第一篇：農村社會保障制度現狀與存在的問題調查

系部名稱：經濟管理系

專業：會計學

班級：11級2班

姓名：楊慧慧

學號：1144050232社會實踐時間：2013年1月20日至2013年2月20日

共31天

農村社會保障制度現狀與存在的問題調查

摘要：農村社會保障的發展和推進關系到農村經濟社會的全面健康發展，也關系到農村的社會穩定。在當前我國農村經濟發展水平較低的條件下，完善農村社會保障體系還為時過早，要正確認識農村的實際情況，在增強農業生產能力的基礎上，逐步建立和完善我國的農村社會保障體系。

關鍵詞：城鎮社會保障 區別 農業生產能力

“三農”問題是困擾我國農村現代化和國民經濟協調發展的關鍵因素之一，盡管各級政府和學術界對如何解決“三農”問題提出了多種觀點，但是農村城鎮化、農民非農化和農業產業化不是一朝一夕可以實現的，它更多的是一種趨勢和發展方向?？梢哉f，農村的發展水平決定著中國經濟的總體發展水平，農村問題不得到較好的解決，中國的國民經濟發展就不可能實現大的跨越。黨的十六大提出了全面建設小康社會的綱領，全國人民正在為實現第三步戰略目標而奮斗。然而，不容忽視的是，在我國廣大農村地區，仍然有相當比例和數量的農民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產狀況令人擔憂，農村社會保障發展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。農村的貧困和失業問題仍然較為突出，它不僅關系到農村經濟社會和國民經濟的全面健康發展，更牽涉到社會的穩定和農民對政府及執政黨的信任。因此，推進農村社會保障的建設和發展，切實保障和增進農民的利益，已是迫在眉睫。

我們同學組成的五人調查小組前往臨沂、聊城農村十多個地區，從農村土地制度、農村稅費改革、農田水利建設、農民組織建設及農村社會保障建設等五個方面進行了入戶訪談和實地考察，所到之處，無不為農民的純樸本質和農村發展的落后而震撼。在看到農村改革開放取得的成果和發生巨大變化的同時，我們也目睹了農民生產生活質量低、缺乏保障的現實。本文將以臨沂,聊城為例，就我國農村社會保障發展的現狀、問題及前景展望作一些探討。

一、我國農村社會保障的現狀——農民的生產生活基本沒有保障

我們把農村社會保障界定為生活保障和農業生產保障兩個方面。在接受我們調查的農戶中，當問到“你覺得生產生活有保障嗎”時，有90%的農戶回答“沒有”，但具體情況有各不相同，有的認為生活有保障，生產無保障，有的則恰好相反，還有的認為二者均無保障。

就生活方面來看，目前農民的人均年收入在1000元左右，也有的地區明顯偏低，如臨沂新橋村只有500多元。這樣的收入水平，與城鎮職工相比已相去甚遠，即使作歷史的縱向對比，考慮到物價指數上升等因素，也確實較低，滿足農民的基本生活需要尚有困難。當問及“遇到自然災害和疾病事故時，有無保障”時，52.4%的農戶回答“政府部門沒有相應的救助”或“救助不足以解決問題”，更有的地方“即使有少量補助也被干部給瓜分了”。47.6%的農戶認為政府的救助和自己的努力足以度過難關，生活基本上有保障。在農村醫療和養老問題上，農民的意見較為強烈。目前，農民的生老病死都有自己負責，政府很少進行照顧和扶助。在大部分地區，曾經在農村集體經濟中發揮過重要作用的合作醫療已基本不存在，農民生病由自己或親屬幫助到醫院就醫，病情惡劣且經濟狀況較差的一般只有“在家等死”。

就農業生產方面來看，廣大農戶的利益保障程度顯得更弱一些。農民的農業生產基本上都是自負盈虧，聽天由命?！坝錾咸鞛娜说溚耆珱]有保障”。這主要體現在以下幾個方面：

（一）農田水利等基礎設施建設缺乏組織，力度小。家庭聯產承包責任制實行20多年來，在推進農業生產率提高和釋放農村生產能量的同時，也暴露出許多弱點和弊端，對現代農業的發展起到了一定的限制作用，具體體現為：（1）農業經營單位大大縮小了，阻礙了農業現代化技術的運用；（2）農業基礎設施的建設和維護受到削弱；（3）農業投資減少。按照接受調查的農民的普遍說法，自從上世紀五六十年代集體大規模的農田水利建設以來，到現在基本沒有興建或改建過，很多水利設施及其它集體基礎設施久未修繕，或崩潰，或不能正常發揮作用，嚴重影響了農業生產的順利進行。

（二）政府及村委會對農戶生產的指導和扶助不夠到位。大多數接受調查的農民承認現在農業生產是“聽天由命”，風險基本都由家庭承擔，政府較少為農業生產所遭受的損失買單。

（三）農村社會保險和商業保險發展滯后。這一方面是由于農民思想觀念落后，另一方面也與當前農村整體經濟發展狀況密切相關。農民收入增長緩慢，且信用觀念較弱，商業保險的推行存在一定的難度。到目前為止，農村幾乎還沒有形成為農業生產投保的意識，很多農民都認為這只是一種幻想。

因此，從農民生活和農業生產兩個方面來看，我國農民基本上沒有保障。農村社會保障仍然停留在最基本的土地保障功能階段，即土地是農民生產生活的最基本也是最后的保障。這些情況表明，我國農村社會保障的發展還有較大空間，也還有很長一段路要走。

二、發展農村社會保障的困難——從農村社會保障與城鎮社會保障的區別談起

我國農村社會保障發展的滯后，一方面受到歷史和現實很多客觀因素的制約，另一方面也與我國農村所處的特殊環境密切相關。我國國民經濟在宏觀上仍然是農村和城鎮、工業和農業的二元結構，城鎮是我國經濟社會發展的主導。我們通常所提的建立健全社會保障體系，主要是指城鎮社會保障體系，對于農村來說，要建立一個類似的社會保障體系，條件還不成熟。理解這個問題，我們可以從農村社會保障與城鎮社會保障的區別來認識：

首先，二者的經濟發展水平相去甚遠。社會保障體系的建立和運行，必須要以完善合理的產業結構和相對發達的經濟狀況為前提。城鎮在我國經濟社會發展中扮演著主力軍的角色，國家大部分投資和項目都放在城鎮，許多關乎國計民生和實力強大的企事業單位都位于城鎮，另外城鎮各產業之間的比例結構較為合理，為第三產業的發展提供了較大空間，這就為社會保障的形成準備了良好的環境。相比而言，在農村，農業占據著絕對的主導地位，特別是我國農業勞動生產率低下，將廣大農民都束縛在農業生產上，在很大程度上遏制了社會保障的發展。

其次，從社會保障經費來源來看，在城鎮，由于有大量企事業單位存在，它們承擔著交納社會保障費用的義務，而且城鎮居民收入水平無論是絕對水平還是增長速度都高于農民，有能力交納社會保障費用，據資料，我國城鎮居民現階段按工資的27%交納，另外，國家財政對社?；鸬膿芸钜仓饕诔擎?，而且形成了完善的收費和管理制度，所以城鎮有條件建立規范固定的社會保障基金。農村更多關注的是農業生產的順利進行和農民生活的穩定，還很少上升到社會保障這樣一個高度。

最后，從城鎮居民和農民的素質來看，城鎮居民一般受教育程度較高，且各方面觀念和意識較為先進和開放，而農民的小農意識根深蒂固，太關注眼前利益，看不到長遠的利益，因此，即使現階段推行農村社會保障，也很少有農民會接受和參與，更多的持一種懷疑和觀望的態度。

農村和城鎮的自然差別，決定了農村社會保障體系不可能在現階段建立起來。因而，我們認為，在當前提建立完善的農村社會保障體系，還為時尚早。它需要以農村經濟的發達和農業經濟結構的升級轉型為基礎。

三、推進農村社會保障——提高農業生產能力是關鍵

可以說，農村社會保障主要靠農民自己，即農民之間的互助，因為國家在對農民的救助方面暫時無力顧及。因此，要加強和推進農村社會保障，必須不遺余力地促進農業生產，提高農業生產的效率，加快農村經濟社會的全面發展。從另外一個角度來說，我們認為，農村社會保障的落腳點在現階段就是保障和提高農業生產能力。要提高農業生產能力，具體而言，就是要做好以下幾方面的工作：

（一）從戰略的高度給予農村和農業更大的關注，并落實到實踐中。我們黨和政府一直認為，農業是國民經濟的基礎，是整個國民經濟發展的基石，沒有農業的現代化，就沒有整個國民經濟的現代化。但一個令人擔憂的事實是，國家在農業和農村的投入在逐年下滑，據調查，剔除農村地區重點建設項目（如三峽工程）外，我國真正用于農村農田水利建設的投資占GDP的比重從上世紀五六十年代的70%將到了現在的10%左右，正如調查中提到的一樣，農村基礎設施建設越來越少，嚴重的地區幾近崩潰。所以，要實實在在的將農村作為我國國民經濟重要的增長點，加大農業生產投資的力度，加快改善當前農業生產的條件，特別水利設施建設和土地改良工作。

（二）深刻認識農業生產的脆弱性，增強農業的抗災能力。農業是一個受自然條件影響較大的部門，且季節性強，風險大，受土地和氣候條件制約較強。遇到自然災害，農業生產將會遭受巨大的損失，給農民生產生活和農村經濟的持續發展帶來嚴重后果，如1998年席卷全國的洪澇災害，其給農業和農村發展造成的影響至今仍很深遠。我們需要從各地農村不同的實際情況出發，制定科學的農業生產計劃和管理程序，并配合以完善的社會服務如天氣預報、病蟲害防治等。

（三）減輕農民負擔，因時因地而異，實行差異化的稅費制度。以前我國實行按人頭收取農業稅的稅費制度，農村稅費改革以來，稅收的標準變為按土地面積交稅。雖然這一稅費改革較為顯著地減輕了絕大多數農民的負擔，但仍然存在許多問題，甚至在一定程度上加重少部分農民的負擔。所以，應該充分考慮到各方面的利益，照顧到農村中的各個階層，實行差異化的稅費制度，可以參考個人所得稅的征收制度，給農民稅費設一個底限，即“起征點”，收入水平低于這個“起征點”的農戶，可以免除稅費。

（四）大力推進農村基礎和職業教育，提高農民素質，采用先進技術，實現農業生產現代化。農民是農業生產最根本的決定力量，農民自身素質的高低直接決定著農業生產的效率。重視農村基礎教育，開展農村職業培訓，是提高農民素質的重要途徑。另外，要積極引進和普及現代農業生產技術，實現農業生產向集約化、高效益轉變。

以上從增強農業生產能力的角度，分四個方面提出了強化農村生產保障功能的策略。初此之外，要推進農村社會保障，促進農村經濟社會全面發展，還有許多工作有待于開展和完善，包括：建立健全農村社會救濟和農戶互助制度、科學確定保障對象、合理籌措保障資金、推進農村社會保險、建立農村社會保障機構以及完善相應的法律法規體系等。參考文獻：

1.山東省農業管理干部學院學報（2009年第6期）

2.山東省農村社會保障體系現狀調查及分析

3.中國農村居民社會保障現狀調查研究——基于中國綜合社會調查數據

4.《農村經濟》（2011年08期）

5.中國農村社會保障發展和法制建設調查

第二篇：農村社會保障制度現狀與存在的問題及對策

農村社會保障制度現狀與存在的問題及對策

摘 要：在我們這樣一個農村人口占絕對主體的人口大國，農村社會保障制度卻只有很小的覆蓋面，水平低，區域差異大，隨著改革開放以來，農村人口、經濟、社會條件發生了巨大變化，原有農村社會保障己不能適應農民對其新的需求和社會經濟發展。存在諸多問題亟需解決，以促進其進一步發展完善。改革開放以來，我國在農村社會保障制度建設方面開展了大量工作和探索。隨著農村經濟的不斷與社會進步以及我國貧富差距的不斷拉大，傳統模式面臨著諸多困境與挑戰，建立與健全完善的農村社會保障制度已顯得十分必要。

一、我國農村社會保障制度的基本情況。它包括農村“五保”制度、農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度四個方面。廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、病有所醫、老有所養”。當前在農村社會保障各項制度建設中，應重點加強最低生活保障制度、醫療保險制度和養老保險制度建設。社會保障制度是國家為公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失業、災害及喪失勞動能力等情況下，從國家和社會獲得物質幫助的制度。農村社會保障是全國社會保障體系的一個重要組成部分，完善農村社會保障制度將有助于促進農村勞動力的合理流動，推動土地適度規模經營，實現農業現代化；有利于增加農民收入，提高農村社會的物質文化生活水平；有利于啟動農村消費市場，促進城鄉經濟的協調發展；有助于維護農村社會的穩定，維護國家的長治久安。當前，我國農村社會保障制度存在保障水平低、覆蓋面小，最低生活保障制度建設緩慢，養老保障的社會互濟性低、保障能力弱，農村合作醫療可持續發展面臨困境等問題。在社會主義新農村建設中，應重點加強最低生活保障制度、醫療保險制度和養老保險制度的建設，提高農民的生活保障水平。但是，農村社會保障制度的建設并不如人意，從整體看，農村社會保障制度還存在諸多缺陷。

二、農村社會保障制度現狀與存在的問題主要表現在以下幾個方面：

（一）農村社會保障制度覆蓋面窄，水平低，社會化程度低，發展長期滯后。受我國情省情等因素所限，農村社會保障制度的建立和完善是項長期工程。還由于長期城鄉二元化格局的人為性因素。農民在享受社會保障方面在改革后卻倒退了。農村始終處于中國社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排除在保障體制之外，而城鄉居民收入差距與不平衡性日益加劇

（二）、國家重視不夠，養老保險滯后。由于我國傳統的城鄉二元經濟結構，造成了“城鄉分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，城鎮社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養老保險工作不甚重視，投入很少?，F行的農村社會養老保險規定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮職工的。

（三）農村社會保障體系及制度不健全，管理不到位。主要表現在社會保障體系存在缺項，幫扶力度偏小，應保障的未保障現象普遍存在；農村社會保障發展不平衡。東部相對發達完善，而西部地區集中了我國大多數貧困人口，有些人連溫飽還未解決，農村社會保障水平仍然很低，且各保障項目發展很不平衡且很不健全；農村社會保障機構的組織和制度效率低下，克扣、截留等不正?，F象還時有發生。

（四）農村最低生活保障制度建設緩慢，農民的最低生活保障嚴重依賴于土地。據統計，目前我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，4977萬農村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農村特困群體的救助主要是采取季節性救助，各地也根據實際，開展了農村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農村家庭只能是杯水車薪。在這種情況下，農民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發揮低水平的保障功能。

（五）農村養老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農村社會養老保險的資金籌集采取以農民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農民參保的積極性。同時，農村社會養老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準(從每月2元至每月20元十個標準)。在實際開辦過程中，大部分農民由于采納了最低標準，受益期時領取的養老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養老保障制度缺乏約束力和強制力，農戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農戶出于自利的動機而選擇不交費，導致基金規模和覆蓋人群無法

擴大。投保農民受益很少，很難起到養老保障作用。

（六）農村合作醫療的可持續發展面臨困境。新型農村合作醫療的推行，使農民看病可以報銷，增強了農民抵御大病風險的能力，深受農民群眾的歡迎。但是隨著農民參加合作醫療后醫療需求的釋放和增長，合作醫療的可持續發展面臨嚴峻的挑戰。主要表現在：合作醫療的籌資標準低，不能有效減輕農民的疾病負擔。國家規定的合作醫療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。目前的合作醫療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農民因病致貧、因病返貧的問題；合作醫療資金的相對穩定性與群眾不斷增加的醫療服務需求呈現出不適應性。在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩定性、連續性，必然面臨資金透支的風險。要規避風險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問題；基層定點醫療機構服務能力薄弱，無法應對和滿足農民的醫療服務需求。合作醫療的基金很難進入鄉鎮衛生院，難以在農村實現良性循環。

三、完善我國農村社會保障制度對策及政策建議

（一）政府應給予高度重視，加大政策扶持力度，增加財政投入。社會保障的公共品屬性要求政府介入并給予高度重視。農村社會保障的長期滯后，就是因為政府的先前長期將工作重點主要放在了建設上。對社會保障的關心支持不夠，尤其對農村的社會保障投入的人力、物力太少。政府在當前時期，應對農村社會保障給予高度重視，通過

適當的政策傾斜，以財政投入為主體，加快農村社會保障的發展。

（二）加強農村社會保障法制建設，使農村社會保障有法可依。建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制也是推進農村社會法制建設的必然要求。我國現行農村社會保障制度中法律監督機制薄弱，主要體現在缺乏對農村社會保障基金籌集和運營的監督，導致保障基金的管理混亂，違規投資和違規使用基金現象在一些地區大量存在。營造農村社會保障的良好法制環境，使農民的合法權益真正得到保障。

（三）建立農村最低生活保障制度。讓農民與城市居民一樣實行低保制度既是農民的迫切要求，也是新農村建設的當務之急。確定最低生活保障線標準需考慮維持農民基本生活物質需要、當地人均國民生產總值、農民人均純收入、地方財政和鄉村集體承受能力以及物價上漲等因素；合理界定最低生活保障對象。農村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭，因災、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。

（四）加強領導，形成合力,積極探索資金籌措的有效途徑。農村社會保障體系是一項涉及面廣、政策性強、難度大的工作，只有動員社會各方力量積極參與，才能保證這項事業的順利發展。從目前的實際狀況出發，解決農村社會保障資金的途徑主要有：第一，建立穩定的多渠道籌集社會保障基金的制度，籌集資金要從單一主體化走向多元化；第二，政府要加大對農村社會保障基金的財政投入力度；要打破城鄉分治的制度安排和政策框架，按照公共財政的要求，改變目前目前政府財政目前對農村社會保障扶持微乎其

微的狀況。第三，要引導和鼓勵農民自身積極投入參保，完善補貼政策。要提高政府和集體對農民參保的補助比例，通過政策激勵，吸引農民參保。

（五）促進農村新型合作醫療的可持續發展。逐步加大對新型農村合作醫療的財政投入力度，尤其是中央財政的轉移支付力度。籌資水平和經濟發展水平、農村居民收入水平相適應。明確、規范、制度化，可以長期保持穩定；因地制宜，結合實際，不斷完善合作醫療方案。新型合作醫療制度在注重大病醫療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛生教育服務，滿足大多數人的基本衛生需要，擴大受益面。抓住當前有利時機制定好區域衛生規劃，整合農村衛生資源，重點實施鄉鎮衛生院標準化建設和規范化管理，深化鄉鎮衛生院內部運行機制改革，改善農村醫療衛生服務條件，提高農村衛生服務質量，滿足農民群眾的醫療需求。

第三篇：農村社會保障制度的現狀與思考

農村社會保障制度的現狀與思考

切實做好新時期的農村社會保障工作，是全面實踐“三個代表”重要思想，貫徹落實黨的十六大精神的重要體現，是貫徹“立黨為公、執政為民”的重要內涵，是全面建設小康社會、推進國民經濟持續健康發展的必然需要。隨著經濟體制改革的深入，農村、農業和農民問題越來越受到社會各界的關注。十六大指出：“建立健全同農村經濟發展相適應的社會保障體系，有條件的地方要探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。因此，不斷完善農村社會保障制度，正日益顯現出其重要性和緊迫性。

一、農村社會保障制度的基本情況

（一）農村最低生活保障制度。

農村最低生活保障制度，是指以保障農村居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對人均收入低于保障標準的家庭成員給予差額補助的社會救濟制度，是農村社會保障制度建設的一項重要內容，是解決農村貧困群眾基本生活的“最后一道安全網”。泉州市從１９９６年在原鯉城區進行試點，經過一年多的成功探索，市委、市政府決定自１９９８年１月在全市范圍內同步建立城鄉一體化的最低生活保障制度。幾年來，農村低保工作不斷鞏固發展，保障面逐年擴大，保障資金逐年增加。截止２００３年９月，全市享受最低生活保障的農村居民有２０８７１戶４４７７３人，占全市農業人口的０．８％，月人均補助４６元，年需保障金２４００多萬元。目前農村最低生活保障的對象主要包括以下四類人員：（１）農村五保供養對象（即“三無”人員）；（２）無勞動能力或缺乏勞動能力致貧的對象；（３）家庭成員中因病、因殘致貧的對象；（４）有生產生活能力但生活水平低于保障標準的扶貧對象。最低生活保障資金由縣、鄉、村三級按比例共同負擔（個別縣（區）村級不負擔），市財政每年安排部分資金對貧困村進行調劑補助。

（二）農村醫療保險制度。

１．合作醫療。我市農村合作醫療始于上世紀５０年代，它通過鄉、村集體經濟和每個成員共同出資來籌集醫療資金，不僅為農民提供一般的門診服務，而且還承擔著疾病預防和飲食、飲水衛生、愛國衛生工作等，對保障農村居民的健康發揮著多方面的積極作用。但隨著時間的推移及種種原因，合作醫療資金籌資困難，加之藥品價格等因素，這項制度近乎名存實亡。２．農民工住院醫療保險。我市于２００１年６月頒布了《泉州市外來工農民工住院醫療保險暫行規定》，從當年７月份施行住院醫療保險基金社會統籌，由農民工所在單位按上全市社會平均工資總額的２．５％繳納醫保費用，個人不負擔，對參保的農民工推行醫療保險。目前，全市約有１７００名農民工參加住院醫療保險，人均月繳納２５元。

（三）農村養老保險制度。

目前我市的農民養老與全國大多數地區的狀況基本相同，仍以家庭贍養和土地保障為主，聯產承包責任制所實行的土地集體所有、家庭承包經營為其提供了制度基礎。

１．五保供養。農村五保供養制度早在二十世紀五十年代就已產生，它規定集體經濟必須保障農村中無勞動能力、無經濟來源、無法定贍（扶）養義務人的吃、穿、住、醫、葬（未成年人保教）。目前，我市落實五保待遇的有４１７６人，其中有２６６人在農村敬老院集中供養，平均供養標準每人每月１７３元，年供養經費５５萬元；分散供養的有３９１０人，平均供養標準每人每月１０７元，年供養經費５００多萬元。我市五保戶的保障水平要高于低保標準，其生活水準不低于當地農村的平均水平。

２．農村社會養老保險。農村社會養老保險是指由政府組織和管理，將農民在謀生能力較強時期的保險投入積累起來，保障農民老年基本生活的制度。農村養老保險采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，以個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。我市農村社會養老保險工作從１９９２年開始試點，至２００３年９月底，全市參保農民２３．９萬人，２００３年實際繳費人數２２４２人，收取保費（含利息）４５５萬元，歷年滾存基金節余１１０４５萬元，近年來，主要重點抓好村干部、義務兵、計生對象的參保及已保人員的續保工作，農村養老保險工作得到穩步發展。在基金管理上，堅持“省級統一代管，市級監督指導，縣級平衡核算”的管理模式。

二、農村社會保障制度存在的主要問題

１．低保資金籌集困難，配套措施不完善。通過我們對全市最低生活保障資金村級兌現情況調查，經濟欠發達山區有一半以上的村村級保障資金籌集困難，主要是村集體經濟薄弱，農村稅費改革后，缺口更大。據２００３年３、４月份，我市民政部門開展的農村特困家庭排查摸底，仍有１１７８０戶３３９６８人低于當地低保標準的困難群眾未納入低保范圍，今后若將他們全部納入低保，按目前的補助標準，所需的保障資金達４２００多萬元。另外其他優惠配套措施不完善，最低生活保障資金僅能保障貧困群眾的基本生活，特困人員基本醫療保障尚未建立，入學、住房等相關措施未能配套，出現了部分低保家庭拿到低保金就去治病或讓子女就學，生活困難又到民政部門申請臨時救助的現象。

２．農村合作醫療保險尚處于探索階段，試點工作還未開展；很多企業考慮成本因素，為農民工投保住院醫療保險的積極性不高。

３．養老保險的覆蓋面較窄，養老保險有關政策尚處于探索階段。養老保險，大部分農村地區并未推廣，這主要是由于廣大農村經濟水平較低，加上宣傳力度不夠，農民自我保障意識缺乏，因而農民參與的積極性不高。在養老保險開展的初期，主要是依靠行政手段和提倡一次性繳納，在農村各項負擔偏重的情況下，人們往往把繳納養老保險費看成是一種“亂收費”。目前新的規范性的農村養老保險政策尚未出臺，實際工作處于停頓或徘徊狀態。另外由于商業保險公司與教育部門聯合開展對民辦教師的保險，以及組織部門聯合開展對村主干的保險。計生部門聯合開展對計生對象的保險，這些帶有行政色彩的商業保險一定程度影響了農村社會養老保險的發展。

三、完善農村社會保障制度的建議

建立健全農村社會保障制度是農村經濟發展和社會進步的客觀要求，也是全面建設小康社會的重要內容。完善農村社會保障制度的總體思路是：從我市農村的實際出發，以保障農民基本生活為目的，以制度建設為核心，分地區（先發達地區、后欠發達地區），分項目（先農村最低生活保障、養老保險、農村合作醫療），分重點（先保障農村中的弱勢群體，再一般群眾），分階段（先試點，再推廣）進行。黨的十六大為我們做好這項工作提出了明確的工作目標，各級黨委、政府應進一步認識建立健全農村社會保障制度的重要性和必要性，加強對農村社會保障制度建設的領導，根據《福建省鄉鎮工作綱要》對農村社會保障制度建設的總體要求，以農村低保為突破口把農村社會保障工作擺上議事日程，不斷加以完善。

（一）加大農村最低生活保障工作力度。

我市城鄉一體的最低生活保障制度已取得了顯著成效，有力地保障了農村貧困人口的基本生活，今后應在總結經驗的基礎上，不斷完善和發展。

１．堅持實事求是，穩步推進，擴大保障面。首先應堅持因地制宜、實事求是，根據資金籌集情況，逐步擴大保障面，最終達到對貧困人口的全員覆蓋；其次要分類指導，穩步推進，沿海經濟發達地區要進一步規范和完善，提高保障和服務水平，山區經濟欠發達地區要進一步制定工作目標，逐步推進；第三要抓住工作重點，認真研究落實資金籌集辦法，把未解決溫飽又未納入低保的貧困群眾作為重點保障對象；第四要穩步發展，做到量力而行，盡力而為。

２．不斷加大縣級財政投入力度，確保資金落到實處。首先應明確各級政府的責任，落實好分級負擔的籌資機制；其次要研究合理的負擔比例，縣、鄉、村負擔比例可根據經濟發展情況進行調整，困難的鄉、村負擔比例不宜過高，甚至可以考慮取消村級負擔；第三應堅持多渠道籌資。參照城市低保金補助的辦法，省級將設立農村低保調劑金，市級要不斷加大對農村低保金投入的力度，做到逐步增長。

（二）逐步建立醫療保險制度。

２００２年５月國務院轉發了體改辦、計委、財政部、農業部和衛生部制定的《農村衛生改革與發展的指導意見》，同年ｌ０月，中共中央、國務院作出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，要求各級政府積極組織引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，重點解決農民患傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、因病返貧的問題。

１．農村合作醫療保險。農村合作醫療是政府通過政策引導、積極推動來吸引農民參加的具有社區互助性質的醫療保障形式。農村合作醫療主要以集體經濟為基礎，其經費主要來源于基層政府的資助、集體公益金的補助和村民個人的投入。對農村中的特困人員，由政府給予一定補助。

農村合作醫療保險試點工作應穩步推進，在取得成功經驗的基礎上，逐步推廣。另外開展農村合作醫療保險應與衛生體制改革緊密結合，農村合作醫療離不開縣、鄉、村的衛生機構，同樣離不開醫藥管理體制，只有各項制度的關系理順了，衛生機構的運轉良性正常，才能切

實滿足廣大農民群眾的醫療需要。

２．大病統籌。大病是農民致貧的重要原因之一，應該通過行政手段來強制實施大病醫療費用社會統籌?？筛鶕酝蟛〉陌l生率、費用情況和發展變化趨勢，測出人均繳費水平。凡參加大病費用統籌的人，發給大病治療卡，病人可持卡到定點醫院治療，費用由個人負擔一定比例，其余由社會保障機構與定點醫院結算。大病醫療費用統籌應以縣為單位統籌，縣級統籌可以在全縣范圍內制定統一的制度，增加農民就醫的選擇空間，也可提高資金使用效率。

（三）依據各地經濟發展水平的不同，有差別分階段推進農村社會養老保險制度。

農民養老保險要從實際出發，因地制宜，分類指導。目前我市沿海發達地區是有條件推進農村社會養老保險制度的，而山區欠發達地區則尚不具備開展農村社會養老保險的基礎，仍應以土地和家庭保障為主。在推進農村社會養老保險過程中，應結合當地的經濟實力，量力而行，不可超越客觀條件而拔苗助長。農村社會養老保險應建立個人賬戶。資金的籌措實行個人交納為主、集體補助為輔和國家予以扶持，繳費標準不宜定得過高，可設計幾個檔次，由農民根據其經濟能力選擇。從實際出發抓好發展工作，在組織實施中注意重點抓好鄉鎮企業職工、村干部、農村義務兵、農村計生對象、農村幼兒教師、鄉鎮招聘干部及城鄉結合部、經濟比較發達地區中有固定收入和穩定經濟來源的農村各類人員參加養老保險。養老金的領取從６０周歲開始至去世，領取標準，根根個人全部積累總額和預期的平均領取年限確定。在此基礎上，對早逝者和長壽者進行適當調劑，體現互助性。另外還應強化對基金的管理與保值增值工作，建立健全財務核算、審計監督等工作，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式來實現資金的增值。政府出臺優惠措施，對投保人領取的養老金免予繳納個人所得稅，保險基金和管理費用免征各種稅費。

作者單位：泉州市財政局

第四篇：農村社會保障制度的問題與對策

農村社會保障制度的問題與對策

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編者按：對于建立農村社會保障制度的重要性，社會各界基本達成了共識。它的建設不僅關乎農民的切身利益，也關系到我國的社會穩定與發展，因此，近年來得到了許多學者的關注。2006，中國農業經濟法研究會的專家學者針對我國農村社會保障制度建立中存在的問題，結合我國實際，提出了許多建設性的意見。

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目前，我國農村初步形成了農村社會保障的網絡體系。其體現在四個方面：一是已著手在農村建立了最低生活保障制度。至2005年1月底，全國已有8個省份全面建立了農村最低生活保障制度，覆蓋1206個縣(市)，有473.3萬村民得到了最低生活保障。其他省份的部分地區也在積極開展這方面的工作，我國農村居民最低生活保障覆蓋面正在逐步擴大。二是實行了農村養老保險制度。到2003年底，全國有1870個縣(市、區)不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農民領取養老金。三是進行了農村合作醫療制度改革。截至2004年6月，新型農村合作醫療制度覆蓋了9504萬農業人口，實際參加人數6899萬人。四是實行了農村社會救助制度。2006年1月，國務院公布新的《農村五保供養工作條例》，規定對所有農村“五?！睂ο筇峁┓ǘǖ墓B待遇，未滿16周歲的兒童保障其依法接受義務教育。我國農村社會保障的基本問題

我國農村社會保障制度較好地發揮了社會的“調節器”和“穩定器”的作用，取得了不俗的成績。但有學者認為，我國農村社會保障制度的建立尚在摸索階段，還有不少問題需要完善。一是農村社會保障資金來源狹窄。許海燕指出，我國農村社會保障的資金來源不盡合理，未體現全社會責任。民政部1992年印發的《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，在保險基金的籌集上，堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。這樣的規定，使國家和集體所體現的社會責任過小，也與世界一些經濟發達國家的做法相差甚遠。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，我國只有10％左右，而且這10％的投入絕大部分給了城鎮職工。由于長期以來國家對農村投入過低，農村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統農村的集體補助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經營制使集體經濟力量受到嚴重削弱，特別是貧困地區的財政能力和集體經濟實力有限，已無力承擔當地農民的社會保障資金。

嚴雅娜認為，農村社保資金籌集渠道也過于狹窄。目前，我國農村社保資金基本采取了縣、鄉、村三級負擔，但由于農村經濟發展緩慢，農民收入低，再加上缺乏相應的政策法規依據和必要約束手段，籌資難度很大。

二是農村社會保障覆蓋面窄。宋生瑛指出，全國僅有40％多的鄉鎮建立了社會保障網絡，享受社會保障的農村人口僅占農村總人口的50％左右。我國現推行的各種社會保障制度都不是嚴格意義上的社會保障，僅屬于社區保障，談不上國家財政的支持，當然也不屬于國民收入分配與再分配的一種形式。

有的學者從城鄉對比的角度出發指出，目前我國城鄉社會保障覆蓋面差異很大。一是保障項目覆蓋面差異大。農村社會保障僅包括養老、合作醫療等社會保險制度和五保供養、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度，以及優撫安置等項目。其他如城鎮居民享有的失業保險、工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目都沒有或基本沒有。二是城鄉已有各項目中的覆蓋面差異大。長期以來，我國社會保障的建設形成了重城市、輕農村，城鎮居民社會保障優先

發展的思想，以養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障制度為基本框架的城鎮社會保障體系已經建立和逐步得到完善，而農村社會保障制度依然處在一種家庭保障、土地保障及國家救濟的低水平上，沒有建立現代意義上的社會保障制度。

三是農村社會保障管理不夠科學與規范，基金保值增值困難。李曉華認為，現行農村保障項目管理混亂，不夠規范，存在著管理體制不順、農村社會保障資金管理成本高和基金運營不合理、保值增值程度低等問題。

許海燕認為，農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用應三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨著諸多的風險。

四是農村社會保障缺乏法制保障。許海燕認為，從目前我國農村社會保障立法的狀況來看，突出表現在立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。雖然我國過去在農村社會保障工作方面形成了一些法規、條例和規章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法規體系。由于農村社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使得目前農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。

嚴雅娜認為，現階段農村社會保障法律體系不健全。我國至今沒有一部社會保障方面的專門性法規，只是在相關的法律中夾雜著一些社會保障性的條款，沒有完整的體系和可操作程序。而且，許多規定和具體實施辦法，都是通過各種行政性文件發布的，不具有法律效力和制度剛性。五是農村土地、家庭保障功能的弱化。張秉福認為，目前，農村土地保障功能和家庭保障功能在弱化。土地保障功能弱化原因有：一是耕地減少與農業人口增多的矛盾。二是小規模的家庭農業經濟投入產出比較低，同時還要面臨自然災害的風險，農民收入不穩定。三是加入WTO后我國農業經濟受到國外發達農業的沖擊。同時，“打工經濟”造成農村老年人的“空巢家庭”增多，使農村養老問題面臨更嚴峻的考驗。

許明月、趙學剛認為，在貧困地區的農村，不適當的農地開發利用制約農地保障功能發揮的問題要引起重視。其造成的原因主要是：(1)農地撂荒使保障功能擱淺；(2)農地低水平利用和人口的快速增長使保障功能弱化；(3)農地的非法占用使保障功能喪失；(4)農地過度開發使保障功能不具有持續性。

六是農村社會保障項目與農民的需求特點不一致。吳春明認為，由于面對的風險類型、強弱以及應對這些風險的手段的差異，農村社會保障體系的保障項目和模式應該與城鎮社會保障體系有所不同。但是，我們在農村社會保障制度的過程中，沒有重復考慮農村的具體情況。主要體現在：注重開展保險項目，忽視直接收入轉移的措施；在保險項目上重視養老保險，忽視農民對其它保險項目的需求；重視分門別類開展各種項目，忽視農民對綜合保險的需求。

完善農村社會保障制度的對策

學者們在深入分析農村社會保障問題的基礎上，有針對性地提出了完善農村社會保障制度的各種對策。

加強農村社會保障制度的立法。李長健、李偉認為，農村社會保障制度立法應從以下幾個方面有所作為：第一，在立法中要體現“低水平、廣覆蓋、多層次；共負擔”的基本方針；第二，立法保護本身要做到實體和程序并重；第三，立法本身要追求科學性。農民社會保障權保護的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原則性的應然規定；第四，盡快形成一個完整、統一、科學的農民社會保障權的立法保護體系。

擴大農村社會保障的覆蓋面。李曉華認為，建設社會主義新農村，增加農民收入，提高生活水平，就要建立和完善農村的社會保障制度，擴大農村社會保障的覆蓋面，取消城鄉差別，讓廣大農民與城市居民一樣，尤其是失去土地的農民，充分享受醫療、養老、最低生活費等保障制度。

多方面籌集農村社會保障資金。蘇孜，王寧郎認為，應該建立合理的多元化農村社會保障基金籌措體系。一是在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家、地方和個人三位一體的投資結構。二是發展集體經濟，實現農業的多元化經營，提高農業的獲利能力，強化農村集體對保障資金的投入。三是實行政府負責的完全積累制保險模式，即采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，在一定范圍內，強制推行養老(或醫療)保險和養老(或醫療)儲蓄。四是積極引導農民合理消費，將不合理的消費轉為社會保障基金沉淀下來。

李曉華就資金籌集問題提出了三項建議：首先，國家應安排一定農村社會保障專項資金，推動農村社會保障制度的建立，承擔農民的養老責任。其次，應把現行的征地制度改為購買的方式，按照市場價格出讓，用取得的土地款中的一部分補償被征地的集體和農民，一部分作為本區域農民的社會保障基金。第三，大力發展集體經濟，通過有關政策強化農村集體對保障資金的投入。

提高農民收入水平?；莴I波認為，應采取各種措施增加農民收入，增強農民的社會保障能力。農民較低的收入水平，使得養老保險、醫療健康保險、失業保險等社會保險措施難以推行。因此，建立健全農村社會保障體系必須加快農業發展，努力增加農民收入。

完善和規范農村社會保障管理體系。史雪娜、任愛華認為，在宏觀管理上要實行統一管理、統一規范，消除條塊分割的狀態。由政府組建社會保障委員會，負責編制農村社會保障制度、規劃、收支標準、實施辦法，指導地方組織實施具體保障項目，監督農村社會保障基金的征收、管理、經營和發放等。在具體執行上要依靠基層政權組織及群眾性管理組織，分級分類負責各地區的具體社會保障事物的管理、執行、監督，努力建成分工協作的社會化、法制化的社會保障網絡。有的學者認為，應該抓緊明確機構職能與落實隊伍，理順我國農村社會保障的部門管理體制，不斷提高人員素質與管理水平，以確保我國農村社會保障工作健康穩定發展。

建立分類分層的農村社會保障制度。王巧玲、陳可認為，我國農村發展極不平衡，就是同一地區的村莊之間，同一村莊的相鄰農戶之間的收入方式、收入水平也存在很大差異，單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。因此，應建立以我國法定基本社會保障為主體、鄉村集體保障和家庭儲蓄保障等并存的多層次社會保障體系。

李倩、鄭丹認為，應該在健全機制的基礎上，采取因地制宜的策略，按照地區的不同分別推進社會保障工作。在富裕地區，可以效仿城市社會保障的方法和經驗，全面展開養老、醫療、工商、生育和失業保險；而在貧困的地區，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性的選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點推行養老保險；在疾病多發的地方，重點推行醫療保險或農民合作醫療制度；在貧困地區，重點推行優撫優教與最低生活保障制度。

征收農村社會保障稅。許海燕認為，鑒于國家財力有限，國家承擔的這部分資金可通過開征社會保障稅、發行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產稅、證券交易稅以及部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決。

吳國玖則建議立法創設農村社會保障稅，并從三個方面在稅制上進行了設計：(1)農村社會保障稅可比照農業稅，征稅對象、稅基、稅率保持不變。(2)征收機關改為稅務機關。(3)可以考慮把農村社會保障稅設為中央稅，由中央政府統一預算，在全國范圍內調余補缺。要為每個農民設立個人社會保障賬專戶，賬一律為身份證號碼，由勞動保障部門統一管理，委托各級銀行、郵政等金融機構全國聯網發放。這樣社會保障資金的管理和發放會更加規范，同時可以減少地方政府短期行為，并且有效地促進勞動力在全國范圍內自由流動。

提高農民的社會保障意識。農村社保制度的建立，意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民心理、價值取向都要發生深刻變化。何飛建議，要通過宣傳教育，切實提高農村居民的參保意識。

建立健全失地農民的生活保障制度。李曉華認為，建立健全失地農民的生活保障制度，可以以變土地征用制度為購買制度為基礎，創建農民土地產權專項市場管理交易制度，通過公平、公開、公正的產權市場交易，既從源頭上扼制住濫占耕地，低價調撥農民土地之風，又有效地保護農民土地產權等權益。失地農民社會保障基金，主要承擔退休養老、醫療門診、最低生活保障、義務教育的配套投資等支出。

作者：中國農業大學人文與發展學院 任大鵬 沈瑞萍

第五篇：經典農村社會保障制度

經典農村社會保障制度范文

在農地對農民的社會保障的基礎上，建立與之配套的新型農村社會保障是對農地保障的補充，但農地對農民的社會保障功能是新型農村社會保障不可替代的。為了促進農地社會保障功能的實現，應當對相關立法作出完善。

(一)應當依法明確農民集體土地的社會保障屬性

對農民集體土地的社會保障屬性在全社會已經是基本的共識，但是我國目前有關農民集體土地的法律規定都沒有對集體土地的社會保障屬性做出明確的規定。《憲法》、《物權法》、《土地管理法》對農民集體土地所有權的規定都只是把農村的土地看作財產、看作農業生產資料;規定由農民集體享有所有權，規定了集體成員對于集體土地的承包經營權，以及對承包經營權的流轉的權利，并沒有明確規定集體土地對農民的社會保障的屬性。

這在社會經濟生活中形成如下問題：一是在一輪承包地發包結束后，對新增加的集體成員沒有分配承包地，也不進行承包地調整，從而剝奪了這些集體成員的土地社會保障。二是政府非基于社會公共利益征收農民集體土地，剝奪集體成員的土地保障。三是政府在征收農民集體土地的過程中，其補償僅僅是財產補償，而沒有對被征地農民給予社會保障利益的補償;其財產補償過低，不能為失地農民提供基本的社會保障。四是在土地進入非農建設用地的制度設計上由國家壟斷土地的建設用地市場，農民土地只能轉為國有土地才能進入建設用地市場，而不允許農民參與建設用地的開發，致使農民失去土地社會保障。五是在農民集體所有權喪失或者遭受侵害時，對集體成員的救濟或者集體所有權的救濟，只是單純的財產利益的救濟，而不能全面給予社會保障利益的救濟。六是一些人極力主張土地私有化，認為土地與農民的社會保障無關，將農村土地讓農民私有，農民就會增加投入從而就能增加農民的收入，或者私有以后農民能夠自由流轉土地就能形成規模效益。這種私有化的主張是與土地的社會保障功能相違背的。

因此，為了發揮土地對農民的社會保障功能，保護農民集體土地所有權對集體成員的社會保障利益，抵制土地私有化的危害，就應當在《土地管理法》、《物權法》中明確規定農民集體土地是本集體成員的基本社會保障，明確農民集體土地所有權的財產權屬性和社會保障屬性的雙重屬性。

(二)在對農民集體土地所有權的制度設計上注重集體土地的社會保障功能的實現和保護

從立法上對農民集體土地的社會保障屬性做出明確規定，農民集體土地所有權的社會保障功能就有了合法的依據。與此同時，要依據農民集體土地所有權的社會保障屬性在集體所有權的制度設計上完善集體土地所有權的社會保障功能實現的制度。對此筆者認為主要有以下幾個方面需要完善：

1.完善承包制下的集體對承包地的收回和調整制度，保障集體成員平等地取得對集體土地的承包經營權。集體土地所有權的社會保障功能必然要求集體保障集體成員的生存的土地需求。在我國農村實行農地承包經營制的模式下，集體對于集體成員的土地保障就是承包經營權的保障。依據《農村土地承包法》第___條規定集體在統一組織發包時，本集體成員的大多數尚能依法平等地行使承包土地的權利，但問題是一輪承包結束后本集體的新增人口則不一定能夠取得承包地。依據《農村土地承包法》第___條規定，對于新增集體成員的承包地主要依靠集體依法預留的機動地、依法開墾的新增土地和其他集體成員自愿交回的土地解決。但如果集體的機動地全部用完，又沒有可開墾的土地，也沒有集體成員自愿交回的土地時，(土地對農民而言是其根本利益，誰愿放棄?)新增集體成員的承包地就無法解決，由于《農村土地承包法》和《物權法》都明確規定，在承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，因此就導致了大量沒有取得承包地的農民。

在這些無地人口中問題最突出的是婦女?！掇r村土地承包法》第___條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地?！彪m然有這條法律規定，但由此引發的問題是非但不能保護婦女的土地承包權，而且在某些情況下使婦女處于更不利的境地。例如有的村集體為了避免婦女出嫁后不得收回承包地就直接在發包時不允許未婚待嫁的婦女承包土地，一個在娘家未取得承包地的婦女加入夫家所在集體后，該集體因為嫁出的姑娘的承包地不能收回，嫁進來的媳婦也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一個在娘家已經取得了承包地的婦女，在加入夫家所在集體后不能取得承包地，可以保留娘家所在集體的承包地，但其實際承包權益也統統歸其娘家的家庭成員享有，嫁出的姑娘潑出去的水，她是不能得到任何利益的。在這種情況下這些無地人口，特別是婦女的土地社會保障就被剝奪了。

因此，從保護集體土地所有權和土地承包經營權的社會保障功能的實現出發，對土地承包經營權制度的承包地收回和調整制度應當作出適當的完善。誠然，《農村土地承包法》所規定的在承包期內不得收回承包地和不得調整承包地的規定也是為了穩定承包經營權，實現其保障功能，但如果過于絕對，就會適得其反。既然集體土地所有權和土地承包經營權首要的是要公平地實現對集體成員的社會保障，那么當一些已經取得了土地承包經營權的成員不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成員又急需土地保障的情況下，由集體對承包地收回和調整就是正當的。

那么，哪些情況下已經取得承包地的人被認為不再需要集體土地保障呢?主要有以下情況：(1)已經死亡的成員;(2)承包人無理由地荒蕪土地;(3)承包人已經固定的非農職業化，例如，成為國家公務員，軍官，國家舉辦的事業單位工作人員;(4)全家遷入設區的市，享有市民的社會保障;(5)成為外集體成員并取得了承包地;(6)承包人自愿交回承包地。在這幾種情況下，原承包人明顯地不再需要土地作為其享有的社會保障，對其承包地應當收回。

《農村土地承包法》第___條只規定了承包期內承包方舉家遷入設區的市發包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自愿交回承包地的可以接受，對其他情況下的收回并未規定，而且依照承包期內不得收回承包地的規定被一概禁止了。在上述情況下集體也不得收回承包地，也就不能對未取得承包地的成員調整承包地，從而使其土地保障權益不能實現。完善承包地的收回和調整制度就是在堅持承包期內不得收回和調整承包地的原則下，依法規定對承包經營權可以適當調整的事由，將不得收回和調整的原則性與可以適當收回和調整的靈活性結合起來，更好地實現集體土地對集體成員的社會保障功能。

___強化集體所有權對集體土地的支配權能，充分實現集體所有權的財產權能和社會保障功能。土地是人們可以通過不斷提高其利用效率，創造更多財富的資源。財富的增加就能為人們提供更多的社會保障。在土地承包經營的體制下，集體完成了土地發包后，隨著承包合同的生效，農民個人取得對集體土地的承包經營權，集體所有權的權能則處于受定限的狀態，集體也不能收取承包費，因此，集體所有權的社會保障功能經過發包活動以承包權實現于集體成員，集體所有權基本上失去作用。但承包經營權對農民的保障作用畢竟是有限的。當集體成員因自然災害、重大疾病、年老喪失勞動能力等情況生活困難時，僅僅靠承包的土地保障就難以度過難關。

這時就需要集體提供更為充分的保障。我國目前所建立的農民合作醫療、養老保障、最低生活保障都要求發揮集體的作用。例如，___年《_______開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》提出，“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度”，規定“新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成”，“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定”。那么如何使得集體“有條件”就成為問題的關鍵。而解決這一問題從法律制度而言就是要強化集體對集體土地的支配權能，從經濟上最大化地實現集體積累，從而使集體能夠有條件為農民個人的社會保障提供更多的支持。

從我國目前的現實情況看，筆者認為有兩方面的問題需要認真反思和改進：

一是就農村基本經營制度而言是否只能采取承包經營，其他經營制度是否就沒有法律依據。

例如《物權法》第___條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”那么實行其他經營體制行不行呢?法律雖然沒有明文禁止，但也沒有提供依據。事實上全國雖然基本實行承包經營機制但也有許多村莊采取了其他經營機制，甚至還有保留原生產隊機制的，而且還取得了成功。最為典型的像河南漯河市的南街村，江蘇江陰市的華西村等，不僅為集體成員提供了基本社會保障，而且提供了較高的集體福利。因此，對于農村集體采取怎樣的經營模式，不必強求全國的統一，只要能夠為集體成員提供充分的社會保障和更高的集體福利，集體所選擇的經營形式都應當得到法律和政策的承認。

二是在實行土地承包經營的體制下，集體還能否有所作為?到底能有什么作為?本來土地承包制是家庭承包為基礎的統分結合的雙層經營體制，但《農村土地承包法》只規定了承包層次的經營而沒有規定集體統一經營的層次，而且為了強化對承包經營權的穩定極力限制集體所有權的行使，使得集體統一經營幾乎無法進行。

例如依據《農村土地承包法》第___條規定，承包期內，發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。這對維護承包經營權的穩定是必要的，但如果并非假借而是真正地多數決定集體進行對成員有利的農業綜合開發項目而少數不服從時也就無法進行了?！掇r村土地承包法》還規定本法實施以后不得再留機動地，集體經營事業也就沒有條件。如果集體的統一經營無法進行，也就不能為成員提供社會保障。

因此，從充分實現集體土地的社會保障功能出發，應當對集體的統一經營做出規范。主要應當從這樣幾個方面改進：

一是集體經本集體成員2/3以上多數決定實施農業綜合開發項目需要形成規模經營的，在不損害承包人權益的前提下，有權對承包地進行合理調整。

二是集體舉辦集體企業利用集體土地，在遵守土地管理法規定的前提下應當給予扶持。

集體企業是集體出資舉辦或集體與其他單位或個人聯辦的企業，集體從集體企業的盈利中取得的分配資金可用于集體成員的社會保障。正因為農民集體企業擔負著對農民的社會保障，所以應當對集體企業在政策上給予扶持，以使集體企業能夠在實質上與其他市場主體平等競爭。

三是改革土地管理制度，允許集體經營本集體建設用地。

按照《土地管理法》第___條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，從而由國家壟斷了建設用地市場，即使建設項目需要使用農民集體土地也必須由國家征收為國有土地，農民集體不得直接將其建設用地進行出讓，從而失去土地，失去土地收益，失去社會保障。___屆___中全會的決定已經明確允許城市規劃以外的集體建設用地直接進入市場。從各地的實踐情況看，有些地方的農民集體將本集體土地以作股的方式參與基礎設施建設，把各種基礎設施項目產生的有長期保證的收益，以股息方式返回集體作為集體成員專門的社保資金。有的集體將本集體土地以租賃方式參與工商業開發，把回收的租金用于建立本集體成員的社會保障。這些都是實現土地社會保障功能的好形式。對此法律上都應當作出明確允許的規定。

3.強化對集體土地所有權的保護，實現集體土地的社會保障。集體土地所有權承擔著對集體成員的社會保障，保護集體土地所有權，也就保護了集體成員基本的社會保障條件。

對集體土地所有權的損害主要來自兩個方面：

一是自然災害對集體土地的嚴重毀損。

在這種情況下集體失去土地，則集體成員失去土地社會保障，這時對于集體成員的社會保障只能代之以新型農村社會保障。

另一方面對集體土地所有權的侵害主要來自于地方政府以國家名義對集體土地的強行征收。主要是地方政府為了增加財政收入，發展地方經濟，與商人聯合實行對農民集體土地的強行剝奪，低價征收高價出讓給商人，對農民的補償過低無法實現對農民的社會保障。對此，雖然我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》都已經規定了國家對農民集體土地的征收必須限于公共利益目的，但是，由于缺乏對公共利益的具體認定標準和認定程序的法律規定，在現實生活中，地方政府與商人聯手假借公共利益征收農民土地，致使農民失去土地保障的情況嚴重存在，弱勢的農民面對強強聯合的政府和商人難以維護其土地所有權。

對此，當前急需完善土地征收法制，在農民集體土地所有權和國家公權力之間架起保護農民集體土地所有權的銅墻鐵壁，減少政府對農民集體土地的剝奪。即使政府出于真正的公共利益目的征收農民土地，也必須給農民合理的補償，不得低價征收。應當不僅補償農民集體土地的財產利益，而且必須補償集體土地對集體成員的基本社會保障利益。對于這些問題在認識上已經成為社會共識，但在實踐中并不容易做到。因此，急需制定土地征收法，并切實執行之。

總之，農民集體所有的土地在本質上是對集體成員的社會保障，其社會保障功能極為重要，又有很大的局限，為了更好地實現集體土地的社會保障功能，應當建立與農地社會保障相配套的新型農村社會保障，并對有關立法予以完善，以促進農地社會保障功能的充分實現。

農村社會保障制度范文（二）

各省、自治區、直轄市人民政府，各計劃單列市(區)人民政府：

《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》已經____同意，并指出：“我國農村地域廣闊，各地情況不一，開展這項工作需逐步進行，應以民政部為主先進行探索和試點，不宜一下鋪開?！爆F將民政部給____的報告印發你們，望把這項工作納入政府議事日程，并積極探索建立農村基層社會保障制度的工作。

____：

“七五”計劃明確提出，“七五”期間，我國要建立社會保障制度的雛形。這是一項重大決策。社會保障制度在西方國家已有一百多年歷史，在我國還是一個新的課題，特別是在農村更是全新的領域。為了探索建立農村社會保障制度的問題，我部于一九八六年初即組織力量調查研究，開展理論探討，并在經濟比較發達的地區進行了試點。十月中旬又在江蘇省沙洲縣召開座談會，邀請各省、自治區、直轄市的民政廳(局)長、中央有關部門和一些專家學者，探討了在我國農村建立社會保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗線條的構想?，F將主要意見報告如下：

一、新形勢下的新情況

農村經濟體制改革的巨大成功，使中國農村出現了飛躍式的進步，從經濟領域到思想觀念，都發生了重大變化。但由于農村改革正處于兩種體制并存的過渡時期，新舊體制還在發生摩擦，為新體制服務的一些配套工程還沒有相應地建立起來，因而各地程度不同地出現了一些新的社會問題。主要是：一、產業結構、勞力結構的變化，促使家庭向小型化轉變，家庭的養老扶幼功能在削弱;二、生活條件和醫療條件改善，人口壽命延長，老年比重增加，養老任務加重;三、一些地區原有的集體保障功能削弱，新的保障體制沒有建立;四、由于千千萬萬農民從事商品生產，參與流通，進入多種經營領域，風險加大;五、一些地區已出現揮霍浪費的現象，婚喪嫁娶大操大辦更為普遍，消費需要積極引導。特別值得注意的是一些地區受一九五八年“共產風”的影響，又出現了“十個不要錢”、“八項免費”，大包大攬社會福利的傾向。這些新的問題，要求我們必須采取相應的對策，必須有緊迫感，理順各種關系，拖得越久，積累的問題越多，解決問題越困難。這不僅影響農村社會的安定，而且將影響農村經濟體制改革的深入進行和社會主義精神文明建設。

大家認為，適應農村新的形勢，建立農村基層社會保障制度，已經成為農村經濟體制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群眾已經自發地開展了這方面的工作，我們應抓緊時機，因勢利導，積極工作，實現“七五”計劃的要求。

二、農村基層社會保障制度雛形的構思

大家認為，社會保障制度是經濟發展到一定階段的產物，必須與經濟發展的水平相適應。建立我國農村的社會保障制度，要從我國國情出發，以國家、集體、個人承受能力為限度。當前，要以“社區”為單位，以自我保障為主，充分重視家庭的保障作用。在起步時，要注意這樣幾個問題：

一是范圍要由小到大。

根據我國農村地域遼闊、經濟發展不平衡的特點。目前只能先建立“社區型”的以鄉為單位的社會保障網絡。在自愿的基礎上，把農民組織起來，實行自我保障，然后隨著經濟的發展，逐步擴展，逐步完善，形成全縣、全省以致全國的保障體系，最后經過立法，成為國家頒布的社會保障制度。

二是內容要因地制宜，由少到多。

我國東部、中部、西部三個經濟地帶的自然資源、經濟發展水平差別很大，保障的內容不可能搞一個模式。目前，貧困地區主要搞救濟和優撫，首先解決五保戶和群眾的溫飽;經濟中等水平地區，在救濟優撫的基礎上，開展福利生產，興辦福利事業，開展群眾性的互助儲金活動;經濟發達地區，應在上述基礎上，積極引導群眾開展社會保險。無論哪類地區，都應先從解決群眾最急需的項目開始，隨著經濟發展逐漸增加。

三是標準要由低到高。

由于社會保障的標準具有不可逆轉性，開始時標準要低，從維持最低生活水平做起，量力而行，循序漸進，不能超越國家、集體和個人的承擔能力。

三、資金來源

大家認為，妥善地研究解決資金來源，建立基金制度，是社會保障制度的重要條件?！捌呶濉庇媱澲赋?，要“通過多種渠道籌集社會保障基金，改變過去全部由國家包下來的辦法”。農村社會保障的資金籌集，也要貫徹這一精神。根據我國農村集體積累和農民個人收入不高，各地區經濟發展不平衡等特點，農村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內城市的做法。不同地區要采取不同的籌措辦法。貧困地區，以國家提供的救災費、救濟款、優撫費和各級財政補貼為基本保障資金，繼續發揮現有福利網絡的作用。這些地區的群眾無力出錢，可在自愿的原則下，開展互助儲金活動。富裕地區，要采取國家、集體、個人三方合理分擔的辦法。具體分擔比例，要根據保障項目的不同性質而區別對待。這類地區鄉鎮企業比較發達，可以提取一部分資金;群眾比較富裕，個人也應出點錢;有的保障項目甚至應以個人出錢為基礎，以便增強群眾的自我保障觀念，把個人在社會保障中的權力和義務統一起來，防止產生依賴思想。

應該指出的是：社會保險是一項社會安全制度，不同于一般的財產保險。其目的在于保障人民在生病、致殘、失業、年老失去勞動能力時，得到必要的生活保障。我國在城市已建立起以勞動保險、公費醫療、職工離退休為主體的社會保險。在農村還沒有這方面的工作，必須探索。

社會保障資金要按不同的保障項目，分別建立基金制，這些基金要與地方財政分開，單獨列戶，自主管理，群眾監督。并通過生產的發展，逐步加以擴大。

四、重視家庭的作用

家庭是我國農村傳統的保障單位，分布最廣，覆蓋面最大。家庭的照料比任何專門機構更情愿，更有效。因此，在我國建立社會保障制度，一定要吸取西方國家過多的社會保障促成家庭解體的教訓，發揮家庭的保障作用，可以減輕社會壓力。

發揮家庭保障作用，一是要加強宣傳教育，樹立良好的道德風尚。二是要堅持依法辦事，用法律保護老人和兒童。要通過普法教育，使社會成員都懂得，父母有扶養未成年子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。三是逐步實行鼓勵家庭保障的優惠政策和開展有效服務。此外，在實際工作中還可采取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉規民約;在鄉、村成立老年人自愿的組織——老人協會，維護自己的合法權益;提倡和表彰親朋鄰里互助互濟的風氣，重視和支持社會服務事業的發展等。

五、明確主管的部門

社會保障作為一種制度，在我國是新事物，但許多具體工作，已經開展多年。民政部門承擔的工作任務，相當部分屬于社會保障的范疇。根據“七五”計劃界定，社會保障包括社會保險、社會福利、社會救濟、優扶工作四項內容，除社會保險由幾個部門分別承擔外，其余三項都是民政部門已經主管的任務。而且民政部門已建立了一套比較完善的組織系統，培養了一批熟悉這項業務的干部隊伍，積累了一定的經驗。

探索在農村建立社會保障制度，是一項復雜的工作，任務繁重，要求緊迫。必須有一個主管部門，抓試點，搞規劃，進行理論探討，政策研究，總結經驗，反映情況。民政部愿意承擔這項任務。

以上構想是否妥當，請批示。

農村社會保障制度范文（三）

在廣大的中國農村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。就大多數村莊而言，僅有的社會保障是以農村“三提五統”收費為基礎的“五保戶”制度和低級的醫療保障制度。除少數發達地區外，一般的農村地區根本就不存在養老保險，更不用說失業保險了。以現金支付為基礎的社會保險之所以無法大面積地在全國推廣的根本原因在于中國農村目前很低的現金收入水平。在___年，農村居民人均收入為___元左右，其中___%用于食品、衣著和住房之類的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。另一方面，對于一項涵蓋中國___億農村人口的社會保障計劃，要政府來承擔其全部或部分費用是一件不可能的事情。在這篇文章里，我要論述的是，中國目前以均分土地為特征的平均主義農地制度在為農村人口提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代。這種農地制度以土地集體所有為法律基礎，以家庭土地占有和耕種為實現形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，一個家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣的一種農地制度既不是完全的集體所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味著生產效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調整農戶間的土地分配，引起土地占有的不穩定性，從而降低農戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農地制度具有一種內在的社會保障機制。在本文里，和現金型社會保障制度相對應，我將把這種機制稱為土地型社會保障制度。這種制度的正面作用可能足以抵消平均主義農地制度在生產效率方面的損失。其主要表現如下。

首先，土地是一種“廉價的”生產資料，即使與受訓練極少的勞動力組合在一起，也能夠為勞動者提供足夠的食品。因此，一個建立在平均主義農地制度之上的社會保障制度，加上家庭儲蓄等其它手段，可以有效地保護農民免受不利收入沖擊的影響，這對那些家庭貧困或沒有能力掙取非農收入的人來說尤其重要。其次，土地本身是一種財富，這對老年人來說更顯得重要，因為一旦喪失了勞動能力，他們可以通過出租土地獲得必要的收入。因此，土地均分可以作為一種有效的養老保險工具。

第三，不論是在最近的人民公社時期，還是在更早的歷史上，土地一直為村民提供基本生計和公共物品，這也證明了土地作為社會保障基礎的有效性。

第四，最近___年的事實表明，平均主義的土地制度是多數村莊自己的選擇。均分土地要付出生產效率方面的代價，農民仍然選擇這樣的一種土地制度正說明它必定為他們帶來一定的好處。許多學者認為，最大的好處就在于均分土地具有收入保險功能;而經驗研究也證明了這一點。

第五，土地是一種廉價的生產資料，但是，如果一個家庭不僅要求溫飽，而且還想過得更好一些，它就必須要有非農收入。土地型社會保障制度能夠以較低的成本，解決當前中國農村存在的一個問題，即在保障農民的基本生活的同時，提高農民掙取現金收入的積極性。

第六，平均分配土地對長期勞動力流動可能有正面的作用，因為它一方面降低了農村勞動力在城市就業的索取工資，另一方面使得土地對勞動力外出就業的財富效應和替代效應達到了一種平衡，從而可能提高農村地區整體的勞動力遷移率。最后，盡管平均主義的土地制度可能阻礙了對土地的長期投入，從而導致動態效率的損失，但是，迄今為止的研究表明這些損失相對而言并不大，并很可能被這種制度的社會保障功能和對勞動力流動的促進作用所抵消。

在本文中，我將對這些論點加以擴展。在第一節里，我將援引理論和歷史的資料證明，在中國這樣的人口稠密的鄉村經濟中，土地可以成為收入和養老保障的有效基礎。在第二節里，我將探討當前的平均主義農地制度對于長期的農村勞動力轉移的影響。在第三節里，我將討論以土地為基礎的社會保障制度的成本問題。在最后的第四節里，我將簡要討論一下這種社會保障制度的實施問題，同時對本文做一小結。

農村社會保障制度范文（四）

農民的土地保障雖然也是農民享有的社會保障，但它不同于社會法上所指的農民社會保障。我國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等。

我國的農村社會保障工作已經取得了相當大的進步，許多制度都從無到有，得以建立和發展。但是由于我國的農村社會保障制度仍然處于在探索試點的基礎上開始建立的階段，許多方面還沒有經驗，因此，法律制度在基本法層面尚處于空白，社會救助法和社會保險法都還處草案討論階段。在新型農村社會保障建立過程中一個重要問題就是農村社會保障制度與農民的土地保障的配套問題。___總理指出：“我們過去一直講農村養老靠土地、子女和集體，現在有了農村社會養老保險，但傳統的有效方式仍要發揮作用。這不單是個經濟問題，更是個社會問題。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，要長期堅持并不斷完善。實行新農保后，農村土地承包關系，包括老年人的土地承包關系，也要保持穩定并長久不變。老年人的承包地可以自己經營、可以給子女經營，如子女外出務工、老年人自己無力經營的，也可以采取多種方式依法自愿有償流轉土地承包經營權，這對農村老年人也是一份穩定的財產性收入。”總理的這段話是針對農村養老保障制度的建立與土地保障的關系而言的，但實際上對于正確認識土地社會保障與新型的社會法上農村社會保障制度的關系都有重要意義。在未建立新型的農村社會保障的條件下，土地是農民的社會保障，失去土地則失去社會保障，因此，針對失地農民，人們呼吁盡快建立失地農民的社會保障。近年來隨著建立農民社會保障的社會經濟條件的日益成熟，我國農村的社會保障事業已經有了較大的發展。最低生活保障制度已經于___年___月前在全國建立，新型合作醫療保障已經在___實現了對全國農業人口的全覆蓋，農村社會養老保險在___年試點面已經覆蓋全國___%的縣(市、區、旗)，___年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。因此在這種情況下，單純強調建立失地農民的社會保障就沒有意義，而需要研究的是在農村社會保障建立的過程中，如何實現土地保障與新型社會保障的配套，在此基礎上如何對沒有取得承包地的待地農民和失去承包地的失地農民的特殊問題做出安排。

(一)對享有土地社會保障的農民建立新型的社會保障

按照我國以往的制度安排，農民集體所有的土地就是農民集體成員享有的社會保障，農民就不再享有社會法意義上的社會保障;市民沒有土地所有權，市民就享有社會保障。這就形成社會保障上的城鄉二元結構模式?，F在我們提出要建立城鄉一體的社會保障，有些人首先想到的是把農民的土地拿掉，給農民建立社會保障。有的地方在做法上也推出了讓農民以“土地換社保的方案”并試點。有的學者認為“土地換保障是實現從‘人人有其田’向‘個個有保障’歷史性跨越的重要舉措，是實行一次置換、多換多得、分期受益、終身保障、減負增效的有效手段，是確保失地農民這一群體‘少有所育、中有所為、老有所養’的根本保證?！币陨险J識和做法都是為了農民的利益，但“土地換社?！边@種概念似乎使人感到從前不給農民建立社會保障是因為農民有土地，現在給農民建立社會保障農民就要用土地來換取，否則農民既享有土地權利，又享有社會保障就會與市民之間形成不公平。筆者認為土地換社保的認識和做法是不對的。從前我們沒有給農民建立養老保險等社會保障制度，這是社會發展的階段性問題，并不是因為農民有土地就不需要社會保障。從各國農村社會保障發展的路徑看，“在社會保障覆蓋范圍的演變上都經歷了一個從城市開始逐漸發展覆蓋農村的過程”。我國目前已經進入工業化發展的中期階段，具備了逐步以工業剩余反哺農業的條件，所以才提出逐步建立覆蓋農村的社會保障制度。這里的社會保障的本質意義是由國家為主導的將工業剩余反哺農村，社會保障基金主要來自國家。當然個人也要交費，但不同于個人購買商業保險。

因此，對農民的社會保障就不能要求農民以土地換取。農村的土地是屬于農民集體的財產，由農民集體提供給自己的成員，是集體社會給其成員提供的社會保障，而不是國家給農民的社會保障。所以不能因為農民有土地保障，就不給農民建立社會法意義上的社會保障，也不得要求農民以土地換取社保，更不能因為給農民建立了新型社會保障以后就可以任意剝奪農民的土地。土地對于農民的社會保障功能是新型社會保障不可代替的。既然要建立城鄉一體的社會保障，那么農民享有土地保障而市民沒有土地是否就不公平呢?對此不能這么認為。因為農民享有的土地保障不僅僅是農民的社會保障，而且在實質意義上是全社會的保障。

對農民而言，只有在集體土地保障的基礎上建立與土地保障相配套的新型社會保障才能實現實質公平。土地保障與新型社會保障的配套體現在：1.應當以土地保障所能提供給農民的基本收入水平作為新型農村社會保障的基礎。對應當由農民個人負擔的合作醫療基金的交費、養老保險基金的交費部分應當依據土地收入水平確定，農民的個人交費應當以大多數人都能交得起為原則，對收入水平過低的困難戶應當給予減免。___對享受社會養老保險的農民，在開始領取養老金后，其所承包的土地可以繼續承包，其承包經營權的行使不受影響。

(二)對沒有取得承包地經營權的待地農民提供新型社會保障

待地農民是在土地統一發包時沒有取得土地的承包經營權，在承包期間又沒有條件為其調整承包地，因而其承包本集體土地的權利處于期待狀態的農民。在實行土地承包制的條件下，土地承包經營權是集體成員享有的他物權性質的財產權，也是其從集體土地上享有的基本社會保障。成員不能取得承包地就失去了土地的社會保障，這不僅在集體成員之間造成不公平，違背集體所有權的本質，也導致沒有承包地的集體成員的生活困難。在建立了合作醫療、養老保險等普遍的新型養老保險的條件下，集體成員只要符合條件就可以參加和享受這些新型的社會保障，待地農民在沒有取得土地承包經營權的情況下，即使參加了合作醫療、社會養老保險，也代替不了土地承包經營權的保障作用。未取得土地承包經營權，對未成年人來講，他失去的是承包地收益的生活費;對于成年人來講，他失去的是從事農業的基本勞動條件，從而相當于失業的農民。

因此，對于待地期間的農民理應給予相應的替代性社會保障。可以考慮的方案有兩個：一是由集體按照不超過當地的平均農業承包地租金的標準，按其應取得的承包地數額給予補償。補償費的來源，集體有收入的從集體收入中列支;集體沒有收入的，由承包土地的成員按照“一事一議”原則每年確定數額后分攤。由于土地保障是集體提供給成員的社會保障，因此由集體給予未取得承包地的成員相應的補償具有合理性。另一方案，則是由國家參照農村最低生活保障標準對在承包經營期間沒有條件取得承包地的農民給予救助性補償。對于待地農民的補償是因為其沒有取得承包地，集體沒有條件為其分配承包地的利益補償，當集體有條件為其調整承包地的，其取得承包地后則不再享有待地補償;如果集體能夠為其分配承包地，其無理拒絕接受的，不得再享受待地補償。

(三)對失地農民提供新型社會保障

失地農民是失去土地的農民。主要是指因企業建設、或者國家建設征占土地而失地的農民。這些失地農民是永久地失去土地的農民。失去土地按理說就不再是農民，稱其為農民是因為他曾經是農民，現在還沒有成為市民。在失地農民中有兩種情況：一種是失地農民已經成為城市社區的居民，這主要是在城市擴張的過程中形成的;另一種情況的失地農民是在農村的失地農民，主要是縣鄉的工業園區建設，國家大型水庫建設，鐵路、高速路、機場建設、開礦等征占土地形成的失地農民。對于土地征收，我們呼吁提高補償標準和給予安置，如果能辦到，可能對未來的被征地農民有些意義，但現在最為嚴重的是已經被征地的農民，他們曾經獲得的一次性補償都很低，多少年過去后錢已經花完了，生活就沒有了保障。

因此，對這些失地農民的社會保障問題尤為突出。最為突出的就是對就業適齡人口的就業問題，他們處在失業的狀況下又不能享有失業保險。應當根據實際情況，將這些人直接納入最低生活保障的救助范圍，同時為其建立合作醫療、社會養老保險等新型社會保障。城市郊區的失地農民，應納入城市社會保障范圍，包括城市最低生活保障救助、醫療保險、失業保險、養老保險等;農村的失地農民參加農村合作醫療、農村社會養老保險，并且應考慮建立失地農民失業保險。納入城市社會保障的失地農民的社會保險所需資金，由個人、征占或者使用被征土地的企業和國家負擔。為失地農民提供農村合作醫療、社會養老保險所需的資金由個人、有條件的集體、征占土地的企業或者使用被征土地的企業和國家負擔。在這里提出由征占土地的企業或者使用被征土地的企業負擔一定的失地農民的社保資金的合理性在于，他們征占或使用農民土地的結果導致農民失去了土地社會保障，他們自己獲得了巨大的利益，因此，他們首先對這些失地農民直接負有社會責任。

由國家負擔的合理性在于國家本來就是社會保障的義務主體，對于失地農民來講是國家征收了農民的土地，取得了土地出讓金，而對農民的補償過低，致使農民成為失地農民，失去集體土地的社會保障。因此國家有責任首先為失地農民提供社會保障。____《___開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提出，農村社會養老保險“___年試點覆蓋面為全國___%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，___年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。”