第一篇：公務員制度的缺陷與重構

公務員制度的缺陷與重構

來源：中國論文下載中心[ 07-08-29 14:50:00 ]作者：景亭編輯：studa20

內容提要： 服務型政府的構建已成為當前中國政府改革的重要舉措。服務型政府是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府，服務型政府模式成功的關鍵在于建立現代公務員制度，培養積極主動和精明能干的公務員隊伍。中國公務員法的頒布實施意味著中國在公務員制度建設上取得了階段性成果，但距離建設服務型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進中國服務型政府變革，必須重構公務員制度，建設以職業化體系為核心的公務員制度。

關鍵詞： 服務型政府；公務員制度；新公共管理職業化

中國新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對人在社會發展中的主體地位和作用的肯定，同時它又是一種價值取向，即強調尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務型政府的行政模式，這也是我國公共行政體制改革的總方向。中國政府已經明確承諾，要加快轉變政府職能，努力建設服務型政府。

世界各國的經驗表明，一個有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權力多中心配置，決策高度民主，政務信息高度透明，擁有一個精明強干、士氣高昂的公務員隊伍的政府。這一切都有賴于高度發達的現代化的公務員制度，因為有了高度發達的公務員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓，使人才在政府部門迅速成長。無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干和積極主動(世界銀行，1997)。隨著中國政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進行深入考察后我們發現，中國公務員制度建設雖然取得了階段性的成果，但現行的《公務員法》在支持中國政府服務型建設上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現行公務員制度的基礎上，建設中國服務型政府。

一、服務型政府模式的提出背景與中國的實踐世紀80 年代以后，隨著資本主義國家社會經濟的發展，公民對政府的公共產品的質與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會公共事務，更重要的是要提供更多更優質的服務。在這種背景下，西方的理論界適時地服務型政府視角下進行了理論創新，針對馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經濟學為基礎，提出了新公共管理理論和公共服務理論，在實踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。

英國政府自1979 年撒切爾夫人上臺后，開始了以注重商業管理技術，引入競爭機制，進行顧客導向為特征的新公共管理運動，推行了西歐最為激進的政府改革計劃。1987 年的《改變政府管理： 下一步行動方案》報告，大力提倡采用最多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。1991 年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導向。美國政府以奧斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導，于1993 年克林頓時期開始了大規模的政府改革--“重塑政府運動”，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則； 改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從 1

過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》。1994 年，美國政府在此基礎上頒布了《顧客至上： 服務美國民眾標準》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國都把顧客導向作為政府改革的重要環節，掀起了建設服務型政府的浪潮。歸納而言，當代西方國家政府再造的基本內容可以歸納為三方面： 其一，社會、市場管理與政府職能的優化； 其二，社會力量的利用和公共服務社會化；其三，政府部門內部的管理體制改革。

所謂服務型政府，是“為人民服務的政府，它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，是在公民本位、社會本位的理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質上來說，服務型政府追求的是公共利益的實現。一方面，它從關注權力和權力運行轉向關注管理的實際效果，把服務置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準。另一方面，服務型政府是相對于管制型政府來說的。這兩者之間的根本區別體現在政府與社會的關系上。管制型政府的思路在于把政府看作國家意志的體現者，認為政府始終是一種從社會中產生但又居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，執行著對社會的統治和管理職能[1]。

服務型政府的價值取向則恰恰相反，不是政府統治社會，而是社會控制政府，政府一切行為以向社會提供服務為準則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導致特權意識的弱化和特權的消失，并使其喪失制度化的基礎。再一方面，服務型政府突出對政府責任的承擔和對公眾滿意的重視，因此具有隨時進行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項職能不再存在，它就會中止這項職能，廢除與之相應的機構和人員。總之，服務型政府的模式使公民處于主動與核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。

盡管沒有明確提出建設服務型政府，但以服務人民為導向一直以來都是中國政府的執政綱領。毛澤東在《論聯合政府》中指出，全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾； 一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發； 向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性： 這些就是我們的出發點。江澤民提出“三個代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執政思路。胡錦濤也明確提出，堅持用人民擁不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實“三個代表”重要思想的根本出發點和落腳點。

行政改革已經成為經濟改革之后又一重大改革舉措，其中服務型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國行政管理學會課題組(2005)認為，服務型政府是經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇。全國各地在經濟改革推動下，紛紛開始進行服務型政府建設的實踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區的改革，出現了很多創新性的舉措。例如，江蘇提出要把創建服務型政府機關作為長期的任務，把基層和群眾的要求作為改進服務的重點，把人民滿意作為作風建設的最高標準，持之以恒、堅持不懈地抓好省級機關作風建設，建設高效廉潔的服務型機關。另外，伴隨著入世和經濟體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環節，簡化辦事程序，提高行政效率，建設服務型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費、一站式服務” 為主要模式的行政綜合服務中心[2]如雨后春筍般地涌現出來。全國各地區的行政服務中心的籌建和運作從一個方面表明中國建設服務型政府的決心。

二、從服務型政府模式目標看中國公務員制度的缺陷

服務型政府的實質就是為人民服務的政府，它反映著政府的一種基本理念和價值追求。服務型政府的構

2建也對政府工作人員提出了更高的要求。從管理學角度出發，無論是企業組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認為，戰略性人力資源管理是服務型政府構建中的關鍵。作為重要工具的人力資源戰略管理命題正是源于企業界的“戰略性人力資源管理(Strategy Management of Human Resource)“。戰略性人力資源管理強調人力資本對組織的重要性，人力資本已經成為公司重要資本之一，而且人力資源的質量直接影響公司戰略目標能否實現。因此，相比傳統人力資源管理，戰略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務型政府的核心理念是一致的。服務型政府的構建必然伴隨著提升政府績效、政府再造、業務流程再造，另一方面必須真正提高公務員素質和能力。對后者的考慮應該將公務員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對于現有的公務員應該通過培訓、考核、激勵等方式提升其素質和能力，更重要的是在公務員的招聘錄用中應該更加考慮從整個政府組織的核心戰略出發，構建戰略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰略目標規劃，明確公務員錄用的標準和能力素質體系，招聘錄用合適的人員。

以上述要求為參照，我國現有的《公務員法》確有重新認識和評價的必要。《公務員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎上的一次重大變革。我們在肯定這一變革的積極意義的同時必須看到，當時的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發展空間，一些問題也需要我們冷靜地加以探討和分析。

(一)在分類管理上還不科學，在實際運用中還存在如何細化問題

在服務型政府構建中需要更多的技術型和服務型人才等所謂專才。根據世界各國公務員管理的經驗，特別是法治發達國家的經驗，規范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分類管理。在國外，公務員通常分為政務類公務員和事務類公務員，公務員法通常只調整事務類公務員。《公務員法》在公務員分類管理上做了改善，規定公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。然而根據筆者對江蘇省公務員的調查[3]，調查樣本中黨政機關職位分布主要以科級居多，其中黨政機關和綜合管理占比例為76%，而技術人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。

(二)公務員規模上的體制性約束影響優秀人才選拔

由于政府職能轉變，政府機構改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務員的職能定位、身份定位與傳統的干部制度存在太多的連續性，公務員制度管理中的優越性無從體現，制度優勢尚有很大的發展空間。根據筆者調查，在對”目前江蘇省公務員整體上能夠滿足經濟和社會發展的需要嗎“問題的回答上，58%認為能夠滿足需要，29%認為一般。江蘇省公務員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優秀人才加入公務員隊伍，使得江蘇省公務員在整體上都能滿足經濟和社會發展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優秀公務員方面仍然不容樂觀。45%被調查者認為通過考試錄用效果較好，19%認為非常好，另外31%認為這種效果一般。這可能與錄用考試過程中所體現的問題有關。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質； 筆試科目不合理，無法全面認識人才狀況； 面試過程存在較多人為因素，考官素質有待提高； 公務員選拔錄用條件過于苛刻，過度拘泥于某些細節，如年齡、身體狀況等； 考試錄用的法律法規不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調查表明，在這些問題中，表現最為突出的問題是面試過程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質有待進一步提高； 另外一個問題是筆試課目不是很合理，無法全面認識人才的整體素質狀況。

(三)有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善

首先，在績效考核制度設計上缺乏針對性。公務員法第33 條規定： 對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這一考核體系在現實中遇到了極大的挑戰。最近，據有關學者們在對北京市基層政府進行相關調研時發現，基層公務員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來(劉瑩等，2006)。出現這一現象的關鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系；此外，許多公共部門的工作都是事務性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。另一個基本的問題是，績效考核文本制度的實際運用效果不佳。50%的被調查人員認為所在單位建立了基本的績效考核辦法和制度，但是執行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實施，這一方面是制度本身設計問題，也可能是制度執行方面的問題。

其次，在激勵措施的設計上也要切合公務員真實需求。激勵分為正激勵和負激勵。關于負激勵的內容，公務員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎勵措施都不涉及職務和級別的晉升。根據筆者的調查，被調查公務員關注的激勵因素除薪酬(工資、獎金、福利)外，主要關注的因素還有：是否有機會提高自己的能力； 好的工作環境； 和諧的人際關系； 工作的成就感以及社會地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機會獲得提高自己的能力； 24.81%看重的是和諧的人際關系； 18.80%看重的是工作的成就感； 18.80%看重好的工作環境。可見，除了物質激勵外，公務員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環境，而公務員法所規定的獎勵并不是公務員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規，在公務員法的”其他待遇“范疇內對激勵制度進行變革和完善同樣是服務型政府行政改革的著力點。

三、服務型政府模式下的公務員制度重構

筆者認為構建服務型政府，公務員制度必須重構，重構的出發點是打造公務員職業化體系，公務員職業化體系的再造策略應該是構建基于戰略性人力資源管理的公務員體系。中國公務員管理制度不斷深化改革和向戰略性人力資源管理靠攏的關鍵在于如何使公務員職業化并構建有效的公務員職業化體系。公務員職業化體系是基于戰略性人力資源管理理念，以公務員能力素質模型為基礎，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統框架。

(一)以提升公務員能力素質模型為核心的公務員職業化縱向體系的重構

公務員職業化體系的縱向體系是構建公務員的能力素質模型，這是公務員職業化體系的基石，成熟有效的公務員能力素質模型應當成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務員管理的流程。公務員能力素質模型應該由公務員職業素養、職業行為和職業技能構成。職業化素養更多的體現在公務員的自律上，政府主要幫助公務員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業化素養； 職業行為更多的體現在遵守政府等公共事業部門的行為規范。在職業素養和職業行為的構建中，尤其要在公務員隊伍倡導”為顧客服務、對顧客負責“的服務型政府理念，改變傳統上政府的權威心態和政府為尊的狀況，真正在公務員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養”一切為顧客著想、一切為顧客服務“的新型組織文化。

職業技能是公務員對工作的一種勝任能力，一是職業資質和資格認證，二是職業通用管理能

力。在服務型政府的構建中，尤為重要的是研究適合中國當前現狀特征的服務標準體系，這些標準體系構成了公務員在服務型政府中應該具備的基本職業技能。澳大利亞政府在服務型政府構建中就制定了”顧客服務標準“，該標準以七項主要原則構建而成：(1)了解顧客所在(Know YourCustomer Base)；(2)善待顧客(Customer FriendlyStaff)；(3)以顧客為導向的服務場所的構建(Customer-focused Public Contact Area)；(4)綜合的申訴處理流程(Comprehensive Complaints Handling Process)；(5)顧客價值績效評估(Customer ValuePerformance Measures and Targets)；(6)電話與現場辦理技巧(Telephone and Counter Techniques)；(7)持續改善。除此之外，國際標準化組織(International Standardization Organization，ISO)所制定的國際服務或者環境質量標準也可以作為行政機關推動服務管理的方向[4]。

(二)以錄用、培訓和激勵考核為核心的公務員職業化橫向體系的重構

按照人力資源管理流程的觀點，筆者將公務員職業化的縱向體系歸納為三個流程式的模塊：公務員職業化的錄用和配置機制、公務員職業化的培訓機制和公務員職業化的激勵和考核機制。首先，在公務員錄用和配置上，筆者認為加強公務員考試錄用制度的科學化建設是非常重要的，特別是在落實公務員職業化上，但這種方法更多意義上是從制度和細節層面加以考慮，公務員要走職業化道路的必要條件是結合公務員職業化的縱向體系，結合公務員的職業素質模型和能力要求模型構建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務員培訓機制構建應該在貫徹落實新公共管理理念的同時，把公務員培訓提到重要位置加以認真思考并積極付諸實踐。以公務員能力素質模型為基礎，設置有效的培訓方式和培訓內容，設置針對性的培訓體系將是構建公務員職業化體系的重要步驟。最后，從公務員激勵和考核機制構建看，激勵和考核機制成為識別和保障公務員職業化的重要手段。在我國公務員管理中，激勵機制主要通過獎懲、考核、職務升降、在職培訓、工資、聘用、競爭、辭退等環節來實現，并與公務員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連，密不可分。通過更加有效的績效管理制度來保證服務型政府建設中公務員實際服務績效。

注釋

[1] 關于各種模式的詳細說明可以參考： 中國行政管理學會課題組： 《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》，〔北京〕《中國行政管理》，2005 年第4 期。

[2] 行政服務中心這種管理模式最早起源于英國的”一站式“(one-shopstation)服務，所謂”一站式“服務就是讓公民在政府機關辦理有關事務時，只要在一個機關或窗口申請，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務，無需奔走于眾多的機關或窗口之間。撒切爾夫人上臺后，為了改變傳統官僚制帶來的機構規模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機關實行一站式服務。

[3] 為了研究需要，筆者于2006 年對江蘇省公務員展開了問卷調查。調查以江蘇省內的行政機關為調查對象，展開問卷調查，共回收調查問卷141 份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級人民法院、江蘇省高院、相關高校領導等多個部門，樣本具有一定代表性。以下調查數據同此說明。

[4] 根據筆者的了解，國內尚未有機構以ISO 標準作為行政服務標準，ISO 標準在國內主要以運用到企業為主。而國外如英國、美國等政府都已經開始運用該標準作為行政服務的標準。

第二篇：我國公務員制度的缺陷與改進

我國公務員制度的缺陷與改進

摘要：公務員制度中存在兩方面的問題：一類是制度設計方面的問題，如黨政不分、考核標準不當；另一類是制度實施中的問題，如濫發福利、選任問題。本文將結合《中華人民共和國公務員法》來簡單分析我國公務員制度的不足，并提出若干改進措施。

關鍵詞：公務員制度 缺陷 改進

目前在公務員制度中存在的問題大致可分為兩類：一類是制度本身所存在的問題，可稱之為“制度設計缺陷”；另一類是制度和政策在具體實施中所產生的問題，可稱之為“制度實施缺陷”。其中，制度設計缺陷多涉及一些基礎、核心的問題，改革起來難度較大，而制度實施缺陷相對來說改革起來則較為容易。

一、制度設計缺陷

1、黨政不分，行政政治化。我國《公務員法》第四條規定，“公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則”。由這條規定可以看出，同大多數西方民主國家不同，我國的公務員隊伍是牢牢控制在中國共產黨的手中的，這顯然同我國的國情是相適應的。然而，這種政治過多滲透到行政中的現象，無疑會阻礙行政工作有效性的發揮。首先，這種體制容易使人們過多的關注公務員的政治面貌，而相對忽視其具體工作績效。由于行政關注的是國家意志的執行，因此在行政中存在很多技術性的工作，如統計、會計、宣傳等。正如古德諾在《政治與行政》中所說“??行政中很大一部分是與政治無聯系的；所以，即使不能全部，也應該在很大程度上把它從政治團體的控制下解放出來。”①然而，政治化的行政弱化了上述這些技術性職能，這會直接帶來政府工作的低效率，限制了政府職能的發揮。其次，組織中的黨政不分極易造成多頭領導，同時還會造成政府組織機構膨脹、人員冗雜，影響組織發展和組織工作效率的提高。最后，黨政一體，行政政治化常常使政治權力和行政權力不分，在有些情況下會造成權力的過度集中，從而削弱了下級工作的積極性。

2、考核標準存在問題。《公務員法》第三十三條規定，“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。”不可否認，將道德品質作為考核一個公務人員的標準，是同我國的歷史傳統一脈相承的，然而，道德具有很高的抽象性和模糊性，在現實中難以客觀、公正地進行評判，因此在大多數情況下，人們索性忽略對道德的評估，而將重點放在績效上。同時，“廉”作為“德”的一個表現，相比之下具體 ① 古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987:56 很多，更容易作為一個指標參與到評估中來，對于政府工作人員來說也更為重要，因此應加以突出。最后，政府無論如何改革，都應將績效放在首位，重點考察公務員的實際工作成績，即“能”，而由于“技”和“能”常常是緊密聯系在一起的，“技”是“能”的基礎，“能”是“技”的表現，因此無需將“技”單獨拿出。綜上所述，我認為政府對公務員的考核標準應當為“能、廉、勤、德”。這當然不僅僅是順序的簡單改變，而是對各個標準的重視程度的變化和可操作性認識的變化。

3、任期問題。《公務員法》第三十九條規定，“??任期屆滿不再連任??”。對于任期和連任問題，向來是一個兩難抉擇：任期過長、允許連任容易產生官僚作風，加大了政府部門改革的難度；任期過短，不許連任則會使官員目光短淺、關注短期利益。例如，在全國各地，特別是市縣政府，所頻頻出現的各種“面子工程”，都是由于官員想在在較短的任期內盡量做出一些效果顯著的工作，以增加自己晉升的砝碼，然而對于地區來說，這顯然是不利于其長遠發展的。

4、公務員離職后的工作問題。《公務員法》第一百零二條規定，“公務員辭去公職或者退休的??不得到與原工作業務”直接相關的企業或其他盈利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的盈利性活動。“之所以這樣規定，是為了防止公務員離職后利用同原政府部門的關系進行尋租活動，從而避免不正當競爭，維護市場秩序。不過，這一條規定會在一定程度上阻礙政府的改革。在《改革政府》一書中，作者提出了一種解決因政府改革而造成的失業問題的方法，即由政府與相關私營組織簽訂協議，由私營部門接收政府中多余的雇員。很顯然，由于《公務員法》的規定，這種做法在中國很難施行，于是失業問題一直困擾著中國的改革者，從而阻礙了中國政府部門的改革。

二、制度實施缺陷

1、福利問題。《公務員法》第十三條規定公務員有“獲得工資報酬、享受福利、保險待遇”的權利。其中，“福利”一詞所指代的內容十分不明確。而在實際生活中，一些政府部門常常利用這一規定的疏漏，給下屬人員變相發放各種福利，其中很多明顯超出了正常的水平，這為政府部門的腐敗和政府經費的濫用提供了溫床。

2、選任制中的選舉問題。《公務員法》第三十八條規定，“公務員職務試行選任制和委任制”。由于我國民主制度還不健全，黨政不分的現象比較突出，因此選任制能否真正發揮作用、經選舉的關于是否能代表選民的利益還有待觀察。在很多情況下，選任制常常空有其名，僅是形式上的程序，甚至直接被委任制所取代。

3、回避問題。《公務員法》第六十八條規定了有關回避制度的問題：“公務員直接有夫妻關系、直系血親關系、三代以內的旁系血親關系以及近姻親關系的”，應當予以回避。然而在現實中，違反這一規定或打擦邊球的情況數見不鮮，特別是在公務員的錄用中，常常出現“權力繼承”的現象，不僅不利于公平、公正，而且嚴重損害了公共利益。

三、改進措施

1、正確區分政治事務與行政事務。黨政不分的弊端是顯而易見的，要解決這一問題，可借鑒西方的政務官與事務官制度。這并非是要動搖黨的領導，而是要分清政治與行政的界限。由于我國目前行政集權的程度較高，因此僅加強對組織中較高級領導的政治控制就以為著整個組織都在政治的控制之下，而無須擔心由于放松對底層公務員的組織控制所帶來的一系列問題。不過，我們不應照搬西方的行政制度，應有計劃地、逐步地分化出政務官和事務官。

2、完善考核標準。如前所述，應加強指標的可操作性，加強對具體績效的考核。從而完善對公務員的獎懲機制，提高其工作績效。

3、加強對《公務員法》執行情況的監督，從而保障其貫徹落實。要注意完善對違法行為的懲戒制度，促進公務員法的司法化，而非僅作為組織綱領。例如在福利問題上，應嚴格規定福利的種類、范圍等，并加強司法、監督部門對政府的監督，避免個別政府官員利用福利發放變相肆意揮霍公共資金。

4、《公務員法》的修訂與執行應同我國政府的改革向適應。作為公務員制度中起基礎性作用的一部法律，《公務員法》應當為我國政府的改革指明方向，或是為政府的改革掃清障礙，而不是滯后于政府的改革。—— 參考文獻：

[1]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國公務員法[Z].2005-04-27 [1]古德諾.政治與行政[M].王元,譯.北京:華夏出版社,1987 [1]奧斯本,蓋布勒.改革政府：企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁,譯.上海:上海譯文出版社,2006

第三篇：刑事附帶民事訴訟制度反思與重構1

刑事附帶民事訴訟制度反思與重構

1性是相對的，附帶民事訴訟在程序上還要受到民事訴訟法的許多規定制約，如訴訟原則、強制措施、訴訟證據、先行給付、訴訟保全、調解、和解、撤訴、反訴等。從這點上說，附帶民事訴訟獨立性是主要的，從屬性是次要的。兩大法系國家在程序設計上，就從不同角度以不同方式強調突出了這種獨立性。由于附帶民事訴訟僅在程

序上具有“有限”的從屬性，所以如果我們不把這一訴訟放在刑事訴訟中一并解決，而是置于單獨的民事訴訟程序時，它便是一種不折不扣的民事訴訟，與其他民事訴訟并無任何區別。在制度設計上，我們必須認清這一點。唯此，才能消除制度設計上的許多困惑、矛盾和混亂。

三、刑事附帶民事訴訟制度之重構

附帶民事訴訟既然本質上是一種民事訴訟，那么將其從刑事訴訟中分離出去，歸并到民事訴訟中，還其本來面目，則是一種最理想的選擇。關于附帶民事訴訟制度，英美法系國家始終沒有設立，日本是“從有到無”，德國是“從無到有”再到實踐中的“無”，均說明了這一點。這樣做至少有以下意義：首先，有利于確立不同訴訟的證明規則。雖然民事訴訟的認定事實與刑事訴訟的認定事實基本一致，但是二者在證明對象、舉證責任、認證規則、證明要求上均有較大的差異，故刑事訴訟證明不能代替民事訴訟證據的收集和判斷。將民事訴訟與刑事訴訟徹底分開審理，有利于不同訴訟證據規則的確立和推行。其次，有利于推行對抗式庭審程序，保障私權救濟目標的實現。現代刑事審判方式是控辯對抗，法官居中裁判，體現法庭的莊重和肅穆。現代民事審判的理念則是貼近社會，親近民眾，使程序和審判行為能為大眾所理解，強調民事糾紛的和平解決。在附帶民事訴訟中，被害人加入公訴一方控訴犯罪人，不但增加了訴訟結構的傾斜和失衡，而且因附帶的民事訴訟缺乏民事訴訟救濟的專業性和周到性使被害人難以得到公正的賠償。再次，有利于克服以罰代刑現象。刑事附帶民事訴訟中，被告人愿意賠償與否、賠償態度好壞、賠償數額多少成為法官對其量刑予以考慮的一個重要情節。如果被告人或其親屬能在法官刑事判決作出之前籌集到足夠的賠償金，則往往被視為有悔罪表現，甚至可能適用緩刑。這種做法使民事責任與刑事責任相互吸收，強化了“打了不罰，罰了不打”的錯誤觀念。如果民事訴訟與刑事訴訟徹底分開，分別由不同的審判組織按不同的程序處理，則必將避免上述現象的重演。第四，有利于法官走精英化道路。精英化法官的特征之一是專業嫻熟，而專業嫻熟必須建立在分工精細的基礎上。在當今各門法律浩繁的情況下，任何國家的法官都很難成為既是刑事審判的專家，又是民事審判的能手，專業分工已是一種既定的趨勢。就我國刑事法官的現有素質而言，其對刑事案件的定性和量刑問題十分富有經驗，但對民事審判工作卻知之不多，普遍感到不適應，造成處理上的厭煩和草率，久而久之，對建立一支高素質的法官隊伍相當不利。最后，有利于民事法律特有規定的適用。如被害人提起民事賠償的訴訟時效，是適用《刑法》的追訴時效，還是適用《民法通則》規定的時效，一直是個爭論不休的問題。如果民事訴訟單獨提起，單獨審理，則這一矛盾自然不復存在。又如財產保全措施，在公訴機關將刑事案件向法院提起公訴之前，民事賠償問題只能由偵查、公訴機關進行不規范的調解，還不能由法院處理，自然也就不可能適用財產保全措施。但在這段期間，犯罪嫌疑人的親屬可能轉移其個人財產，這對保護被害人的合法權益是不利的。

但就我國目前狀況而言，照搬英美法系國家的做法，完全取消刑事附帶民事訴訟制度，條件并不成熟。因為，附帶民事訴訟制度通過訴的合并審理，在一定程度上能夠提高人民法院審判效率，迅速地解決爭議，以撫慰被害人。特別是附帶民事訴訟不收取訴訟費，這對由于經濟狀況拮據的被害人來說，能便利其起訴，依法維護自己的權益。我國刑事法庭審理有關人身傷害引起損害賠償的簡單的附帶民事訴訟案件已經有相當多的經驗，這些經驗也不應簡單地否定。因此，重構刑事附帶民事訴訟制度時，總體思路是：縮小附帶民事訴訟審理刑事犯罪行為產生的民事賠償案件范圍，鼓勵刑事被害人或近親屬提起獨立的民事訴訟，協調兩大訴訟交叉時在適用上的關系，完善民事權利的司法救濟途徑。具體應在以下幾個方面作出完善：

1、賦予當事人程序選擇權。應當確定刑事與民事訴訟發生交叉時民事訴訟的獨立地位，規定凡因犯罪行為所引起的民事賠償請求，均可以在刑事訴訟中附帶提出，也可以在刑事案件審結后，向民庭另行提起民事訴訟（須未超過民法規定的訴訟時效），還可以在刑事案件未立案時向民庭單獨提出（如果后來刑事案件又立案，則在刑事判決結果作出前，民事案件應中止訴訟，以防止因對犯罪事實的認定方面差異而作出相互矛盾的判決）。總之，應樹立民事訴訟不必然為刑事訴訟所附帶的觀念，是否以附帶方式一并解決刑事責任和民事責任，由當事人自主選擇。當事人一旦作出選擇，則原則上不得反悔，案

第四篇：我國刑事附帶民事訴訟制度的設計缺陷及重構之設想

我國刑事附帶民事訴訟制度的設計缺陷

及重構之設想(1)[內容提要]由于受“重刑輕民”傳統法治思想的影響，我國刑事附帶民事訴訟制度的設計存在較大缺陷及不合理之處，與現代司法理念的基本要求相沖突，在司法實踐中缺乏合理性和可操作性，不利于對刑事附帶民事訴訟當事人合法權益的保護。隨著司法體制改革的不斷深化和現代司法理念的不斷發展，有必要適時地對這一程序制度進行修改，使之具有科學性、合理性和可操作性，充分體現訴訟效益原則和訴訟經濟原則，實現刑事審判的法律效果和社會效果的統一。筆者從我國的司法現狀出發，以全新的視角分析現行刑事附帶民事訴訟制度與現代司法理念之沖突，制度設計之缺陷及司法實踐中存在的問題，合理借鑒英美法系和大陸法系相關制度的設計理念，提出了構造符合我國國情和司法實踐現狀的，便于操作執行的刑事損害賠償制度。

[關鍵詞]刑事附帶民事訴訟制度理念沖突實踐困境選擇模式

刑事附帶民事訴訟是刑事訴訟法學的邊緣問題，也是司法實踐中多年的難點問題。由于缺乏系統深入的研究，刑事附帶民事訴訟的研討大多停留在協調、完善附帶民事訴訟制度的層面上。我國的刑事附帶民事訴訟制度在理論及司法實踐中都存在著較大的缺陷及沖突，就此筆者從建立現代司法理念的角度，汲取兩大法系的精髓，提出重構我國刑事附帶民事訴訟制度之設想。希望能拋磚引玉，推動訴訟制度研究的深入發展。

一、刑事附帶民事訴訟與現代司法理念的沖突

（一）理論上的沖突

與世界貿易組織規則要求實行平等保護和全面賠償原則相適應，現代司法理念的基本要求是程序的公正化和訴訟的民主化。而現行附帶民事訴訟制度實行的實際效果與上述要求相差甚遠。特別是該制度設計中對適用民事法律的不完整，割裂了民事法律在刑事附帶民事訴訟中法律適用的統一性。進入民事程序與進入刑事附帶民事程序因適用法律不同，其結果大相徑庭。更有甚者，同一侵權事實構成犯罪的附帶民事賠償會比不構成犯罪的民事賠償要少得多。這與世界貿易組織規則中要求的法治統一、非歧視性、透明度、公正司法原則不相適應。從根本上講，刑事附帶民事訴訟制度背離了現代訴訟的民主價值和公正價值。

由于我國附帶民事訴訟制度在設計上過于簡單、籠統，缺乏科學性、合理性，實踐中可操作性差，并形成了各種不同的理論觀點。如在性質上就有“混合訴訟說”、“特殊的民事訴訟說”、“民事訴訟說”等觀點。有將刑、民二種責任在刑事附帶民事訴訟中統一處理與將刑、民二種性質不同的責任分開處理更為公正的爭議；在賠償責任方面，有直接損失賠償原則與間接損失（包括精神損害）賠償原則的爭論；在附帶民事訴訟當事人范圍中，有對于并非為已死亡被害人的近親屬，而為被害人承擔喪葬費、醫療費、護理費等費用的人是否有權提起附帶民事訴訟的爭論；有善意取得人被追贓后能否向被告人提出賠償，能否作為第三人參與附帶民事訴訟的爭論；有已死亡的被害人的親屬或繼承人誰為附帶民事訴訟原告問題的爭議；有共同侵害人中沒有被刑事起訴到法院追究其刑事責任，但能否成為附帶民事訴訟被告的爭論；有刑事案件的犯罪嫌疑人或被告人在訴訟過程中死亡，刑事案件的被害人應向誰提出附帶民事訴訟的爭論；有成年被告人的親屬自愿代為承擔賠償責任能否成為附帶民事訴訟被告的爭論；有在逃的同案犯的附帶民事訴訟案件應采取何種方式處理的不同論點及追訴時效上的爭議等等。理論上的爭論各有所長，但均不能正確、全面論述清楚，并較好地在實踐中適用。近幾年來附帶民事訴訟愈想規范操作，產生的沖突反而愈多，離現代司法理念愈遠，該制度所暴露出來的弊端愈明顯，理論與實踐的背離愈難以彌合。我國刑事附帶民事訴訟立法的價值取向在很大程度上違背了現代司法理念的內在要求，破壞了訴訟價值原則。

（二）與庭審方式改革的沖突

美國法學家達馬斯卡講過：“對抗制審判是理論上處于平等地位的對立雙方在有權決定爭端裁決結果的法庭面前所進行的爭斗。”隨著現代訴訟理念的不斷擴展，理論界、司法界逐漸認識到傳統刑事審判方式所存在的問題。1996年修改后的刑事訴訟法在借鑒英美法系對抗式審判方式的基礎上，對傳統的刑事審判制度進行了較大的改革，基本上確立了控辯式對抗的格局，但附帶民事訴訟沒有任何改進，只有與1979年刑訴法一樣的規定。雖然最高人民法院頒布了一系列司法解釋，試圖規范附帶民事訴訟，但由于該制度本身存在難以克服的內在沖突，使附帶民事訴訟的審理過程仍然是在走糾問式審判的老路，使本來就不平衡的控辯雙方由于被害人或民事原告的加入而更加不平衡，力量對比嚴重傾斜。法官在審理中還要站在原告一方，借刑罰的威懾力訊問民事被告，甚至以加重刑罰恫嚇被告賠償原告損失。在如此高壓態勢下，被告人在法庭上幾無反駁能力，更無法行使其民事權利。民法上的平等、反訴、過錯責任等制度和原則想在刑事法庭上實行基本不可能。抗辯式實行起來異常艱難，固然有制度配套不健全的原因，但刑事附帶民事訴訟的審理方式難以使法官保持中立，而是使法官與被告處于直接對抗地位，使法官往往以主導者的身份去參與刑事附帶民事訴訟。這與現代刑事訴訟理念要求控辯雙方當事人在訴訟中的地位完全平等，雙方參與的充分性、法官的中立性及程序的公正性理念是不相吻合的。雙方因地位而造成的不平等和權利的不對等帶來訴訟過程不公正，即使結果公正，仍不能稱為理想的訴訟模式。

此外，XX年最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合下發《關于適用簡易程序審理公訴案件的若干意見》，目的是為推動司法部門盡可能多地適用簡易程序，但由于簡易程序規定的審結期限僅為20天，而絕大多數刑事附帶民事訴訟案件的民事部分在這一期限內難以完成，故實踐中很少適用簡易程序進行審理。據該文件起草人統計，基層法院適用簡易程序的整體數量少，全國不到20%，而在適用簡易程序的案件中，超過審限的主要是刑事附帶民事案件。可見，刑事附帶民事訴訟制度對簡易程序的沖擊是巨大的。

（三）與沉默權的沖突

現代意義的沉默權是1966年美國著名的米蘭達強奸案確立的“米蘭達忠告”。即犯罪嫌疑人有權拒絕提供可能用來自我控罪的證據，只有犯罪嫌疑人明白地并且理智地放棄這些權利后，才可以對其進行審訊，如果沒有進行預先的忠告就訊問，那么犯罪嫌疑人作出的任何陳述都不能接受為證據。雖然1996年我國修訂刑事訴訟法的過程中，立法者未采納賦予犯罪嫌疑人沉默權的主張，但隨著1998年我國政府對《公民權利與政治權利的國際公約》的簽署，沉默權遲早會在我國刑事訴訟法中得到反映。這是大勢所趨，因為它與無罪推定、辯護制度、舉證責任、程序價值、人權保障等現代訴訟司法理念相互依存，是刑事訴訟制度全面進步與文明的標志之一。我國刑事訴訟的現狀迫切需要沉默權的實施，僅有無罪推定是遠遠不夠的，要杜絕冤假錯案的發生必須實行沉默權。然而沉默權制度的確立與我國現行的刑事附帶民事訴訟會產生沖突。如在刑事附帶民事案件的開庭審理中，被告人在刑事部分行使沉默權，而在接下來的民事部分審理中，被告人仍然行使沉默權則會給自己帶來不利后果。因為民事訴訟的證據規則是優勢證據原則，被告人沉默意味著認可原告人的主張，民事部分就會敗訴。反推民事部分的證據確定是不是又會影響到刑事部分的證據認定呢？如果被告在民事訴訟中抗辯，放棄沉默，則必然要對事實陳述，對證據抗辯，這又是對刑事部分實行的沉默權自我否定。要在我國建立沉默權制度，就有必要改革現行的刑事附帶民事訴訟制度，以實現保障人權的價值目標，這也是現代司法理念的內在要求。

（作者：3COME未知本文來源于爬蟲自動抓取，如有侵犯權益請聯系service@立即刪除）

第五篇：試析稅務干部廉潔自律問題與制度重構

試析稅務干部廉潔自律問題與制度重構

稅務干部隊伍作為黨和政府聯系廣大企業、單位、經營戶橋梁重要組成部分，不僅是領導決策參謀和做好稅收工作措施具體執行者，也是義烏加快國際性商貿城市建設步伐中堅力量；稅務干部是否廉潔自律，直接影響黨群干群稅企關系改善，直接關系黨和政府形象，直接決定各項稅收征收、管理、評估、結算、稽查工作好壞。當前義烏市正處于全面貫徹中共“十七大”精神和深入持久開展“作風建設年”活動關鍵時期，全市經濟社會發展正面臨著嶄新發展機遇，但長期以來我們反腐倡廉體系往往對部門領導層較為關注而相對忽視了稅務干部這一特殊權力群體；由于新舊體制接軌、思想觀念碰撞、利益格局調整、法制盲點較多，處于新形勢下稅務干部在廉潔自律方面出現了一些群眾和廣大納稅人關注熱點問題，個別甚至因為違紀違法走向了腐敗深淵。正確分析稅務干部隊伍廉潔自律現狀，采取有效措施加強和改進新形勢下稅務干部廉潔自律工作，已成為當前 “解放思想、創業創新”大討論中義烏深入開展反腐倡廉活動一個十分重要課題；也成為義烏市稅務系統創建黨風廉政不違紀、稅收執法不瀆職、工作生活無事故、財政收入零差錯目標一個十分重要抓手。

一、當前稅務干部廉潔自律存在問題與表現

稅務干部廉潔自律，是指義烏市國家稅務局、地方稅務局系統及其下屬單位干部按照黨和國家有關廉潔從政規定和稅務紀律要求，正確行使權力，做到清正廉潔、克己奉公、聚財為國、執法為民。新形勢下無疑對義烏市稅務干部隊伍具有一定消極影響，從政治表現上分析，部分稅務干部不能正確認識社會關系新變化；從經濟層面上分析，部分稅務干部過分注重經濟利益；從道德水準上分析，部分稅務干部職業道德有所滑坡，這些因素綜合誘發了稅務干部不廉潔行為，導致了稅務干部違紀違法案件時有發生。具體表現在以下三個方面：

1、自律意識弱化。不同程度地透露出三個問題：一是精神生活消極化。一部分稅務干部思想意識修養不高、黨性不強、要求不嚴，沒有遠大理想和抱負，沉溺于歌廳舞廳美發廳，幻想家里紅旗不倒、外面彩旗飄飄；二是物質生活奢侈化。個別稅務干部喪失了艱苦奮斗作風，沉迷于拜金主義、享樂主義，不講貢獻比獎金；不講工作比待遇；不講成績比享受，十分熱衷于弄房子、換位子、跑路子、撈票子、坐車子、安排孩子；三是社會交往庸俗化。極個別稅務干部信奉實用主義，對上一套、對下一套，講哥們義氣，搞裙帶關系；在社會上和廣大納稅戶中已引起強烈地反響。

2、權力意識膨脹。一些稅務干部經不起社會不良思想沖擊，把人民賦予權力當作謀取私利工具，在這種思想支配下，一些人拿著人民俸祿，卻不愿為人民和廣大納稅人好好辦事，而是利用手中權力，挖空心思謀私利，在組織人事上把權力變成籌碼，在稅收管理上把權力變成商品，在意識形態上把權力變成獲取名利條件，在生活作風上把權力變成撈取財物和謀取美色橋梁，在稅務征管查過程中和工作交往上把權力變成吃喝玩樂揮霍浪費機會；已自覺不自覺地把自己是一個人民稅務干部和國家公務員這一神圣稱號拋之于九霄云外而不以為恥反以為榮。

3、責任意識淡化。市場經濟等價交換原則，強烈地沖擊了傳統等級特權、不勞而獲思想，賦予了人們平等、自由、按勞分配等觀念；但與此同時，等價交換經濟原則也不同程度地滲透到了人們社會政治生活領域，一些稅務干部把黨和人民交給自己光榮權力，變成了等價交換商業籌碼，凡事先講報酬，后講責任，不講奉獻，只講索取，對工作斤斤計較，拈輕怕重，義務和責任意識淡化，為人民服務宗旨觀念在滑坡；一部分稅務干部在現任位臵上任職時間較長，隨著年紀增長，官本位思想嚴重，管轄區變成了私天下，在工作上得過且過，做一天和尚撞一天鐘，甚至做了和尚還蠻撞亂撞鐘；因而導致了在自己分管轄區內漏征漏管戶、淡化責任、疏于管理等不良現象頻頻發生。

二、稅務干部產生不廉行為成因探究

從上述稅務干部廉潔自律存在問題與表現分析，尤其在當前新形勢下稅務干部廉潔自律方面出現種種問題現象，是主觀因素和客觀條件復合交織作用結果。具體地分析起來說也不外乎以下三個方面原因：

1、從機制性根源分析。主要有三個不到位：一是權力監督機制不到位。由于國地稅機構分設和征管體制改革現在稅務干部全部都集中在城里一幢大樓內辦公，現有監督機制缺乏系統性、程序性、有效性，存在著上級不能監督、同級不便監督、下級不敢監督、群眾無法監督等問題現狀，一些稅務干部崗位專業性強，任職年限較長，既有決策權又有執行權，權力過于集中，而內部缺乏制約機制，外部又難以監督管理；二是廉潔自律工作不到位。紀檢監察機關內部工作機制、力量分布不均衡，抓廉潔自律工作力量相對薄弱，造成落實稅務干部廉潔自律各項工作任務時力不從心，整體工作合力發揮不夠，特別是對稅務干部八小時之外生活圈、社交圈缺乏有效辦法和手段進行監督，同時廉潔自律工作還沒有形成一整套客觀、公正、可靠評價體系，導致廉潔自律工作抓與不抓、抓多與抓少和深層次抓與表面上抓一個樣局面；三是懲治腐敗力度不到位。不少人論證過腐敗產生原因＝機會＋激勵因素－懲罰程度這一方程式，可見懲處與腐敗是成反比，目前腐敗成本低、利潤高、沒有形成足夠威懾力，特別是查處違反廉潔自律規定案件所需要組織協調機制和工作程序規定不完善，使一些原本在萌芽狀態時就能夠解決問題得不到及時解決；另外舉報率、立案率、成案率偏低也使一些不廉潔分子不能得到及時查處成為了漏網之魚，從而在社會上默認贊同笑廉不笑貪、笑貧不笑娼思想意識誤區也大有人在。

2、從思想性根源分析。無數事實已充分地證明，千腐敗、萬腐敗，都是思想先腐敗。導致稅務干部行為不廉潔主觀原因在于：一是宗旨觀念淡化。沒有認真貫徹落實“三個代表”重要思想和胡錦濤總書記大力倡導“八榮八恥”社會主義榮辱觀，忘記了全心全意為人民服務宗旨，脫離群眾，脫離實際，不與廣大納稅人打成一片，官僚主義、形式主義盛行；二是社會不良風氣污染。在封建殘余思想影響和西方腐朽生活方式誘惑下，少數稅務干部耳濡目染，經不住洗禮，在生活態度上奉行及時作樂，在生活方式上貪圖享受，在生活追求上尋求刺激；三是現代道德觀念沖擊。舊權威和道德逐步退出，而新道德體系還沒有完全建立起來，形成一種道德真空，人們不得不在各種思潮中進行選擇和判斷；在外部約束不夠、內部價值標準未定位情況下，道德基礎搖擺不定、精神虧損、思想混亂，容易出現稅務干部非規范性行為；四是貧富不均兩極分化帶來了心態不平。從義烏市社會收入分配水平來看，稅務干部收入還處于中下水平，他們與做生意老板一比較，會產生心態失衡，存在誰廉潔誰吃虧錯誤認識，不能正確看待清貧，不能正確看待名利，對其不廉潔行為動機產生了負面激勵作用；從而也使稅務干部產生了生活無盼頭、工作無奔頭、目標無熱情和征管積極性不高等狀況。

3、從知識性根源分析。歸納起來有三個偏差：一是政治理論貧乏導致覺悟上發生偏差。一些稅務干部忙于業務工作，忽視政治理論系統學習，放松了世界觀、人生觀、價值觀改造，理想信念隨之動搖，導致理想與實際脫節，思想與行為脫節；二是現代知識缺乏導致思想上發生偏差。一些稅務干部學習方法、學習目標和學習態度不夠明確，把學習當成時髦、當成負擔、當成門面，被動應付，不及時吸取和更新知識，一些人甚至搞弄虛作假行為，販賣假文憑、假學歷現象時有發生；三是法制意識困乏導致行為上發生偏差。一些稅務干部由于知識水平偏低，平時又不注重學習，對一些新生稅收法律法規、修改制訂規章制度不熟悉、不了解，對國家稅收法律定義和界限較為模糊，往往深陷囹圄才感到后悔；有些年齡偏大稅務干部特別是50周歲以上這一大群體認為自己計算機應用等方面不能與年青人去比，現在到了這段年紀人只要能夠混得過去就行，何必還要那么地認真呢？因此也導致了整個稅務系統目前知識結構存在著參差不齊現象。

三、進一步加強稅務干部廉潔自律制度重構

稅務干部廉潔自律成效如何，已逐步成為社會各界評判、看待黨風廉政建設和反腐敗斗爭重要指標，成為加強和改進黨風政風建設全局性問題。當然加強稅務干部廉潔自律工作是一項長期而艱巨任務，應立足本職、著眼長遠，在強化稅務干部廉潔自律意識同時綜合提升稅務干部廉潔自律素質，實現由知到行、知行結合轉變；由低到高、高低結合轉變；由內到外、內外結合轉變，達到自律與他律綜合協調運作，以適應義烏建設國際性商貿城市需要和打造一支思想堅定、政治可靠、作風優良、技術過硬、領導滿意、組織信賴、社會公認稅務干部隊伍目標為出發點和歸宿。當前在進一步加強稅務干部廉潔自律制度重構上主要應有三個新突破：

1、進一步健全完善稅務干部廉潔自律制度體系。重點突出在四個方面去建立和完善保障機制：⑴教育培訓機制。理想動搖是最危險動搖，信念危機是最致命危機；作風上清廉來源于思想上清醒，政治上堅強取決于理論上堅定；一些稅務干部之所以腐敗墮落，一個很重要原因就是不求新知、不思進取，放松了世界觀改造。因此各級黨政組織應以稅務干部為重點完善教育培訓制度，努力做到三個轉變：一是由單一型教育培訓向復合型教育培訓轉變；二是由松散零星式教育培訓向完善系統式教育培訓轉變；三是由被動性教育培訓向主動性教育培訓轉變。當前首要任務是應大力加強稅務干部從政道德教育，古人云修德以正身、修其身才能治其國，說明稅務干部道德品質是第一位，不廉潔行為首先是一種不道德行為，干部道德品質低劣必然會發生不廉潔行為。所以一方面應通過開展一系列示范教育和警示教育活動，大力開展以立黨為公、執政為民和聚財為國、規范執法為主題從政道德教育，增強稅務干部勤政廉政優政意識，樹立高尚世界觀、人生觀、價值觀，奉行正確權力觀、地位觀和利益觀，把高尚思想覺悟轉化為理性、科學、嚴格自律標準，筑牢拒腐防變思想道德防線；另一方面應探索建立由紀委、組織、宣傳、黨校等單位組成教育培訓工作領導小組，負責對全市稅務干部教育培訓，把黨風廉政建設和干部廉潔自律納入培訓計劃，按分層分階段加以輪訓，并推行述學、評學、考學制度，把理論學習情況納入稅務干部考核和述職述廉重要內容，以作為選拔任用后備干部、市管領導干部重要依據。⑵交流競爭機制。從目前我市發生一些稅務干部違紀違法案件來看，稅務干部長期不進行輪崗交流，是案件頻發重要原因之一。因此從現在起可著手考慮分期分批采取以下四項新舉措：一是加快完善稅務干部輪崗交流制度。改變一些重要崗位以專業知識強、工作要保持連續性為由長期不進行交流局面；對一些財權、物權、人事權、行政審批權和稅收執法權較大而又比較集中崗位，必須采取內部交流與外部交流相結合方式，按有關規定在任職期滿后必須進行交流；二是規范稅務干部公開競爭上崗制度。強化稅務干部能上能下管理機制，實行選拔公開、職務公開、過程公開、結果公開、改變群眾推薦為次、領導決定為主用人模式，把那些真正有能力、有水平、形象端正、作風清廉、會辦事和能辦成事稅務干部選拔上來；三是推行稅務干部談話誡勉制度。對一些稅務干部任職后，思想消沉、精神不振、政績平平稅務干部可采取談話誡勉；對無變化、無起色應采取有力措施，進行就地免職，打破稅務干部任職過長和終身制現象；四是率先在稅務干部隊伍中推行末位淘汰制。通過進一步總結經驗、以點帶面、逐步推行有效方式，對年終崗位責任制量化評比結果倒數第一名者，實行分流、強化補課和扣發一定比例獎金處理，以此推動大家在本職稅收崗位上勤勤兢兢地工作。⑶考核管理機制。制定科學稅務干部考核指標和管理體系，實行目標管理責任制，通過考核、任期考核、專項考核等方式，全面考核稅務干部執行廉潔自律規定情況。在考核中應堅持把民主評議、民意測驗、群眾座談與領導評議結合起來，準確把握人民群眾和廣大納稅人公認程度和領導正確評價；應建立稅務干部廉政檔案，實施動態管理，如實記錄干部廉政情況，為稅務干部考核和日常監督提供依據；結合實際制定相應廉政激勵和保障機制，對在廉政方面表現突出稅務干部應給予一定獎勵；試行廉政公積金制度，根據稅務干部廉潔從政狀況及時給予兌現或剝奪。⑷監督制約機制。有效監督是稅務干部能否正確行使權力、抑制腐敗根本保證；監督制約機制應包括合理監督體制、綜合監督功能和科學監督方法，著力從事前、事中、事后三個環節入手。事前監督主要側重防范監控，建立一些倡導性制度法規，達到防微杜漸、防患于未然目標；事中監督主要建立限制性制度，重視關鍵人、關鍵崗位、關鍵部門、關鍵問題監督，尤其是監督好關鍵人行使決策權、用人權、用錢權、征收權過程；事后監督主要制定懲戒性制度，形成一套法制完備、紀律嚴明懲戒措施，堅決查處以稅謀私、權錢交易等違紀違法案件。從我市稅務系統隊伍大人員多成份復雜等實際著手做好五篇文章：一是切實落實稅務干部一崗雙責。在抓好征管業務工作同時切實加強對稅務干部思想政治、紀律作風、廉潔自律教育監督與管理；二是依靠有關職能組織進行實時監控。充分發揮機關、鎮街和內部紀檢監察組織職能，對稅務干部提拔任用、政績考核實行黨風廉政一票否決制；三是建立稅務干部述職述廉制度。每年專題召開稅務干部述職述廉報告會議，擴大評議面，強化對稅務干部經常性監督；四是建立和完善對稅務干部權力制約機制。機關科室行政管理職能必須與所屬企業、中介機構脫鉤，避免職能交叉重疊；科室不設二級財務，有資金劃拔權應建立起調查和審批分離制度；重大問題必須提交黨委、黨組集體研究決定；五是實施稅務干部任職離職經濟責任審計制度。實行科務、室務公開，強化對專項資金、資產管理監督，提高透明度；從而使稅務干部所有經手或從事征、管、查業務活動全部在陽光下公開操作。

2、進一步健全完善稅務干部廉潔自律工作機制。堅持黨委或黨組統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其職、依靠群眾支持和參與反腐敗領導體制和工作機制，形成促進稅務干部廉潔自律整體合力。在運作中必須把握好四個關鍵環節：一是領導環節。黨委或黨組統一領導是卓有成效地加強稅務干部廉潔自律關鍵，只有黨委或黨組領導堅強有力，統一制定嚴格管理、嚴格教育、嚴格檢查規章制度，稅務干部廉潔自律工作才能有統一步調、統一標準、統一管理、統一行動；將稅務干部廉潔自律工作列入黨風廉政建設責任制考核內容，所有稅務干部切實履行一崗雙責，每年通過述職述廉和責任制考核對各單位稅務干部廉潔自律工作進行檢查；二是協調環節。把稅務干部廉潔自律工作與領導干部廉潔自律工作一并納入反腐敗三項格局之中，作為紀檢監察機關日常性工作，圍繞其重新調整有關職責劃分和人員配備，強化宣傳教育、建章立制、監督檢查、懲治查處等環節之間聯系與配合，形成紀檢監察機關內部抓好稅務干部廉潔自律工作整體合力；三是配合環節。稅務干部廉潔自律涉及多個方面，必須按照誰主管、誰負責和誰過錯、追究誰原則，各司其職，各負其責；各級各部門在抓好本單位稅務干部廉潔自律工作同時，必須切實抓好反腐倡廉各項工作任務落實，形成稅務干部廉潔自律良好社會環境和工作環境；四是參與環節。稅務干部是否廉潔自律，廣大群眾和納稅戶十分關注，抓廉潔自律工作離不開群眾與廣大納稅人參與和支持，充分發動群眾，運用多種形式教育群眾和廣大納稅人與不廉潔行為作斗爭；暢通信息渠道，提高發現苗頭性、傾向性問題預警能力；探索有效途徑，發揮社區、家庭、學校作用，加強對稅務干部八小時之外生活圈、社交圈監督；從而真正實現稅務干部工作業務活動到哪里、紀檢監察延伸監督跟蹤到哪里這樣一個上下互動新格局。

3、進一步健全完善稅務干部廉潔自律配套措施。應以構建義烏市稅務系統反腐保廉實施規劃為總抓手，并以此為契機建立起不想、不敢、不能、不愿、不會發生不廉潔行為機制，從源頭上構筑起稅務干部廉潔自律制度保障體系。目前重點應在以下二個方面下功夫：一是積極開展職務消費貨幣化改革。應將以德倡廉、以薪養廉、以奉促廉與反腐保廉有機結合起來，建立既適應市場經濟規則，又體現時代要求，既充分考慮個人利益，又堅持社會主義價值觀獎懲激勵機制；按照社會主義市場經濟要求，改革福利分配方式，對稅務干部通訊工具、住房、公車、醫療等福利待遇由實物化改為貨幣化；建立健全促進廉政勤政、符合黨政機關特點收入分配方法，逐步解決不合理收入差距；以激勵他們奉公守法、忠于職守，并珍惜自己職位，使他們廉潔自律不僅有良好思想基礎，也基于對自身利益和待遇考慮，從而有更強內動力和更高自覺性；以創新精神，試行廉政公積金制度；只有這樣，才能使全體稅務干部真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，人人在其位謀其政、做官先做人、萬事民為先；二是探索建立合理有效懲罰制度。針對情況變化，制定完善禁止性條規體系，使具體規定體現共產黨執政領導最高原則和時代要求，使禁止、不準對象越來越廣泛、準確，禁止范圍越來越周密、全面，治理更加徹底；應提高不廉潔行為風險和成本，包括政紀、刑罰懲罰和經濟懲罰等制裁手段，建立違紀人員再就業準入制度、公務員違紀情況向社會公開通報制度，加強公眾和輿論監督；應加大查處稅務干部不廉潔行為力度，對有令不行、有禁不止、頂風違紀應堅決糾正和查處，對那些情況嚴重應嚴肅處理以儆效尤，對稅務干部中腐化墮落者必須予以公開曝光；通過加大案件查辦力度和懲治力度，提高腐敗成本，以營造良好社會反腐環境，從而在全體稅務干部隊伍中進一步構筑起一心一意干事業、聚財為國走前列、規范執法促和諧、勤征細管上品牌這樣一派喜氣洋洋新氛圍