第一篇：如何推動社會養老保險思考

如何推動社會養老保險思考

自1998年政府機構改革，農村養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部以來，受管理體制改革、利息持續下調及中央關于農村社會養老保險政策變動的影響，全國大部分地區農村養老保險事業，出現了參保人數下降、基金運行難度加大等方面的困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態，很多在基層工作的同志

不知道農村養老保險下一步工作如何進行，出現了這樣那樣的困惑與不理解。我們認為，我國的農村社會養老保險工作不應終止，應當穩妥推進。

1.基本政策要穩定。

我國農村社會養老保險方案的基本思想是：堅持低標準起步，堅持個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結合的政策措施，堅持社會養老保險與家庭養老保障相結合的制度。這些政策從總體上看是符合實際情況的，應當繼續堅持，并要逐步完善。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。農村社會養老保險最早提出按商業保險運行，但商業保險公司因成本高、保費難征集而失去積極性。民政部門開展起來這項工作之后，又有人提出農村養老保險應不應由政府部門辦理的問題，擔心增加農民負擔。1998年把農村養老保險移交到勞動與社會保障部門，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現了停頓、滑坡。對如何開展農村社會養老保險認識的不統一，影響了工作人員和農民的積極性。國家關于農村養老保險的原則性意見或大政方針，要基本統一并保持基本穩定，這是穩妥推進農村養老保險的前提條件。

2.法律地位亟待確立。

通過立法的形式建立與健全社會保險與社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經過10多年的改革探索，我國已經建立起城鎮社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉社會救助制度的雛形。目前正在起草《社會保險法》等有關法律，這將促進我國社會保險制度的健康發展。作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅面向城鎮居民，把廣大的農民排斥在外。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，越來越多的農村居民將離開土地，需要進入到社會保險體系中來。農村社會保險是我國社會保險制度的重要組成部分，應當明確其法律地位。應當從法律上明確，不僅城鎮要建立社會保險制度，農村也可以搞社會養老保險，特別是有條件而又自愿開展這項工作的地區。應當允許開展農村養老保險，并成為全國社會保險制度的有機組成部分，受到法律的保護。

3.堅持因地制宜與自愿原則，避免農村養老保險制度的“一刀切”。

我國幅員遼闊，地區差異很大。廣大農村地區更是千差萬別。受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內讓全國農民普遍參加進來是不可能的。要堅決避免強迫農民參加的做法，杜絕“好心做壞事”。因為這不僅增加農民的負擔，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導，才能使這項工作健康持續地運行。對經濟條件好的富裕地區來說，集體補貼一部分，個人繳納一部分，經濟條件是允許的，農民是有積極性的。貧窮地區的農民，普遍開展養老保險的條件不成熟。但是部分農民具有保險意識。他們小錢當大錢花，參加養老保險的積極性甚至比富裕地區的還高。在自愿的前提下，無論是貧窮地區還是富裕地區，都可以搞養老保險。與開展養老保險制度不應“一刀切”一樣，目前也不應把已經開展起來的農村社會養老保險普遍轉向商業保險，以避免政策驟變對這項工作的沖擊與不利影響。要避免單軌制，堅持雙軌制。應當允許有條件的地區繼續開展社會養老保險，不愿意繼續這項工作的地區可以轉向商業保險。我們在調查時地方的同志普遍反映，不要對農村社會養老保險實行“一刀切”政策。煙臺等地的同志反映，至少應允許沿海發達地區在自愿的前提下，繼續開展這項工作。

4.堅持個人賬戶積累模式，不能搞社會統籌，不能搞個人賬戶空帳。

現行農村社會養老保險制度,堅持個人賬戶積累模式，資金全部進入個人賬戶。在戶口遷移等情況下可以退保或轉保。這有利于保證農民參加社會養老保險制度的自主性，也有利于該制度運行的靈活性。由于大部分地區農民參加養老保險缺乏集體補貼，不能向城鎮好范文，全國公務員的共同天地養老保險那樣實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。搞社會統籌，表面上“公平”，但條件不允許，“殺富濟貧”，農民目前是沒有積極性的。根據目前經濟條件與農民思想覺悟水平，所有積累資金進入個人賬戶，成為個人的財產，并且在投保時集體有補貼，農民是有積極性的。在農村搞社會養老保險，目前只能是完全積累制。既然是完全積累制，必須堅持“實賬戶”，不能搞個人空帳。任何機構、部門或個人，都不許挪用農村養老保

險基金。

5．健全制度，保證農村養老保險基金的保值增值。

自1996年以來，我國利率連續下調，對農村養老保險個人賬戶的承諾利息造成了很大壓力。為了使資金能夠平衡運行，養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率（貼現率）計算出的養老金。一些人感覺有一種被欺騙的感覺，并對農村養老保險的發展造成了不利影響。這個情況說明，完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增值，否則將變成歷史包袱。健全制度是保值增值的關鍵。首先要保證資金的安全性，因為增值最大化并不是養老保險基金的最大目的。購買國債仍是主要的選擇，并且應保證投資基金的絕對安全。其次，允許養老保險基金進行適當的投資組合，適當放寬投資的領域。我們在煙臺、上海等地調查，目前養老保險基金的增值率一般在5左右，高于同期銀行利率。除去管理成本，仍有一定的積累節余。他們表示，如果讓他們適當進入市政基礎設施建設等投資領域，可進一步提高盈利率。再次，可以通過法律程序，在保證資金安全性的前提下，推行投資代理制,將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，可以提高積累資金的增值率，促進資本市場的發展。另外，由于農村養老保險基金大多集中在縣級保障部門（分布在鄉鎮的資金正逐步向縣級部門集中）。受人才、信息、投資能力等方面的限制，可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，允許將養老保險基金全部上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。只有實現積累基金的保值增值，投保農民的養老才有保障，才能實現這種積累制養老保險制度的初衷。

6.完善農村養老保險個人賬戶的補貼制度。

為了促進農民參加社會養老保險制度，民政部及各地區規定了集體補貼的一些辦法。比如一些地區按交費額進行補貼，這在集體財力比較發達的村莊和鄉鎮比較普遍。大部分鄉鎮規定了按職業與職務給予補助的辦法。相對來說，收入比較高、投保金額大、屬于特殊職業的“村民”，得到的集體補貼比較高，而一般的普通農民得到的集體補貼比較少。為了使社會養老保險制度真正發揮其社會互助職能，有能力進行補助的鄉村，應盡可能采取按人頭補助的辦法。在一定程度上避免“窮者愈窮”、“富者愈富”的局面，使補貼制度更“公平”，更好地發揮社會保障制度的調劑功能。

7.協調好農村社會養老保險與其他社會保障制度的關系。

農村社會養老保險是城鄉社會保障體系的一個組成部分。隨著經濟社會的發展變化，必然涉及到如何協調農村養老保險制度與城鄉社會保障體系的關系問題。比如，隨著城市化的進展，參加農村養老保險的市郊農民可能轉移到城鎮，其養老保險也應向城鎮養老保險體系轉軌。如何轉軌，值得進一步研究。目前上海市試圖在城鄉之間建立以小城鎮及衛星城為依托的過渡地帶。關于城鄉養老保險如何接軌的具體辦法正在研究。與之相關的一個問題是農村社會養老保險是按地區建立，還是以個人為依托。作為完全積累制的個人賬戶，應當以個人為依托，社區提供的集體補貼也應隨個人賬戶流動。目前農村正在推行最低生活保障制度，應當把傳統“五保制度”、“最低生活保障制度”與社會養老保險制度有機結合起來。在家庭養老保障的基礎上，逐步健全發揮補充作用的社會化養老保障體系。

8.繼續探索多種形式的農村社會養老保障制度。

90年代初期以來由民政部門開展的農村社會養老保險制度，僅僅是探索農村社會化養老保障制度的一種形式。這也是一種比較統一的養老制度。應當允許各地區積極探索多種形式的社會化養老保障制度。廣東省一些無子女的農村老人，通過政府組織、自愿協議的形式，將土地與其他生產資料作為遺產轉移給愿意承擔養老義務的村民（甚至外來民工），解決養老問題，是一種比較好的形式。有些地區規定70歲以上的無子女村民，其承包田收歸集體，由集體供養其老年生活。在一些不發達地區，除了傳統的家庭保障制度外，又建立起一些新機制。如一些少數民族村建立了儲蓄互助會。參加互助會的成員，每年交10公斤糧食或谷物，積累起來以備養老。在發達地區，除大力發展商業保險之外，還發展起一些商業化運作的“托老所”或老年公寓。我們在煙臺市參觀了一些社會化的敬老院、托老所與老年公寓，對開展社會化養老保障發揮了積極作用。

9.加快農村社會養老保險的部門移交，理順管理體制，穩定隊伍，不斷提高人員素質與管理水平。

政府機構改革之后，農村社會養老保險由民政部門移交給勞好范文，全國公務員的共同天地動與社會保障部部門，由于勞動與社會保障部門主要負責城鎮職工的社會保障問題，在農村缺乏相應的管理機構和人員，在鄉村開展工作比較困難，因此要堅持人、財、物整體移交的方式。中央應盡快明確有關政策。地方要加快移交工作，盡快正常開展有關業務，防止這項工作的停頓、滑坡甚至中斷。在理順管理體制的過程中，要穩定隊伍，加強培訓，不斷提供人員素質與農村養老保險的管理水平，促進農村養老保險工作的穩妥。

第二篇：關于農村社會養老保險思考

關于農村社會養老保險思考

社會養老保險思考

農村社會養老保險政策推行十多年來，在實踐上取得了豐富的經驗，在理論上也積累了大量的文獻資料。對這些文獻研究的焦點問題，如農村社會養老保險建立的必要性和可行性、存在的問題、實踐中的區域差異、今后發展的對策和建議等進行整理和總結，并分析需要進一步研究的問題，對農

村社會養老保險今后的發展能起到一定的啟示和借鑒作用。

農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約70％的人民目前或將來的生活質量，而農村社會養老保險則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有10多年的歷史。這段歷史可以大體劃分為三個階段：

第一階段：1986—1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”。會議根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有8200萬農民投保。

第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保好范文，全國公務員的共同天地險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。

從以上幾個發展階段來看，可以說到目前為止，農村社會養老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農村社會養老保險一直是人口經濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農村社會養老保險的發展狀況、存在的問題，并提出了相關的對策。在目前這一政策面臨轉折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們全面地總結這項工作的經驗教訓，為今后農村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎上，發現研究的焦點主要集中于以下幾個方面：

一、建立農村社會養老保險的必要性和可行性

現有文獻對建立農村社會養老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農民“養兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執行。何承金等人的研究認為，中國西部農村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農民養老難以落實。

更多的研究從微觀經濟個體的養老需求與供給出發進行分析，認為由于農村家庭的小型化，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等原因造成了近年來農村家庭養老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障。

盡管農村社會養老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立起真正的農村社會養老保險呢?一些文獻對建立農村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多，因此現階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社區保障作為替代。楊翠迎、張暉等人分析了我國農民社會養老保險的經濟可行性，認為目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件，”。從世界經驗來看，馬利敏認為中國的二元經濟結構及大比例的農村人口決定了現在不宜把農業家庭人口納入賬戶養老保險體系。

二、農村社會養老保險存在的問題

1.農村社會養老保險存

在的諸多問題已引起許多學者的關注。這些問題中，有的是制度設計本身的缺陷；有的是在執行過程當中出現的問題。前者主要包括：

1)農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數集體無力

或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，也正因為這一點導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保險的自愿性原則。因此農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。

2)農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。

3)基金保值增值困難。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現已出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。D?蓋爾?約翰遜指出，由于中國1993—1997年的投資收益率為負，對于從1993—1997年每年投入了同等數量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費(D.蓋爾?約翰遜1999)。

4)保障水平過低。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元(王國軍2000)，這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養老保障的作用。

2.農村社會養老保險在執行過程中，也出現了不少問題，主要包括：

1)基金的管理不夠規范與完善。1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當地的政府。因此當政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。

2)機構管理費用入不敷出。按照《基本方案》的規定，農村社會養老保險管理機構的經費可以按所收取基金的3％來支取。但是按規定提取的管理費難以滿足開展業務的需要。有的市(縣)提取的管理費連給職工發工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現在城鎮企業職工養老保險基金的管理機構的管理費都已明確規定不從保險基金中支取了(何承金等2000)，農村社會養老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經費。

3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大。《基本方案》規定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農村社會養老保險的執行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數村和鄉鎮是補干部，不補群眾；少數村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3-5元，而干部補助少則幾百元，多則數千元，上萬元(彭希哲等1996)。這樣大的差距加劇了原本就存在的農村社會不公平，強化了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。

4)多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面(吳云高1998)。在蘇南地區，由于農村養老保險開展得較早，在發展過程中形成了多種養老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉鎮合作經濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規模效應。在其他地區，由民政部門組織的農村社會養老保險與商業保險也產生競爭，雖然競爭本身可以給投保農民帶來實惠，但由于政府的不正當干預，商業保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。

盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現行農村社會養老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農村老年經濟保障的重要方式。應當在現有基礎上，積極穩妥地推進農村社會養老保險，而不應全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態度。有人認為，“我國的農村社會養老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”(田凱2000)；有人認為，“當前試點中的農村社會養老保險制度不是一個能夠擔負起農村跨世紀社會養老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”(馬利敏1999)；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”(王國軍2000)。

三、農村社會化養老的區域研究

從實踐情況來看，我國農村養老仍主要依賴于家庭養老和自我養老，社會養老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關研究中，有相當部分的文獻研究不同地區農村社會養老保險的實行情況。文獻表明，農村社會養老保險的推行存在著相當大的區域差異。王海江對農民參加農村社會養老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發現農民所在省份對其是否參加社會養老保險有顯著的解釋性(王海江，1998)。薛興利等的調查也表明集體經濟越發達、農民人均純收入越高、村領導越強的鄉鎮，農村社會養老保險的推行情況越好(薛興利等1998)。從全國來看，農村社會養老保險的實行情況是東部沿海地區顯著地好于中西部地區，上海、江蘇、山東等地區已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區，推行這一政策十分困難。

但幾個農村社會養老保險發展相對較好的地區，其對老年農民的保障并非完全依靠農村社會養老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發展了不同方式、各有特色的社會化養老。

1.蘇南模式。蘇南農村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎，社區保障為核心，商業性保險為補充”(彭希哲等1996)，上海市農村也基本上屬于這種類型。這種社區保障是社區范圍內統籌的制度，社區成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業的那個企業的經營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區公共資金的投入，而社區公共資金又主要來源于鄉鎮企業的盈利。蘇南是我國鄉鎮企業較為發達的地區。因此集體有能力對社區成員的養老提供一定程度的保障(彭希哲等1996)。民政部門組織的農村社會養老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應當地的生活水平，確實保障老年農民的基本生活。比如上海嘉定區的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180元和120元。企業繳費則按企業不同性質區分不同的繳費標準。農村“三資”企業，按上月農方職工工資總額的25.5％繳費；農村私營企業按上計稅工資標準的25.5％繳費；農村個體工商戶，戶主按上計稅工資標準的10％，為本人和農民幫工繳費。

2.山東模式。整個山東省的農村養老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農村社會養老保險幾個試點地區之一，也是全國投保絕對人數最多的省區。在資金籌集方面，該地區基本是按照(基本方案)的規定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15％。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉鎮企業職工等“特殊職業”的人口。山東省農民的投保標準普遍很低，一般都是2—4元／月的水平(彭希哲等1996)，因此未來的養老保障能力也很低。

3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區保障模式。它通過股份合作制鄉鎮企業中的年齡股和集體股來實現對農村老年人口的經濟保障”“。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經濟組織或企業所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。

四、改革農村社會養老保障制度的對策和建議

針對農村社會養老保險制度本身的缺陷以及在執行中出現的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農村養老保障的發展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：

1.應加大對農村社會養老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。

2.應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。

3.應提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。

另外，王國軍主張完全放棄現有的農村社會養老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農業勞動者通過稅收的方式，向全國統一社會養老保障機構交納社會養老保障稅，社會養老保障稅率應按各地農民的收入水平、物價指數和人口預期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構交納社會補充保障費；在附加保障中，農民可以參加商業保險或個人儲蓄的方式獲得保障(劉書鶴等1998)。

五、需要進一步研究的問題

盡管農村社會養老保險已經進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力還不夠發達，農村的社會生產力總體而言還比較落后，是典型的二元經濟結構。因此到目前為止，關于農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：

1.農村社會養老保險的籌資方式

許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起?在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何?對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。

2.農村社會養老保險的管理機構設置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。

3.城鄉養老保險的銜接問題

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼?如果給，給多少比較合適?如果好范文，全國公務員的共同天地不給，較富裕的農民是否會感覺“吃虧”而不愿參加?因此關于這個方案還有許多問題需要研究。

第三篇：城鄉居民社會養老保險工作幾點思考

城鄉居民社會養老保險工作是一項統籌城鄉發展、保障群眾利益、維護社會和諧的惠民工程，也是維護社會穩定、促進社會和諧的迫切要求。**縣人口老齡化問題日益嚴峻，傳統家庭養老保險功能削弱，“土地保障”變得越來越脆弱。因此，完善城鄉社會養老保險體系的必要性與緊迫性日益顯現。

一、城鄉居民社會養老保險工作開展情況 **縣地處****，**近鄰，**西部，總面積2332平方公里，轄13鎮117個村5個社區居委會，總人口16.5萬人，是一個“九山半水半分田”的**區縣。

（一）城鄉居民參保情況。截止20**年12月底，我縣參加城鄉居民社會養老保險89472人（其中16-59周歲參保68562人，60周歲以上20910人），占年任務91112人的98.2%，（其中：繳費100元的62753人、200元的316人、300元的294人、400元的65人、500元的231人、600元的16人、700元的2人800元的9人、900元的2人、1000元的67人、1500元的107人），征繳養老金683萬元

（二）養老金發放情況：20**年1月至12月，為20910名60周歲以上人員發放養老金1713.4萬元，為1187名符合待遇領取條件的農村“八大員”發放工齡補貼161萬元，為851名襄渝鐵路人員發放補助金18.7萬元。發放率達100%。

（三）城鄉居民待遇享受人員年齡結構。20**年12月底，全縣新農保年滿60周歲待遇享受人數為20850人（其中：60-69歲之間的11900人、70-79歲之間7100人、80歲以上的1850人）。

（四）城鄉居民參保標準。城鄉居民養老保險是以個人繳費、集體補助和財政補貼為資金籌集機制的養老保險制度，全縣城鄉居民個人繳費標準設立每年100元至1500元12個檔次，參保人自主選擇繳費檔次，多繳多得。保險費按一次繳納。

（五）財政補貼標準。（1）財政對個人繳費部分給予適當補貼。年繳費100元到200元的補貼30元；年繳費300元的補貼40元；年繳費400元的補貼45元；年繳費500元的補貼60元；年繳費600元（補貼65元）至900元的，每提高一個繳費檔次，補貼增加5元；繳費1000元的補貼100元；繳費1500元的補貼150元；繳費2000元的補貼200元。城鄉居民繳費補貼由省、市、縣三級共同承擔。其中省級財政承擔50%，市級財政承擔10%，縣級財政承擔40%。（2）殘疾人參保財政按最低繳費標準補貼，其中重度殘疾人（1-2級）補貼100元，由省財政全額承擔；中度殘疾人（3級）補貼75元，所需資金市級財政承擔20%，縣財政承擔80%；輕度殘疾人（4級）參保繳費補貼標準由縣區確定，所需資金由縣財政承擔。殘疾人選擇繳費檔次高于最低標準部分，按本細則第六條規定執行。城鄉居民繳費補貼由省、市、縣三級共同承擔。其中省級財政承擔50%，市級財政承擔10%，縣級財政承擔40%。）

（六）保險待遇

（1）參加城鄉居民養老保險的個人，年滿60周歲以上符合參保待遇領取條件可享受城鄉居民養老保險待遇。養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。

（2）城鄉居民基礎養老金標準為每人每月60元，其中： 60至69周歲每人每月60元，70至79周歲每人每月70元，80至89周歲每人每月80元，90周歲以上每人每月90元。（3）建立喪葬費補助金制度，標準為一次性補助不低于800元。喪葬費補助金由省、市、縣三級財政共同承擔，其中省級財政承擔50%，市級財政承擔10%，縣級財政承擔40%，納入財政預算，及時足額撥付，落實到位。

二、城鄉居民養老保險制度運行情況

一是健全工作服務機構。2011年**縣被人社部列為城鄉居民社會養老保險國家級試點縣，為保證工作有效落實，同年7月，組建了副科級建制的縣城鄉居民社會養老保險辦公室（即“城保辦”），現有主任1人，副主任2人，工作人員11人。在13個鎮和2個社區設立了人社工作站，共配備工作人員66人；同時為各村（社區）確定村級協理員122名，實現了縣、鎮、村三級城鄉居民社會養老保險組織領導和工作機構全覆蓋。

二是強化政策宣傳落實。通過入戶動員、張貼宣傳標語、發放宣傳資料等多種形式，廣泛宣傳實施城鄉居民社會養老保險工作的重大意義、基本原則、參保對象界定、繳費標準、基金管理、待遇支付等政策精神，并對群眾關心的待遇領取數額和參保中途發生變故養老金返還問題進行現場解答，共發放宣傳單40余萬張、政策法規宣傳手冊7000余本，縣廣播電視臺播宣傳專題片50余期，為每家每戶發送《致全縣人民的一封信》，每個村定期刷標語、出板報，使這一惠民政策深入民心、老少皆知。

三是努力提升參保水平。以提高參保、續保率為主要抓手，積極開展縣域范圍的摸底排查，確保做到“應保盡保”。縣政府也將此項工作列入督辦事項，多次開展現場督查工作，對完成任務差、排名靠后的鎮，現場批評，分析存在問題的原因，督促整改。為了掌握各鎮城鄉居民社會養老保險工作進展情況，實行日報和通報制度，對落后的單位發督查通報批評。四是力保資金發放到位。將養老金能否按時發放到位作為相關部門和鎮的年終考核依據，建立長效考核機制，不斷規范、引導、督促養老保險工作順利開展，嚴格按照《**縣城鎮居民社會養老保險暫行辦法》要求，每月按時發放養老金。

五是按時撥付配套資金。縣財政局始終把城鄉居民社會養老保險需求作為財政保障的重點，嚴格按照政策規定范圍和標準安排預算指標，嚴格執行省市有關文件要求，保障城鄉居民社會養老保險縣級配套資金及時足額到位，20**年城鄉居民社會養老保險國家試點縣基礎養老金中央補助資金1259萬元、省財政補貼資金261.08萬元、市配套資金86.35萬元，縣級配套資金335.75萬元。

六是強化基金管理。我縣建立健全了城鄉居民社會養老保險基金的管理制度。做到統一票據管理，由財政統一印制城保繳費票據，對繳費票據的領取、管理、繳銷以及資金解繳作出明確規定。鄉鎮征繳的城保繳費基金，統一解繳到城鄉居民社會養老保險的收入戶中，由收入戶直接解繳到財政專戶，月末不留余額，實行收支兩條線管理，財政開設基金專戶，用于接受收入解繳和撥付待遇支出。對城保基金的收入戶、支出戶、財政專戶按日對賬，對基金的流入流向實時監控，確保基金安全完整，制定日常稽核和定期稽核制度，保障新農保基金收繳和發放全過程安全可控。

七是不斷強化服務管理。近年來，**縣一直十分重視檔案管理工作，始終把檔案工作與日常業務有機結合在一起，納入到全年各項工作的議事日程。為了確保如期實現綜合檔案室管理工作達標的目標，我們首先成立以居保辦主任為組長，各股室負責人和檔案管理人員為成員的檔案管理工作領導小組，進一步加強對此項工作的領導，同時還制定了《**縣城鄉居民社會養老保險辦公室檔案達標工作實施方案》，制訂了檔案目標管理9項制度，為檔案目標和管理工作提供了強有力的制度保證。20**年，縣農保辦遷入新的辦公地點，按照檔案管理標準化要求，建成了55立方米的密集架儲藏檔案，35平方米的檔案閱覽室和35平方米的檔案查閱室，做到了檔案管理、辦公、利用“三分開”的管理原則，我縣城鄉居保檔案管理工作達到省級“三a”標準。

二、面臨的困難和問題

然**縣做了大量工作，城鄉居民養老保險工作保持了良好發展態勢，但仍存在一些不容忽視的問題：

（一）宣傳力度不大，群眾參保意識不濃。部分居民對政策的穩定性和持續性心存顧慮，不少人存在應付心理，繳納100元后不再續保。青年居民參保積極性不高，認為自己還年輕，對這一政策不關心。同時，由于鄉鎮（社區）經辦人員調換頻繁，自身對城鄉居民養老保險政策理解不深，組織居民學習少，居民對不同檔次繳費的財政補貼情況沒有深入了解，特別是逾期繳費不享受政府繳費補貼，中斷繳費可申請補繳，但補繳部分不享受政府繳費補貼的政策等知之甚少。

（二）待遇享受年限較短，養老保障水平偏低。**地處**腹地，因受自然環境、社會經濟等條件制約，平均壽命在65-70歲之間，平均自然壽命較短，享受待遇年限也較短，并且60歲以上老人與繳納了參保金的個人相對而言，領取的僅僅是基礎養老金60元，沒有個人繳納部分，領取的養老金相對少。同時，城鄉居民更多表現出對今后養老問題的擔憂和對新農保政策更高的期待，一方面，在當前物價不斷上漲的情況下，繳納養老金基數少，待遇享受標準低，一個16周歲參保人員達到60周歲時，繳費年限為44年，個人繳費、政府補貼累計總額5720元（不含滾存利息）除以139個月，所得個人賬戶每月領取額為41元，加上60元基礎養老金補貼，最后月領取養老金待遇總額為101元（不含滾存利息），這與物價上漲和生活水平的提高不相協調。另一方面，新農保與城鎮職工養老保險待遇水平差距大，如果參保人繳費年限越長或繳費檔次越高，月領取養老金額就會越多，如選擇1000元的繳費檔次，到60周歲時領取的養老金就會達到每月402元（不含滾存利息）。

（三）基金管理不夠規范，資金運行存在風險。由于各鄉鎮、村社經辦人員工作水平的不同，個別鄉鎮存在養老金不按時上解、資金入賬不及時等現象，還有些鄉鎮對養老金享受人員動態監管不力，個別鎮存在享受待遇人員死亡未及時申報，造成多領城鄉居民社會養老保險基金現象。全縣通過認真自查，發現有 121個享受待遇人員死亡未及時申報，多領養老金7.42萬元。

（四）基金保值增值渠道單一。目前，缺少有效的保值增值途徑，只有定期儲蓄，由于近年來銀行利率遠不能跟上物價上漲指數，基金實際上并沒有保值更沒有增值，而是虧損。承擔基金風險責任主要還是靠財政兜底，進一步增加了地方財政的基金支付壓力。

（五）基層平臺建設薄弱，管理服務能力不強。鄉鎮居保辦公場所大多比較簡陋，基礎建設比較薄弱，難以適應當前城鄉居民社會養老保險經辦工作的需要。一方面特別是村一級的人員配置及工作經費的投入，還遠遠滿足不了群眾的實際需要。另一方面，縣級經辦機構受人員編制限制，機構隊伍中編外用工占到了一半左右，由于工作量大、待遇低，這些工作人員特別是從事窗口服務的人員不安心，流動頻繁，總體業務素質提高難，不同程度地影響了服務質量的提升。同時，受各方面條件限制，信息化建設滯后，尚未開通鄉鎮城鄉居民經辦機構信息管理系統，直接制約了服務水平的提升。面對日益繁重的社會保險工作，（六）政策措施不配套，制度銜接不順暢。城鄉居民社會養老保險制度實施后，與城鎮職工基本養老保險及其他一些社會保障制度如社會優撫、計生獎勵扶持、被征地農民社會保障等銜接還不夠暢通，影響了優惠政策的落實。外出務工人員續交保費比較困難，特別是城鄉居民養老保險與城鎮職工基本養老保險之間如何銜接轉換，還需深入研究，總結經驗，積極穩妥地探索提出具體辦法。

三、思路與對策

（一）強化宣傳力度，使城鄉養老保險政策深入人心。城鄉居民社會養老保險工作對象有其特殊性，模式化的政策宣傳群眾不一定能理解。要切實增強城鄉居民社會保險宣傳工作的針對性和有效性。針對影響城鄉居民參保的種種原因，在宣傳過程中除利用電視、報刊媒體等外，還應采取各種行之有效的方式方法，深入到農戶散發宣傳資料，廣泛宣傳推行城鄉居民社會養老保險的相關政策和好處，講解城鄉居民養老保險與商業保險的區別，講清繳費高低、繳費年限長短與享受待遇的聯系，消除對此項工作的誤解，幫助群眾樹立防老、養老、敬老意識。通過扎實細致的宣傳，織牢網底，奠定基礎，形成縣、鄉、村三級互動，全面推進城鄉居民社會養老保險工作的強大合力和輿論氛圍，使廣大農村居民從思想上達成共識，變被動為主動，把政府引導變為自覺行動。

（二）提高補貼標準，調動城鄉居民參保的積極性。堅持把城鄉居民社會養老保險作為保民生、促發展的基礎性工程來抓。按照城鄉統籌發展的要求和經濟社會發展水平，建立政府財政資金引導機制，逐步提高對參保人員尤其是特殊群體的補貼標準，每年按城鄉居民收入增長幅度或財政收入增長幅度提高城鄉居民社會養老保險補貼。建立與養老保障待遇調整相匹配的儲備基金，保證參保人領取的養老金數額與經濟社會發展水平相適應。針對參保對象待遇水平偏低，不能保障城鄉居民基本生活的現實，建議實行靈活的繳費模式，將繳費水平與當地城鄉居民人均純收入水平掛鉤，如按當地居民人均純收入的一定比例設置繳費檔次，滿足參保居民繳費需求和享受待遇需要。建立正常的養老金待遇調整機制，將養老金標準與人均gdp、物價水平、收入水平等指標掛鉤，實現城鄉居民養老金水平與其生活水平相適應。同時，滿足部分具有較高繳費能力群眾的需求，在原有繳費檔次的基礎上增加更高繳費檔次（如每年可繳2000元或2500元），以適應不同人群的需要，建議中央財政加大對中西部地區農村社會保障的支持力度，擴大財政專項轉移支付規模，提高養老保險繳費補貼標準，增強居民繳費參保的積極性，從整體上提高保障水平。

（三）加強基金管理，確保基金運行安全完整。切實履行城鄉居民社保基金的監督職責，加強制度建設，制定完善城鄉居民社保各項業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期公布城鄉居民社保基金籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監督。縣財政、監察、審計部門要按各自職責實施監督，嚴禁擠占挪用，確保基金安全完整。縣社保部門應對參保人員實行一人一卡制，自己到銀行繳費、查詢繳費信息，避免參保詳細信息出現錯誤，保證基金的安全。同時，城鄉居民社保經辦機構和村民委員會要進一步強化政務公開工作，每年定期對村內參保人員繳費和待遇領取資料進行公示，自覺接受社會監督。

（四）建立工作平臺，提高社保管理和服務能力。隨著城鄉居民養老保險“并軌”制度的逐步實施，城鄉養老保險工作任務艱巨，責任重大。各級黨委、政府應加大人力、物力、財力的投入，按照“工作場地、制度、人員、機構、經費”五個到位的要求，將社會保險經辦業務工作重心下移，將社會保險工作平臺延伸到鄉鎮，健全縣、鄉（鎮）、社區城鄉居民社保服務網絡。要進一步調整充實農保經辦工作人員，鄉鎮應確定專職人員，保持人員相對穩定。縣、鄉（鎮）應加大經費投入，擴大辦公場所，完善城鄉居民社保信息管理系統，增強其實用性和操作性，降低其業務運行成本和風險，實現縣鄉聯網，業務網上運作，提高工作效率，從而實現城鄉居民社保業務管理的規范化、網絡化、系統化。縣社保部門要切實加強對城鄉居民社保隊伍的業務培訓，每年由鄉鎮（社區）對經辦人員開展1-3次的集中業務培訓，隨時傳達新政策、新要求，經辦人員通過多種形式宣傳到戶到人，使廣大群眾聽得懂、能理解、好接受，從而建立起一支業務精、素質高，能適應城鄉居民社保工作需要的專業隊伍，提升工作效率和工作質量。

（五）推進制度銜接，建立健全完善的政策措施。加快推進與城鎮職工養老保險、被征地農民社會保障、移民搬遷后期扶持、計劃生育家庭獎勵扶助、五保供養、社會優撫、城鄉最低生活保障等政策制度的配套銜接。在制度銜接方面，應確保銜接的方便、快捷和注意銜接的公平性，銜接中應避免出現轉換保障不公平現象，盡可能地遵重參保人的意愿、滿足參保人的要求。加快推進城鄉居民社會養老保險信息系統與其他社會保障制度信息系統的有效整合，將城鄉居民社會養老保險信息納入社會保障整體信息管理系統建設，與其他公民信息管理系統實現信息資源共享，通過網絡系統化管理，使經辦更方便快捷、準確率更高，從而有效避免重復參保、重復開戶、重復領取待遇等問題和養老保險基金的流失，確保相關統計數據準確無誤。同時，城鄉養老保險制度“并軌”后，要認真研究實施城鄉居民社會養老保險制度一體化的措施，完善新農保與其他社會養老保險轉移辦法，打通各個接口，暢通各險種之間的銜接轉移，認真分析統一繳費標準、統一繳費檔次、補助標準、統一發放標準的有關問題，努力提高城鄉一體化水平。

第四篇：社會養老保險

一、養老保險制度的發展背景及現狀

（一）從國際層面看養老保險的發展

養老保險是社會保險最主要的組成部分。最早的養老保險起源于法國。1669年,法國制訂了《年金法典》,規定對不能繼續從事海上工作的老年海員發給養老金。具有現代意義的養老保險法最先出現于德國。1889年5月24日,德國國會通過了《老年保障社會保險法》,該法于1891年1月1開始生效。繼德國之后,西方各國相繼建立了養老保險制度。一部分發展中國家,如新加坡、馬來西亞、印度、緬甸、泰國等,也先后建立了不同層次的養老保險制度。國際勞工大會通過了若干涉及養老保障的公約和建議書。

（二）我國養老保險制度的簡史 中國自建國初期創建養老保險制度。《中華人民共和國勞動保險條例》(1951年2月23日政務院第73次政務會議通過)奠定了我國企業職工養老保險的基礎。此后進行了一定的調整。十年**結束后,國務院制定了若干涉及養老保險的補充、修改規定,如《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》(1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準)等。自80年代中期開始,我國養老保險制度進入改革階段,國務院及其職能部門頒發或轉發了涉及養老保險改革的文件,如勞動部《關于加強養老保險基金的征繳和管理工作的通知》(1990年10月18日)，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(1997年7月16日)，《社會保險費征收暫行條例》（1999年1月）等。

（三）農村養老保險制度現狀

20世紀80年代中后期,隨著農村經濟體制改革的不斷深化和人民養老觀念的變化,農村養老問題日益突出。為此,民政部根據“七五計劃”的要求于1986年正式開始研究農村的社會養老保險問題,并根據關于“抓緊研究建立農村社會養老保險制度，并根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行”的發展目標，在貧困地區、經濟發展中等地區和富裕地區分別實施了三種不同類型的基層社會養老保險辦法。1990年7月,國務院總理辦公會已明確農村社會養老保險由民政部負責。1991年6月,民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)(以下簡稱《方案》),農村養老保險工作步入正軌。到1992年,全國有700多個縣由政府制定并頒布了開展農村社會部門保險的實施管理辦法。1995年,黑龍江、湖北和浙江等省以政府令的形式頒布了養老保險辦法。農村社會養老保險由試點轉入制度化的建設時期。但是直到現在,我國還沒有出臺一部關于農村社會養老保險的全國統一的法律。

二、我國農村養老保險制度的必要性

通過以上對我國養老保險制度的簡單表述，可以看出它的不完善性，而社會主義的本質是共同富裕，全國人民共同過上“老有所養”的有保障的生活，在城鎮養老保險制度已基本能滿足的同時，農村養老保險問題亟待解決，下面我們從以下幾方面來闡述這個問題。

（一）國家根本大法的要求

我國《憲法》第四十五條明確規定“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是一根本大法的形式賦予廣大勞動者以獲得社會保險等方面的權利。事實上,社會保險作為一種社會安全制度,只有盡可能地擴大保險范圍,才能充分發揮作用。從我國目前各項社會保險制度的覆蓋面來看,其范圍是很有限的。如養老保險主要在城鎮職工中實行,農村實行的比例還很小;醫療保險、失業保險的范圍則更窄。因此,遵循社會保險立法的普遍性原則,把所有勞動者都納入社會保險體系中,是發展我國社會保險事業的一個基本方向。屬于社會保險一個重要分支的養老保險理所當然應遵循普遍性原則，讓同享公民資格的廣大農民也實際享受到養老保險的權利。國際上有著發達社會保險制度的國家的做法值得我們借鑒，基本的或被稱為法定的養老保險制度,是面向每一個公民。在建立養老保險制度的初期,例如在上個世紀的德國,這個制度只是面向勞工或者工資收入不高的勞工。現在它已經逐步擴大到其他的利益集團,例如自由職業者。這就使社會保障制度,特別是使國家的福利制度名實相符,面向國家的每一個公民。在一些將社會保險作為基本制度的國家,對不同的社會集團例如勞工、職員或高級職員(在法國被稱為Cadre)、國家官員、自由職業者和農民,常常有著不同的制度。這些不同的制度有時有其歷史的原因,有時僅僅是因為不同的集團各自有著不同的特點。波蘭、德國、法國等許多國家對農民實行特殊的制度,這不僅有助于農民的老年保障,而且也有助于實施特殊的農業政策。

下面我們從另外一個角度來說明。我國根本大法——憲法還有規定，全國所有公民，不論民族、性別、職業、年齡、宗教信仰等，平等的享有國家賦予的權利。那么，我們從公平的立腳點來說明。我國養老保險制度的不公平體現在機會上、結果上。養老保險制度原則上規定其適用范圍為機關事業單位的正式工、城鎮各類企業職工個體勞動者。到目前為止，還沒有建立起針對進城務工的農民工等靈活就業人員的養老保險制度，制度上的缺失造成這兩類人員在參保機會上的不均等。截至至2001年低，包括個體戶在內的1.7億靈活就業人員，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%。其中農民是領會就業人員的大多數。造成了大量農民的養老保險的不公平待遇。養老保險制度建設中存在的機會上的不均等，已經或者將造成結果上的不均等，大量的農村老人沒有養老金。養老保險制度沒有充分發揮調節收入再分配的功能，貧富差距沒有在這個制度上得到改善。

憲法是國家的根本大法，全國人民以及各項規章法律制度都應該遵守，而通過以上分析，我們可以看出農村社會養老保險制度還有待于得到改善，才能很好的和我國依法治國的基本國策相適應，和憲法的基本精神相適應。

（二）農民老齡化趨勢的要求

第五次人口普查數據顯示，我國總人口12.37億，其中農業人口9.14億。占總人口的73.92%，農村65歲以上人口占農村人口的7.35%。我國人口年齡構成有老齡化的趨勢，這一特征在農村人口中表現的尤其明顯。預計到2020年后，農村老年人占農村人口的比例將比城是14.0%-17.7%。在農村，老年人與其子女一起居住的比例雖然高達88.7%，但收入來源和生活料理依靠老年人自己的比例高達50.7%和82.2%。通過這些數字可以看出，農村的養老問題會是一個涉及多半個中國的大事件，那么，現實中，農村養老保險制度的實施是什么樣的情況呢？再來看下面數據。1992年1月3日民政部頒布并開始實施《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。1992年民政部在湖北省武漢市主持召開經驗交流會，推廣武漢市和山東省的經驗。1993年12月，民政部江蘇省張家港市召開全國農村養老保險工作會議，宣布將這項工作推向全國有條件的地區。據統計，1998年，全國已有2123個縣（市）和65%的鄉鎮開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老保險的農村人口有8025人，全國農村社會養老保險基金收入31.4億元，支出5.4億元，當其結余26億元。然而，從1999年開始，農村社會養老保險的參加人數一直在減少，1999年8000萬人，2000年末6172萬人，到2002年年底只有5462萬人。這說明農村社會養老保險推行10余年，收效并不理想，雖然各級政府特別是民政部花了很大力氣，但就全國而言，農村社會養老保險仍然是參保率低、覆蓋面宰，管理也出現一些問題。

社會養老保險的重任是保證全國老年人生活有保障，而農村老年人的比重還有現實告訴我們農村社會養老保險存在很大空缺，要解決突發起來的“銀色浪潮”，迫切要求完善農民養老保險制度，只有這樣才可以減輕、化解養老壓力，從更深的意義來說，只有得到完善，才可能有全國的安定與幸福。

（三）促進整個國民經濟發展和全面建設小康社會的需要

為了保證國民經濟持續、穩定的發展,我國實施了以擴大內需為目的的積極財政政策。由于農民占我國人口總數的62%以上,農民消費不足,已成為制約經濟快速增長的主要因素之一。而農村現實情況表明,由于被生病和養老問題所困擾,農民不愿也不敢將積蓄用于消費。為了促進國民經濟的發展,國家應該為廣大農民提供包括養老保險在內的最基本的社會保障。

建立農村養老保險制度是促進農村經濟發展的需要。隨著農村生產組織結構和產業結構的變化,傳統的以家庭和土地為中心的養老方式受到了前所未有的沖擊,主要原因是:其一,計劃生育政策的推行使獨生子女增多,家庭規模縮小,弱化了家庭的養老功能。其二,農村人口跨地區或跨城鄉遷移的速度和規模在不斷提高,而遷移者大多為青壯年,這也使農村老年人口的生活保障成為一個突出的問題。家庭結構的變化、家庭規模的縮小、家庭養老功能弱化,使得農村老人老有所養的問題日益突出。這一問題得不到解決,勢必減緩農村經濟的發展。因此,建立農村養老保險制度勢在必行。

建立農村養老保險制度是全面建設小康社會的需要。黨的“十六大”確立了在我國全面建設小社會的戰略目標。中央農村工作會議指出,沒有農民的小康就沒有全國人民的小康,農業和農村的發展小康社會的重點和難點。因此,建立農村養老保險制度的過程就是逐步建立農村小康社會的過程。

（四）我國農村社會養老保險制度的不完備 社會養老保險是指個人和家庭以外的國家、集體以及社會各方面對公民養老或其他方面的保障。現代社會養老保險雖然強調要增強個人參與的自我保障意識,但仍以國家、集體以及社會各方面的參與為主體。而我國的“農村社會養老保險”則不然。《方案》明文規定,在保險資金的籌集上,堅持“以個人交納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持”的原則。不少地方在實施中還進一步把“個人交納為主”改為“由個人全部交納”。“農村社會養老保險”資金籌集的這一模式表明,其主體是個人,而不是個人和家庭以外的國家、集體及社會各方面。養老保險或其他保險的性質決定于資金來源的主體。既然“農村社會養老保險”籌資“以個人交納為主”,自然就不具有“社會”的性質。故而,“農村社會養老保險”不具有社會養老保險所共有的根本點,是名不符實的。

《方案》規定:“基金以縣為單位統一管理。保值增殖主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行,不直接用于投資。”這種單一的投資渠道使農村社會養老保險基金難以實現保值增值,從而阻礙了農村社會養老保險制度改革的發展。養老保險的管理機構不健全。多頭管理、上下級不對口以及臨時機構進行代辦等現狀都極大影響了農保工作的開展。

現實中需要完備而有效力的法律，而實際中的制度卻遠遠滿足不了需要，農村社會養老保險制度的改革勢在必行。

（五）土地不能承載農民養老問題的出現和養老保險制度統一大趨勢的需要

在中國社會保障研究中,許多學者都在探索土地(農地)在農村社會保障中的作用問題。有一種觀點認為,在中國目前的情形下,土地可以承擔農民的社會保障。蔡永飛則認為,“土地承包30年不變的家庭聯產承包責任制既是土地制度,同時也就是社會保障制度。之所以一再延長承包制就是因為這個承包制具有暫時無法替代的社會保障功能。”

這種觀點客觀上默認了城鄉二元社會保障體系的合法性,實際上隱含了這樣一種錯誤的理論預設:社會保障是城市(市民)的社會保障,農村(農民)的社會保障要靠農村(農民)自己來解決中國是一個非常典型的城鄉二元結構社會。在現實中,農村社會保障制度在家庭聯產承包責任制以后幾乎處于癱瘓狀態,除了間斷性的扶貧幫困外,醫療、養老等農村社會保障在整個國民社會保障制度中幾乎是缺位的。在農村,以土地保障替代社會保障,或者將土地保障視為農村社會保障的主要方式,不僅有違公平,也有違公正。

此種觀點試圖用土地的經濟(生產)功能代替農民的社會保障功能,而經濟行為常常是一種有風險的行為。另外這種觀點忽視了社會轉型過程中農村社會的急劇變化和農民群體的分化對社會保障所提出的新需求。近些年來，農村城鎮化、農民非農化進程的加快。特別是城鄉二元結構的松動,大批農村富裕勞動力開始流入城市務工,形成“民工潮”現象,傳統意義上的農民不但脫離了土地,而且背井離鄉,成為城市的“候鳥族”。對于“離土離鄉”的農村居民,通常我們稱之為“農民工”。

這些農村的“弱勢群體”,國家有責任為其提供基本的生活保障,而不是把他們推給土地保障。現實中土地已不能滿足農民養老需要，從養老保險的統一趨勢方面來說，盡管由于現在我國城鄉差距很大，城鄉一體化還需很長時間才能完成，在短時間內城鎮居民和農村居民的養老保險制度統一還不太可能，但是自我國加入WTO后，還有市場經濟的需要，養老保險制度統一只是時間長短罷了。

經濟體制改革是要在全國建立統一的市場經濟，打破各種形式的“諸侯經濟”，實現資金、勞動力等生產力要素的合理分配。而目前全國各地所推行的養老保險制度既不統一，事實上是一種新出現的“諸侯經濟”，它不僅造成各地企業社會保險負擔畸輕畸重，有違市場經濟的公平競爭原則，而且特別阻礙了勞動力的合理流動，拖了全國形成統一市場經濟的后腿。從另外一個方面說，由于制度不統一和管理體制的混亂，造成管理制度不健全，基金安全存在隱患。

養老保險改革在全國發展是不平衡的，有的地區改革早，社會保險事業發展的好，而有的地區搞個比較滯后，單靠他們的力量不能適應社會保險事業發展的需要。在這些不平衡中間，換句話話要使這些不平衡消失或者減少，改革農村養老保險人重而道遠，只要讓農村養老保險完善，那我國養老保險制度的統一將指日可待。

三、完善農村養老保險制度的措施

有了以上分析，我們可以看出農村養老保險的改革是不可避免的，只有改革了，才能有中國農村的發展，才會有中國的強大，下面簡單介紹幾種完善方案。

（一）認真做好立法工作

完善社會養老保險制度，法律理所當然是最主要的武器。到目前為止，我國還沒有一部單獨的農村養老保險法。有關農村養老的問題散見于婚姻法、老年人權益保護法、繼承法、保險法、民法通則等等之中。這種分散的規定方法會影響到農村養老保險制度的實施。考慮到農村的特殊性和養老保險的復雜性，筆者認為

本著“公平與效率兼顧、權利與義務和諧”的農村養老保險立法價值選擇，應建立這樣的保險法體系。

首先，農村社會養老保險基本法。農村社會養老保險基本法是指由全國人大常委會制定的對農村社會養老保險堅持的指導思想、基本原則和基本制度進行統一而全面規定的法律文件。在現階段，筆者以為,根據我國農村養老問題的長期性、艱巨性、緊迫性和特殊性,我們應制定專門的《農村社會養老保險法》,而不應把它和企業職工、國家工作人員的養老保險統歸在《社會養老保險法》中。

其次，農村社會養老保險行政法規和行政規章。這一層次的農村社會養老保險法規、規章是我國農村社會養老保險法體系的主體,在整個農村社會養老保險法體系中占有重要的地位。具體包括,《農村社會養老保險條例》、《農村養老基金管理條例》、《農村養老基金運營條例》、《農村養老基金稅收減免辦法》、《農村養老保險基金監督條例》、《農村養老保險基金彩票管理辦法》等。

再次，農村社會養老保險地方性法規。隨著社會養老保險制度的改革,農村社會養老保險制度不統一的狀況將逐步得到改變。但是,由于我國農村社會經濟發展的地區差距將長期存在,以及多層次農村社會養老保險模式的基本定位,我國農村社會養老保險的地方立法在一個相當長的時間內將占有重要的地位,從而成為農村社會養老保險法體系的重要組成部分。在加強立法的過程中，特別要注意的是立法與經濟發展水平相適應。養老保險是國家有組織地運用經濟手段,解決社會成員的養老需求。一方面其目標首先是為解決社會成員的養老問題服務的,與特定的社會時期、特定的社會結構等緊密地聯系在一起的;另一方面所采用的主要是經濟手段,必須有相應的經濟基礎。在生產力不發達、經濟落后的時代或社會里,即使社會成員有著養老保險的需求,國家和社會可能無法真正滿足,因為沒有經濟基礎便不可能實施養老保險。而在一定的經濟基礎條件下,如果過分追求社會保障的規模和水平,也會帶來政府財政不堪重負的后果。只有有了雄厚的經濟實力,養老保險的規模和水平才有望拓展與提高。

（二）發揮國家的主導作用

現代社會養老保險是政府管理的一項社會事務,政府本身也是養老保險法律關系的重要主體,政府在建立養老保險法律制度過程中發揮著主導作用。養老保險法律所調整的是利益沖突關系,經營者為追求利潤,降低人工成本,不會主動為養老保險基金增加投入,社會各弱勢群體為了分享社會發展成果,又要求實現社會公平。國家應當而且也能夠主動地利用對社會的干預手段,通過立法,調整利益沖突,推動建立符合社會公共利益的社會保障制度。養老保險從“家庭自我保障”和“慈善救濟”發展到現代意義上的社會保障正是各國政府運用法律手段強制推行的結果。

不管在基金風險防范還有籌集方面國家都應該發揮重要作用。在風險防范方面，國家首先要制定規則，另外還有專門的機構進行操作，還有運行監督。只有這樣才可能保證專款專用，全部用于農民養老保險，嚴禁任何形式的擠占挪用和揮霍浪費；基金結余額除預留兩個月的支付費用外，全部用于購買國家債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融活動和經營性事業。這些活動沒有國家的參與是不可能完成的。

我國農村養老保險資金籌集方面有“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的原則，但是就如上文所述，作為一種重要的社會保險，沒有國家的財政支持是不合理的。農村基本養老基金應有三部分組成，一是農民的個人繳費，二是國家撥款，三是集體資助。在國家撥款的具體操作方面，國家可以通過稅收或者通過發行彩票等措施。、總之，在農村養老保險問題上，國家應當充當很重要的角色。

（三）對農村居民的思想意識要改變 由于長期以來農村依靠家庭養老，在短時間內可能不能接受大面積的推廣養老保險制度。即使在已經倡導使用農村養老制度的地方，由于基金監督不夠或者挪用現象的存在，對養老保險還不夠信任。要組織力量深入農民中講道理，擴大宣傳渠道，禁止硬性攤派、行政命令等抑制農民積極性的工作作風，使各項制度深入民心。特別注意的是對基金的管理和監督制度對農民的宣傳并使他們建立對農民保險的認識與信心。

四、結語

總之，農村養老制度亟待完善，而且隨著農村老年人口比重的增加，我國社會主義的建設目標的制定，農村商品經濟的發展，農村養老走上正軌已迫不及待。它的完善直接關系到我國農村秩序的穩定與農業的可持續發展，認真研究我國農村的實際情況，探索一條適合中國農村的養老保險制度，并通過立法加以規范，政府給予財力和人力的支持，具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。注釋： 楊連專、羅軍：《論我國農村社會養老保險立法的價值取向》，載《農村經濟》，2003年第3期，第43頁 如1933年第17屆大會通過的《工商業或自由職業、受雇傭人及廠外工人與家庭用工的強制性老年保險公約》(第35號),1952年第35屆大會通過的《社會保障(最低標準)公約》(第102號)第五部分“養老金”,1980年第66屆大會通過的《老年工人建議書》(第162號)。3 還有《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準),《國務院關于老干部離職休養的暫行規定》(1980年10月7日),《國務院、中央軍委關于軍隊干部退休的暫行規定》(1981年10月13日),《國務院、中央軍委關于軍隊干部離職休養的暫行規定》(1982年1月4日)等。4 還有國家體改委、民政部、勞動部《關于城鎮和農村社會養老保險分工的通知》(1991年4月11日),《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》(1991年6月26日),農業部《鄉鎮企業職工養老保險辦法》(1992年12月14日),勞動部《企業職工養老保險基金管理規定》(1993年7月2日),《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(1995年3月1日)等。5樂章：《現行制度安排下農民的社會養老保險參與意向》，載《中國人口科學》，2004年第5期，第40頁。6 同1，第42頁。7 余衛明：《社會保險法若干理論問題研究》，載《中南工業大學學報》（社會科學版），2001年3月第7卷 第1期，第86頁。8[德]貝爾恩德?馮?邁德爾 王曉曄譯：《改革中的養老保險制度》，載《外國法譯評》，1997年第1期，第52-53頁。9 汪澤英、曾湘泉：《我國基本養老保險制度的公平問題探析》，載《中州學刊》，2004年第6期，第177頁。

參考文獻： 張星珍、王雪艷：《亟待完善的農村老年社會保障法律制度》，載《三農問題研究理論月刊》，2004年第3期，第166頁。

11劉書鶴1997年、馬斌2001年調查統計。12 牟放：《建立和完善農村養老保險制度的探索》，載《中央財經大學學報》，2004年第4期，第58-59頁。13 同12。

14楊連專、羅軍：《論我國農村社會養老保險立法的價值取向》，載《農村經濟》，2003年第3期，第42頁。

15蔡永飛:《能否把土地承包經營權變為養老金卡———為建立農民社會保障制度獻策》,載《調研世界》2002年第4期。16韓克慶：《土地能承載農民的社會保障嗎?》，載《學海》，2004.5,第58頁。17同16。18李連剛：《統一養老保險制度的深圳養老保險立法》，載《改革開放論壇》，1999年5月。19同1，第44頁。20高尚、袁方：《國外養老保險立法的啟示》，載《華東經濟管理》，2004年8月，第193頁。

21孔涇源：《基本養老保險制度的風險防范與前景展望》，載《中國社會保險》，1998年2月，第4頁。22 樊舸：《我國養老保險立法模式初探》，載《河北法學》，2001年第1期，第156頁。

第五篇：社會養老保險

中國社會養老保險制度存在的問題及對策

目前，我國社會主義市場經濟體制已初步建立，企業改革正深入進行，作為社會“安全網”、改革“減震器”的社會保險正面臨著一些矛盾和問題。

一、我國養老保險基金及養老金制度的現狀

1、國家高度重視養老保險基金

養老保險基金是國家依據法律和政策的規定，以社會、經濟、政治等力量為保障，當勞動者因年老而喪失勞動力后建立的一種對其基本生活提供保障的專項基金。《中國保險法》規定，養老保險參保人繳納年費上限十五年以上者（年繳費不足十五年的可以繳納到十五年）達到法定退休年齡后，可以每月領取養老金。

我國養老保險基金在1989年至2006年期間，從118.8億元增加到了4996.7億元，總共增加了40倍，同時我國養老保險占社會保險的比例超過了75%。可見，我國養老保險的支出額數目之大，表明了我國對養老保險的重視程度之深。

2、目前我國養老保險制度實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的發展模式

我國養老保險制度改革是從分級統籌開始的。1997年，國務院提出社會養老保險要從市（縣）級統籌逐步向省級統籌過度的方案，最終目的是實現全國統籌。截至2007年年底，共有13個省、市、縣、自治區名義上實行了養老保險省級統籌，其中約10個省區是以地市級統籌為主。其他的省區采用的仍然是以縣級統籌為主的方式。由此可見，中國的養老保險的統籌層次是相當低的。在劃分的2000多個統籌區中，主要還是市（縣）級統籌，而我國要達到全國統籌，則要求我國在全國范圍內實現四個統一，即“統一制度、統一標準、統一管理、統一調度使用資金”。顯然，目前我國養老保險統籌的現狀與國家所設立的統籌目標差距懸殊。

二、我國目前養老保險體制存在的問題

我國的社會保險制度隨著社會經濟發展進行了多次改革，即從新中國成立初期的“企業+社會”，到20世紀70年代的“企業保險”，再到1984年以后的“社會保險”。近16年來，社會保險在保險方式上從社會統籌到“統賬結合”，在保險項目上從少到多，在保險范圍上從窄到寬，不斷完善。在國有企業改革、經濟利益結構大調整的過程中，現行的社會保險制度雖然發揮著積極作用，但是，仍然存在一些與社會經濟不相適應的問題，其具體表現為：

1、養老基金的籌資范圍窄

就我國目前的人口結構而言，我國已經邁入了老齡化社會，為了能夠使老齡人口的基本生活得到保障，當務之急是如何籌集到更多的養老資金。盡管早在1991年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發[1995]6號）文件中確定的養老保險體制改革的目標之一就是要求建立資金來源多渠道的養老保障體系，但目前我國養老保險基金籌資面依然狹窄，主要來源是國家預算和企業營業外列支的生產性收益。并且，國家并不鼓勵人民多存養老金，而世界上一些發達國家，如美國、日本等國則鼓勵多存養老金，為國家財政減輕負擔。隨著我國社會老齡化的加重，如果不采取措施，我國財政負擔會越來越重。

2、行政管理體制與我國當前的養老金制度不相匹配

首先，目前我國大部分地區的社會養老保險統籌層次較低，主要原因是我國對養老保險的行政管理模式是屬地化管理，即市（縣）養老保險經辦機構由地方政府管理，所以市（縣）養老保險經辦機構必然成為地方政府利益的首選目標。省級政府的統籌目標是綜合平衡全省各市（縣）、各行業部門之間的利益，所以便出現了省級養老保險機構與市（縣）級養老保險機構利益的沖突，使得省級統籌難，全國統籌難，全國高度統籌更是難上加難。2011年7月1日，國務院啟動了城鎮居民養老保險試點，目標是覆蓋全國60%的地區，至2012年的時候覆蓋全國。很明顯，在“量”上我國社會養老保險將是完美的蛻變，但經過上面的分析我們不難發現，目前這種分級行政管理體制使得省級統籌、全國統籌難以實現“質”的飛躍。其次，由于征收、支出、管理全部由社保部門負責，造成了行政工作人員的浪費。我國社會養老保險的政策制定、費用收繳、投資運作、監管查處都是由社保部門負責。社保局通過單獨組織一批專業人士對企業進行財務核算、監控企業員工工資，通過專業征管軟件對各個企業進行調查、稽核、收繳。這一過程造成了社保基金的額外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被當作行政費用浪費掉了。與我國相比較，在智利、新加坡、美國等國家對養老金的征收都是由稅務部門操作，獨立的政府或者私營的基金管理公司負責投資，最后統一由社保部門負責養老保險金的支出及政策標準的制定。

3、雙軌制的存在造成了不公平的現象

我國機關事業單位與城鎮企業職工的養老保險金制度在設計與運行上大相徑庭，出現了目前的雙軌制現象。20世紀90年代，城鎮企業職工養老保險初步建立了社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制，即當代人養老費用由兩部分組成。一部分是社會統籌即代際轉移支付，另一部分由當代人工資的一定百分比部分儲蓄支付。而機關事業單位的養老保險制度仍保持著現收現付制模式，即用年輕在職一代人的收入來支付當代退休人員的養老費用（代際轉移）。由于制度的不統一，雙軌制也造成了在城鎮企事業與機關事業單位兩部分人員在參

保義務及待遇水平不平衡，引發了社會矛盾。更有專家表示，社會保險的雙軌制是社會不安定的主要因素。

4、養老保險基金違規挪用現象嚴重

企業繳納的20%的養老金納入社會統籌賬戶中，而養老基金的征收、支出、管理監督均由勞動和社會保障部門負責，這不免會出現“左手監管右手”的現象。統籌賬戶中的社會養老基金在被使用時，各省各市沒有任何的披露，養老保險個人賬戶也不會匯報基金的投資用途、投資回報率，造成了基金違規挪用現象愈演愈烈，進而將影響擴散到全國。這種缺乏制約與監管的管理體制使得養老保險基金最終可能成為沉沒成本，得不到任何投資回報。我國人口基數很大，在老齡化社會來臨的情況下，這種違規挪用保險基金的行為會給國家財政帶來沉重的打擊。

5、養老金的收益性較低

從遼寧省做實個人賬戶的實踐結果來看，我國養老金投資于銀行協議借款和國債的投資回報率低于2.5%，遠遠低于我國社會平均工資增長率。隨著生活水平的提高，通貨膨脹等因素的影響，使得養老基金的低收益難以支撐我國老齡人口的正常生活。以美國為例，美國養老基金與資本市場對接，養老金成為美國資本市場上三大主要機構投資者之一。美國逐漸科學地協調養老金的安全性與收益性，運用投資組合，分散風險，在風險一定（盡量低風險）的情況下，實現養老基金投資高收益。20世紀80年代以來，美國的養老金投資收益均在10%以上（扣除通脹因素后）。在中國對養老基金體制改革的過程中，我們應借鑒美國的養老保險體制，以部分積累制為根本，實現與資本市場相結合的模式。

2010年10月28日，第十一屆全國人大第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，該法于2011年7月1日開始實施，按照“十二五”規劃，基本養老保險有望在五年內實現全國統籌。在我國養老金體制實現由市（縣）統籌到省級統籌，最終達到全國統籌的過程中，我們也看到了我國養老保險制度存在的以上種種問題，我國養老保險體制的改革必然會形成一種趨勢，因此我們應探索出一條符合我國國情的社會養老保險體制。

6、農村養老保險在很大的程度上是一個盲區。雖然隨著養老保險制度的不斷改革,農村養老保險問題已引起國家的重視,但農村養老保險的管理與運作還是缺乏規范的法制化措施、農村經濟發展的落后與發展的不平衡,農民投保能力受到很大的制約,再加上農民家庭養老和養兒防老的傳統思想的影響較深等方面的原因對農村參加養老保險設置許多的障礙。而在經濟體制的改革過程中農村的養老方式發生了一些變化,集體養老保障和家庭養老保障能力在一定程度上已逐步弱化。

7、參保人員退休后享受社保待遇低及辦理、發放養老金手續煩瑣。國務院和勞動與社會保障部規定的享受基本養老條件:達到法定退休年齡,累計繳費年限滿15年的才能享受基本的養老保險金。否則,按投保年限及該人員退休時當地平均工資標準等條件一次性給予結清。一般來說,一次性結清的金額都很低,最多不會超過當地當時年人均工資,并且,該類人員從此退出社會養老保險,不再享受基本養老保險金。即使達到享受基本養老保險金條件的參保人員,也會出現因退休前最后繳費基數和本人實際檔案工資不一致、計算比例不同而造成社保機構批準的基本退休費低于人事或勞動部門批準的基本退休費。參保人員到社保機構辦理基本退休手續繁瑣,需要人事或勞動部門退休審批表及參保人員的檔案。另外,養老保險金的發放仍未完全脫離單位,往往是由社保機構按單位將該單位參保的退休人員基本養老保險金總額劃轉到單位,由單位把單位承擔的其他補貼加上領回的基本養老保險金發放給個人,沒有完成從“單位人”到“社會人”的轉化。

三、針對我國養老保險體制問題的對策

1、做實和強化個人賬戶基金

以美國、日本等發達國家為例，這些國家要求國民每人都有一個獨立的個人賬戶，每月存入多少資金，資金投資在了什么地方，每月定期會有匯報，這使得基金的投資受每一個人的監督，養老金的調度使用更透明。人們對自己個人賬戶的資金有了清楚的了解后才會愿意儲蓄更多的資金，合理進行投資獲得更高的投資回報率，才能規劃自己未來的養老生活，國家也能籌集到更多資金減輕財政負擔。

2、加強法制建設，完善行政管理體制

（1）基金的籌資、征繳以及基金的違規挪用都與法制不健全有關。我國應完善養老保險法律體系，規范養老金的征、支、投。對地方政府、省級政府及其隸屬的保險機構進行嚴格的督查管理，用法律手段防止養老金不必要的流失。

（2）為避免行政工作的浪費，完善我國行政管理體制，可以借鑒智利、新加坡、美國的行政管理體制。這些國家法律規定，養老金統一由稅務部門征收，負責管理投資的是獨立的政府或者私營的基金管理公司，而基金的支出和相關聯政策標準的制定則是由社保部門負責。加強部門之間的協調與配合，建立養老保險管理信息資源共享機制，可以促進養老保險基金全方位的監督管理，有效地完善我國養老保險基金的行政管理體制。

3、養老金制度統一性與特殊性并存的同時更要逐漸縮小差距

目前城（鎮）企業職工養老保險制度是統賬結合模式下的多支柱養老保險體系，而機關事業單位的是改革相對落后的現收現付制模式。為了解決這種社會矛盾，對兩種制度的有機銜接顯得尤為必要。1920年美國公務員退休制度建立以來，聯邦政府雇員養老金制度與社

會保障計劃相分離，1983年美國為處理社會保障計劃的財務危機，使聯邦政府雇員退休金制度與聯邦社會保障計劃實現了有機銜接，但對公務員的退休金制度仍保有一定特殊性。我國也曾借鑒著美國養老金制度的改革思路形成了雙軌制，但我國在雙軌制運行機制下應盡量縮小兩種制度所造成的差距。縮小對城鎮企業職工及機關事業單位與公務人員養老金支付的差距，避免引起社會不安定因素。

4、有效地利用資本市場，擴大投資渠道，規避投資風險，提高收益

對個人賬戶基金應集中到省級社保經辦機構，統一管理，建立“個人—省級社保經辦機構—專業資產管理公司”的信托投資管理體制。我國目前的投資范圍僅局限于銀行存款與債券，投資回報率較低，可以嘗試拓寬投資領域，例如投資于黃金、不動產等低風險領域。這不僅降低了貨幣信用風險、資本市場的系統風險，使養老基金能在低風險下實現資產收益最大化，實現保值增值，提高退休人群的生活水平，同時也有利于我國資本市場的發展。

5、加強對農村養老保險的力度。

一方面是政府對農村養老保險加強扶持,使農村養老保險真正具有社會保障所具有的“社會性”、“福利性”。調動農民投保積極性;一方面加強農村養老保險基金的管理與隊伍建設,農村養老基金由縣級社保機構管理營運。加強基金監督力度,減少管理成本,增強抗風險能力。對農村養老保險服務人員要定期進行綜合業務培訓,提高業務能力、服務意識、思想素質和實際操作能力,以良好的形象贏得廣大農村市場。

6、建立健全養老保險制度的監督體系。

第一:建立有效的養老保險的法律監督。第二:建立紀檢、審計部門對養老保險機構的監督管理,定期與不定期審核相結合的方式對養老保險基金的收支進行審計。第三:養老保險機構每年年初應主動將上一年基本養老基金的征繳情況、支付基本養老金及養老基金的營運狀況向社會公眾公開,接受社會群眾的監督。

7、一方面參保人員退休手續程序化、標準化;另一方面提高養老保險待遇。

現在參保人員退休手續是重復繁瑣,先是人事或勞動部門的退休審批,再由社保機構根據有關社保文件、法規對退休條件、退休養老金結算等進行審批。要改變這一現狀,國家、政府應制定相關的法規,各部門要協調好,盡量避免重復勞動。在退休待遇方面,社保機構不僅僅只承擔基本的養老金,應包括其他各種補貼,而且,養老金的發放應和人員所在單位脫鉤,完全社會化,由社區對退休人員進行管理、提供服務。