第一篇：從行政公文處理法規的調整完善看我國文書工作的發展趨勢和方向

從行政公文處理法規的調整完善看我國文書工作的發展趨勢和方向

作者/史思頓

一、公文處理法規完善調整的目的和意義

為統一和規范全國的行政公文工作，我國政府自新中國成立至今先后發布了五個有關行政公文的法規性文件，這五次行政公文法規的重大調整和完善，對研究我國行政公文發展史具有重大意義。

1．五次公文處理辦法的調整，充分體現了國家對公文處理工作的高度重視。2000年國務院頒布的《國家行政機關公文處理辦法》與1993年國務院辦公廳發布的《國家行政機關公文處理辦法》相比較，在總則、公文種類、公文格式、行文規則、公文辦理、公文管理等方面作了重大調整。可以說，這是公文處理科學化道路上的一個新的里程碑。它由過去的國務院辦公廳發布改為國務院發布，上升到了政府法規層次，各級國家機關必須嚴格執行。這不僅維護了行政公文的嚴肅性和權威性，也為公文處理工作的規范化、制度化、科學化提供了依據。

2．公文處理法規的調整和完善，為依法行政和加強機關效能建設提供了保證。國家行政機關是國家最高權力機關的執行機關，依法行政是貫徹依法治國方略的基本要求。行政公文是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規范體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。做好國家行政機關公文處理工作，不僅對行政關系人十分重要，也是公文處理機關依法行政的具體體現。機關效能建設對于降低行政成本、提高辦事效率有著重要意義。提高機關工作的效率和水平，最重要的一個環節就是要加強公文處理工作。公文處理辦法的調整和完善，不僅為公文處理工作的規范化、制度化、科學化提供了依據，也為依法行政和加強機關建設提供了重要制度保證。

二、我國公文處理法規調整原因分析

客觀經濟環境、政治環境、科技水平的變化，引起政府職能的變化、秘書機構設置的變化，從而使人們對公文處理規范有了新的需求。

1．文種的增減，以政治體制和經濟發展的需要為前提。以“指令”為例，從1981年《辦法》對“指令”的使用范圍的界定可以看出，它不僅帶有“指示+規定”的強制性，而且僅用在經濟、科研等方面，發文權限窄，使用頻率低，(xiexiebang.com　www.tmdps.cn)是出于當時的政治需要專門設立的文種。隨著商品經濟的發展，1987年的《辦法》刪去了“指令”中對經濟科研等方面的限定。隨著改革開放進一步深入，有計劃的商品經濟被市場經濟取代，1993年修訂的《辦法》則直接刪去了“指令”這一文種。

2．科技信息的快速發展，對公文處理提出了新要求。隨著科技的發展，信息時代對公文處理提出了更高的要求。從公文格式來看，以往公文制發大都采用16開紙。為協調社會管理工作，國民經濟和社會發展管理必須與國際接軌。新《辦法》對公文用紙作出統一規定：“公文用紙一般采用國際A4型（210mm×297mm）。”這是適應國際環境的變化和實際工作的需要而作出的選擇。這說明，時代不同，實踐需求不同，與之相適應的公文處理辦法也應有所不同。公文處理辦法隨著時代變遷和實踐需求的改變而作相應調整。

三、我國公文處理法規變化的趨勢和發展方向

1．公文處理的規范化、制度化、科學化和公文發展的全球化、一體化是我國未來公文變化發展的總趨勢。我國公文處理走向規范化、制度化，經歷了一個較長的過程。雖然2000年8月國務院發布了新的《國家行政機關公文處理辦法》，但這只是一個起點而非終點。“從國內看，‘兩岸三地’和平統一是歷史的必然選擇，中國大陸管理‘兩岸三地’的政治、經濟、文化和社會事務的工具——公文，必然要與香港、澳門、臺灣地區的實際相銜接和統一。”同時，香港、澳門、臺灣地區的公務活動必須尊重大陸的意志，體現大陸的主體地位和領導作用，遵循新《辦法》中公文處理的目標、原則和基本要求，從而更好地發揮公文在處理政務和經濟事務中的作用。從國際上看，一方面，隨著我國政治經濟體制改革步伐的加快，必將推動經濟全球化進程，運用公文處理國際社會事務已不再局限于國內；另一方面，隨著全球經濟、政治、文化一體化的交流需求，按照“國際化技術標準”，通過電子公文處理國際社會事務將成為發展趨勢。特別是各國際經濟組織之間的貿易協定及解決國際組織爭端之類的諒解備忘錄等文書，必將得到各國的認同和廣泛使用，從而使公文處理由規范化、制度化、科學化向國際化、一體化邁進。

2．公文處理的自動化、信息化是我國公文處理的發展方向。經濟的發展和信息技術的進步，不僅為公文處理信息化提供了可能，也為辦公自動化提供了新的手段。從1999年國家實施“政府上網工程”以來，以工作流和知識管理為核心的辦公自動化系統已逐步代替了過去的紙質公文管理系統。電子公文在政府OA系統中的地位日益突出。電子公文作為紙質公文的替代品，已是不爭的事實：電子公文是信息時代的產物，是信息技術發展的必然結果。隨著電子政務的發展，現代辦公手段的計算機化和網絡化，電子公文在某些環節和某些應用領域具備了比紙質公文更高的效率和更低的成本。電子公文作為人類信息交流的載體，會對人類社會生產和生活產生重要影響：國家在政治、經濟、文化和社會事務管理中，以標準化規格的電子公文將信息發送到每一個公民手中，公民通過手機或互聯網等直接獲得信息服務。這樣，涉及“民生工程”中應該讓老百姓知曉的政策，如養老、失業、醫療、救濟、優撫、家電下鄉、糧食直補等一系列政策就可以讓老百姓在第一時間知曉。隨著信息技術的進步，電子公文走向民眾手中這一天終會成為現實。

（作者單位：河南大學）

第二篇：關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的幾點思考

關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規范、制度規范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內規章《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經過多次反復的修訂或全面更新，黨政兩大系統分別頒行了各自的公文處理法規[1]：《中國共產黨機關公文處理條例》（經中共中央批準，中共中央辦公廳1996年5月發布）；《國家行政機關公文處理辦法》（國務院辦公廳1987年2月發布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機關公文處理法規建設工作，無論對維護公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規范和改善管理、保障國家和公民權益、提高工作質量和工作效能，都發揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認識到，與其他領域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規建設也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認識、努力彌補這些不足，使公文處理法規不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》兩個法規中所反映的情況，大膽就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規范管理（規范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內部程序性規范的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規范中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規范化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規范中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應增強黨政機關公文處理法規中規范內容統一一致的程度。

公文處理規范的一個重要特點是強調規范內容的統一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝

第三篇：從兼顧效率與公平看我國稅收制度的完善1

從兼顧效率與公平看增值稅與個人所得稅的完善

稅收由來已久，稅制更是隨著朝代的更迭以及社會的進步而改變以適應生產力的發展。從斯密的稅收原則理論，最先以理論的形式提出了平等原則這個概念，由于被所處的時代所局限，斯密并未能夠提出稅收與國民經濟的關系，到了19世紀，以瓦格納為代表的經濟學家，提出了國民經濟原則，這要求政府征稅要有利于國民經濟的發展，避免危及稅源。20世紀，馬斯格雷夫完善了斯密與瓦格納的稅收原則理論，提出了效率與公平這兩個概念。至此，在經過了兩百年的探索以后，終于比較系統地提出了一項稅收原則。馬斯格雷夫的稅收原則自然而然地成為了現代的稅收原則，并且后來的經濟學研究者被不斷地完善與補充。

稅收原則受客觀經濟條件的制約，常言道，巧婦難為無米之炊；稅收原則同樣也受到經濟政策的制約。基于這兩個原因，本文對于1984年的稅制改革以前就不做贅述了。

1994年的分稅制改革無疑是中國稅收史上的一個里程碑，它的意圖很明顯，就是全面改革工商稅收制度，以適應建立社會主義市場經濟體制的要求。其指導思想是：“統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權，理順分配關系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經濟的稅制體系。”至此，我國的稅收制度終于都體現了效率與公平二字。稅制的重大改革主要是，在不增加企業和個人總體稅負的前提下，實施了以增值稅為核心的流轉稅制，統一了內外資所得稅，改革了個人所得稅。

增值稅是以商品生產流通各環節或提供勞務的增值額為計稅依據而征收的一個稅種。增值額是指納稅人在生產經營應稅品或提供勞務過程中新創造的價值。之所以推行增值稅，是因為其在各個銷售環節都要納稅，按產品或行業實行比例稅率。其稅率表示的是整體稅負而不是環節稅負，能夠保證納稅人不論出于哪一個流轉環節，也不論其流轉額多大，都需要納稅，體現了稅收的效率性原則。并且，增值稅僅就其增加的價值納稅，避免了重復征稅，有利于生產結構和產業結構的合理化，同時也有利于生產要素的合理配置和效率的提高。

1994年我國實行的仍然是生產型增值稅，生產型增值稅在計算時不允許扣除外購固定資產價款。實行生產型的增值稅有著一定的歷史淵源，由于當時中央財政處于比較緊張的地

位，為了保證財政的收入，一則需要通過加大稅基也是情理之來增加稅收收入，二則由當時我國正處于投資和消費雙膨脹這樣一種經濟背景所決定。消費型的增值稅有利于國家實行緊縮型的財政政策，也就有利于資源的有利配置，不會引起效率的損失。但是隨著經濟逐步地恢復到正常發展的軌道上，生產型增值稅的弊端開始初露端倪，其違背了效率原則，因為它將影響投資者的決策。2001年我國加入世貿組織后，增值稅的改革與完善更是迫在眉睫。2004年7月1日起，開始實行消費型增值稅試點，在2009年1月1日起施行，在全國范圍內實行消費型增值稅。至此，增值稅的改革取得了長足的進步，體現了效率與公平原則。

增值稅雖然是在一定程度上體現了兼顧效率與公平，但是這僅僅是從企業的角度來看。從消費者的角度看，其結果卻大相徑庭，由于增值稅的轉嫁性，生產者很容易就把增值稅轉移到購買者身上，最后轉嫁到消費者身上。這在一定程度上，違背了稅收的公平性原則。特別是生活必需品缺乏彈性，生產者輕而易舉就可以把稅負轉嫁到最終消費者身上，而窮人對于必需品的消費高于富人，富人可以很輕易就轉到替代的東西，最后整個增值稅的稅負就會壓在低收入人群中。所以增值稅在一定的意義上來說是具有一定的累退性。

解決低收入群體的稅負問題可以將視角放在個人所得稅的改革上。1994年的個人所得稅改革是一個亮點，其采用的分類所得稅制，將所得稅按來源劃分為若干類別，諸如工資薪金、營業利潤所得、股息所得等等，對于各種不同來源的所得，分別適用不同的稅率來計征所得稅。分類所得稅主要是針對不同性質的所得需要付出的勞動和辛苦程度不同采取不同的稅負，這在一定程度上體現了公平原則。譬如對于工資薪金就采取的是超額累進的稅率，可以調節收入的二次分配，并且對于工資薪金有一定的免征額，這主要是考慮到勞動所得，另外由于我國采取的是人頭稅，對于家庭的一些需要供養的人掌握不足，只能在免征額上為納稅人提供一定的必要的生活費用的減免，以此來減輕稅負。縱觀1994年到2012這十幾年當中，所得稅進行了多次改革，然而改革的重點主要是放在了工資薪金的免征額上，在一定程度上體現了公平。由于經濟的發展，人們的收入來源越來越多樣化，采取分類稅所得把收入分割開了，不便于累進，所以分類稅制難以有效地制定累進稅率以充分發揮所得稅調節收入分配的作用。個稅的改革著眼點不能一直停留免征額上，應該另辟蹊徑，尋找一個新的突破點，并且可以切切實實地從減輕低收入人群的稅收負擔。其中的一個視角是推行分類綜合所得稅模式，這樣可以更有效地體現公平，當然在一定程度上會有損效率，一方面是對于高薪收入者來說，可能會損害其積極性，另一方面是對于稅收征管部門的壓力，征收和管理會有

相當大的難度，成本也會增高，這將會在一定程度上影響稅收征管效率。當然目前就我國貧富差距過大，并且大有愈演愈烈之勢，窮人與富人的矛盾日益尖銳，采取分類綜合稅制可以有效調節收入分配，使得貧窮的人進一步達到中產階級水平，使得當前的局勢得到緩沖。

我國稅制改革發展到今日，已經日趨完善與成熟。當然一個國家的稅收制度處于重要的戰略地位，而且稅收是為人民與經濟的發展服務的，應當不斷地修正與改革，才能夠適應生產力的發展。然則朝令夕改是不可取的，這不僅有損效率，也影響政府的公信力與威嚴。所以在對稅制的調研以及模型的建立當中，一定要等到充分成熟時再推出來并且要注意在施行環節中的問題，才能不斷完善我國的稅收制度。

第四篇：關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

關于進一步完善我國黨政機關 公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規范、制度規范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。現我就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見。

一、應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神 在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規范管理（規范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內部程序性規范的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規范中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。一是公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規范化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各 類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規范中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。二是同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處 理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。三是就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

二、應增強黨政機關公文處理法規中規范內容統一一致的程度 公文處理規范的一個重要特點是強調規范內容的統一一致，這其 中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

我認為，目前黨政機關各自的公文處理法規中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統一一致：有關的概念的統一，特別應就反映工作活動及其流程的工作術語等作出統一的規定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關公文文種的統一，主要是 針對黨政機關通用的公文文種統一規定其名稱、性質和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關公文格式的統一，主要是針對公文的基本式樣，有關尺寸規格，各部分內容的位臵及排列規則作出一致規定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質意義的差別；行文規則基本精神的統一，也就是針對既適用于黨的機關，又適用于行政機關的規則作出一致性的規定。

三、應在公文處理法規內容體系中補充完善一部分具有基本性的內容

在黨政機關公文處理活動不斷面臨新的客觀環境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規需要補充一些新的內容，以對新要求作出回答，滿足客觀環境條件的需要。

我認為，在舉國強調依法治國，強調黨在憲法法律范圍內開展工作，強調依法行政的情況下，公文處理法規中應適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規定。如公文生效要件問題（制發者要件、內容要件、程序要件、外部形態要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機構效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關系）；公文失效的條件及其確認，失效公文的處臵（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認定問題，公文復制品的實際效力認定問題，公開發布公文的效力認定問題等。

我還認為，公文處理法規中還應有針對性地就客觀實際工作中迫 切需要確立的一些帶基本性的規則作出規定。如公文文種的選用規則，行文規則中的越級行文條件、多級行文條件、聯合行文條件、抄送公文條件，以及機關內部外部會商（很多機關又稱其為會簽）程序、公文審批簽發程序等。

四、應更加講究“立法”技術，使公文處理法規本身就成為典范公文

公文處理法規是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應當是一個精品公文、典范公文。要做到這一點，需要現有的公文處理法規繼續在具體技術層面上精益求精。在“立法”技術方面，現有公文處理法規應當更講究：一是用語的規范和精確。特別要注意使同一法規中表達同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應保持對相同類型事物和概念表達時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認程度和范圍。二是歸類的合理和準確。要科學設臵類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯系與時間聯系，避免出現脫節現象。三是排列的有序和科學。項目的排列應有合理的次序，既要注意遵從習慣和慣例，更要注意根據工作規律，根據具體情況確定排序的依據。究竟是按事物發展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構成要素的邏輯次序，還是按構成事物總體的各“部分”的性質及相互關系排列，應認 真加以分析和研究。四是結構安排的規矩和有效。要尊重規范性文件在結構安排方面的規范性，如以條為基本表達的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內容等。還要講究閱讀和執行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規則之后，再詳細說明具體要求；……。

五、應認真做好規劃工作，在既有法規的基礎上形成公文處理規范體系

同許多人的看法相同，我也認為，現有公文處理法規，不管是黨的機關的，還是行政機關的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規規范的各項內容之間涉及對象面的大小、規范自身的規格，規范內容的精細程度都有非常大的差別。同一法規，有的規范寥寥數句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應，不得不犯規范性文件的禁忌講“一般應如何如何”。我覺得，之所以會出現這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規負載了一個規范體系的重負。也就是說，現在的一個法規所承載的應當是一個公文處理規范體系所應當負擔和能夠負擔的。對于這樣一個涉及面寬，技術性比較強的公文處理活動來說，如果要進行規范，單靠一兩個法規是遠遠不夠的，必須建立一個包含有若干個法規、標準和其他規范的的規范體系。為此，要完善公文處理法規的建設，必須盡快改變目前靠一個法規頂天下的局面。這需要我們認真進行規劃，合理地進行分工，按照客觀的規律性去建設規范體系。我的初步設想是，公文處理規范體系應當由這樣兩部分規范構成，一類是可以自主創設規則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補充說明作用和具體執行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強制性規范，是典型的和真正意義上的法規。后一類則可以既有強制性規范；又可以實事求是地包含一部分供執行單位自主選擇，一經選定就要不折不扣執行的選擇性規范；還可以包括一部分旨在進行方法指導，并不要求不折不扣實施的推薦性規范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細的就是細的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領域，各種規范各司其職、各負其責、各有側重，各講各自的話，各實現各自的功能。

第五篇：關于進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設問題的幾點思考

公文是公務機構依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動為對象，充分建立和實施相關的法律規范、制度規范就成為一種客觀的必需。新中國建立以來，我國黨政領導機關對公文處理法規建設給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國之初的1951年9月，中央人民政府政務院就頒布了新中國第一個公文處理方面的行政法規《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內規章《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產黨縣級機關文書處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經過多次反復的修訂或全面更新，黨政兩大系統分別頒行了各自的公文處理法規[1]：《中國共產黨機關公文處理條例》（經中共中央批準，中共中央辦公廳1996年5月發布）；《國家行政機關公文處理辦法》（國務院辦公廳1987年2月發布，1993年11月修訂）。

幾十年來，我國黨政機關公文處理法規建設工作，無論對維護公文的法定效力功用，還是在更高層面上對規范和改善管理、保障國家和公民權益、提高工作質量和工作效能，都發揮了非常有益、有效的作用。但同時，我們也不能不認識到，與其他領域相比，與時代的需要和要求相比，公文處理法規建設也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認識、努力彌補這些不足，使公文處理法規不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》兩個法規中所反映的情況，大膽就進一步完善我國黨政機關公文處理法規建設的若干問題提出一些不夠成熟的意見，歡迎批評指正。

（一）應進一步充分體現與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》中都有對自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實質內容是一致的，都可以概括為：規范管理（規范化）、改善管理（科學化）、提高工作效能、確保公文質量。對屬于機關內部程序性規范的公文處理法規而言，以此為“立法”宗旨，無疑是正確的，而且它們也在具體規范中得到了較好的體現。但如果用更高的要求來衡量，筆者認為，在法規中還應當更充分地體現和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權利與義務、利益與責任對等并完整”精神；“服務基層”精神；“簡化便利”精神等。

公文處理所以要以統一法規制度的形式實現規范化，在一定意義上，就是要利用“法規制度面前人人平等，人人正當權益被維護，人人受相關規范約束”的特點，為上上下下各個部門、各級各類工作人員共同參與、分散進行的公文處理活動定規矩，以建立秩序，確保質量和效能。但在目前的法規中，多數具體規范是針對“下級機關”“下級工作人員”的，而且主要是規定他們的責任和義務的：“上報的公文，必須……”“下級機關要……。相對的，對“領導者”，對“上級機關”的規范中責任義務方面的規定不多，而多數是“上級機關有權……”。我們姑且不從法理精神上去談問題，就從實施效果方面看，這種對上約束少、責任少而權利多，對下約束多、責任重而權利少的不對稱現象，對保證公文處理效能和質量都是不利的。因為對公文處理過程來說，其中對公文產生效力影響最大的是作為機關和部門法定代表的各級領導者和他們的活動；效力最大、強制力最強，一旦出錯，負面影響最大的也是上級機關制發和處理的文件，如果領導者、上級機關不能平等地受到規范的約束，全面提高工作效能和質量當然就難成現實。

同任何一種管理工具一樣，簡化、便利的公文及其處理活動才是最有效的，最有質量保證的。“簡單就是可靠”“便利更有生命力”已經被越來越多的管理者所認同。在公文處理過程中，超過實際需要的多樣性從來都是公文質量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學的簡化手段進行斗爭。實踐告訴我們，在公文處理這樣一個在黨政機關內部幾乎人人參與的工作活動中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專家，因此，有關的制度、方法、程序應盡可能在功能不變的前提下化繁為簡。因為只有簡單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對所有的人嚴格要求；也只有簡單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉換環節，使公文處理過程少出現差錯，進而提高公文的質量。這種簡化便利的精神在現有的公文處理法規中已經得到一定程度的體現，如在最近幾次修訂過程中就都對公文文種進行了簡化。但筆者認為，這種簡化的范圍和力度還都有進一步擴大和增強的必要和可能條件。

就以公文文種為例，現有黨政機關公文處理法規規定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對事物種類劃分得越細，事物之間的區別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點實踐經驗的人都清楚，當一個并非公文專家的機關工作人員要動筆寫一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時，要精確把握文種間精細的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現實工作中文種用錯的公文滿天飛的原因之一。公文處理管理部門對文種不正確的公文當然想管，無奈不能準確選擇文種的人太多了，“法不責眾”（這樣做當然不對，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責不勝責）只好聽之任之，或者糾一下大錯，放一批小錯。這樣的結果是非常有害的，規范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個字，就能清楚對方與自己是什么關系，文件內容對自己的行為有什么影響）達不到不說，還會使法規的嚴肅性遭到破壞，使法規的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對文種作進一步的簡化，種類再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數人經過簡單培訓就能正確掌握。在這樣的基礎上，對少數人的錯誤就可以堅決糾正，只要有錯，大錯小錯都不放過。

(二)應增強黨政機關公文處理法規中規范內容統一一致的程度。

公文處理規范的一個重要特點是強調規范內容的統一一致，這其中的道理非常簡單。公文處理是一種信息溝通活動，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號體系”的統一一致性，“符號體系”的統一程度越高，信息的溝通過程就越短捷，轉換環節就越少，出現錯誤的幾率也就越低。這當然就意味著信息溝通有了更好的效能和質量保證。但目前在我國黨政兩大系統適用的公文處理法規中，還存在一些本應當統一一致，也可以統一一致，但實際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規定的情況。這種人為造成的多樣性，已經給黨政機關的公文處理工作帶來了一些本不該有的困難和損失。

我們必須承認，黨的機關與行政機關地位不同、職能不同，具體活動方式也有所區別，而且這些不同和區別，必然給服務于機關職能的公文處理活動帶來一些各具特點的影響。但是，在我國，中國共產黨的執政黨地位，以及黨組織與行政機關的關系模式，決定了黨的機關與行政機關在公文處理方面的客觀共同點要遠遠大于它們之間的差別。它們之間的公文往來最密切，幾乎沒有一個黨的機關不處理來自行政機關的公文，也沒有一個行政機關不同黨的機關公文打交道，而且現行的管理體制還需要同級黨政機關經常性地聯合制發同一公文。在這種情況下，黨政機關在公文處理規范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。

筆者認為，目前黨政機關各自的公文處理法規中需要就如下幾個方面取得盡可能大的統一一致：有關的概念的統一，特別應就反映工作活動及其流程的工作術語等作出統一的規定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語言；有關公文文種的統一，主要是針對黨政機關通用的公文文種統一規定其名稱、性質和適用范圍，要保證對同一文種的所有表述完全一致；有關公文格式的統一，主要是針對公文的基本式樣，有關尺寸規格，各部分內容的位置及排列規則作出一致規定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實質意義的差別；行文規則基本精神的統一，也就是針對既適用于黨的機關，又適用于行政機關的規則作出一致性的規定。

（三）應在公文處理法規內容體系中補充完善一部分具有基本性的內容。

在黨政機關公文處理活動不斷面臨新的客觀環境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規需要補充一些新的內容，以對新要求作出回答，滿足客觀環境條件的需要。

筆者認為，在舉國強調依法治國，強調黨在憲法法律范圍內開展工作，強調依法行政的情況下，公文處理法規中應適時地就公文處理所涉及的一些法律問題積極作出規定。如公文生效要件問題（制發者要件、內容要件、程序要件、外部形態要件等）；公文效力范圍問題（公文時間效力范圍、空間效力范圍、機構效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級問題（效力等級的劃分及各等級公文間的關系）；公文失效的條件及其確認，失效公文的處置（撤銷、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問題；公文附件效力問題；一些特殊公文，如電子文件的效力認定問題，公文復制品的實際效力認定問題，公開發布公文的效力認定問題等。

筆者還認為，公文處理法規中還應有針對性地就客觀實際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規則作出規定。如公文文種的選用規則，行文規則中的越級行文條件、多級行文條件、聯合行文條件、抄送公文條件，以及機關內部外部會商（很多機關又稱其為會簽）程序、公文審批簽發程序等。

（四）應更加講究“立法”技術，使公文處理法規本身就成為典范公文。

公文處理法規是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質量，同時也為其他公文樹立樣板，它自身就應當是一個精品公文、典范公文。要做到這一點，需要現有的公文處理法規繼續在具體技術層面上精益求精。

在“立法”技術方面，現有公文處理法規應當更講究：

●用語的規范和精確。特別要注意使同一法規中表達同一概念的詞語從詞形到詞義前后一致，必要時還應保持對相同類型事物和概念表達時所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語表達，不同概念用同一詞語表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語去界定是與非，確認程度和范圍。

●歸類的合理和準確。要科學設置類項，使同類事項集中，不同類的事項分開。一定不要割裂事項間最密切的邏輯聯系與時間聯系，避免出現脫節現象。

●排列的有序和科學。項目的排列應有合理的次序，既要注意遵從習慣和慣例，更要注意根據工作規律，根據具體情況確定排序的依據。究竟是按事物發展的時序，按工作程序，按提出問題——分析問題——解決問題的事理邏輯層次，按事件構成要素的邏輯次序，還是按構成事物總體的各“部分”的性質及相互關系排列，應認真加以分析和研究。

●結構安排的規矩和有效。要尊重規范性文件在結構安排方面的規范性，如以條為基本表達的單位，分章表述時，每一章至少包括兩條內容等。還要講究閱讀和執行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規則之后，再詳細說明具體要求；……。

（五）應認真做好規劃工作，在既有法規的基礎上形成公文處理規范體系。

同許多人的看法相同，筆者也認為，現有公文處理法規，不管是黨的機關的，還是行政機關的，都給人一個很明顯的感覺，這些法規規范的各項內容之間涉及對象面的大小、規范自身的規格，規范內容的精細程度都有非常大的差別。同一法規，有的規范寥寥數句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個不短的段落定義公文中一個符號的含義和使用方法；有的規范是堅定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對所有情況的適應，不得不犯規范性文件的禁忌講“一般應如何如何”。筆者覺得，之所以會出現這樣一些問題，主要是由于我們讓一個法規負載了一個規范體系的重負。也就是說，現在的一個法規所承載的應當是一個公文處理規范體系所應當負擔和能夠負擔的。對于這樣一個涉及面寬，技術性比較強的公文處理活動來說，如果要進行規范，單靠一兩個法規是遠遠不夠的，必須建立一個包含有若干個法規、標準和其他規范的的規范體系。為此，要完善公文處理法規的建設，必須盡快改變目前靠一個法規頂天下的局面。這需要我們認真進行規劃，合理地進行分工，按照客觀的規律性去建設規范體系。

按照筆者的初步設想，公文處理規范體系應當由這樣兩部分規范構成，一類是可以自主創設規則、主要涉及基本性問題的；另一類是對前一類起補充說明作用和具體執行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類是強制性規范，是典型的和真正意義上的法規。后一類則可以既有強制性規范；又可以實事求是地包含一部分供執行單位自主選擇，一經選定就要不折不扣執行的選擇性規范；還可以包括一部分旨在進行方法指導，并不要求不折不扣實施的推薦性規范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的細的就是細的，宏觀的不涉及微觀問題，微觀的也不“侵入”宏觀的領域，各種規范各司其職、各負其責、各有側重，各講各自的話，各實現各自的功能。