第一篇：我國免費師范教育制度存在的問題和建議

我國免費師范教育制度存在的問題和建議

一、免費師范教育制度存在的問題

（一）利益沖突

免費師范教育制度作為一種強制性制度變遷的產物，是對既得利益集團各種利益的調整，但這種調整并不是在取得一致性同意基礎上進行的，而是由政府強制運作的。所以這種制度變遷將可能違背一些人（或集團）的利益，而這些人（或集團）可能并不按這一制度規范自己的行為，或采取抵制行為，利益沖突將不可避免，制度運行的效率也將受到影響。

1、免費師范教育制度可能會引發地區之間的利益沖突。免費師范教育制度規定，2007年試點師范大學招生主要面向中西部地區的考生，畢業后一般回生源所在省份中小學任教。同時，中央財政將對接收免費師范生的中西部地區給予一定的支持。這種制度安排明顯有利于中西部地區，即中西部將在四年之后獲得優質的教師資源，而同時東部地區將失去這部分（可能的）人力資本，這對于仍然對優質教師有著需求的東部來講，必然會產生不滿或表示反對。

2、免費師范教育制度將使一些學子的利益受損。因為沒有實施免費師范教育制度之前，仍然會有一部分學生（家庭可能貧困也可能不貧困）愿意報考師范院校（特別是這些部署師范院校），同時他們有著就業自由。然而，一旦免費師范教育制度實施之后，學生們將不得不面臨 “魚” 與“熊掌”之間的選擇:要么繼續選擇考取師范院校,但將失去就業自由——如一些家庭貧困的學生,要么選擇自由就業,但將不得不放棄自己的大學理想——如一些家庭并不貧困的學生。無論哪種選擇，都必然會使這部分學生感到不滿。此外，政府與那些因家庭貧困自愿 享受了或將要享受免費待遇的師范生，在服務期限和其它限制條件方面也會產生分歧，未必能夠取得一致同意。如有學者就對” 畢業后從事中小學 教育十年以上”的條款表示”憤慨”,稱其相當于半個”賣身契”。【1】

3、免費師范教育制度將對地方師范院校不公平。相對于部屬師范院校而言，地方師范院校在辦學資金、生源等方面本身就存在很多不足，在部屬師范院校實行免費師范生政策之后，這種不足更加突兀。例如，國家每年為部屬師范院校提供較為充裕的資金支持，況且作為免費師范生政策的試點，國家為部屬師范院校又提供了額外的資金支持，即“所需經費由中央財政安排”，而地方師范院校由于資金投入經常性不足依舊過著清貧的日子，發展遇到嚴重瓶頸。同時，“就地方院校來說，本來在生源上就不如部屬的師范大學，在師范生免費教育的政策下，只會與部屬師范大學的差距越來越大。”【2】這些與地方師范院校的地位和作用是不相符的，對地方師范院校是不公平的。地方師范院校占我國師范院校的數量的大部分，在校師范生人數占我國在校師范

生總數的大部分，承擔著為我國教育事業培養人才的重大責任，更應該成為免費教育

政策的適用者。

(二)制度的缺陷

1、以免費政策來吸引優秀學生。協議規定：按照國家財政部核定的標準，在乙方四年修讀年限內，免除學費，免收住宿費并補助生活費。

在高等院校普遍實施收費的今天，以免學費及給予生活補貼為條件，去吸引一部

分家庭比較貧困且成績優秀的學生來就讀師范專業，這可能是該項政策最為吸引人的地方。但就讀師范最大動力還在于考生對教師工作的內在認可和熱愛，若以緩解經濟

壓力為杠桿，而不去提高對教師的社會認同感及社會責任感，那即便師范生畢業后成為了一名一線教師，但那可能也只是表面的、暫時的。甚至是屈從于某些利益的無奈

選擇，這與成為一名一流的、大師級的、乃至教育家似的教師的要求，似乎相去甚遠

甚至風馬牛不相及。

2、從經濟學角度看免費師范生教育

協議規定：按照國家師范生免費教育的相關政策，履行國家義務，畢業后一般回

生源地所在地省份從事中小學教育工作不少于10年。到城鎮學校工作的，應先到農村義務教育學校任教服務兩年。

從上述的規定來看，這一種制度的捆綁型政策的實質，似乎更類似于一種經濟契

約型的關系，即師范生付出的是10年教師生涯和2年到農村工作的光陰，而可以收獲的則是免費的大學生活。但即便從純經濟學的角度看，這一付出和回報也似乎不成正

比。因為若從功利性的層面考慮，其講求的是雙方利益的均等。而若要撇開功利性的目的，即從響應號召、服從國家需要去支援西部落后地區教育的意愿出發，則也完全

不必考慮免費的因素。

3、從市場經濟下的教育環境看制度的不合理

與計劃經濟體制和精英教育階段相比，市場經濟下的教育環境已經發生了很大的改

變。首先，個人自由選擇的權利以及個人發展越來越為人們所重視。其次，高等教育

進入大眾化階段也為學子們提供了更多的選擇。再次，收入分配中的地區、城鄉以及

行業差異也成為影響人們做出選擇的重要依據。最后，國家已經建立起家庭經濟困難

生資助體系，學生通過打工或者國家助學貸款等形式來完成學業已經成為可能。因此，在教師職業（特別是在中西部地區工作）并不比其它職業具備更大吸引力的情況下，如果個人的選擇權和未來發展受到太大的限制，學生則不會以免費為選擇專業的唯一

前提，而是寧可選擇收費但未來就業更好的其它高校（專業）。

4、從制度的強制性來看缺陷

強制性服務制度有違市場規律，不利于免費師范教育持續發展。這種制度也可能

造成一些不愿從教以及從教能力不強的學生都必須從教。“免費”最有可能吸引的是

那些家境貧寒上不起大學的學生，卻不一定能保證這些學生有志于教育事業。而且，對違背制度者納入誠信范疇，這樣的協議，無論從人情還是從法理上來說，都有些不

大公平。如全國人大常委、民進中央副主席朱永新教授所說的：“我在調研時發現，有些高中生稀里糊涂報了個免費師范生，后來一進學校發現不是那么一回事，已經沒

有辦法改變了。”調查也顯示，有28.78%的公費師范生愿意冒違約的風險改變行業。讓一個不熱愛教育的人，從事教育工作，無論是對教育事業還是對于他本人的發展，都是不利的，是對稀缺師范教育資源的極大浪費。一方面，很容易使這項政策失去吸

引力，造成更多的學生不愿進入師范校門；另一方面，這樣的“義務捆綁”還容易引

起逆反效應，消減公費師范生對教育事業的熱情，進一步擴大當前教育系統中彌漫的職業倦怠現象。

（三）、培養單位、用人單位和個人的困惑

六所部屬師范大學作為政府的代理人更關注的是學校自身的發展，希望通過

“免費”政策吸引更多的優秀生源。但是，由于免費師范教育制度的“免費”是有很

大約束條件的——承諾畢業后從事中小學教育十年以上，到城鎮學校工作的免費師范

畢業生應先到農村義務教育學校任教二年，這樣，免費師范教育制度對于優秀學生的吸引力將會大打折扣，師范院校希望通過此項政策吸引更多優秀生源的“如意算盤”

可能會落空，甚至還可能產生負面影響——使原來想報考的學生因苛刻的協議而放棄。同時，四年之后那些享受到了“免費”的學生是否能夠按照協議履行自己的義務，是

否能夠在服務期甚至更長的日子里安心在中西部地區工作等。如此一系列難題都對這

些師范院校的教育教學工作提出了更大的挑戰和形成了很大的壓力。所以，對于這六

所本來收費也完全可以招到優秀生源的部屬師范院校來講，與其說免費師范教育制度

使它們得到了“優惠”，不如說增加了它們的“負擔”，而這并非是這些院校的目的所在。

對于地方政府和當地基礎教育學校而言，它們希望通過此項政策為本地和本校引

入大批留得住、用得上、能夠長期安心在中西部地區工作，特別是在農村工作的優質

師資。但是，教育工作是一項需要在現實中不斷摸索的工作，學生剛畢業并不具備豐

富的教學經驗和高超的教學水平，而學生經過二年的訓練漸成熟后又會離開，換另外

一批畢業生任教。這樣循環往復，非但不能達到提高教育質量的根本目的，反而會打

破原有的教學秩序，引申短期行為，弱化中西部地區特別是農村學校的教學質量。【】學生個人（指選擇了或將要選擇免費師范教育）的目標函數在于希望通過免費師

范教育制度實現兩個目標：一是可以免費上大學從而減輕家庭負擔；二是可以自由選

擇就業意向，離開農村進入城市，以謀求自身更好的發展。而對于學生特別是來自貧困農村家庭的學生而言，后一個目標更為重要。然而按照新實施的免費政策，如果學生選擇了免費師范教育，畢業后就要回到中西部（農村）從事教育工作，學生（特別是農村學生和家庭經濟困難的學生）通過讀書改變命運的想法也將破滅。也就是說，免費師范教育制度實際上并不能夠真正滿足學生的實際需求。這樣，雖然這些學生選擇了免費師范教育，但由于無法實現其預期的目標，所以必然會降低學生未來的從業積極性，降低人力資源的價值。

（四）培養經費使用中存在的問題

從新制度經濟學的角度來看，人作為”經濟人”具有機會主義傾向，都會利用制度存在的漏洞最大程度地獲取自身利益，這將可能會對他人造成一定的危害。由于培養經費由國家出資，可能會導致生源所在地省級教育行政部門以及各地方院校的監管的積極性不高，責任意識不強，且易導致權利尋租行為【】。同時，“去中西部地區工作”對重點院校的學生也是一種約束，但對于許多地方師范院校的學生而言，則是一種比免費更富吸引力的優惠條件——對于他們來說，在實施免費師范教育制度之前要取得一份有編制的教師工作并非易事。這種情況不僅為一些政府官員提供了尋租的途徑，導致一些人為了爭取這種名額（既省錢又不用發愁工作）而采取不正當的手段，損害那些真正需要免費的優秀學生的利益。同時，這也會對地方院校在學生的培養以及學生自我提高等方面產生一定的消極影響。

3、1、關于改進免費師范教育制度的幾點建議。免費師范專業魚繳費師范專業并舉，協調各方利益。首先，協調區域間的不同利益。攻讀免費師范專業的學生可以被優先安排到中西部地區工

作，以加強對中西部教育事業的支持。同時，攻讀收費師范專業的學生

可以自由選擇就業去向，以滿足其它地區對于高素質教師的需求。其次，協調不同學生之間的利益。免費師范專業可以滿足那些家庭確實困難而

又愿意去中西部地區從事教育工作的學生。繳費師范專業則可以滿足部

分家庭經濟狀況較好的學生投身教育事業的需求，從而可以在更大范圍

內吸引優質生源【】。

2、調整免費師范教育制度的有關協議，增強政策的吸引力。有人說，21

世紀世界的競爭將是制度之間的競爭，誰的制度好，資源就會流向哪里。所以，政府必須對免費師范教育制度的有關協議進行完善。協議既要維

護國家利益，也應盡可能考慮到學生的實際需求，合情合理，具有人文

關懷。只有這樣，才能夠真正體現一個“和諧社會”的本質。從國內外

經驗、權利與義務的平衡、優秀教師的養成以及師范生的自身發展等方

面考慮，師范生的服務期以五年左右較宜。

3、免費師范教育制度實施的重點應該在地方院校，但必須有所選擇，而且

推行過程一定要循序漸進，不能夠急功近利。據“高等教育公平問題”課題組的研究顯示，當前，地方院校聚集了最多的農村學生和最多的貧困生，這些學生中去農村中小學工作的可能性最大，數量也最多。因此，免費師范教育制度實施的重點放在地方院校更為實際。不過，鑒于地方院校培養質量參差不齊，為了減少制度實施過程中的“尋租”活動和學生的機會主義傾向，對于實施此項政策的地方院校必須有所選擇，同時各級政府還必須加強對這些師范院校教育教學質量的扶持與監管。此外，需要注意的是，在免費師范教育制度是否能達到預期目標還有待實踐檢驗的情況下，決不能采取“大躍進”的方式匆匆將免費師范教育制度推廣到地方院校，而應該在不斷總結經驗的基礎上層層推進，以免造成不必要的損失。

4、加強免費師范教育制度的選拔與培養環節。首先，各師范院校要把好的學生選拔進來。這里的“好”不僅僅指分數，更重要的是學生的專業情感和專業潛質，而這兩點是目前的筆試所做不到。所以，在師范生免費教育可以保證生源充裕的條件下，應該實行嚴格的面試制度，以考核學生的專業情感與潛質。其次，各師范院校必須抓好師范生的培養環節。一方面，各師范院校應該加強以“誠信”為核心的師德教育，只有這樣，培養出來的學生才能夠信守協議，履行自己應盡的義務，免費師范教育制度才能達到預定目標。另一方面，各師范院校還應該改革師范生的培養模式，加強課程、教學、師資隊伍以及實踐環節等方面的建設，使培養出來的學生不僅具有較高的素質，而且能夠適應所服務地球的教育教學工作。

5、逐步完善免費師范教育制度的就業環節。首先，中央政府應該根據各地

辦學實際，與地方政府共同協調解決師范畢業生的崗位和編制問題，并出臺相關政策以調動地方的積極性。如中央政府應該適當增加中西部地區的教師編制，省級政府則應統籌規劃，確保畢業生有編有崗。其次，中央政府應該為中西部貧困地區教師建立起教育財政專項轉移支付。在此基礎上，省級政府應該建立貧困地區教師補償機制，逐步提高中西部貧困地區特別是農村中小學教師的薪酬待遇。此外，國家和省級政府還可以設立優秀教師專項基金，對成績突出的師范畢業生由基金給予獎勵。

6、建立免費師范生的退出機制。基于免費師范教育制度實施過程中可能出

現的各種不確定性，國家應該建立合理的退出機制，以確保向中西部地區輸送“留得住，用得上”，國家應該建立合理的退出機制，以確保向中西部地區輸送“留得住，用得上”的優秀師資。例如，有的學生入學

時優秀但畢業時未必優秀（特別是品質方面出現問題）；有的學生入學時簽訂了合約但畢業時未必愿意履行合約；有的學生雖然履行合約但卻在工作崗位上采取“磨洋工”的策略等。這些問題都會直接或間接地影響到他們未來的工作效率和效果。建立對免費師范生的考核標準，對于考核不合格且不思進取者予以辭退，并要求其賠償相應的損失（包括學費與違約金）。當然，有關退出機制的條款必須要納入免費師范教育制度的有關協議中，讓學生在入學之前就清楚和明確。只有這樣，才能夠既保證學生個人的合法權益，同時也保證各級政府和基礎教育學校的利益。

第二篇：我國農民工社會保險存在問題及政策建議

一、農民工社會保險存在的問題

（一）農民工參加社會保險率比較低

據統計，2011年全部城鎮就業人員中，農民工已經占到35.1%，而新增城鎮就業人員中，農民工高達65.4%。但是農民工基本保障覆蓋率相對于城鎮戶籍就業人員覆蓋率的比率分別為：社會養老保險為23.2%，工傷保險為47.9%，基本醫療保險為31.6%，失業保險為20.1%，生育保險為14.5%。農民工作為勞動力供給的主體，不能充分享受基本公共服務的。且不同行業農民工的社會保險水平差異大。根據2012年我國農民工調查監測報告顯示，制造業、交通運輸倉儲郵政業、批發零售業和服務業的參保情況相對較好，而建筑行業、住宿餐飲業的農民工，雇主或單位為其繳納各項保險的比例明顯低于其他行業。

（二）農民工養老保險轉移接續難，退保率高

我國養老保險等主要社會保險制度被分割在2000多個統籌單位，多為縣市級統籌內運行，各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通，養老保險關系無法轉移接續。鎮一級的社保機構尚未健全，許多農民工跨省市流動時不能順利轉移保險基金，致使退保現象嚴重。按相關規定，民工解除勞動合同時，可保留保險關系，重新就業時再接續；也可將其個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系，重新就業重新參保。但一些地方的社保局卻更愿意讓農民工退保，有的甚至規定“解除勞動合同必須退保”，因為農民工退保，所繳保險費的個人繳納部分由農民工一次性領回，單位繳納的統籌部分則充入地方社保基金。

二、造成農民工社會保險問題的主要原因

（一）社會保險參與主體的費用負擔重

農民工參與社保，不僅農民工自身的費用負擔較大，用人單位和輸入地政府也承擔相應的費用負擔。據調查統計，承擔農民工各項社會保險，企業繳費約占工資總額的31%，其中，養老、醫療、失業、生育、工傷分別占20%、8%、0.5%.0.7%、0.5-2%；個人繳費達到10%，其中，養老占8%、醫療占2%。這樣農民和企業的費用負擔都比較重，因而都有逃避繳費意愿。對于地方政府來說，城鄉居民保障制度成本相對較高，除了要面臨龐大的建校費用和低保費用外，還需補貼外地農民工隨遷家屬就地參加居民基本醫療保險和養老保險費用，因此地方政府感到經濟壓力較大。

（二）社會保險公共服務城鄉分隔大

一直以來，農民工群體的流動性較大，長期在一個地區繳費的可能性很低。同時，由于我國財政支出在地區、城鄉之間分配存在不平衡，導致我國基本公共服務出現城鄉、區域、階層和職業之間的分隔，統籌層級低，無法實現基本公共服務在全國范圍內和不同種類之間的轉移。而且政府將基本公共服務和社會保障視為經濟發展的負擔，導致存在著多年、多地區、多層次保險關系的轉接，以及保障模式轉變難度很大的問題。

（三）社會保障體系城鄉之間不銜接

由于我國社保體系以及提供公共服務的城鄉“二元化”和“碎片化”特征，不同區域、城鄉之間所享有的公共服務和社會保障存在較大差異，制度銜接難度較大，阻礙了人口在區域、城鄉間流動，進而影響了資源在地區間?A優化配置。同時，中國的養老保險制度城市工人和農村居民存在雙系統，兩者之間的對接是非常繁瑣的，養老保險關系在企業間轉移接續程序十分復雜，給養老關系轉接帶來的不便，這也阻止了農民工養老關系的轉移行為，轉而選擇“退保清算”，而且退保程序反而簡單，信息清晰，資金到手放心。

三、完善農民工社會保險制度的政策建議

（一）建立促進農民工參保的多元化機制

農民工參保率低的主要原因就是保險費率偏高。要解決這一問題，需要個人、單位和國家的共同努力，擴大本地農民工群體參與社保的范圍。國家應將對城鎮就業困難群體的社會保險補貼制度擴展到全體從業人員，鼓勵包括農民工在內的非正規就業者與正規就業者一起參加統一的城鎮職工社會保險制度，從而降低保險費率。統籌管理保險費，做到費率相同、計發辦法相同，但在繳費基數和待遇上，可以對正規就業者和非正規就業者實施差別化管理。其中，正規就業者的繳費基數為工資收入，由勞資雙方共同繳費參保基本養老保險和基本醫療保險；中小企業員工參保，應由國家定額補貼繳費。非正規就業者的繳費基數為當地最低工資，參加基本養老保險和基本醫療保險，應由國家定額補貼繳費。

（二）全面推行社會保險制度，實現農民工平等居民權利

全面推行社會保險制度，將工傷保險的比例納入國家和地方“十二五”國民經濟和社會發展規劃的指標。實現農民工平等居民權利。城鄉統籌，形成“整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式”。即無論城鄉職工，不分身份全部納入社會保險之中；根據我國國情，建立統一而有差別的繳費制度，以梯次化的層級設計建立漸進式的保障架構；制定不同的繳費層次，既有區別又不失公平地對待不同情況的城鄉就業人員，實現農民工平等居民權利。

（三）健全不同保險制度間、地區間的轉移銜接機制

健全不同保險制度間、地區間的轉移銜接機制，建立區域、城鄉、群體之間的統一社保體系。加快完善現行的轉移支付制度，完善城鄉之間、地區之間和不同職業人群之間的醫療、養老保險的轉移接續辦法，為農民工異地流動提供便利。加強社保管理機構的內控和與其他部門協調。勞動監察、社會保障、民政等相關部門應聯合執法，加大對本地用工單位的監督力度，通過嚴格執法，確保用工單位為農民工辦理社會保險。

Migrant workers social insurance problems(a)migrant workers to participate in social insurance rate is relatively low According to statistics, in 2011 the total urban employment, migrant workers have accounted for 35.1%, while the new urban and rural workers, migrant workers as high as 65.4%.But migrant workers basic guarantee coverage rates relative to the coverage rate of urban household employment ratios were: 23.2% of social endowment insurance, industrial injury insurance is 47.9%, basic medical insurance was 31.6%, unemployment insurance is 20.1%, maternity insurance is 14.5%.Migrant workers as the main body of the supply of labor, can not fully enjoy the basic public services.And the social insurance level of migrant workers in different industries is different.According to the 2012 China's migrant workers survey monitoring report shows, manufacturing, transportation, storage, postal services, wholesale and retail trade and service industry situation of the insured is relatively good, and migrant workers in construction industry, accommodation and catering industry, employers or to pay insurance, the proportion of significantly lower than that of the other industries.(two)migrant workers endowment insurance transfer and continuation of difficult, high surrender rate China's old-age insurance and other social insurance system is split in more than 2000 Co ordinating unit, is operating in the county municipal co-ordination, co-ordination unit between policy that www.tmdps.cn and “fragmentation” characteristics, different regions, between urban and rural areas enjoy public services and social security exist large differences in system cohesion difficult, hindering the flow of population between regions, between urban and rural areas, thereby affecting the resources in the region.A optimal allocation.Meanwhile, there is a dual system of China's endowment insurance system of urban workers and rural residents, the docking between the two is very tedious, pension insurance relationship between enterprises in the transfer continuation procedures are very complicated, the inconvenience brought to the pension transition between, which has prevented the transfer behavior of migrant workers' pension relationship, opting instead for “liquidation of surrender” and surrender procedures instead of a simple, clear information, money hand rest assured.Three, improve the social insurance system of migrant workers policy recommendations(1)to establish a diversified mechanism for promoting the participation of migrant workers The main reason for the low insurance rate of migrant workers is the high premium rate.To solve this problem, the need for individuals, units and the country's joint efforts to expand the scope of local migrant workers to participate in social security.Countries should be will be on urban employment of disadvantaged groups of social insurance subsidies system extended to all employees, encourage, including migrant workers, informal employment and informal employment to join the unified urban social insurance system for the employees, so as to reduce the premium rate.Overall management of insurance premiums, to achieve the same rates, the same approach, but in terms of payment base and treatment, can be the regular employment and informal employment of differentiated management.Among them, the regular employment of the base for the wage income, the basic old-age insurance and basic medical insurance insurance and basic medical insurance by the labor and capital, and small and medium enterprises employees insured by the national quota subsidy payment.Non formal employment of the base for the local minimum wage.

第三篇：我國銀行監管中存在問題及建議

內容摘要：

一、當前銀行業監管中存在的主要問題

(一)監管的法規建設滯后

目前我國的金融法律有15部，金融法規有40多部，人民銀行已發布的銀行業管理規章和規范性文件1000多件。盡管我國的銀行業監管法規較多，但法規建設仍較滯后，存在法律空白、短缺、模糊、不適應銀行業發展等問題。如《商業銀行法》中規定商業銀行不能對企業參股投資，但事實上債轉股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業銀行中已在運用；《貸款通則》中規定貸款人經營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發的《經營外匯業務許可證》，但目前人民銀行已將經營人民幣業務和外幣業務實行兩證合一，除結售匯業務外的其他外幣業務由中國人民銀行審批；《貸款風險分類指導原則》中對“貸款”定義的界定不明確，致使各商業銀行對五級分類資產涵蓋的業務口徑不一致，同時分類標準過于籠統，信貸管理人員和監管人員對風險分類劃分的標準把握程度相關較大；《支付結算管理辦法》中規定銀行不能墊款，但事實上中資銀行已經允許開辦帳戶透支業務；《貸款通則》和《商業銀行內控指引》中對行長能否成為審貸委員會成員的規定不一致等。

(二)非現場監管的真實性、全面性和信息化問題

非現場監管因其具有信息的全面性、持續性和對風險的早期預警作用而成為各國對銀行業監管的重要手段。但我國銀行業非現場監管在有效評價銀行經營狀況和實現風險早期預警方面的作用尚未得到充分發揮(目前僅僅起到統計作用)，其主要的制約因素有以下方面：

1.數據基礎不夠真實準確。主要表現有，一是數出多門，銀行內部存在會計、統計及信貸等多種數據口徑，各口徑之間不完全對應，而向監管部門提供數據的部門沒有統一，造成上報監管部門的數據前后不一致；二是部分全科目統計指標和會計科目設置不對應，統計數據不能直接來源于會計數據，需要靠統計人員手工操作造成遺漏；三是部分銀行未嚴格執行統計和會計制度，如合并報表中沒有剔除內部往來而虛增資產；四是部分銀行對政策制度掌握不到位，如對貸款的五級分類標準掌握不一致；此外還有人為調改數據等情況。

2.非現場監管數據指標體系不完整，不能支持對銀行風險狀況的深入分析和評估。目前的非現場監管指標體系是1996年制定的，包括十個監控指標和六個監測性指標。存在的主要問題，一是不能全面反映銀行經營管理和風險狀況，如沒有銀行收入支出的結構及利潤分配情況、不良資產的沖銷回收及準備金提取充足情況、境內外機構并表數據、非信貸資產結構及質量指標、表外業務相關指標、利率及匯率等市場風險監測指標等；二是均為對法人監管指標，未明確對銀行分支機構的監測重點及標準；三是隨著銀行業務的發展變化，部分指標的計算口徑和標準已不符合銀行經營的實際狀況或不能充分反映銀行的經營風險，如資本充足率、備付金比例、中長期貸款比例、風險資產權重等；四是對所有銀行采用統一的指標標準值，沒有體現不同銀行的經營特點，沒有體現安全性、流動性和效益性的相互關系。

3.非現場的風險分析及評價方式不系統。我國尚未建立系統的商業銀行風險評價模型和預警系統，對銀行的風險分析重點仍放在監控指標的合規性上，沒有著重于采用歷史比較分析、行業比較分析和期限缺口分析等動態分析手段來揭示銀行風險變動趨勢及對潛在風險和未來風險的預測，對銀行業整體風險狀況的分析局限于簡單的數據匯總分析和經驗判斷，難以起到早期預警和指導現場檢查的作用。

(三)現場監管缺乏連續性和針對性

現場檢查是監管人員發現核實問題的有效手段，但現場檢查的成本相對較高，在監管資源稀缺的情況下，應避免運動式的檢查，通過加強現場檢查的連續性和針對性來提高現場檢查的效率，而這正是目前我國現場檢查中急需解決的問題。

1.現場檢查缺乏連續性。主要體現在，一是大量的現場檢查項目是臨時性安排的，與非現場檢查和以前現場檢查結果之間缺乏有機聯系；二是大量的現場檢查是“一錘子買賣”，檢查結果寫成報告上報領導后，檢查就算結束，對被查機構的整改情況和相關責任人員的處理情況缺乏后續的跟蹤檢查，同時檢查結果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復檢查現象隨處可見。

2.沒有針對不同銀行和不同地區銀行業務的風險特點來確定檢查重點和檢查力度。我國銀行機構在業務結構和規模均存在較大不同，同時由于地區經濟發展不平衡，各地銀行機構的業務特點及規模也存在不同，相應的主要風險點也不同。但目前的現場檢查項目安排往往采用“一刀切”的方法，一個檢查項目同時對多家銀行機構展開全國范圍的運動式檢查，其結果是對風險高的地區和銀行的檢查范圍和力度不夠，風險得不到有效控制，而對風險較低的地區和銀行投放的檢查力度過大，造成監管資源浪費。

(四)監管合力沒有形成

從我國的監管實踐看，銀行業監管部門、市場監督和內部審計三股力量沒有實現有效的聯合。

1.內外監管部門之間未建立有效的信息溝通機制。人民銀行、監事會、審計署及銀行內部的審計稽核部門均對商業銀行進行現場檢查，但檢查項目的確定和計劃安排在事前未充分溝通，檢查結果和處理情況也未及時交流，造成重復檢查、重復處理的情況時有發生。

2.未充分發揮市場監督和中介機構的作用。一是除上市銀行外，我國其他非上市商業銀行的信息披露是不夠充分的，有些信息甚至是虛假的，存款人、債權人、投資人、股東等市場參與者沒有足夠信息用以對商業銀行進行評價和選擇，難以對商業銀行的經營管理形成有效的制約作用；二是外部中介機構如外部審計部門擁有大量專業資源和信息，監管部門尚未充分利用這一渠道來提高監管效率。

3.未充分發揮基層監管部門的作用。一是對各地監管部門的人員配置未按照不同地區銀行機構的業務規模、業務復雜程度及風險狀況進行，而是實行人員平均分配，造成有的地區監管人員工作強度很大，而有的地區監管人員閑置。二是基層監管部門上報監管信息的可利用程度不高。除由總行統一制定的現場檢查項目外，各地監管部門自行安排的檢查和調研項目較零散，上報的信息對于判斷法人的整體風險作用有限；同時基層監管部門對銀行分支機構的非現場監管按法人指標進行，形成的監管報告無法真實反映銀行風險的區域分布狀況。

(五)銀行業監管的角色錯位

一是認為銀行監管是萬能的。銀行業本身是經營風險的行業，無論監管體制多么有效和完善，都不可能徹底消除銀行業固有的風險并保證單個銀行機構不出現危機，監管者的責任是要防范系統性風險和危機的發生；同時金融監管不是控制銀行風險的唯一手段，銀行內部管理、市場約束和官方監管形成維護銀行業穩健的三大支柱，健全的內控制度是有效銀行監管的基礎，因此銀行經營者始終應承擔風險控制的第一性責任，這一點在巴塞爾委員會制定的《新巴塞爾資本協議》和《有效銀行監管核心原則》中均得到充分說明。對銀行監管的上述局限性，銀行業監管部門在向社會宣傳及爭取上級管理部門的理解方面顯得力度不夠，一方面易使社會各界將防范金融風險、保持金融穩定的責任主要放在監管上，一旦有風險暴露就歸結于監管不力；另一方面也使金融機構和市場其他參與者對監管當局產生依賴，不積極主動管理和監督風險。

二是銀行監管代替銀行管理。銀行監管者的工作是負責制定審慎經營標準、發現經營風險、提出整改意見、跟蹤整改效果和處置有問題金融機構，而銀行經營者要負責通過改善經營效益來提高競爭力，并達到監管當局審慎經營要求。銀行監管者和經營者的關系可以比作大夫和病人家屬，監管者履行大夫的職責，負責常規體檢、診斷病情和開出藥方，銀行經營者作為病人家屬要負責照看病人按醫囑抓藥、吃藥和加強鍛煉增強體質，如果銀行仍不能達到審慎經營要求，監管者將采取進一步的監管措施直至讓銀行退出市場。我國的銀行監管部門往往不僅是大夫，還當病人家屬，投人大量的精力去做經營者的事情，如給銀行下達各項經營指標，甚至有些地方的監管部門將銀行經營業績好壞、不良貸款下降幅度與本部門監管人員的工作業績和待遇直接掛鉤。這一方面使監管者要承擔經營風險，另一方面也容易產生過度的監管，壓制了銀行創新和提高效率的積極性。

(六)監管人員的專業配置和培訓問題

有效性的銀行監管，最關鍵的步驟是發現和評價銀行存在的風險，這對監管人員的知識結構提出了較高的要求。國外一些監管當局非常注重監管人員的專業結構配置及培訓，如occ擁有法律、計算機、會計、信貸、反洗錢等各項領域的專家隊伍，對監管人員安排了系統全面持續的培訓計劃。我國在監管人員專業化培養方面較落后，主要表現在：

一是沒有建立結構合理的專業化監管人員隊伍。風險性監管要求監管人員不僅要熟悉被監管對象的產品結構、業務流程、風險管理模型、內控機制、計算機系統，還要具備良好的金融、會計、法律等專業知識，從而能對風險管理系統的合理性、可靠性和有效性及各項業務的合規性及風險程度進行評判和檢查。這些監管內容不是某一個監管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結構合理的專業監管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴重缺乏這樣的專業監管人員隊伍，監管人員的專業結構配置不合理。

二是沒有建立實用有效的監管人員培訓機制。銀行業監管人員不僅要有較全面的基礎知識，還要掌握系統的檢查方法和技巧；同時金融市場和技術的發展，也帶來了大量新知識、新的管理技術和新產品，對此監管人員只有通過不斷地學習才能適應銀行業的發展和實施有效監管，因此學習也應成為監管人員日常工作的組成部分。我國尚沒有針對不同層次、不同專業的監管人員制定全員的系統全面持續的培訓計劃，也沒有建立分等級的監管人員資格考核標準，相當部分監管人員的知識難以跟上市場發展的需要，這對實施有效的銀行業風險監管形成巨大障礙。

第四篇：我國便利店發展存在的問題及建議

２００７年，中國國民經濟保持了平穩、較快增長，消費需求呈現擴張趨勢，０７年實現消費品零售總額達８．９萬億元。由于宏觀經濟增長、居民收入水平提高、城市化及消費者消費理念轉變等因素影響，作為連鎖超市較充分發展后的繼起并體現城市化特征的業態便利店勃然而生，在我國一些收入水平較高的大城市如火如荼的發展起來。然而，便利店在我國發展還不成熟，以發展的最好的上海為例，直到２００６年便利店才首次實現盈利，我國便利店在迅速發展的同時也暴露出了一些問題。

一、我國便利店發展過程中存在的問題

（一）連鎖經營規模小，競爭慘烈

據日本７－１１網站介紹，截至２００６年６月末，７－１１在全球擁有３０４７３家店鋪，截至２００６年８月末，在日本國內的總店鋪數高達１１４６６家，僅在日本東京，７－１１的數量就高達１４８８家。而發展的最好的上海２００５年便利店店鋪總數只有４１００多家，２００６年擁有上海便利門店總數５１％的快客和可的便利才首次實現盈利。連鎖經營規模小，內部連鎖程度低，沒有進行統一的采購和統一送貨，這間接造成各個便利店分攤的銷售成本增高，加之門貼門的競爭，導致單位成本增加，便利店商品的價格上升，顧客隨之流失到超市。

（二）便利店定位不明確，選址分布不均，扎堆現象嚴重

在設點選址策略上與超市相同或相似，過分關注居住區，導致便利店網點過多、過密，彼此間的商圈重疊，忽略了辦公區、學校和公園，從而使便利店地理位置的便利性不能充分顯現。在激烈的市場競爭條件下，難免出現客流結構過于單一的局面，影響了便利店的效益。

（三）商品與服務沒有體現便利店的特色。

目前，我國的大多數便利店在貨品選擇上與超市雷同，沒有突出便利店“必需品、急需品、即食品”的優勢，也沒有自主開發或主導別人開發特色商品的能力，商品開發滯后，完全是超市食品，沒有做到商品的差別化。同時作為優于其他零售業態的重要特征多元化的服務方式基本沒有體現，許多便利店雖然掛著“便利店”的牌子，但卻和連鎖小超市基本雷同，僅是銷售日常生活用品，只是一種超市概念的延伸，而并非真正意義上的便利店。

（四）信息化程度偏低，物流系統不完善，零售終端優勢難以體現。

便利店在空間上的有限性，需要最大限度地降低門店的庫存量，因此必須要求擁有一個能滿足多品種、小批量、多頻度的及時配送需求的物流配送體系。國外業企業通過現代先進物流網絡體系的構建來降低流通成本，而我國企業由于缺乏資金和現代化的物流體系很難實現規模化的大批量采購，同時物流中心、配送中心和倉儲建設投入也不足，尤其是在軟件的應用上。這使得我國零售業在銷售成本上明顯高于國外大的零售商，導致經營成本大幅增加。

二、我國便利店今后發展的一些建議

（一）采取措施實施連鎖經營，實現規模優勢

研究表明，一個便利店品牌要實現贏利至少需要１００家的分店做支撐，因此要長足發展便利店，必須走連鎖經營之路。作為規模經濟效應最為明顯的業態之一，除了國家扶持和銀行貸款外，可以利用連鎖店的商譽和知名度，發行股票和債券吸收社會閑散資金；也可采用職工入股等形式多渠道籌措資金，通過聯合、購并、加盟等多種方式，按照市場競爭的規律對我國連鎖業實施資產重組、結構重組，來構筑與培育大型連鎖企業集團，營造中國便利店的“航空母艦”。實行集中設店的策略，吸收地區性的企業群，甚至將一些規模較小的連鎖企業直接吸收，以增強企業實力，實現規模經營，迅速提高市場占有率。

（二）店鋪選址多元化

便利店選址首要的因素是客流量的大小而非一定是在居民區，應該突破居民區、大型社區的界限，只要適合，就可發展。可以根據自身的實際情況，實施多元化的選址計劃，地鐵站、加油站、寫字樓、大中專院校、科研院所、公園及大型娛樂場所等都可以成為便利店的理想選址。這些地方的消費者的共同點是具備自主的消費能力，容易接受新消費觀念，活躍的社會活動增加消費需求。所以，只要有明確的針對性人群，提供便利的服務，便利店即可處處開花。

（三）開發獨創性商品與服務，體現便利店的特色。

便利店與其他零售業態相比的最大優點：一是便利，二是靈活。便利店的分布在地區的各個區域，便利店要想在與超市的競爭中立足，在商品滿足目標顧客一般需求上，選擇速食、預煮食品和一些常用品，這些商品共同的特點是品質好、保鮮度、規格適量、品牌知名度高；同時還應該根據當地居民的需求和消費特點，開發富有特色的專營產品，通過整合供應鏈促使供應商生產適應便利店銷售的商品與服務，提高運用數據的能力把這種能力轉化為自有品牌產品的開發能力；在經營時間上，按照國外的經驗，便利店應該是２４小時營業，這樣才能最大地方便消費者。

便利店在經營商品范圍和營業時間應該與其他零售業態，比如超級市場，大賣場形成互補關系，而不是替代關系，所以，便利店應該因地制宜地創建自身特色經營提供全方位、多元化的服務項目，從人們的衣食住行各個方面滿足顧客的便利需求，如可以考慮在便利店內設置傳真機、打印機、公用電話、冷熱飲水機、代售福利彩票、提供沖洗擴印服務等；代繳公用事業費、訂購車票、船票和飛機票；同時可銷售報刊、ＩＰ卡、交通卡；為附近的居民可送貨到家，還可實行網上訂貨；提供免費打氣等服務。使這種精細服務成為便利店區別于其他零售業態的最顯著特征。

（四）建立高效的物流配送系統

高效的物流配送系統，有利于企業降低成本，整合內外部資源，提高物流效率，是便利店生存和發展的基礎。便利店的物流系統直接關系到其運作效率，其中溫控商品的配送與管理又是關鍵中的重點，這也是經營能力的核心標志。便利店的物流系統應該分常溫、冷藏、糧油制品、直送四個分系統。需要注意的是，我國大多數便利店公司的門店數量較少，如果獨立建立物流配送系統并不經濟，因此他們可以采取和其他零售業態共享物流配送服務的辦法或者利用第三方物流來實現對商品的配送，以節省物流配送成本。國內企業在進行網點體系擴張的同時，必須重點發展現代物流技術，建設符合企業經營實際，同時又具有擴展性的物流配送體系，通過快捷、及時、高效的物流運行，塑造企業的核心競爭力。

總之，我國便利店要進一步發展，就必須實施連鎖經營，充分發揮規模優勢，構建高效的物流配送系統，提高產品的開發能力，在充分發揮便利店功能的基礎上，滿足人們日益增長的個性化需求。只有這樣，才能降低我國便利店的經營成本，提高效率，從而擺脫虧損的局面，進一步發展。

第五篇：我國GAP存在的問題及整改建議

我國GAP存在的問題及整改建議

(2009-10-30 21:53:06)轉載 標簽：

雜談

這是我為《中藥材》雜志第六屆編委會第二次會議起草的論文，也是對03年以來我國GAP實施情況的一個思考。文章的主要觀點得到了如Z教授、X所長、S老師、W老師的贊同，使我很感欣慰。

正好今晚收到一位朋友發來的短信，希望我的博客常常更新，令我慚愧，茲將此文就奉獻于她吧??，是為序。

提要：本文探討了我國現行中藥材GAP認證實施方法存在的問題，提出改進建議，以期中藥材GAP管理得以順利推進。關鍵詞：中藥材GAP

前言

建國60年尤其改革開放以來，我國逐步建立起了一整套嚴格的醫藥產品和醫藥企業市場準入機制，實現了對藥品研發、生產、流通、使用的規范化管理和全過程的監管，從而使藥品安全監管的水平不斷提高。我國還成為世界上第一次由政府來頒布和推行中藥材生產質量規范（以下簡稱中藥材GAP）的國家。

中藥材是中醫藥事業的物質基礎，是中藥研制、開發、生產和應用的源頭，是GMP生產企業的“第一車間”。現代中藥產業的興起，需要中藥材生產規范化與規模化的支撐。國家食品藥品監督管理局為了實現中藥材“安全、有效、穩定、可控”，提高我國中藥材的質量水平和競爭能力，做了大量的行業導向及法規建設。自1998年就開始嘗試了對中藥材生產過程（含初加工）建立質量管理體系，99年確定試點企業和試點藥材，2002年4月頒布了《中藥材生產質量管理規程（試行）》，03年9月又頒布了《中藥材生產質量管理規范認證管理辦法（試行）》及《中藥材GAP認證檢查評定標準（試行）》，推動、實施了中藥材生產企業GAP認證制度。2003年至今全國已有53家企業、42種中藥材通過了GAP試認證，并在SFDA網站公告。

SFDA實施GAP認證制度迎合了我國中藥現代化、產業化、科學化的需求，對全國各省市發展精細農業，發展企業+農戶的中藥材規范化生產基地、實施規范化生產形成了巨大的推力。各種中藥材規范化生產技術的研究方興未艾，除已通過GAP認證的品種之外，我國約80—100種人工栽培的中藥材中，有如遠志、檀香、玉竹、桑百皮、黃精、山慈菇、虎杖、白首烏、半夏、肉桂、柴胡、蘆薈、靈芝、羅漢果、茯苓等藥材亦紛紛進行了規范化生產技術的研究。

對我國中藥材生產組織實施GAP認證制度，一來確保所生產的藥材免除各種化學物質的污染，保護中國公眾的用藥安全；二來提升我國中藥材品質及國際市場競爭能力，能夠通過發達國家的綠色屏障，增大國際植物藥市場銷售份額，發揮我國天然藥物大國的傳統優勢和巨大潛力、造福國民。所以，我國中藥材GAP認證制度作為藥品監管法規體系的組成部分，應進一步進入法制化、規范化、專業化的軌道并持續而有效地推進。尤其在國務院大力扶持和促進中醫藥事業發展，中藥注射劑又頻發不良反應、面臨質量危機的大背景下，為了從源頭控制好中藥材的質量，更需要我國中藥材GAP認證制度迅速完善、大力推廣、逐步實施。

我國現行中藥材GAP認證實施方法存在問題探討

03年GAP認證制度推行以來，總得說來進展不夠快，通過GAP認證受控的中藥材數量不夠多，覆蓋的中藥材GAP生產規模不夠大。因此，我國中藥材質量未能得到根本的改善，即使在全球回歸自然浪潮洶涌，植物藥市場每年增長8—10%，08年規模超過600億美金的前提下，我國08年中藥（含中成藥、植物提取物、飲片、草藥）出口額僅13.09億美元，僅占全球植物藥市場的2.18%；其中草藥出口額總計約1億美元，僅相當于08年韓國人參1個品種出口額（約1億美元）。我國中藥材出口受阻主要原因依然還是重金屬及農殘超標，未能通過各國的綠色屏障。

此外，近年來我國中藥注射劑ADR事件的頻頻發生，使中國公眾對中成藥的安全性產生了很大質疑。確保藥品質量，維護人民用藥安全有效，是藥品監管部門和生產企業共同的重要社會責任。SFDA為了“加強中藥注射劑質量管理”（2000年），已頻頻出臺有關的技術要求如《中藥注射劑研究技術要求》（1999.11）、《中藥注射劑指紋圖譜研究技術指導原則（試行）》（2000.8）、《中藥、天然藥物注射劑基本技術要求》（2007.12）；今年更啟動了“中藥注射劑安全性再評價”（09.7）。但很難設想品種不純、活性成分含量不穩定，農殘、重金屬等超標等品質低下的中藥材能夠制造出高品質的中藥制劑，獲得高品質的中藥材無疑是制備高品質制劑的重要前提。《國務院關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》（國發〔2009〕22號，2009.5）充分認識扶持和促進中醫藥事業發展的重要性和緊迫性，提出發展中醫藥事業的指導思想和基本原則，也明確指出“推進實施中藥材生產質量管理規范”，凸現了我國中藥材GAP的重要戰略地位。所以，迅速持續地推行中藥材GAP認證為形勢所需、大勢所趨、不容遲疑。

因此，如何迅速完善我國中藥材GAP認證管理法規體系，在全國加快實現對中藥材生產的法制化、規范化、專業化管理，少花錢多辦事出實效，就成為燃眉之急。

回顧我國中藥材GAP管理體系及實施方法存在的主要問題有：（1）GAP法規體系建設不夠完善，缺乏中藥材規范化生產操作指南、技術指導原則，已有的GAP管理指南也不夠完善。

（2）由于缺乏各種指南，認證企業需要承擔規范化生產技術和管理體系的研究和建立任務，加大企業實施GAP管理的剛性成本，并由于知識產權障礙，造成同種藥材重復研究，高水平重復，形成社會資源的巨大浪費。

（3）國家歷年來為GAP耗費巨資的各種藥材的規范化生產技術的研究結果未能通過有效的途徑形成合法的規范（指南）在全國推廣，指導每一種中藥材的規劃化生產，造成國家投資的巨大浪費。

（4）對通過GAP認證的中藥材缺乏明顯標志，缺乏法律保障，違背“優質優價”的市場經濟規律，政策導向上不利于我國中藥材生產的法制化與規范化。

針對以上四條缺陷具體說明如下。

中藥材GAP法規體系建設不夠完善

眾所周知，實施中藥材GAP難度很大，因它涉及技術專業領域非常廣泛，如農學、生物學、藥學、植物學、動物學、管理學，等等。各種專業又涉及多種學科知識，比如農學的植物保護、種子學、生態環境學、物種鑒定學，藥學的質量管理、質量控制，動物學的飼養繁殖，等等。此外，因為實施對象品種眾多（如人工栽培約上百種藥材），加上涉及生物多樣性，受地理環境、氣候等未知因素制約，可控程度差，就更加需要對GAP實施者進行詳盡的指導。

目前我國GAP僅SFDA頒布了一部《管理規范》、一個《認證檢查評定標準》、一個《認證管理辦法》（2002年）。另加上一部《GAP實施指南》（2003年，中國藥材GAP促進會、SFDA培訓中心合作）。經多年的實踐證實，僅僅依靠上述規章及資料，難以勝任對GAP實施者指導的需要。

中藥材GAP，涉及中藥材產地生態環境、種質和繁殖材料、栽培與養殖管理、采收與初加工、包裝、運輸與貯藏、質量管理、人員和設備、文件管理等方方面面，而且比歐洲、日本的GAP還多覆蓋了動物藥材。因此，GAP需要制定眾多的技術指南和管理指南，來詳盡地指導廣大的GAP實施者建立中藥材的GAP管理體系，進行每一種中藥材規范化生產操作，通過GAP的認證。并通過GAP認證來確認和指導實施者所建立GAP管理體系，真正符合GAP規范要求，確保所生產的中藥材質量“安全、有效、穩定、可控”。

舉例SFDA對同屬藥品監管體系組成部分的新藥審評，近年來就發布了許多的指南，比如2005年3月就一次性發布《有關化學藥品指導原則》17個，《有關中藥、天然藥物指導原則》17個。之后又陸續發布《化學藥品注射劑基本技術要求（試行）》、《多組分生化藥注射劑基本技術要求（試行）》（2008.1），《中藥、天然藥物處方藥說明書格式內容書寫要求及撰寫指導原則》（20060.7）、《中藥、天然藥物注射劑基本技術要求》（2007.7）、《中藥注射劑安全性再評價質量控制要點》（2009.7）、《中藥注射劑安全性再評價基本技術要求》（2009.7）。正是這些眾多的指南指導了新藥的研究者如何規范地進行藥品生產工藝、質量標準、藥理、毒理、臨床試驗、藥代動力學等的研究，確保了我國新藥研究水平。充分展示了面對一個性質復雜的藥品監管領域中，各種技術指南的重要性。

另如世界上第一個實施GMP管理的美國，40多年來，美國FDA陸續發布有關GMP管理的相關指南（Guidance）或其草案（Draft）就達20多個，涉及計算機系統驗證和自動化過程驗證及檢查、生產過程(工藝)驗證及檢查、滅菌工藝檢查、非腸道用藥凍干制劑檢查、人用和獸用藥品申請時提交滅菌工藝驗證文件的指導、質量控制實驗室檢查、質量控制微生物實驗室檢查、清潔程序驗證檢查、鱟試劑測試法作為細菌內毒素檢測驗證、生物技術檢查、高純水系統檢查、取樣和分析數據的方法驗證、認證程序指導、對國外藥品生產廠家的檢查、FDA檢查員指導手冊、藥品生產檢查程序、色譜分析方法驗證、分析方法和工藝的驗證、化學原料藥檢查指導，連對“藥品工藝檔案” 都發布指南加以指導。

以上案例充分說明了藥品監管所需要應對的管理系統越復雜，其相應的法規和技術指南就應該越細致、具體，以達到：

——方便實施者正確學習、理解、掌握、執行法規與技術要求，減少過程偏差、確保實施效果。

——方便認證檢查和監管人員正確學習、理解、掌握法規與技術要求，統一檢查標準，減少檢查偏差、確保檢查效果。

——方便實施者與檢查員在發生爭論時使第三方作出正確裁斷。

GAP認證企業負擔過重

正是由于現行GAP技術、管理指南的嚴重匱乏，致使我國GAP實施者（主體為企業）被迫承擔了中藥材規范化生產技術及管理研究的任務。

SFDA目前7次公告通過GAP認證的53種次藥材（品種共42種），企業不僅需要承擔GAP管理體系的研究建立，還需要承擔藥材規范化生產技術的研究建立。SFDA對企業進行中藥材GAP認證，成為了對企業研究創立（！）的中藥材管理體系的確認。

該模式弊病如下：

（1）知識產權無法實現社會共享、進行高水平的重復、嚴重浪費社會資源： 比如人參：04年—07年，分別有北京同仁堂吉林人參有限責任公司（公告1，2004.3.16），吉林長白參隆集團有限公司（公告2，2004.12.29），集安市新開河有限公司（公告5，2006.12.25），松縣宏久參業有限公司（公告6，2007.12.29）等，四家企業分別獨立、封閉進行了人參規范化種植技術的研究和GAP管理體系的建立，所研究的人參規范化種植技術在通過認證后，未向社會公開、實現資源共享。又比如山茱萸：已通過GAP認證的四家企業，也均系分別獨立、封閉進行山茱萸規范化種植技術的研究及GAP管理體系的建立，既未進行相互進行資源共享，也均未向社會公開。尤其河南南陽縣境內，在生態環境完全相似的前提下，就有兩家企業（南陽張仲景山茱萸有限責任公司、北京同仁堂南陽山茱萸有限公司，公告1、4），分別進行了兩次山茱萸規范化種植技術研究。類似的情況還發生在如太子參、板藍根、平貝母、三七等品種。

這種由GAP實施者承擔了中藥材規范化生產技術及管理研究的模式，導致通過認證的企業消耗巨資進行的研究成果——規范化的中藥材生產技術，卻制約于知識產權的歸屬無法成為全社會的共同資源。按照現行的模式，我國地大遼闊，如與水稻相似的薏苡仁，北起黑龍江南至云南均可以栽培。若上百種中藥材均需要更加眾多的企業、分別各自為營地進行重復研究，難以相象在中國實施中藥材GAP需要付出何等巨大的代價，年曠日久、勢必形成社會資源的巨大浪費！（2）增加了GAP的實施難度和準入門檻：

由于該模式由企業負責摸索建立游戲規則并執行，不僅艱巨、復雜、耗費人財物力，而且不可避免地因為專業知識及理解的局限性（比如浙江康萊特集團薏苡仁GAP認證進行初審時，企業未進行農藥安全使用技術的研究，也不知道該如何進行），導致所建立的GAP管理體系發生各種偏差，難以真正達到GAP規范要求的目標（這可能也是SFDA對目前已經通過GAP認證企業采取小心觀望，不給予GAP標識的原因吧）。

該模式還大大提升了生產者實施GAP技術和管理難度，提高了實施GAP的技術門檻和剛性成本，因為無論建立GAP管理體系還是研究規范化中藥材生產技術都需要各學科專家團隊的支持。我國中藥行業企業尚公認普遍“小、散、亂、差”，創新能力極其薄弱又缺乏資金，更何論技術水平及質量管理能力更遜一籌的中藥材生產企業和農業合作社？！因此，該模式客觀上會將大量的中小企業（含藥材經銷商）擋在了GAP實施主體之外，使得GAP難以普及推廣。但由于大量的中藥材是由中小企業及農業合作社生產出來的，所以也就難以在短期內迅速整體提升我國中藥材的質量品質。

造成國家投資的巨大浪費

1999年我國實行中藥材GAP以來，政府如科技部、發改委、農業部加上地方政府紛紛立項投資扶持中藥材規范化生產技術的研究，比如國家發改委就為浙江省鐵皮石斛投資100萬扶持其通過GAP認證。但因為政府缺乏有效的組織形式，這些分別由科研院校或企業承擔的研究成果，未通過有效的形式向社會公告，成為社會的共同資源。導致我國GAP認證制度實施6年來，作為中藥、天然藥物質量的源頭控制，SFDA迄今為止還沒有頒布任何一種中藥材的規范化生產技術，未能夠對我國境內的中藥材生產進行指導，也就未能迅速提升我國中藥材的國際競爭力。

當然國家撥給企業的中藥材規范化生產技術的研究經費，由于研究成果屬于企業知識產權私有。雖然使企業通過GAP認證，卻未能成為社會共享、法定的公共資源。使得政府各部門歷年來為GAP投入的巨額資金，所形成的各種中藥材規范化生產技術的研究結果，未能得到合法的社會推廣。在重復研究、浪費企業資源的同時，還浪費了國家的巨大投資，大大提升了實施中藥材GAP的社會成本。

所以，我們需要研究采用更好的模式，如何化最少的錢獲取最好的社會效益的模式。

對通過認證的產品缺乏標識，違背市場經濟的規律

SFDA對已經通過GAP認證的企業，僅在網上公告，這些企業所生產的中藥材未給予認證標志，這不符合國際慣例，如歐盟和日本均對于通過GAP管理所生產的藥材，按批號貼上專用的標識，符合“優質優價”的市場經濟規律，保障了GAP實施者的經濟利益。利用市場經濟的杠桿，自然地引導生產者生產高品質的藥材，最終實現了共嬴：既保證了公眾的安全用藥，又保障了生產者的投入回報，也減輕了藥品監管部門的監管責任。

所以，不給通過GAP認證的產品發放標識，不符合市場經濟規律，GAP標識將鼓勵及引導我國更多的生產者主動實施中藥材GAP管理。

我們的建議

針對以上討論所提出的缺陷，我們建議整改措施如下。（1）SFDA應完善現行GAP法規：

SFDA應組織專家及已通過GAP認證的企業，研討GAP認證實施以來的經驗和教訓，修訂現行《中藥材生產質量管理規范》及《GAP檢查評定標準》、《GAP認證管理辦法》等。并根據各企業GAP管理的經驗，組織重新修訂現行的《中藥材生產質量管理規范（GAP）實施指南》，列出GAP體系關鍵管理流程及關鍵記錄的目錄，明確各種管理流程和記錄的主要內容，以指導生產企業方便地建立完善的GAP管理體系，順利地通過中藥材GAP認證。

顯然，由SFDA組織協會、專家來研究制定并頒布《實施指南》，指導企業實施GAP管理的模式，比較以往中國企業自行創立各種管理流程，前者無疑將更加規范、科學、嚴謹、可操作，避免發生重大偏離和差錯，同時也將大大減輕生產者實施GAP、及SFDA在全國推行GAP認證的難度。

此外，SFDA還應組織各學科的專家對如何進行諸如野生藥材資源和生態環境保護、物種鑒定，種子、種苗檢疫，環境監控、規范化種植技術研究、規范化養殖技術研究、優良品種選育技術研究、農藥安全使用技術研究、最佳采收期研究、初加工技術研究等，制定和發布指導原則，規范科學研究方法、明確技術要求。（2）SFDA應組織研究、發布各種中藥材的規范化生產技術指南： 為了指導國內中藥材的規范化生產，尤其是中藥注射劑生產原料藥材的規范化生產。國家藥品監管部門應啟動并持續進行“中藥材的規范化生產技術研究計劃”，努力提升我國中藥材的質量水平。該計劃同樣應類似“提高國家藥品標準行動計劃”，納入《國家食品藥品安全“十一五”規劃》，由國家財政應撥專項資金扶助進行。

SFDA應組織各高校藥學院或農業大學、藥物研究所、國營農場、國營林場、農業實驗基地或企業共同研究、頒布各種中藥材規范化生產技術指南，類似《中國藥典》匯集成冊、定期修訂再版，指導生產者規范化生產中藥材。

“中藥材的規范化生產技術研究計劃”還應取得衛生部國家中醫藥管理局和農業部、科技部及各協會如GAP促進會、各省中藥材協會等的合作，以多方面地匯集社會資金來源，充分發揮專家和各級專業組織的作用。

“中藥材的規范化生產技術研究計劃”應結合我國國情的需要，優先研究、發布中藥注射劑原料藥材品種的規范化生產技術，并對按照技術指南生產的企業進行GAP認證，配套法規強制要求中藥注射劑原料藥材采購自通過GAP認證的企業，以解決中藥注射劑高品質原料藥材的來源。

各種中藥材規范化生產技術指南需要經過實驗基地的生產試驗，實行成熟一種發布一個，循序漸進的原則。

鄰邦日本的方法值得借鑒，茲介紹日本《藥用植物栽培和品質評價》計劃如下：

1988年，日本厚生省為了解決藥材的規范化栽培和初加工，確保藥用植物的優良種苗及其栽培技術的指導，開始進行“藥用植物形態調查，及制定栽培品質評價指南等”的課題研究。

該課題以國立衛生試驗所生藥部及所屬的藥用植物栽培試驗場為主，吸收日本各大學藥學部、藥科大學，藥學界專家及各地的藥用植物栽培組織的參與。由厚生省提供經費，農林水產省協助。為使藥用植物向農業化發展，農林水產省還制定了振興地方補助金制度，謀求藥用植物栽培的產業化、規模化。研究進展在每年的日本藥學會年會上交流論文或者在《藥局》等雜志上發表。厚生省藥務局又匯總了研究成果，組織出版日本《藥用植物栽培和品質評價》指南。1992年至2002年陸續出版了10冊共52種藥用植物栽培和品質評價指南，如黃連、地黃、大黃、當歸、三島柴胡（1992，第1冊，5種）；莪術、桔梗、川芎、薏苡仁、紅花（1993，第2冊，5種）；決明子、鉤藤、紫蘇、荊芥、芍藥（1994，第3冊，5種）；郁金、頡草、番紅花、蒼術、紫草（1995，第4冊，5種）；印度蛇根木、白術、人參、老鸛草、牡丹皮（1996，第5冊，5種）；母菊、黃芪、歐龍膽、黃芩、魚腥草（1997，第6冊，5種）；栝樓、黃柏、枸杞子、熊果、寬葉遠志（1998，第6冊，5種）；山梔子、當歸、防風、附子、茯苓（1999，第8冊，5種）；茵陳蒿、花椒、番瀉葉、延命草、木香、麻黃（2000，第9冊，6種）；貝母、細辛、夏枯草、甘草、烏藥、牛膝（2002，第10冊，6種），等等。《藥用植物栽培和品質評價》計劃出版日本可能栽培的藥材共80種。形成GAP專論，并在此基礎上編寫總論即日本的GAP—日本藥用植物栽培規范，2003年3月已形成草案。日本GAP定義為：GAP是生藥、生藥制劑、漢方制劑及相關原料生藥生產、栽培、加工炮制及品質評價的規范，以《藥用植物栽培和品質評價》指南為中心，日本藥局方規格為基礎歸納總結而成。（3）對通過GAP認證的產品給予標識：

在規范了企業GAP實施的前提下，建議SFDA對通過GAP認證的企業所生產的中藥材給予GAP標識，遵循國際慣例、遵循市場經濟的規律，使優質的藥材實現優價，引導及保護生產企業實施GAP的積極性。

簡言之，隨著藥品監管部門發布各種中藥材規范化生產技術指南、技術研究指導原則和GAP管理指南，指導生產者正確、規范地實施中藥材GAP管理并通過GAP認證，肯定將極大地提升我國中藥材質量水平，保障中國公眾的用藥安全，凸現我國天然藥物大國的地位，并且杜絕社會資源的浪費，讓我們用正確的方法來有效推進我國中藥材GAP管理，使我國中藥材GAP認證制度得以迅速推廣，“星星之火、成燎原之勢”。主要參考文獻：

1．日本有機農產品認證指南，日本農林水產廳 2．《藥用植物栽培和品質評價》指南，日本厚生省

3．《國務院關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》，國務院