方法，稱其為“戴明循環”是因為它是由美國統計學家戴明首先提出來的。PDCA循環包括四個階段、八個步驟。四個階段就是效應控制系統運轉所經歷的計劃、實施、檢查和處置四個階段的周而復始的循環，其中計劃階段是先導，是管理系統的各類目標，是整個循環成敗的關鍵；實施階段是循環的主體部分；檢查階段是控制、把關；處置階段是進行評價，總結提高，是循環的自我完善。八個步驟包括：(1)提出問題，收集資料；(2)用已掌握資料，進行調查分析和預測，確定目標；(3)按已確定的目標進行平衡，找出影響大的原因；(4)研究解決問題的措施，編制實施計劃；(5)按計劃方案和實施計劃進行組織工作，將分工、時間、數量和質量要求落實到部門與人員，來執行計劃；(6)檢查與了解實施情況與效果，建立原始記錄和統計資料，并進行統計分析；(7)對執行中發生的問題提出解決方法，并為防止再度發生而采取鞏固措施；(8)提出尚未解決的問題，并提出對下一階段計劃的改進意見。PDCA循環

階段 步驟 具體技術手段和方法

P

1、找出存在的問題 排列圖、直方圖、控制圖等

2、分析產生問題的原因 因果圖等

3、找出影響大的原因 排列圖、相關圖等

4、研究措施，制定計劃 制訂對策表 D

5、執行措施 嚴格按計劃執行、落實措施 C

6、調查效果 排列圖、直方圖、控制圖等

A

7、鞏固措施 標準化、制定作業標準、檢查標準規則等

8、提出尚未解決的問題 反映到下一個計劃，再從步驟1開始

資料來源：中國管理現代化研究會編：《管理現代化研究和實用教材》第601頁。

采用PDCA技術，必須注意幾個問題。首先是遵循PDCA的工作過程，不超越階段，也不能止步不前。其次，是一個循環結束后，就開始第二個循環，將第一個循環中沒有解決或解決不夠完善的問題，通過下一次的循環來解決，經過反復循環不斷提高。再次，PDCA循環要在行政機關中形成一個體系，把所有部門、所有人員都組織起來，形成不同層次的PDCA循環體系。最后，必須說明的是，PDCA循環技術需要廣泛地、靈活地運用統計方法，一切都要有數量依據，由數據說話。

(四)ABC重點管理法。(略)

思考題：

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

1、行政程序的涵義與特性

2、行政工作程序化的內容和意義

3、行政程序簡化及其步驟

4、試論述以事為中心的行政管理方法和人本主義的行政管理方法

5、試比較目標管理和崗位責任制

6、試評價中國政府上網工程

第十章

行政效率

學習本章重點掌握：行政效率的涵義和類型；行政效率在行政管理中的地位；績效評估的作用和意義；行政效率測定的主要方法。

一、行政效率概述

(一)行政效率的涵義。效率最初是電學和機械學中所使用的概念，指的是產出的能量或功與投入和消耗的能量的比值或比率。后來，效率這一概念被引入到社會活動中，泛指社會活動所取得的結果和所消耗的勞動量的比率。行政效率具有特定的涵義，指的是國家行政機關及其工作人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關系。

效率概念的界定既是一個理論問題，也是一個實踐問題。從理論層面看，行政管理活動的直接產出和最終社會效果之間的關系是十分復雜的。因為，行政活動的最終社會效果較其直接產出而言具有明顯的時間上的滯后性和評估的復雜性；對許多行政機構而言，其行政活動的產出是直接的，而產出的最終社會效果只能間接地反映出來；國家行政管理是一項龐大的社會工程，某一行政目標的實現有賴于整個行政系統，或者至少一個子系統的整體努力，而一個子系統行政活動的社會效果，又是它的各個“細胞”(即子系統內各個具體的行政單位)的產出的綜合反映。這也就是說，產出具有局部性，是各個行政“細胞”的功效的展示；社會效益具有整體性，是一個行政子系統的功效的整體展示。從實踐層面看，行政效率的狹義界定更有利于管理操作。由于行政活動的最終社會效果與其直接產出相比具有滯后性、間接性和整體性，效率和效益測定必然存在理論框架、運用范圍、分析模型、應用技術與方法上的差別。把效率和效益在概念上區別開來，也就承認了這些差別，有利于在操作中因事制宜，靈活運用。

(二)行政效率的類型

1、微觀效率和宏觀效率。微觀行政效率可以用特定政府機構或公共組織提供相同單位的產品和服務所需要的相對成本來解釋。微觀行政效率即具體行政單位管理和服務活動的產出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國家中不同的制度安排所引起的總體發展速度來解釋。其中，制度安排包括政府與市場、政府與第三部門的相對規模和相互關系，政府與社會的關系及其政府結構和不同政府部門的職能分工等；總體發展速度既包括經濟增長率，又包括文化、教育、社會道德水平等方面的社會發展速度。

2、技術效率與配置效率。技術效率：導致無效率的一個主要原因是投入未得到充分利用，因而在投入為定值時，產出未達到最大可產出值。這種無效率稱為技術無效率。換言之，技術效率關注的是各項投入是否得到充分有效的利用。配置效率：導致無效率的第二個原因是多種投入要素未調整到最佳比例，由此引起的無效率稱為配置無效率。配置無效率亦稱為價格無效率。因為在確定最佳投入比例時，每一單項投入的價格(即投入成本)是一個重要的考慮因素。配置效率關注的是各項投入是否達到最佳組合或最佳比例。提高技術效率(降低技術無效率)的方法是充分利用資源提高產出，而提高配置效率(降低配置無效率)主要靠調整投入要素之間的比例。只有當技術效率和配置效率都達到較高的程度時，才可以說某個單位的工作具有高效率。

3、靜態效率與動態效率。靜態效率關注的是，在特定時點上能否有效利用資源進行管理和提高服務。測定靜態效率即測定特定時點上投入和產出之間的比率。動態效率指在不增加投入的條件下，在一定時期內提高管理、服務的能力和水平，即投入產出比率在一定時期的變動率。

4、組織效率與個人效率。個人效率指特定行政人員在履行職責過程中所體現的時效、辦事速度等。組織效率指特定的行政單位從事行政管理活動和提高公共服務的時效、辦事速度、投入產出比率等。在行政

行政管理學概論----中南大學 陳振宇 校對

管理實踐中，個別或少數行政人員的高效率并不一定帶來整個行政組織的高效率，而低效率的行政組織并不意味著每個行政人員都是低效率者。

(三)行政效率在行政管理中的地位。

1、行政效率是衡量整個行政管理活動的重要標準。

2、行政效率高有助于建立政府與社會之間的良性關系。

3、行政效率高低關系到我國的現代化進程。

4、行政效率是行政管理學研究的主題。

二、行政效率研究的歷史與現狀(略)

三、績效評估的作用和意義

由于效率是績效的構成要素之一，效率測定就成為績效評估的一個組成部分。

(一)績效評估意義的負面闡釋。經濟學家沃爾夫認為，不進行績效測定或測定不精確，會導致幾種消極后果：

1、公共物品的過渡供給，成本上升和浪費。

2、鼓勵官僚的預算最大化傾向。

3、導致公共機構內部的私人目標。

(二)績效評估意義的正面闡釋

1、績效評估體現了公共管理的新思維。進行評估為公共管理新思維提供了有力的支持。(1)績效評估與市場模式。傳統行政管理模式的基礎是政府對公共事務的壟斷，現代管理模式則強調市場機制和個人選擇。市場機制主要是競爭機制。科學的績效評估對公共管理“市場模式”的作用在于：幫助高層決策者根據時期績效水平選擇理想的公共服務提供者；幫助決策者對合同實施情況進行嚴密的監督和控制；提供各個公共服務機構績效方面的信息，引導公眾做出正確的選擇；在公共部門內部形成濃厚的競爭意識，提高服務質量和工作效率。(2)績效評估與分權化改革。傳統的行政模式主要特征是高度集中。現代行政管理的新范式則是“分權的政府：從等級制到參與和協作。”(參見蓋.彼得斯：《政府管理與公共服務新思維》，載《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社1998年版)。政府內部的分權化改革實現了上下級關系由直接隸屬關系的契約關系的轉變，上級對下級的控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變。因此績效評估是分權化改革的迫切要求，又是分權化改革得以順利實施的技術保證。(3)績效評估與結果為本的管理。傳統行政管理模式“注重的是投入，而不是結果”，而現代政府則是以結果為本的“講究效果的政府”。講究效果的前提是對效果進行科學測定，現代政府要取得效果，就必須對效果進行科學的量度。

2、績效評估是提高績效的有效工具。現代政府管理的核心問題是提高績效，測定是績效管理的一個關鍵環節。在公共部門管理中，績效評估具有計劃輔助、監控支持、報告、政策評價和激勵等多項功能，對政府績效的提高具有重要意義。

3、績效評估有助于提高政府的政治合法性。績效評估是向公眾展示工作績效的機會，展示績效狀況，能推動公眾對政府的監督，能幫助政府提高信譽。因為績效評估的實質是一種信息活動，其特點是評估過程的透明和信息的公開。提高公眾對政府的支持，就是提高其合法性。

四、公共部門績效評估的實踐

(一)公共部門的特點和績效評估的困難。

1、公共部門的壟斷性。公共部門的顯著特點是其產出的非市場性質即壟斷性。這種壟斷性是由規模經濟、公共服務的非盈利性等原因造成的。從而導致了信息的壟斷和制定評價標準的困難等。

2、公共部門的目標多元性和目標彈性。公共部門的目標多元性主要表現在沒有一個統帥各項具體目標的總目標；目標彈性即軟目標，表述抽象籠統且難以量化為硬性指標。這都帶來績效評估的困難。

3、公共部門產出的特征。產出多為無形產品；產品的中間性質；最終產品的非商品性。

4、公共部門生產過程的特點。勞動密集型特征；生產技術的不確定性。

5、公共管理環境的特點。公共服務不是公共部門的單向性活動，而是在與社會和公眾的互動過程中實現的。這種互動具有相當的復雜性、動態性、多樣性和差異性。它要求公共管理有相當的靈活性和管理手段的適應性，這使得標準化很難實現。

(二)公共組織進行評估的研究與實踐。

(三)績效管理與績效評估(增補)

績效管理產生于80年代后期，它是在業績分等、目標管理、業績評價基礎上發展起來的。業績分等的不足是自上而下，會流于形式；目標管理則存在官僚方式和集中化、過于重視短期目標、目標缺乏靈活性等；業績評價主要是對過去表現的獎懲，而不是面向未來的管理。績效管理與它們有相通之處，如強調目

第五篇：《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》題目要求（推薦）

中國地質大學（北京）繼續教育學院2014年09課程考試

《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》

學習中心：學號：姓名：專業層次：說明：

1．考核方式：提交電子版小論文（以“學號姓名”作為文件名）

2．題目：（任選一題）

（1）試述馬克思主義中國化的歷史必然性。

（2）試述黨的群眾路線的當代價值。

（3）試述黨的反腐倡廉建設的必要性。

3．要求：（1）文章結構完整，有摘要、關鍵詞及參考文獻；

（2）字數在1500---2000字左右。

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