第一篇：關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規范、制度規范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內規章《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經過多次反復的修訂或全面更新，黨政兩大系統分別頒行了各自的公文處理法規[1]：《中國共產黨機關公文處理條例》（經中共中央批準，中共中央辦公廳1996年5月發布）；《國家行政機關公文處理辦法》（國務院辦公廳1987年2月發布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機關公文處理法規建設工作，無論對維護公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規范和改善管理、保障國家和公民權益、提高工作質量和工作效能，都發揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認識到，與其他領域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規建設也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認識、努力彌補這些不足，使公文處理法規不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》兩個法規中所反映的情況，大膽就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規范管理（規范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內部程序性規范的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規范中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規范化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規范中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應增強黨政機關公文處理法規中規范內容統一一致的程度。

公文處理規范的一個重要特點是強調規范內容的統一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

筆者認為，目前黨政機關各自的公文處理法規中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統一一致：有關的概念的統一，特別應就反映工作活動及其流程的工作術語等作出統一的規定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關公文文種的統一，主要是針對黨政機關通用的公文文種統一規定其名稱、性質和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關公文格式的統一，主要是針對公文的基本式樣，有關尺寸規格，各部分內容的位置及排列規則作出一致規定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質意義的差別；行文規則基本精神的統一，也就是針對既適用于黨的機關，又適用于行政機關的規則作出一致性的規定。

（三）應在公文處理法規內容體系中補充完善一部分具有基本性的內容。

在黨政機關公文處理活動不斷面臨新的客觀環境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規需要補充一些新的內容，以對新要求作出回答，滿足客觀環境條件的需要。

筆者認為，在舉國強調依法治國，強調黨在憲法法律范圍內開展工作，強調依法行政的情況下，公文處理法規中應適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規定。如公文生效要件問題（制發者要件、內容要件、程序要件、外部形態要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機構效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關系）；公文失效的條件及其確認，失效公文的處置（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認定問題，公文復制品的實際效力認定問題，公開發布公文的效力認定問題等。

筆者還認為，公文處理法規中還應有針對性地就客觀實際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規則作出規定。如公文文種的選用規則，行文規則中的越級行文條件、多級行文條件、聯合行文條件、抄送公文條件，以及機關內部外部會商（很多機關又稱其為會簽）程序、公文審批簽發程序等。

（四）應更加講究“立法”技術，使公文處理法規本身就成為典范公文。

公文處理法規是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應當是一個精品公文、典范公文。要做到這一點，需要現有的公文處理法規繼續在具體技術層面上精益求精。

在“立法”技術方面，現有公文處理法規應當更講究：

●用語的規范和精確。特別要注意使同一法規中表達同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應保持對相同類型事物和概念表達時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認程度和范圍。

●歸類的合理和準確。要科學設置類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯系與時間聯系，避免出現脫節現象。

●排列的有序和科學。項目的排列應有合理的次序，既要注意遵從習慣和慣例，更要注意根據工作規律，根據具體情況確定排序的依據。究竟是按事物發展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構成要素的邏輯次序，還是按構成事物總體的各“部分”的性質及相互關系排列，應認真加以分析和研究。

●結構安排的規矩和有效。要尊重規范性文件在結構安排方面的規范性，如以條為基本表達的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內容等。還要講究閱讀和執行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規則之后，再詳細說明具體要求；……。

（五）應認真做好規劃工作，在既有法規的基礎上形成公文處理規范體系。

同許多人的看法相同，筆者也認為，現有公文處理法規，不管是黨的機關的，還是行政機關的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規規范的各項內容之間涉及對象面的大小、規范自身的規格，規范內容的精細程度都有非常大的差別。同一法規，有的規范寥寥數句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應，不得不犯規范性文件的禁忌講“一般應如何如何”。筆者覺得，之所以會出現這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規負載了一個規范體系的重負。也就是說，現在的一個法規所承載的應當是一個公文處理規范體系所應當負擔和能夠負擔的。對于這樣一個涉及面寬，技術性比較強的公文處理活動來說，如果要進行規范，單靠一兩個法規是遠遠不夠的，必須建立一個包含有若干個法規、標準和其他規范的的規范體系。為此，要完善公文處理法規的建設，必須盡快改變目前靠一個法規頂天下的局面。這需要我們認真進行規劃，合理地進行分工，按照客觀的規律性去建設規范體系。

按照筆者的初步設想，公文處理規范體系應當由這樣兩部分規范構成，一類是可以自主創設規則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補充說明作用和具體執行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強制性規范，是典型的和真正意義上的法規。后一類則可以既有強制性規范；又可以實事求是地包含一部分供執行單位自主選擇，一經選定就要不折不扣執行的選擇性規范；還可以包括一部分旨在進行方法指導，并不要求不折不扣實施的推薦性規范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細的就是細的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領域，各種規范各司其職、各負其責、各有側重，各講各自的話，各實現各自的功能。

第二篇：關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

關于進一步完善我國黨政機關 公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規范、制度規范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。現我就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見。

一、應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神 在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規范管理（規范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內部程序性規范的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規范中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。一是公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規范化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各 類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規范中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。二是同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處 理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。三是就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

二、應增強黨政機關公文處理法規中規范內容統一一致的程度 公文處理規范的一個重要特點是強調規范內容的統一一致，這其 中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

我認為，目前黨政機關各自的公文處理法規中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統一一致：有關的概念的統一，特別應就反映工作活動及其流程的工作術語等作出統一的規定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關公文文種的統一，主要是 針對黨政機關通用的公文文種統一規定其名稱、性質和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關公文格式的統一，主要是針對公文的基本式樣，有關尺寸規格，各部分內容的位臵及排列規則作出一致規定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質意義的差別；行文規則基本精神的統一，也就是針對既適用于黨的機關，又適用于行政機關的規則作出一致性的規定。

三、應在公文處理法規內容體系中補充完善一部分具有基本性的內容

在黨政機關公文處理活動不斷面臨新的客觀環境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規需要補充一些新的內容，以對新要求作出回答，滿足客觀環境條件的需要。

我認為，在舉國強調依法治國，強調黨在憲法法律范圍內開展工作，強調依法行政的情況下，公文處理法規中應適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規定。如公文生效要件問題（制發者要件、內容要件、程序要件、外部形態要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機構效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關系）；公文失效的條件及其確認，失效公文的處臵（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認定問題，公文復制品的實際效力認定問題，公開發布公文的效力認定問題等。

我還認為，公文處理法規中還應有針對性地就客觀實際工作中迫 切需要確立的一些帶基本性的規則作出規定。如公文文種的選用規則，行文規則中的越級行文條件、多級行文條件、聯合行文條件、抄送公文條件，以及機關內部外部會商（很多機關又稱其為會簽）程序、公文審批簽發程序等。

四、應更加講究“立法”技術，使公文處理法規本身就成為典范公文

公文處理法規是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應當是一個精品公文、典范公文。要做到這一點，需要現有的公文處理法規繼續在具體技術層面上精益求精。在“立法”技術方面，現有公文處理法規應當更講究：一是用語的規范和精確。特別要注意使同一法規中表達同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應保持對相同類型事物和概念表達時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認程度和范圍。二是歸類的合理和準確。要科學設臵類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯系與時間聯系，避免出現脫節現象。三是排列的有序和科學。項目的排列應有合理的次序，既要注意遵從習慣和慣例，更要注意根據工作規律，根據具體情況確定排序的依據。究竟是按事物發展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構成要素的邏輯次序，還是按構成事物總體的各“部分”的性質及相互關系排列，應認 真加以分析和研究。四是結構安排的規矩和有效。要尊重規范性文件在結構安排方面的規范性，如以條為基本表達的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內容等。還要講究閱讀和執行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規則之后，再詳細說明具體要求；……。

五、應認真做好規劃工作，在既有法規的基礎上形成公文處理規范體系

同許多人的看法相同，我也認為，現有公文處理法規，不管是黨的機關的，還是行政機關的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規規范的各項內容之間涉及對象面的大小、規范自身的規格，規范內容的精細程度都有非常大的差別。同一法規，有的規范寥寥數句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應，不得不犯規范性文件的禁忌講“一般應如何如何”。我覺得，之所以會出現這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規負載了一個規范體系的重負。也就是說，現在的一個法規所承載的應當是一個公文處理規范體系所應當負擔和能夠負擔的。對于這樣一個涉及面寬，技術性比較強的公文處理活動來說，如果要進行規范，單靠一兩個法規是遠遠不夠的，必須建立一個包含有若干個法規、標準和其他規范的的規范體系。為此，要完善公文處理法規的建設，必須盡快改變目前靠一個法規頂天下的局面。這需要我們認真進行規劃，合理地進行分工，按照客觀的規律性去建設規范體系。我的初步設想是，公文處理規范體系應當由這樣兩部分規范構成，一類是可以自主創設規則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補充說明作用和具體執行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強制性規范，是典型的和真正意義上的法規。后一類則可以既有強制性規范；又可以實事求是地包含一部分供執行單位自主選擇，一經選定就要不折不扣執行的選擇性規范；還可以包括一部分旨在進行方法指導，并不要求不折不扣實施的推薦性規范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細的就是細的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領域，各種規范各司其職、各負其責、各有側重，各講各自的話，各實現各自的功能。

第三篇：關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的幾點思考

關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規范、制度規范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內規章《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經過多次反復的修訂或全面更新，黨政兩大系統分別頒行了各自的公文處理法規[1]：《中國共產黨機關公文處理條例》（經中共中央批準，中共中央辦公廳1996年5月發布）；《國家行政機關公文處理辦法》（國務院辦公廳1987年2月發布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機關公文處理法規建設工作，無論對維護公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規范和改善管理、保障國家和公民權益、提高工作質量和工作效能，都發揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認識到，與其他領域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規建設也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認識、努力彌補這些不足，使公文處理法規不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》兩個法規中所反映的情況，大膽就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規范管理（規范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內部程序性規范的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規范中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規范化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規范中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應增強黨政機關公文處理法規中規范內容統一一致的程度。

公文處理規范的一個重要特點是強調規范內容的統一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝

第四篇：新舊黨政機關公文處理法規比較研究

新舊黨政機關公文處理法規比較研究

——以1996、2001、2012頒布的三部公文法規為例袁肖肖2010133139公共事業管理公管1011班

摘要：中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2012年4月26日印發了《黨政機關公文處理工作條例》（簡稱“新《條例》”），統一了黨政機關公文處理規范。本文對1996年《中國共產黨機關公文處理條例》（簡稱“舊《條例》”）、2001年《國家行政機關公文處理辦法》（簡稱“舊《辦法》”）、2012年《黨政機關公文處理工作條例》（簡稱“新《條例》”）進行了比較研究，幫助讀者學習《黨政機關公文處理工作條例》。

關鍵詞：黨政機關公文處理比較研究

與1996年的舊《條例》和2001年的舊《辦法》相比，2012年的新《條例》有了一些新的變化。這些變化使得新條例更為嚴謹、科學，對推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化、規范化必將發揮重要作用。比較舊《條例》、舊《辦法》、新《條例》，了解并掌握其中出現的新變化，對正確領會和貫徹新條例的精神，做好新時期黨政機關公文處理工作，有著十分重要的意義。

一、統一了黨委和政府系統的公文處理辦法

此前，黨、政機關在公文處理上所遵循的法規不同，分別遵循舊《條例》和舊《辦法》。2012年發布的新《條例》將黨和政府系統的公文處理規范統一起來，實現了黨的機關和行政機關的公文種類、格式標準、行文規則、辦文流程和管理要求的統一。新《條例》的頒布將對我國公文處理工作的科學化、制度化、規范化產生深遠影響，在提高我國公文處理工作效率和質量的道路上向前邁進一大步，徹底解決了我國公文處理長期以來黨政不一的問題。

二、增加了公文種類

1996年舊《條例》有14種文種，分別是決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函、會議紀要等，2001年舊《辦法》有13種文種，分別是命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要等，2012年新《條例》有15種文種，分別是決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要等。新《條例》的公文種類有行政機關的13種增加至15種。增加了“決議”和“公報”，同時將“會議紀要”改為“紀要”，原有13種的使用范圍與原《國家行政機關公文處理辦法》的規定基本相同。

三、調整了公文的組成要素

新《條例》18個：份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、發文機關署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關、印發機關和印發日期、頁碼。

舊《條例》17個：版頭、份號、密級、緊急程度、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件、發文機關署名、成文日期、印章、印發傳達范圍、主題詞、抄送機關、印制版記。

舊《辦法》17個：秘密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期。

新《條例》增加了“份號”、“發文機關署名”、“頁碼”，減少了“主題詞”。舊《辦法》雖未對“份號”、“頁碼”作出規定，但實際工作中一直在使用。不標識“共印XX份”，取消主題詞，取消半腰式上行文版頭，成文時間改為用阿拉伯數字標識。增加了不加蓋公章的公文格式。

四、謀篇布局方面更加科學合理

新《條例》共8章42條，分別是總則、公文種類、公文格式、行文規則、公文擬制、公文辦理、公文管理、附則等8章；舊《條例》共12章40條，分別是總則、公文種類、公文格式、行文規則、公文起草、公文校核、公文簽發、公文辦理的傳遞、公文管理、公文立卷歸檔、公文保密、附則等12章；舊《辦法》共9章57條，分別是總則、公文種類、公文格式、行文規則、發文辦理、收文辦理、公文歸檔、公文管理、附則等9章。

五、行文規則方面增加了一些具體規定

上行文“原則上主送一個上級機關”，舊《辦法》只對請示作此規定。黨委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應當經本級黨委、政府同意或者授權。下級機關的請示事項，如需以本機關名義向上級機關請示，應當提出傾向性意見后上報，不得原文轉報上級機關。不得以本機關負責人名義向上級機關報送公文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。

六、在版式、格式的統一與規范上取得新突破

1）公文用紙得到統一，統一為A4紙。

2）格式要素稱謂得到統一，如舊《條例》發文機關標志叫“版頭”，舊《辦法》叫“發文機關標志”，而現在統一稱之為“發文機關標志”。

3）格式要素標注位置統一，如舊《條例》秘密等級、緊急程度等標注在左上角，而舊《辦法》則標注在右上角，現統一標注在左上角。

4）成文日期標注統一為阿拉伯數字。舊《條例》用阿拉伯數字，而舊《辦法》用小寫漢字。

5）公文中涉及漢字、數字、標點符號、計量單位、外文字符等參照相應國家標準。

七、公文擬制更加強調程序規范

公文文稿簽發前，應當由發文機關辦公廳（室）進行審核。審核的重點是：

1）行文理由是否充分，行文依據是否準確。

2）內容是否符合國家法律法規和黨的路線方針政策；是否完整準確體現發文機關意圖；是否同現行有關公文銜接；所提政策措施和辦法是否切實可行。

3）涉及有關地區或者部門職權范圍的事項是否經過充分協商并達成一致意見。

4）文種是否正確，格式是否規范；人名、地名、時間、數字、段落順序、引文等是否準確；文字、數字、計量單位和標點符號等用法是否規范。

5）其他內容是否符合公文起草的有關要求。機關負責人應當主持、指導重要公文起草工作。在簽發環節強調重要公文和上行文由機關主要負責人簽發，舊《辦法》只對上行文作此規定。黨委、政府的辦公廳（室）根據黨委、政府授權制發的公文，由受權機關主要負責人簽發或者按照有關規定簽發。

八、體現實事求是、與時俱進的精神

文種根據實際做出適當的取舍。

舊《條例》14種文種：決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函、會議紀要。

2）舊《辦法》13種文種：決定、通知、通報、通告、公告、請示、批復、報告、意見、函、會議紀要、議案、命令（令）。

3）新《條例》15種文種：決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要。

新《條例》取消了條例、規定、指示3個文種，取消了公文標題中對“標點符號”使用的限定，取消了公文主題詞。

九、文種用途表述的更簡潔精煉

1.通知：

新《條例》：適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文。

舊《條例》：用于發布黨內法規、任免干部、傳達上級機的指示、轉發上級機關和不相隸屬機關的公文、批轉下級機關的公文、發布要求下級機關辦理和有關單位共同執行或者周知的事項。

舊《辦法》：適用于批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員。

2.通報：

新《條例》：適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神和告知重要情況。

舊《條例》：用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神、交流重要情況。

舊《辦法》：適用于表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況。

3.通告：

新《條例》：適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項。

舊《條例》：無該文種

舊《辦法》：適用于公布社會各有關方面應當遵守或者周知的事項。

4.公報：

新《條例》：適用于公布重要決定或者重大事項。

舊《條例》：用于公開發布重要決定或者重大事件。

舊《辦法》：無該文種

5.決定：

新《條例》：適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。

舊《條例》：用于對重要事項作出決策和安排。

舊《辦法》：適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。

6.決議：

新《條例》：適用于會議討論通過的重大決策事項。

舊《條例》：用于經會議討論通過的重要決策事項。

舊《辦法》：無該文種

7.紀要：

新《條例》：適用于記載會議主要情況和議定事項。

舊《條例》：用于記載會議主要精神和議定事項。

舊《辦法》：適用于記載、傳達會議情況和議定事項。

8.命令（令）：

新《條例》：適用于公布行政法規和規章、宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員。

舊《條例》：無該文種

舊《辦法》：適用于依照有關法律公布行政法規和規章；宣布施行重大強制性行政措施；嘉獎有關單位及人員。

9.報告：

新《條例》：適用于向上級機關匯報工作、反映情況，回復上級機關的詢問。

舊《條例》：用于向上級機關匯報工作、反映情況、提出建議，答復上級機關的詢問。舊《辦法》：適用于向上級機關匯報工作，反映情況，答復上級機關的詢問。

十、涉密公文傳遞渠道更明確具體。

新《條例》規定，“涉密公文應當通過機要交通、郵政機要通信、城市機要文件交換站或者收發件機關機要人員傳遞，通過密碼電報或者符合國家保密規定的計算機信息系統進行傳輸”。舊《辦法》未提及涉密 公文的傳遞渠道，舊《條例》則規定為“秘密公文應當通過機要交通（或機要通信）傳遞、密電傳輸或者計算機網絡加密傳輸，不得密電明傳、明電密電混用”。

十一、更加重視建立健全公文管理制度，尤其強調公文管理工作的安全保密。新《條例》在第七章“公文管理”中規定：“各級黨政機關應當建立健全本機關公文管理制度，確保管理嚴格規范，充分發揮公文效用”。舊《辦法》第四十五條表述為“文秘部門應當建立健全本機關公文處理的有關制度”，舊《條例》則無有關制度建設的規定。

相比舊《辦法》和舊《條例》，新《條例》尤其強調公文管理工作的安全保密。新《條例》第二十九條規定：“設立黨委（黨組）的縣級以上單位應當建立機要保密閱文室，并按照有關保密規定配備工作人員和必要的安全保密設施設備。”第三十條規定：“公文確定密級前，應當按照擬定的密級先行采取保密措施。確定密級后，應當按照所定密級嚴格管理。”第三十一條規定：“涉密公文公開發布前應當履行解密程序。公開發布的時間、形式和渠道，由發文機關確定。”第三十二條規定：“絕密級公文一般不得復制、匯編，確有工作需要的，應當經發文機關或者其上級機關批準。”上述規定都是舊《辦法》和舊《條例》中所沒有的。

十二、在公文的撤銷和廢止、發文單位立戶及銷戶上有新要求。

新《條例》第三十三條規定：“公文撤銷和廢止，由發文機關、上級機關或者權力機關根據職權范圍和有關法律法規決定。”第三十七條規定：“新設立的機關應當向本級黨委、政府的辦公廳（室）提出發文立戶申請。經審查符合條件的，列為發文單位，機關合并或者撤銷時，相應進行調整。”相比舊《辦法》和舊《條例》，這些規定都是新增的。

十三、新《條例》內容注重繼承與創新相結合新《條例》在公文文種的取舍上注重繼承保留，其中15個文種，即決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要，都是從舊《條例》《辦法》中繼承保留下來的，而且其中的意見、請示、公告、議案、批復、函這6個文種適用范圍的表述也沒變化，仍按舊《條例》、舊《辦法》中的內容表述。又如，新《條例》第七章公文管理第二十八條要求“各級黨政機關應當建立健全本機關公文管理制度”，就是繼承舊《辦法》第八章公文管理第四十五條的內容。新《條例》第七章公文管理第三十三條關于公文撤銷和廢止的內容，也是繼承了舊《辦法》中第四十九條的規定精神。新《條例》的創新亮點就更多了。例如，新《條例》第四章行文規則中，在總結舊《條例》、舊《辦法》行文規則布局經驗做法的基礎上，創新布局，在行文規則擺列順序上按照行文方向來布局。展現在新《條例》中的是：行文的總規則兩款，向上級機關行文應當遵循的規則六款，向下級機關行文應當遵循的規則五款，平級機關之間行文應當遵循的規則兩款，其他行文規則一款。這個行文規則排序的變化創新，層次清晰，好記好用，無疑是新《條例》在創新方面的一大新亮點。

十四、新《條例》對公文處理工作提出了新要求

一是在第五章公文擬制中增加了前置審核公文文稿的規定，針對“需要發文機關審議的重要公文文稿”，明確規定“審議前由發文機關辦公廳（室）進行初核”。這一條規定是在認真總結以往公文辦理工作的經驗教訓基礎上對公文辦理提出的新要求。在公文辦理的實踐中，經常存在著提交會議審議的重要文稿繞過上級機關辦公廳（室）初審就匆忙上會的現象，結果文稿經常出現問題。有問題的公文文稿如果直接提交發文機關審議，不但浪費發文機關和領導同志的時間和精力，而且還可能損害機關形象、影響工作效果。因此，比較現實可行的方法，就是在重要公文文稿提交審議之前，由上級機關的辦公廳（室）先進行細核。二是

在第六章第二十五條發文辦理的主要程序中增加了“核發”的內容，即“公文印制完畢，應當對公文的文字、格式和印刷質量進行檢查后分發”。猶如產品出廠前最后一道檢驗產品是否合格的工序，以確保黨政機關公文的質量。三是為了使黨政機關的辦公廳（室）開展發文立戶管理工作有依據，新《條例》第三十七條中對新設立的黨政機關發文立戶申請、審查等程序作出規定。這些新表述、新要求，拓寬了黨政機關公文處理工作的領域，豐富了公文處理工作的內涵。

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第五篇：黨政機關公文處理和黨內法規工作講義

黨政機關公文處理和黨內法規工作

一、關于黨政機關公文處理工作

（一）黨政機關公文的定義

黨政機關公文是指黨政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規和規章，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。其主要特點有：

1．權威性和政策性。公文的權威性主要體現在制定者和內容上。黨政機關公文是各級黨政機關根據法律賦予的權限和職責制作和發布的，表達的內容是黨政機關對特定問題的權威意見、看法和要求。同時，黨政機關通過制發公文來傳達政策、解決問題、推動工作，在各項事業中發揮著闡明事理、啟發覺悟和提高認識的作用，代表著黨和政府的執政理念、執政思想，絲毫不能偏離黨和國家的政治目標和政策軌道，不能有悖于黨和國家的路線方針政策以及法律法規等，具有很強的政策性要求。

2．針對性和指導性。黨政機關公文總是根據現實需要，為解決某個特定問題和指導某項工作而制發的，不僅要體現上級機關的精神，而且要結合本區域本部門單位實際，針對全局或局部工作，對布置的任務、安排的工作、規定的事項、提出的要求都要交代得比較具體、明確，有鮮明的、現實的針對性和指導性。

3．規范性和約束性。從內容看，黨政機關制發公文語言運用極其規范，其傳達的意志不以受文者是否同意為轉移，公文一旦發布實施，其法定效力將對受文者及其他有關方面的行為產生不同程度的強制性影響和約束，必須被嚴格遵守或執行，具有極強的約束力。從生成過程看，公文

同文學作品、新聞報道、學術論文等實用文體的性質不同，公文必須嚴肅莊重，制發單位要嚴格遵循共同的規范格式，種類名稱、體式結構、用紙幅面等都必須執行具體規定，不得隨意更改；行文規則、辦理程序、整理歸檔、清退銷毀等也有統一、明確的要求，不得擅自行事。

4．程序性和嚴密性。公文制發和處理必須履行規定的程序，從起草、審核、簽發、校印、發出，到擬辦、批辦、承辦、歸檔、清退、銷毀，環環相扣，程序性和嚴密性極強。公文處理工作必須嚴格按照相關程序進行，無論在哪個環節上違背了程序都將影響公文的效果。

5．對應性和定向性。黨政機關行文必須根據隸屬關系和職權范圍確定，什么樣的公文由什么單位制發、哪一級單位制發，都有具體、明確的對應關系。同時，大部分黨政機關公文都是寫給特定對象閱讀的，公文發送到什么單位必須明確指定。而黨政機關制發的部分公文，一段時期內因其內容涉及黨和國家機密和暫時不得公開的重要事項，有保密的要求，其傳達范圍更加嚴格。對此類公文，必須嚴格保密管理，一旦疏忽大意出現泄密情況，會給黨和國家的工作帶來不良后果甚至嚴重損失。

（二）黨政機關公文的作用

黨政機關公文的作用，主要有以下5個方面：

1．指導工作，傳達意圖。公文是傳達貫徹黨和國家方針政策及指令的有效形式，是上級機關或部門實施領導或指導的重要工具。黨政機關運用公文的形式作出決定決議、發布政令，對經濟社會和各個方面的工作實施領導或指導，并以此為依據，監督檢查下級機關對上級機關指示精神的貫徹執行情況。

2．聯系工作，交流情況。由于社會活動的實際需要，上下級和同級機關之間，不相隸屬的機關之間，需要進行日常性的公務聯系。公文是機關與機關之間常用的聯系手段，通過這一載體，能夠使上情得以下達、下情得以上報，充分發揮交流思想、溝通情況、接洽工作的作用，確保機關之間聯系2

暢通、運轉有序。

3．請示工作，答復問題。下級機關工作中的有關事項需經上級機關批準方可辦理時，多以公文形式向上級機關請求指示或批準；向上級機關匯報工作、反映情況、回復詢問，也多以公文形式報告上級機關。上級機關在掌握下級機關的工作情況和存在問題后，可以進行及時指導，也可以通過公文的形式答復下級機關的“請示”。

4．總結工作，推廣經驗。黨政機關公文不僅是傳達政策意圖的重要工具，還是推廣典型經驗做法的有效載體。對某些區域和部門單位工作中創造的經驗和做法及時進行總結，通過公文形式轉發給其他區域和部門單位學習借鑒，舉一反三，有利于推動相關工作的深入開展。

5．記載工作，積累史料。公文是黨政機關從事公務活動的真實記錄，記載著許多重要決策、法規和重要公務活動事項等的產生過程。任何公文在其形成的同時，也成為一個單位的檔案材料，既是見證歷史的權威憑證，也是今后工作的重要參考。

（三）黨政機關公文的種類

《條例》規定黨政機關公文文種主要有15個：

決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要。

1．決議。適用于會議討論通過的重大決策事項。（數量不多）2．決定。適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。（常用文種）

3．命令（令）。適用于公布行政法規和規章，宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員。

4．公報。適用于公布重要決定或者重大事項。（中央全會，全國黨代會，省黨代會）

5．公告。適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項。

6．通告。適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項。7．（實施）意見。適用于對重要問題提出見解和處理辦法。（常用文種）8．通知。適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文。（最普遍、最常見文種，適用不是文種的法規性文件）

9．（情況）通報。適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神和告知重要情況。

10．報告。適用于向上級機關匯報工作、反映情況、回復上級機關的詢問。報告不能用匯報來簡單代替。

11．請示。適用于向上級機關請求指示、批準。12．批復。適用于答復下級機關請示事項。

13．議案。適用于各級人民政府按照法定程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項。

14．函。適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。

15．（會議）紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項。

（四）黨政機關公文的格式

公文格式規定了黨政機關公文格式各要素、格式標準、用紙及數據表現形式等內容，使黨政機關公文表現形式趨于統一和規范，對有效發揮黨政機關公文的特定效力、提高黨政機關公文處理工作質量和效率具有重要的意義。

《條例》規定“公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、發文機關署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關、印發機關和印發日期、頁碼、二維條碼等組成”，從19個方面規范了黨政機關公文格式各要素。

按各要素所在的位置，可分為版頭部分、主體部分、版記部分。

版頭部分包括份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人6個要素，位于公文首頁上部，一般占整個頁面的1/3左右。黨政機關公文版頭部分與主體部分用一條紅包橫線隔開，其中黨的機關公文紅色橫線中間加2號實體紅色五角星。

主體部分包括公文標題、主送機關、正文、附件說明、發文機關署名、成文日期、印章、附注、附件9個要素，位于版頭部分以下、版記部分以上。

版記部分包括抄送機關、印發機關和印發日期、頁碼、二維條碼4個要素，位于公文最后一頁下端。

（五）公文的行文規則

學習、領會并熟練運用行文規則，有利于黨政機關規范行文，維護正常的工作秩序，提高辦事效率。黨政機關行文主要有兩種類型，一是向上級機關行文，一種是向下級機關行文；也有向平行機關行文的。不管是向上還是向下行文或是平行行文都有明確規則，不是想怎么辦就怎么辦。

1．行文總規則

（1）行文應當確有必要，講求實效，注重針對性和可操作性

這是行文的總規則，是黨的實事求是的思想路線、黨的優良作風在行文規則中的具體體現。這一行文規則主要針對黨政機關文牘主義、形式主義等不良文風而確立，對整治黨政機關作風尤其是文風、充分發揮公文效用具有重要意義。

（2）行文關系根據隸屬關系和職權范圍確定，一般不得越級行文，特殊情況需要越級行文的應當同時抄送被越過的機關

《條例》強調，確定行文關系應當以隸屬關系和職權范圍作為依據。隸屬關系是指一個機關隸屬于另一個機關；職權范圍是法律法規確定的職責任務、管轄范圍和行使權力的界限。隸屬關系和職權范圍決定行文關系，行文關系決定行文的依據、公文的內容、文種的使用、語言的組織等。

一般不得越級行文。越級行文，主要是指越級向上級機關行文。一般不得越級行文，是由黨和國家的領導體制決定的。越級向上級行文，一方面，擾亂了正常的工作秩序，增加了上級機關的負擔；另一方面，不利于發揮各級機關應有的職能作用，甚至造成機關與機關之間的矛盾。當然，特殊情況是可以越級行文的。可以越級行文的特殊情況主要有：一是遇有重大突發事件，包括重大自然災害、重大事故災難、重大公共衛生事件和社會治安事件等，按照逐級行文的方式不利于重大突發事件處理的，在這種緊急情況下，從有利于工作出發，可采取越級上行文的方式行文。二是直接的上級機關亂作為，或者違法違紀的，可以越級行文舉報上級機關。

2．向上級機關行文的規則

（1）原則上主送一個上級機關，根據需要同時抄送相關上級機關和同級機關，不抄送下級機關。指向上級機關請示工作、報告情況、提出意見時，原則上主送一個上級機關，其他上級機關和同級機關需要周知和支持的，抄送該上級機關和同級機關。

（2）黨委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應當經本級黨委、政府同意或者授權；屬于部門職權范圍內的事項應當直接報送上級主管部門。這是對黨委、政府的部門向具有業務指導關系的上級部門行文作出的規定。一方面，如事項重大（例如涉及全局性的工作部署、重要政策的制定、重要人事安排、特殊敏感事項等），應當經本級黨委、政府同意或授權，其目的是為了加強黨委、政府的集中統一領導，強化本級黨委、政府的責任。另一方面，為避免行文升級、升格，屬于部門職權范圍內的事項應當直接報送上級主管部門，不再經過本級黨委、政府行文，這里體現了黨委、政府與其部門的職權劃分和責任范圍。

（3）下級機關的請示事項，如需以本機關名義向上級機關請示，應當提出傾向性意見后上報，不得原文轉報上級機關。這一行文規則體現了責權相適應的原則，有助于約束中間部門的行文行為，強化和落實行文責6

任；有利于提高工作效率和辦文質量，發揮各級機關的職能作用，避免機關不作為。處理下級機關的請示事項，是本級機關的職責；對具體問題的處理、具體事項的辦理，本級機關比上級機關更了解情況，應充分發揮本級機關的作用；根據政策規定和實際情況提出辦理的傾向性意見，供上級機關參考，有利于提高上級機關的辦理質量與效率。

（4）請示應當一文一事。不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。一文一事，即一件請示公文只請示反映一個問題，反映了請示公文專一性，有利于上級機關審閱、批示和答復。向上級機關請示問題，應當附有背景材料、情況說明等，以利于請示公文的辦理。

（5）除上級機關負責人直接交辦事項外，不得以本機關名義向上級機關負責人報送公文，不得以本機關負責人名義向上級機關報送公文。公文是在公務活動中產生的，既不得以本機關名義向上級機關負責人行文，也不得以本機關負責人名義向上級機關行文。除上級機關負責人明確交辦的個別事項要求報送他本人和確需直接報送審批的敏感絕密事項、重大突發事件以及部分涉外事項之外，上行公文應當以行文機關的名義報上級機關，由上級機關的辦公廳（室）按程序辦理。落實上級機關負責人批示辦理情況的報告，不屬于直接交辦的范疇。

（6）受雙重領導的機關向一個上級機關行文，必要時抄送另一個上級機關。“受雙重領導的機關”是為有利于開展工作或者同為黨委、政府的工作部門設立的。抄送另一個上級機關的目的是為了溝通情況和互通情況，提高相關機關的決策水平和領導管理水平。

3．向下級機關行文的規則

（1）主送受理機關，根據需要抄送相關機關。重要行文應當同時抄送發文機關的直接上級機關。向下級機關行文，有指揮性、知照性公文等，根據隸屬關系和職權范圍，主送受理機關，即需要貫徹執行、辦理公文和應當知曉公文內容的機關；根據工作需要，抄送應當執行或者知曉公文內

容的相關機關。

（2）黨委、政府的辦公廳（室）根據本級黨委、政府授權，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。需要政府審批的具體事項，經政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經政府同意。這是規范黨委、政府的辦事機構、工作部門、直屬機構及其他單位如何向下級黨委、政府行文的規則。

（3）黨委、政府的部門在各自職權范圍內可以向下級黨委、政府的相關部門行文。這是黨委、政府的部門如何向下級機關相關部門行文的規則。上級黨委、政府的部門向下級黨委、政府的相關部門行文，在行文關系中屬指導關系，可以下發業務工作規劃、計劃、工作規范、工作部署、工作任務、批復等。凡超越部門職權范圍的事項，應報請本級黨委、政府行文。

（4）涉及多個部門職權范圍內的事務，部門之間未協商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上級機關應當責令其糾正或者撤銷。這是向下級機關行文，部門之間協商規則與未協商一致、違規行文的處理規則。黨委、政府及其辦公廳（室）行文，黨委、政府的部門行文，包括下發工作部署、政策性規定、規范性文件和規章等，公文內容涉及多個部門職權范圍內的事務必須進行協商，意見一致后才能寫進公文；經協商未達成一致意見的不得寫進公文，更不得擅自向下行文。否則，有可能造成工作混亂，讓人無所適從，也無法貫徹執行。未達成一致意見就擅自行文，是對工作、對事業、對上下級和人民群眾不負責任的表現，上級機關發現后應當進行批評教育，并責令其及時糾正。如果行文機關不按上級機關要求落實的，上級機關可以撤銷或廢止該文，造成嚴重后果的要依法依規追究有關人員的責任。

（5）上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時抄送該下級機8

關的另一個上級機關。這一項規則對應了向上級機關行文規則的第六項，都是為了領導機關之間、上下級機關之間及時了解情況，以便于工作，防止決策和指揮失誤。

4．其他行文規則

（1）同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。這是聯合行文的規則。聯合行文的目的是什么？哪些機關可以聯合行文？如何聯合行文？這是黨政機關應當正確認識和解決的問題：一是聯合行文的目的。推動共同貫徹執行黨的路線方針政策和國家法律法規，推動共同管理的工作或與聯署機關有關的工作。二是聯合行文的機關。即黨政機關、黨政機關與其他同級機關。三是各聯署機關行政層級相當。

（2）黨委、政府的部門依據職權可以相互行文。這是部門之間相互行文的規則。過去，只有政府的部門依據部門職權可以相互行文；現在，黨委、政府的部門依據職權都可以相互行文。

部門之間相互行文的條件：一是同級黨委、政府的部門。二是依據各自的職權，有行文的必要性，不得超越職權范圍。三是部門之間在各自職權范圍內相互發布、傳達要求周知或者執行的事項，一般用“函”行文，也可以用“通知”行文。部門之間在各自職權范圍內相互聯系工作和答復審批事項，應當用“函”行文。

黨委、政府的部門應當準確理解和正確貫徹執行這一行文規則，凡超越自己職權范圍的，應報請同級黨委、政府行文。

（3）部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文。這是規范部門內設機構行文的規則，是從部門內設機構的職能出發作出的規定，確保部門的領導管理政令統一。規則中“正式”二字，可以理解為代表本部門行使職權、履行職能活動、發布政策性規范性文件的行為。部門內設機構，只有辦公廳（室）是部門的辦事機構，其他內設機構是業務工作機構。因

工作需要，經部門同意或者授權，辦公廳（室）可以代表本部門對外正式行文，答復應當由部門審批的事項。部門其他內設機構沒有這個職權。部門其他內設機構在各自職權范圍內可與相應機關的內設機構以“函”等形式聯系工作。在縣市一級都是以單位名義行文。

（六）黨政機關公文的擬制

公文擬制的質量和效率，直接影響公文效用的發揮。

1．公文的起草。公文起草是公文處理工作的基礎和源頭。做好公文起草工作，對保證公文質量、提高黨政機關公務效能，進而促進黨的事業發展和政府工作的順利開展，具有重要作用。

根據《條例》規定，起草公文應做到：（1）符合國家法律法規和黨的路線方針政策，完整準確體現發文機關意圖，并同現行有關公文相銜接。（2）一切從實際出發，分析問題實事求是，所提政策措施和辦法切實可行。（3）內容簡潔，主題突出，觀點鮮明，結構嚴謹，表述準確，文字精煉。（4）文種正確，格式規范。（5）深入調查研究，充分進行論證，廣泛聽取意見。（6）公文涉及其他地區或者部門職權范圍內的事項，起草單位必須征求相關地區或者部門意見，力求達成一致。（7）機關負責人應當主持、指導重要公文起草工作。

起草部門應從以下幾方面著手，提高公文起草質量和效率。一是公文起草部門要按照出臺公文的有關要求和時間節點，安排熟悉業務、具有較高文字綜合能力的同志負責，單位相關科室參與，優質高效做好公文的起草工作。

二是公文形成后，起草部門應當認真征求意見，加強與有關方面的溝通協調，在重大問題上形成共識。（1）根據公文稿具體內容確定征求意見的對象。征求意見的對象主要包括上級相關主管部門、市直相關職能部門，黨代表、人大代表、政協委員以及有關專家學者，與群眾利益密切相關的事項應當充分聽取群眾意見。（2）征求意見形式主要有書面形式、座談會10

形式、論證會形式、網上征詢形式以及其他形式。（3）起草部門應當充分研究吸收有關方面反饋的意見，制作意見采納情況匯總表，詳細說明采納或者不采納的理由。意見存在分歧需進一步協調的，應當與有關方面溝通協調，力求達成一致。對經協調仍難以取得一致意見的，可報請市委、市政府有關領導出面協調。（4）明確會簽回復時間。各會簽部門要及時完成公文會簽，原則上在收到普通公文兩個工作日內、緊急公文半個工作日內完成會簽；對不能在要求時間內完成會簽的，視為無意見，由起草部門向市委辦公室、市政府辦公室文件審核機構作出書面說明；凡涉及機構編制、干部人事、財政等事項的，必須要有相關部門的書面意見。

三是公文牽頭起草部門要對公文逐級嚴格審核把關，由牽頭起草部門辦公室（綜合室）初審，分管負責人、主要負責人把關并簽署意見；重要公文須經單位集體討論研究。在報送前置審核或者正式發文請示前，文件稿應當報分管或聯系的市領導審批（但不得報市委、市政府主要領導審簽，不能出現“倒行文”現象）；需會議審議的，應當按程序提請會議審議。

四是對重要緊急公文，起草部門可視情邀請市委辦公室、市政府辦公室文件審核機構提前介入、給予指導。

2．公文的審核。公文審核的重點是：（1）行文理由是否充分，行文依據是否準確。（2）內容是否符合國家法律法規和黨的路線方針政策；是否完整準確體現發文機關意圖；是否同現行有關公文相銜接；所提政策措施和辦法是否切實可行。（3）涉及有關部門職權范圍內的事項是否經過充分協商并達成一致意見。（4）文種是否正確，格式是否規范；人名、地名、時間、數字、段落順序、引文等是否準確；文字、數字、計量單位和標點符號等用法是否規范。（5）其他內容是否符合公文起草的有關要求。總結起來就是在審核公文時要把好發文關、把好政治政策關、把好法律關、把好內容關、把好體式關、把好文字關。

公文文稿審核的主要程序包括接收文稿、初步審核、補充完善、呈請

報批。現以市委、市委辦文件審核為例向大家講解公文文稿審核過程。

一是接收文稿。公文正式發文前，起草部門應向市委或市政府報送發文請示：擬市委單獨發文的，向市委報送發文請示，由市委辦文件審核機構具體辦理；擬市委、市政府聯合發文的，向市委、市政府報送發文請示，由市政府辦文秘室先行辦理，再由起草部門派人將相關材料送至市委辦文秘室辦文。起草部門報送發文請示，應當給市委辦公室、市政府辦文秘室留有足夠的審核辦理時間；一般不為某個會議而匆忙印發黨內規范性文件作為會議資料，會議上可以送審稿作為會議資料。報送發文材料要齊全，一般包括：（1）發文請示，包括發文依據、發文形式和印發范圍的建議、及時清理意見等；（2）文件代擬稿及其電子檔，屬秘密以上文件的應當規范標注密級、保密期限等；（3）制定說明，包括制定的必要性、主要內容、征求意見情況、同有關部門協商情況等；經市委常委會會議審議的，還應當說明根據會議精神進行修改的情況；（4）相關背景材料；（5）部門意見反饋函和意見采納情況匯總表；（6）審議審批情況、相關會議紀要和批示等；（7）其他需要報送的有關材料。只有手續完整、材料齊全，市委辦、市政府辦文秘室才會接收并進入審核程序。

二是初步審核。市委辦公室、市政府辦文秘室在收到辦文資料時當場進行初核，實行一次性告知制度，對不符合辦文要求的、要素不齊全的，當即告知文件代擬稿起草部門，并提出具體修改建議。如果確定發文，則開始正式審核。對于較復雜的文稿，審核和集體討論的過程也可能反復多次。公文審核過程中，嚴格實行退文制度。凡發現具有以下情形之一的，將公文退回有關部門：（1）不宜以市委或市委辦文件形式發文的；（2）符合發文條件但內容需要做進一步研究和修改的，退回起草部門按照審核意見修改完善后重新報送，重新報送時應當一并報送修改情況說明；（3）被征求意見部門重視程度不夠、把關不嚴，所反饋意見不準確或者前后反饋的意見發生顛覆性改變的，退回相關部門重新提出意見并作出書面說明；12

（4）前期審核部門把關不嚴、文件存在重大問題的，退回前期審核部門重新把關，并就重新審核把關的情況作出說明；（5）存在辦理程序不規范、報送材料不齊全、定密不準確不規范，以及其他需退文的情形的，退回有關部門重新研究辦理。

三是補充完善。初步審核后，應當將“花臉稿”送印清樣，并認真點校。同時根據文件稿形成過程中有關情況，對文件稿作進一步的補充完善。比如文件稿起草過程中曾經征求過哪些相關職能部門的意見，如果認為起草部門征求意見不夠全面，或者考慮到文件稿內容比較重要，還有必要征求其他部門的意見。對于一些事項重要、涉及面大的文件稿，征求意見的部門范圍可以適當擴寬一些。這些部門在涉及本部門工作領域方面有充分的發言權，征求他們意見的目的，一方面為了使文件稿中的政策、規定更加符合實際；另一方面是對制發這份文件進行預先告知，使他們提前掌握有關情況，便于考慮貫徹落實等問題。征求意見一般采取發函的方式，也可以采取主動登門當面聽取意見，或者召開部門座談會進行討論等方式。有些黨內法規、行政規章、規范性公文和關系廣大人民群眾切實利益的文件稿，還可以通過向社會公開征求意見、召開聽證會、網上征詢等形式，廣泛聽取各方面意見，不斷修改完善相關政策措施，確保各級黨政機關科學決策、民主決策。各部門各方面意見反饋后，先區分這些意見中的文字性修改和實質性修改意見。對于文字性修改意見，可以斟酌吸收；對于實質性修改意見，則需要退回起草部門，請他們與相關部門協商一致，或者對相關政策措施再作論證。如果起草部門與相關部門經多次溝通協商，仍不能就文件稿內容達成一致意見，經請示市委領導同志同意，辦公室可以介入協調工作，努力使部門的意見協商一致。

四是呈請報批。文件稿經過反復修改、協商一致后，就可以報批了。辦公室需要向機關負責同志報送請示，說明文稿的由來、領導同志的意見、會議審核情況、主要問題處理意見、協調情況、審核情況、對簽發人的建

議等，報批的請示連同文件稿清樣一并報請發文機關負責同志審批。負責同志在審批過程中還有可能對文件稿作出修改，或者提出詢問，辦公室要及時落實負責同志的指示、要求。

二、關于黨內法規工作

（一）黨內法規工作概要 1．什么是黨內法規

黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。

2．黨內法規的層級

黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規則、規定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，稱為規則、規定、辦法、細則。

3．什么是黨內法規工作

黨內法規工作內涵豐富，從頂層設計上看，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系（簡稱“三大體系”建設），黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高。從實際工作上看，主要包括公文審核、備案審查、文件清理、中省部署的新的黨內法規工作任務等工作。

（二）黨內法規工作核心業務

黨內法規工作的核心業務：一是黨內規范性文件審核把關；二是黨內規范性文件備案審查；三是黨內規范性文件清理；四是中省部署的新的黨內法規工作任務。這里只簡要介紹前面兩項業務。

1.黨內規范性文件審核把關

根據黨內法規規定，市縣一級黨委及其黨委各部門可依據黨內法規制定規范性文件，這就要求市縣黨委及其黨委各部門的黨內法規工作機構，要對黨委及其黨委部門下發的黨內規范性文件進行逐條審核，除了對文件文字、格式進行嚴格把關外，更重要的是要把好文件的政治關、政策關、法律關。

（1）審核文稿是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸。“抵觸”主要指制定的黨內規范性文件同上位黨內法規和規范性文件的規定及精神背道而馳。黨章是最根本的黨內法規，在黨內具有最高權威性和最大約束力。黨的理論路線方針政策是黨的意志和人民意志的具體體現，是黨的主張和人民利益的集中反映，各級黨組織和全體黨員必須嚴格遵循。

（2）審核文稿是否同憲法和法律不一致。合憲性和合法性是黨內規范性文件的內在要求，對憲法和法律確立的指導思想和基本原則，黨內規范性文件必須堅持和遵循；對憲法和法律規定的基本政治制度、經濟制度和社會制度，黨內規范性文件必須貫徹和維護；對憲法和法律賦予公民的基本權利和自由，黨內規范性文件不得限制和剝奪；對憲法和法律設定的公民的基本義務和責任，黨內規范性文件不得變通和免除。

（3）審核文稿是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸。黨內法規和規范性文件是有位階之分，不同位階的黨內法規和規范性文件的效力不同。黨內規范性文件不得同上位黨內法規和規范性文件相抵觸，包括兩層意思：一是上位黨內法規和規范性文件已就特定事項作出明確規定的，黨內規范性文件不得與上位黨內法規和規范性文件規定的內容相矛盾或者

不一致；二是上位黨內法規和規范性文件就特定事項只明確了原則但未作具體規定的，黨內規范性文件不得違背上位黨內法規和規范性文件確立的原則和精神。

（4）審核文件規定的內容是否明顯不當。“明顯不當”是指黨內規范性文件規定的內容雖然沒有明顯和直接違反黨章和黨的理論路線方針政策，違反憲法和法律以及上位黨內法規和規范性文件，但明顯滯后于經濟社會發展需要，明顯不符合本地本部門實際，或者可能在群眾中造成重大負面影響，等等。

制發黨內規范性文件時，應當注意和避免以下九個方面的問題： 一是違反稅收法律法規及其相關政策。如m市某文件規定受益財政根據企業繳納稅收給予一定年限的先征后返政策，不符合財政收支管理的相關規定，違反了《國務院關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》等規定。

二是違反財政法律法規及其相關政策。如m市某文件稿起草中提出“各級人員經費……要隨著財政收入的增長而逐步增加”的政策，違反了中央關于今后文件中不得有經費與財政收入增長掛鉤的規定。

三是違反評比達標表彰的有關規定。如不少鄉鎮、單位的文件里都有習慣規定開展評比表彰達標的內容，違反了上級關于“市州、縣市區、鄉鎮（街道）黨委（工委）、政府（辦事處）及其部門不得開展評比表彰達標活動”的要求。

四是違反津補貼發放和獎金發放的有關規定。如有些鄉鎮、街道以黨委、政府（辦事處）名義下發的規范性文件里都有規定津補貼發放和加班補助的內容，違反了有關規定，或者其中規定的獎勵政策與中、省現行政策不符。

五是違反土地管理法規及其相關政策。如某縣某文件關于國有土地定向出讓的政策，違反了“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地16

以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”的規定。

六是違反領導干部問責相關規定。如前幾年m市某文件規定被問責的市管干部就地免職，不符合黨內法規規定。

七是違反編制管理相關規定。如某縣某文件中提出關于機構編制設置的要求，違反了省委、省政府《關于進一步加強和規范機構編制管理的通知》關于“為黨委、政府代擬文件及制定規范性文件時，不得就機構編制設置和編制數量提出具體意見”的要求。

八是違反黨員培訓相關規定。如m市某文件稿在起草過程中提出對干部個人在職教育和深造給予經費等相應政策支持，違反了《干部教育培訓工作條例》中“干部個人參加社會化培訓，費用一律由本人承擔，不得由財政經費和單位經費報銷，不得接受任何機構和他人的資助或變相資助”的要求。

九是違反制定權限規定。如m市mou年某文件提出免收白蟻防治費，違反了國家關于稅收減免權限為國務院和省級人民政府的法定規定（比財政部、國家發改委發布減免相關稅費文件提前了半年時間）。

2．黨內規范性文件的備案審查

備案審查是中央為確保黨內法規制度體系的統一性、嚴肅性、權威性而作出的一項重大決策部署。對黨內規范性文件實行備案審查，有利于消除“紅頭文件”違法違規現象，維護黨的形象和公信力。

開展黨內規范性文件備案審查工作，必須要做到以下幾點。一是堅持有件必備。凡屬于報送備案范圍的黨內規范性文件，都應當嚴格按照有關規定要求報送m市委備案，杜絕不報、遲報、漏報和選擇性報備的現象。按照省委、m市委關于黨內規范性文件備案報送的有關規定，黨內規范性文件印發之日起10個工作日內，必須將備案報告、正式文本和制定說明一式三份，連同電子文本報m市委辦公室文電（法規）科。備案資料準備

齊全后，要進行密封并標注密級，交機要郵局或派專人送達，信封上應標明“備案”字樣。二是堅持有備必審。m市委辦文電（法規）科對各縣市區委、市紀委、市委各部委報送的黨內規范性文件，按照審核市委規范性文件要求，從合規性、合法性、合理性等方面入手嚴格審核。從報送m市委備案審查的文件反饋的情況來看，全市黨內規范性文件整體制定質量在提升，但也存在違反領導干部問責規定、違反稅收法律法規、違反編制管理有關規定、違反評比表彰達標有關規定、違反土地管理法規等七大類問題。三是堅持有錯必糾。發現問題最終還是為了解決問題。對備案審查發現的問題實行“零容忍”，發現一起堅決糾正一起，確保“有錯必糾”真正落實到位，切實維護黨委決策的權威性，維護黨委的形象。